臺北高等行政法院判決
100年度訴字第2057號101年2月8日辯論終結原 告 陳巖恕即健仁醫院訴訟代理人 陳正男律師
楊靖儀律師朱淑娟律師被 告 行政院衛生署中央健康保險局代 表 人 戴桂英（局長）訴訟代理人 洪瑞燦 律師上列當事人間全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國100 年11月4 日衛署訴字第1001600052號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告（機構代碼：0000000000，獨資）與被告簽有全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱系爭合約），辦理全民健康保險醫療業務。被告以原告於民國95年至97年期間，容留未具醫師資格人員龍起宏擔任急診室值班醫師為保險對象執行急診醫療業務，而以其他醫師名義向被告申報醫療費用逾25萬點為由，依裁處時全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第38條第1 項第2 款、第4 款規定，於99年10月5 日以健保醫字第0990073515號函核定，處以自100 年1 月1 日起停止急診醫學科特約1 年，並不予支付急診業務醫療費用
1 年，其負責醫師於停約期間對保險對象提供之急診業務及急診醫學科服務費用不予支付。原告不服，申請複核，經被告重行審核，以99年12月28日健保查字第0990083479號函（下稱原處分）維持原核定，並同意暫緩執行。原告不服，向全民健康保險爭議審議委員會（下稱爭審會）申請爭議審議，經該會於100 年6 月16日以（100 ）權字第22618 號審定書（下稱爭議審定）審定駁回。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告聲明求為判決將訴願決定、爭議審定及原處分除同意暫緩執行外均撤銷，並主張如下：
㈠特約及管理辦法第38條第1 項第4 款並未明示僅處罰故意而
不處罰過失，行政罰法第7 條第1 項規定仍應依行政法各別法規之規範內容，加以區別。又「容留」依文義解釋，係指明知受容留人未具醫事資格但仍加以留用，另參酌刑法第23
1 條及233 條之「容留」，僅限故意行為而不及過失，而依「相同文字，如未有特別規定，應為相同解釋」之法解釋學態度，特約及管理辦法第38條第1 項第4 款只限故意行為始有處罰。若被告認此有所缺失，亦應屬立法疏漏問題，應予以修法，而非擴大解釋包括「過失容留」。依龍起宏於臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢）98年度偵字第11818號乙案中之證詞與臺南地檢98年度偵字第11818 號不起訴處分書意旨及其中關於柯仰警醫師之記載部分，原告絕無容留未具醫師資格之龍起宏行使醫療業務行為之故意。況原告給付予龍起宏與其它急診醫生之薪水相同，原告若知情龍起宏未具醫生資格，自不會給付與一般醫生相同之薪資額度，故原告並無容留未具醫事人員資格之龍起宏之故意，自不該當特約及管理辦法第38條第1項第4款之處罰要件。
㈡依行政罰法第27條第1 項及第45條第2 項規定，及法務部97
年10月27日法律字第0970700744號函釋意旨，龍起宏於原告代班之期間，分別為95年1 月至96年12月及97年11月，大部分裁處權時效已分別於98年2 月4 日及99年10月屆滿，此亦為訴願決定所是認，且被告於100 年1 月27日健保高字第1006096701號函，裁處2 倍罰鍰之金額為49萬5,062 元，證實不當申報醫療費用之點數為247,531 點，未超過25萬點，亦為被告所認定之事實，且原告因龍起宏未具醫師資格，一時疏忽，且亦未超過25萬點，故未對上開裁處函文提起訴願。被告認定之點數明顯未超過25萬點，自不得將已逾時效不得裁罰之點數計入，本件不該當特約及管理辦法第40條第4 項所定之「情節重大」規定，況95年至97年間龍起宏之代班時間又已逾行政罰法第27條第1 項所定之時效而不得裁罰，被告自不得主張原本以失權效果之裁罰權復活而另生裁罰權，故被告之裁罰所依據之事實，僅為247,531 點，其自應以此做為情事是否重大之判別依據，既未超過25萬點，即不該當特約及管理辦法第38條第1項第2款規定。本件至多僅構成同辦法第37條第8款所規定，而應裁罰停約1至3個月為當。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠特約及管理辦法第38條第1 項第4 款所規定之「容留未具醫
事人員資格之人員為保險對象執行各該醫事人員之業務。」不以故意為限。
⒈行政罰法第7 條第1 項與刑法第12條第2 項規定所揭示故
意原則並不相同，故行政罰法並未將過失之處罰限於有特別規定。部分行政法規固然僅處罰故意而不即於過失，但此必須以法規條文中可以明顯得出僅處罰行為人之故意行為者為限。刑法第231 條、第233 條，其條文內容雖然同樣有「容留」之文字，且只處罰故意行為而不及過失，但此係基於刑法第12條第2 項規定所致，故在刑法相關條文未有處罰過失行為之情形，當然只處罰故意行為而不及過失，此與行政罰法並無類似規定根本不同，原告所述明顯在本件不適用。
⒉本件特約及管理辦法第38條第1 項第4 款所規定之「容留
」，並不以行為人明知受容留人未具醫事資格為要件，因為醫事人員執行醫療業務，除了必須領有醫師證書及執照外，還必須向當地衛生主管機關申請執業登記，加入當地醫師公會，此觀醫師法第1 條、第8 條第1 項、第8 條之
2 及第9 條第1 項分別規定「中華民國人民經醫師考試及格並依本法領有醫師證書者，得充醫師。」「醫師應向執業所在地直轄市、縣（市）主管機關申請執業登記，領有執業執照，始得執業。」「醫師執業，應在所在地主管機關核准登記之醫療機構為之。但急救、醫療機構間之會診、支援、應邀出診或經事先報准者，不在此限。」及「醫師執業，應加入所在地醫師公會。」可知，故醫師執業具有嚴格之查核、登記程序，此為醫師法所規定之義務，亦是為確保就醫民眾之權益所為之規定，所以只要「容留」為保險對象執行醫事業務之人員不具資格，即屬違反特約及管理辦法第38條第1 項第4 款之規定，否則豈非鼓勵醫療院所不查核醫事人員之資格，不向當地衛生主管機關申請執業登記。
⒊而且醫療法第108 條第1 項第5 款規定：「醫療機構有下
列情事之一者，處新臺幣五萬元以上五十萬元以下罰鍰，並得按其情節就違反規定之診療科別、服務項目或其全部或一部之門診、住院業務，處一個月以上一年以下停業處分或廢止其開業執照：……五、容留違反醫師法第二十八條規定之人員執行醫療業務。……」亦有「容留」之文字，而高雄市政府衛生局即據此曾對原告處以罰鍰，原告也未提起行政爭訟，可見「容留」並無故意之意涵甚明。
㈡原告醫院任用未具醫師資格人員「龍起宏」擔任急診室值班
醫師，縱非故意，其違反醫療法規之規定，亦明顯有過失；且原告起訴狀所謂可證明原告無故意之證據，適可證明原告醫院違反相關醫療法規：
⒈由原告起訴狀所引用龍起宏、柯仰鑫之陳述內容意旨，可
知原告醫院根本未依法查證龍起宏之醫師證書，也未依法向當地衛生主管機關辦理登記，甚至龍起宏一開始還是假名為「羅起宏」，可見原告醫院不但未查證龍起宏之醫師證書，甚至連身分證都未加以查核，其身為醫療機構，此種行為是惡意違反醫療法規，也是蔑視急診病患之權益。⒉另醫療法第57條規定：「醫療機構應督導所屬醫事人員，
依各該醫事專門職業法規規定，執行業務。」此一督導義務應由獨資設立原告醫院之陳巖恕負責，縱令其主張未實際聘任醫師及督導該醫院醫師執行業務，亦有未善盡職責之過失，此為本件應處罰之理由，而非可執為免罰之依據，此有最高行政法院87年度判字第1377號判決要旨可資參考。
⒊原告所提台南地方法院98年度偵字第11818 號不起訴處分
書，係針對原告醫院負責醫師及其他人員未涉詐欺所為處分，與本件係容留未具醫師資格人員「龍起宏」擔任急診室值班醫師根本無關；何況本件原告醫院就「龍起宏」所執行之急診醫療業務，係以其他醫師名義向被告申報醫療費用，又因被告會按月抽查病歷，因此，原告醫院顯有偽造申報資料及病歷之情形，此已涉及刑法偽造業務上文書罪，故原告醫院決非無不法行為甚明。
㈢就原告爭執特約及管理辦法第38條第1 項第2 款之規定，說明如下：
⒈查本件原告行為同時構成特約及管理辦法第38條第1 項第
2 款及第4 款之規定，故只要原告有前述容留未具醫師資格人員執行醫療業務之違規行為，依前揭特約及管理辦法第38條第4 款規定，被告處以停止急診醫學科特約1 年，即無違誤。
⒉次查「服務機構有下列情事之一者，保險人應予終止特約
，或就其違反規定之服務項目停止特約一年：……二、以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用，情節重大。……」「第三十八條第一項第二款所稱情節重大，係下列情事之一：……四、違約總虛報點數超過二十五萬點。」分別為特約及管理辦法第38條第1 項第2 款及第40條第4 款所規定，而本件原告醫院申報「龍起宏」看診之點數，遠超過25萬點，原告98年6 月3 日函即自承其數額為0000000 點。
⒊另被告99年11月22日函計算不當申請之點數為0000000 點
，原告對其不服提起申復時，主張之點數為0000000 點，經被告採納後重新核算為0000000 點，原告也撤回對原罰鍰處分之爭議審議申請，顯見兩造皆同意不當申報之點數為0000000 點。
⒋至於被告100 年1 月27日健保高字第1006098701號函中被
告裁罰原告2 倍罰鍰金額為49萬5,062 元，係因考量行政罰法規定裁處權時效為3 年，故被告僅以裁處前3 年原告所申報之金額計算2 倍罰鍰，惟基於行為不可分之法理，是否超過特約及管理辦法第40條第4 款之25萬點，應以全部申報點數計算，根本不應區分是否為裁處前3 年所申報之金額，原告所述顯然無理由，特一併敘明。
四、本院判斷如下：㈠按行為時全民健康保險法第55條第2 項授權主管機關訂定保
險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱特約及管理辦法），其中，裁處時即99年9 月15日修正公布之特約及管理辦法第
38 條 第1 項第2 款、第4 款、第40條第4 款及第44條第1項分別規定︰「服務機構有下列情事之一者，保險人應予終止特約。但於特約醫院，得就其違反規定部分之服務項目或科別停約1 年：……2 、以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用，情節重大。……4 、容留未具醫事人員資格之人員為保險對象執行各該醫事人員之業務。」「第38條第1 項第2 款所稱情節重大，指下列情事之一：……4 、違規虛報點數超過25萬點。」「服務機構受停約或終止特約，其負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停約期間或終止特約日起一年內，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付﹔於受部份服務項目或科別停約或終止特約者，不予支付該服務項目或科別費用。」核均符合立法意旨，且未逾越授權範疇，自應援用。復依兩造於健保特約醫事機構合約第1 條第1 項、第20條、第21條亦約明「甲乙雙方（即被告及原告）應依照健保法、健保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約醫事機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法、全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法、行政程序法、行政罰法、其他相關法令及本合約規定辦理全民健康保險醫療業務。」「乙方（即原告）有全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第六十五條、第六十六條及第六十七條所列情事之一者（自締約後，特約及管理辦法於99年9 月15日修正施行，上開條號移列為第36條、第37條及第38條），甲方（即被告）應分別予以扣減醫療費用、停止特約或終止特約。」「乙方行為後，全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第六十四條至第六十七條規定如有修正，適用修正後之規定。但修正前之規定有利於乙方時，適用修正前之規定。」經比較特約及管理辦法相關法文於兩造締約前後之修正，修正前特約及管理辦法第67條第1 項第
2 款、第4 款及第68條關於前條第2 款所謂「情節重大」之規定與修正後即裁處時特約及管理第38條第1 項第2 款、第
4 款及第40條關於第38條1 項第2 款所謂「情節重大」之規定，修正後特約及管理辦法並未對原告不利，是以，上開法規命令及契約約定均生拘束兩造之效力。
㈡又依上揭法文規定可知，保險醫事服務機構於特約期間，有
特定情事者，保險人應予停止特約一定期間。此項公法上應為不利處置之強制規定有規範保險人及保險醫事服務機構之效力，並及於或負有行為責任之醫事人員，具有剝奪保險醫事服務機構及負責醫事人員及負有行為責任醫事人員請求醫療保健服務給付之法律效果，乃保險人基於職權，為排除因保險醫事服務機構從事特定情事所發生之國民全體健康之危害，並防止該危害之發生及擴大，具有「保全性質」之措施﹔而非對於違法而有責之行為，給予應報性處罰性質之行政罰（如現行全民健康保險法第10章罰則以下各項罰鍰規定），核其性質，屬單純不利行政處分，原則上，無須已發生有違法有責行為，也無行政罰法上裁處時效相關規定之適用，合先敘明。
㈢原告與被告簽有系爭合約，辦理全民健康保險醫療業務，原
告於95年至97年期間，容留未具醫師資格人員龍起宏擔任急診室值班醫師為保險對象執行急診醫療業務，而以其他醫師名義向被告申報醫療費用，而訴外人龍起宏因上開違反醫療法等行為，業遭台南地檢署檢察官起訴等情，為兩造所不爭執，並有台南地檢署檢察官97年度偵字第14560 號起訴書影本為憑，堪信為真實。被告據此而為原處分，為原告所爭執，核所爭執者無非其容留龍起宏為急診室值班醫師出於「過失」，而非「故意」，不應依裁處時特約及管理辦法第38條第1 項第4 款為特約之停止﹔再者，原告因此而違規虛報之點數未達25萬點，尤其是扣除逾越2 年裁處權時效後點數更低於此數，並不該當於特約及管理辦法第38條第1 項第2 款所謂之以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用，「情節重大」者云云，是否有理﹖經查︰
1.全民健康保險特約醫事機構，負有保障全民健康之責，遵循醫療法第57條規定，應督導所屬醫事人員，依各該醫事專門職業法規規定，執行業務，乃為其立身為醫療院所之基本倫理。苟有容留未具急診醫師資格之人為保險對象執行急診業務之情節，不論是否違法有責，無不彰顯醫療院所內控體系未能貫徹基本醫學倫理秩序，對全民健康有重大危害，難認具備全民健康保險特約醫事機構之基本資格，為維護國民健康，本應命為停止特約相當期間，茲為醫療院所之內部監督管控系統之重整，俾為危害停止，並避免危害擴大，此特約及管理辦法第38條第1 項第4 款之所由設也。職是，本款之適用本不以故意或過失為要件，有上開容留情事者，情節即屬重大，被告應依職權為停止特約之不利處分，併依同辦法第44條第1 項規定，就負責醫師停約期間對保險對象提供之醫事服務費用不予支付。原告既有容留未具急診醫師資格之人為保險對象執行急診業務情事，原處分依上開規定停止原告急診醫學科特約1 年，不予支付急診業務醫療費用1 年，其負責醫師於停約期間對保險對象提供之急診業務及急診醫學科服務費用不予支付，自無不法。原告執詞主張並無過失，非特約及管理辦法第38條第1 項第4 款規範對象云云，委無可採。
2.至於原告容留不具醫師資格者為保險對象診療，且以合格醫師名義申報醫療費用之點數，據被告100 年1 月27日健保高字第1006096701號函所載，自95年1 月7 日至97年11月23日為2,351,971 點（見本院卷第36頁），並無其他證據足認原告虛報醫療費用點數達25萬點以上，是原告以不正當行為、虛偽之證明申報醫療費用之行為，揆諸特約及管理辦法第38條第1 項第2 款、第40條第4 款規定，難認為情節重大，原處分遽引上開法文為停止特約1 年之依據，容有未當。惟原告容留不具醫師資格者而為保險對象診療之行為，既已該當特約及管理辦法第38條第1 項第4 款停止特約1 年之要件，原處分為停止特約1 年，停止期間原告及負責醫師之醫療費用不予給付，即無不合，尚不因贅引法規而影響其效力。
五、綜上所述，原告於95年至97年期間，確有容留未具醫師資格人員擔任急診室值班醫師為保險對象執行急診醫療業務之行為，原處分依裁處時特約及管理辦法第38條第1 項第4 款、第44條第1 項規定，命原告自100 年1 月1 日起停止急診醫學科特約1 年，並不予支付急診業務醫療費用1 年，其負責醫師於停約期間對保險對象提供之急診業務及急診醫學科服務費用不予支付部分，自無違法。爭議審定、訴願決定遞予維持，亦無違誤，原告起訴求為撤銷，均為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段之規定，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 29 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 2 月 29 日
書記官 徐子嵐