臺北高等行政法院判決
100年度訴字第2129號101年4 月12日辯論終結原 告 吳秉鈞被 告 新竹縣新豐鄉公所代 表 人 徐茂淦（鄉長）訴訟代理人 溫勝棠
陳鈺智
參 加 人 尹衍樑上列當事人間有關核發證明事務事件，原告提起本件確認之訴，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件參加人尹衍樑於民國（下同）77、78年間向被告申請取得自耕能力證明書，並於77年間買受原告座落新竹縣新豐鄉之農地。原告於100 年10月20日向被告請求查明參加人於77年3 月取得之自耕能力證明書係非法取得並依行政程序法第111 條第4 項規定確認該證明書無效。被告則以
100 年11月21日新鄉農字第1000011817號函復原告略以就目前存檔資料中查無該處分行為係屬犯罪之確定判決，歉難辦理。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、確認被告77年3 月24日新鄉服代字第13132 號核發之自耕能力證明書之行政處分（下簡稱系爭行政處分）無效。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告起訴主張確認系爭行政處分，是否有原告所指行政程序法第111 條第4 款「所要求或許可之行為構成犯罪者」、第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之無效？
四、兩造主張之理由：
（一）原告主張之理由：
１、關於本件刑事告訴部分：⑴原告旅居國外30年，為查尋新竹縣新豐鄉山崎地區吳家
祖先遺留天公地之真相，於90年7 月專程返台，並於90年8 月22日在桃園復籍，以利偵查程序之進行。本件原告於92年8 月29日向臺灣新竹地方法院提起刑事自訴，經該院以92年度自字37號判決以原告未委任律師為代理人而不受理。原告不服於93年5 月7 日上訴，經臺灣高等法院以93年度上訴字第1347號刑事判決將原判決撤銷，發回臺灣新竹地方法院。臺灣新竹地方法院以93年度自更( 一) 字第4 號判決，仍以未委任律師為由判決不受理。原告於93年10月26日再度上訴，經臺灣高等法院以93年度上訴字第3415號刑事判決，部分撤銷發回地院，部分駁回上訴。原告就追加被告李錦復、邱世傑、鄭福生、張博雅等被駁回部分不服，於94年8 月22日向最高法院提出刑事上訴修正狀，經該院以94年度台上字第5119號判決以原告未委任律師為由，駁回上訴。至臺灣高等法院撤銷發回新竹地方法院部分，原告於95年10月
5 日將該自訴案件由新竹地方法院轉交該院檢察署，冀以公訴方式繼續偵查。新竹地方法院檢察署於96年4 月30日首次開偵查庭，傳喚原告到庭調查，再於96年5 月14日傳訊證人吳煜邦與原告及96年5 月25日傳訊證人吳榮欽與原告到庭應訊，但第三次調查庭吳榮欽未到。詎該署未傳喚其他任何被告，即於96年8 月29日以96年度偵字第4894號處分書以不起訴處分結案。原告於告訴函內列有尹衍樑、新豐鄉公所前鄉長徐里杰、前秘書（待查明）、前農業課長古浩松、前承辦課員徐素瑛、新竹市警察局第一戶政事務所前主任李憲康、竹北地政事務所前主任陳桂良、前承辦員楊振奇、曾崑崙、麥朝陽、彭竹梅及吳煜邦、吳榮欽、吳咸熙，及新竹縣政府前縣長范振宗、林光華與地政局局長鄭福生等人、新豐鄉公所前鄉長李錦復、內政部前部長張博雅、潤泰紡織公司董事長王綺帆、金鼎工程顧問公司負責人金石聲等多人為被告，但承辦該案之檢察官僅傳訊吳煜邦、吳榮欽兩人且將渠等列為關係人而非被告，於不起訴處分書僅列未傳訊之尹衍樑為唯一被告，未提及吳煜邦、吳榮欽兩人為何不列為被告之理由，亦隻字未說明其餘被告未被列入即未被傳訊之理由，未依法傳喚被告調查證據，逕將如山之證據置於一邊，是本件刑事部分須由相關司法部門重審，不可讓政客繼續玩弄政治，以行政干預司法。
⑵96年11月11日，原告再函致最高法院檢察署要求將本案
轉交特偵組偵辦。前最高法院檢察總長陳聰明仍再將該件以96年11月23日台強字第0960015036號函發交新竹地方法院檢察署。新竹地方法院檢察署檢察長吳慎志於97年1 月18日以竹檢慎純96陳32字第01567 號函答覆略謂：「……本件台端未提出新事實或新證據，對同一事實認有失當之處，尚難認為有理由。」原告認定檢察署無法自清，決定將徹查檢察官瀆職案件改送法務部調查處理，遂於97年1 月25日函致法務部，，盼其負行政督導之責並徹查真相。法務部以無辦理具體訴訟案件之權責為理由，竟將案件於97年2 月1 日以法檢一字第0970004328號函移送新竹地方法院檢察署。檢察長吳慎志於97年3 月18日以竹檢慎厚97陳5 字第06478 號函答覆辯稱：「台端就同一事實，一再提出陳情，且並無提出任何新事實、新證據，空言指述，並無理由。」97年5 月政黨輪替後，原告再於97年7 月14日函致法務部，聲明新竹地方法院檢察署偵查新豐鄉松林社區、齊賢居農舍、鳳蓮市場開發等三弊案，或引用不當法條解釋不起訴，或故意擱置拖延，已明顯觸犯法令；而松林社區弊案係最高檢察長陳聰明發送之專案，其結案必須渠等同意與背書，質疑法務部除行政督導外，對蓄意犯法之檢察官
(包括檢察長) 豈無具體懲罰之處置方法。97年7 月21日法務部仍將案件以法檢一字第0970026459號函移送新竹地方法院檢察署檢察長吳慎志。97年7 月31日新竹地方法院檢察署以竹檢慎厚97陳16字第19588 號函答覆辯稱：「台端所陳情事項已分97年度陳字第16號辦理，並將辦理結果函覆在案」。最後，97年8 月12日原告再函致法務部部長，時任部長王清峰竟無視原告對該部之指責，仍於97年8 月26日將之以法檢一字第0970182276號函檢送新竹地方法院檢察署新檢察長宋國業，讓新竹地方法院檢察署調查新竹地方法院檢察署，形同緣木求魚。
⑶原告對本案之審理開始質疑司法與行政司法機構有無自
審與督導能力，決定在交之其他政府部門處理前再給法務部最後機會，遂於97年10月5 日再函致法務部，並以副本照知司法院、立法院、監察院、行政院與總統府，同時給予警告。次於97年10月13日函致與本案關聯之另一行政單位即台灣電力公司，同時以副本照知法務部、行政院、總統府、司法院、立法院、監察院，給予二次警告，然未得任何正面回應。嗣原告於98年8 月22日以函請監察院徹查松林社區開發弊案真相，惟以經該院以98年9 月9 日(98)院台業貳字第0980167756號函將該函送交新竹地方法院檢察署。該署檢察長宋國業以98年10月19日竹檢國德98陳39字第27920 號函答復「台端再就上揭案件提出陳情，且本件經查無台端所指延宕瀆職情事，是予以結案。」等字語依舊以陳腔濫調方式答覆。
⑷100年1月25日原告以函將刑事告訴狀送交甫上任之最高
法院檢察署檢察總長黃世銘，函請調查新竹縣新豐鄉松林社區開發弊案，惟迄今仍未見回應。
２、潤泰工業以參加人尹衍樑名義非法取得農業用地：⑴華信紡織廠股份有限公司於65年1月14日與潤泰紡織染
整工業股份有限公司合併改為華信潤泰股份有限公司，於同年又改名為潤泰工業股份有限公司（下稱潤泰工業），尹書田任董事長，其長子尹衍樑與王泓、王頌旋等任常務董事。潤泰工業公司登記事項卡註明董監發起人出資額，尹家出資83,555,300元，占資本總額52.22%，王家出資20,577,700元，占12.86%。尹衍樑於65年7 月
8 日與王綺帆結婚，次年在潤泰工業同址（台北市○○區○○○路○○號10樓）成立潤泰建設股份有限公司自任董事長，潤泰工業與潤泰建設等下合稱潤泰集團。
⑵潤泰工業為遷建新廠並開發新豐( 舊) 廠之工業用地，
乃於76、77年間以參加人尹衍樑名義假冒自耕農身分，大量賤價收購新竹縣○○鄉○○○○○段松柏林小段76-2、86-14 、86-20 地號等20多筆位於新豐工廠附近之農業用地，加上數筆以公司私法人名義登記，計取得
7.0338公頃農地，此項承受違反農業發展條例第三條之規定。同一時間（77年）潤泰工業與參加人亦○○○鄉○○段購買約11公頃7 筆山坡農地作為新廠用地。關於農地買賣交易資金之來源有潤泰紡織80年度財務報告及該公司90年度報告第28頁十四( 五) 其他資產項目-「
1.本公司新豐大眉段土地係供作營建用地，因屬農業用地，透過本公司董事長之配偶尹衍樑名義取得，目前尚無法過戶，惟該筆土地已由持有人尹衍樑君提供抵押於金融機構，作為本公司借款之擔保品，……」可資佐證。潤泰工業於79年5 月4 日改名為潤泰紡織股份有限公司。
⑶參加人於76年5 月7 日與潤泰工業另一常務董事王頌旋
簽立代耕租約，並向新豐鄉公所申請自耕能力證明，假借代王頌旋耕作松柏林小段96-147與94-18 、94-76 地號三筆農地，以便承受黃丁烈所有之同段77-22 與77-4
8 地號兩筆田地，但依據地籍謄本96-147地號非屬王頌旋所有而屬台灣糖業股份有限公司。潤泰工業於取得黃丁烈所有之77-22 、77-48 地號農業區土地之後，連同1976年購買之77-46 地號共三筆土地，便急送正在審查新豐（山崎地區）都市計畫（第一次通盤檢討）書之省都市計畫委員會（下稱都委會）審核，案經省都委會於76年7 月8 日第321 次會議審通過，將松柏林小段77-2
2 、77-48 、7 7-46地號等三筆屬農業區土地變更為工業區，以配合該公司規劃興建污水處理設備工程之用。
嗣後參加人於77年1 月25日以分區屬工業區為理由，將77-22 與77-48 地號賣與法人潤泰工業，並於77年2 月25日完成登記手續。詎參加人竟以已註銷使用總類之77-48 地號工業用地仍當為現耕農地，於77年3 月24日向被告申請自耕能力證明，用之承購原告與吳煜邦等共同持有之76-2、86 -14、86-20 地號三筆農地，土地買賣契約於77年3 月8 日簽約。
３、參加人之自耕能力證明書核發屬非法：⑴被告前農業課承辦員徐素瑛於審理參加人申請農地承受
人自耕能力證明書時，本應依74年6 月15日內政部74台內地字第321147號函頒訂之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」簽辦單，就所列各「審核項目」遂項審核查實，再經前農業課課長古浩松、前秘書( 待查明)、前鄉長徐里杰核定後，始可發給，否則簽辦單之注意欄註明「本證明書之核發如有不實情事，承辦員及各級主管均應負刑責」。徐素瑛於92年8 月6 日偵訊時稱：
「當天古老爹（古慶興）用車子載我到一家農舍，門號好像是91號，我們看了一些農具，見到尹衍樑與他的太太」、「我的上司告訴我，不要把審核作業看得太嚴重」云云，訊詞透露主管人員當時對於處理參加人自耕能力證明書申請及潤泰工業陳請所持之心態：不用審查即可核發；否則，承辦人及各級主管為何未發現下列問題：
①審核項目第（七）項申請書所列現耕農地是否屬實－
76年5月7日參加人申請自耕能力證明書時，依地籍謄本96-147與94-18、94-76地號三筆已於76年5月之前，全部或大部分已改為建地或工業用地，且有分割、合併登記，又77年3月24日參加人申請自耕能力證明書時，現耕農地77-48地號土地所有權狀列參加人為所有權人，地目為田，但土地謄本已登記潤泰工業所有，並解除農業用地，這些事實皆為前鄉都會召集人徐里杰所熟知，況且權狀亦註明「本書狀物權是否有變更或已設定他項權利以地政事務所登記簿所載者為準。」另外，參加人於76年5月7日申請代耕時，依96-147地號地籍謄本，該土地不屬出租人王頌旋（王綺帆長兄）所有，而屬台糖公司所有，鄉公所亦未作任何審核。
②第（九）項現有農地有無廢耕情形－證物3A所附代耕
租約註明，代耕期間：75年1月1日至80年12月31日七年，但證物8A檢附之戶籍謄本證明代耕人參加人才於76年4月30日戶籍從台北遷入新豐鄉，租約書亦註明土地所有權人王頌旋住台北市，則75年1 月1 日至76年4 月29日期間出租人與承租人皆住台北，那麼在這期間誰耕作96-147與94-18 、94-76 地號三筆農地？再者，證物4D所列區區56平方公尺現耕農地77-48 地號早於69年3 月20日被解除農業用地，為何未審查？③第（三）項申請人是否專任農業以外之職業－申請人
參加人之戶籍謄本註明地址○○○鄉○○村○鄰○○街○○號，該地址係參加人於77年5 月12日任潤泰工業總經理時之地址，亦是潤泰工業新豐廠之廠址，有該公司負責人尹衍樑及員工李順生、鄭淑卿、徐仁呂等人之新豐鄉松林自辦市地重劃區會員大會委託書84年
3 、4 月松林社區農地地主與潤泰紡織向新竹縣政府陳情文件可稽，承辦人如依法審理，應即可查明申請人係潤泰工業之員工，非專任農業。退萬步而言，如果承辦人員未曉參加人為潤泰工業之負責人，鄉長徐里杰，那有不知鄉內私人員工最大雇主潤泰工業副總經理參加人尹衍樑之理，如果不是官商特殊關係徐里杰（鄉都委會召集人）為何願接受潤泰工業急件申請，補送省都委會議審變更自耕農尹衍樑持有之農業區土地變更為工業區？參加人尹衍樑於戶籍謄本裡職業列自耕農，但實際為潤泰集團負責人，負責多家潤泰公司之業務。潤泰工業委託古慶興（前新豐鄉公所民政課長，73年退休）為其土地代書，代為辦理自耕能力證明書申請與土地登記，串通鄉公所主管人員，驅使承辦員矇眼非法核發農地自耕能力證明書予參加人。
⑵潤泰工業於77年3 月8 日由新豐廠襄理王仲卿代表參加
人，土地代書古慶興執筆，名義仲介人吳錦昌(99 年死亡) 見證，與吳煜邦等人簽訂不動產買賣契約，以「溜」地3,000 元、「田」地每台坪3,100 元，價格11,133,700元購○○○鄉○○段○○○○段地號76-2、86-14、86-20 共三筆農地，面積共1.2063公頃。契約書乙方（賣方）之一吳秉鈞( 即原告) 於契約書簽訂後，吳家通知其返台辦理過戶手續，原告當時無售地意念，對台灣房地產買賣更因久居國外完全不熟悉國內行情，而對於房地產相關法規亦全不了解，其答應回國全出於當時為吳家的和諧與純真的信賴，未對細節加以過問或質疑，即於抵台次日(77 年3 月31日) 依照吳家的安排到新竹市警察局戶政事務所，依吳煜邦要求申請申請12張印鑑證明，且應戶政事務所之求同時填寫一般國人與華僑身分之印鑑證明申請書各乙份。數日後吳家又安排原告前往潤泰工業新豐廠與該公司董事長尹書田見面，原告離台前一天(7 7年4 月9 日) 將賣得之現款1,504,814元一部分換成美金32,000元旅行支票，其餘尾款委託吳咸熙電匯美金20,24 5 元到美國帳戶。參加人隨於77年
5 月12日擔任潤泰工業總經理之重要職責。⑶前揭黑箱作業將土地出售予潤泰工業，係吳家與潤泰工
業共同策劃之詐欺行為，吳家哄騙原告返台，佯稱每坪賣價3000元或3100元，但私下卻以高價賣出，該土地買賣契約書見證人(即名義介紹人)吳錦昌於92年10月20日偵訊證詞稱：「我記得很清楚他們讀契約書時，說成交價格田地每坪3,500元，池塘每坪5,000元，……，我自己的田地每坪在去年(即1987年)賣8,000元，……，我告訴吳陳月娥不要急著賣，我亦告訴她我賣的價錢」云云。查76、77年間台灣經濟景氣，土地行情看漲，明知鄰近土地賣每坪8000元，至愚的人亦不會答應以3千或5千元成交，原告顯然被潤泰工業與吳煜邦等人共同欺騙接受已簽之契約。
⑷在原告不知情下，77年6月3日吳煜邦等人經鄭武洪介紹
偷偷將松柏林小段66-76 、66-65 、66-74 、66-102地號四筆建地賣給住桃園縣○○鄉○○村○○鄰○○路○○號尹葉春妹，並由代書蕭武男等共同偽造原告的土地買賣契約書、委託書等文件，並由竹北地政事務所曾崑崙、麥朝陽審核於77年8 月2 日辦完登記。同樣，於同年月日，亦將同段66-17 號地賣給○○○鄉○○村○○鄰○○路○○○ 號吳梅嬌，由蕭武男等共同偽造吳秉鈞的土地買賣契約書、委託書等，再由彭竹梅、麥朝陽審核，於77年7 月20日辦完登記。同年6 月至9 月潤泰工業與參加人在尹葉春妹住的楊梅三湖毗鄰四湖購買約11公頃山坡地與田地作新豐三廠遷廠用地，辦妥登記手續，桃園楊梅土地買賣由前桃園縣長劉邦友等經手。潤泰工業與參加人等待上揭兩件土地交易辦妥後，才於同年11.12 月間由古寶珠等共同偽造原告的土地買賣契約書、委託書等，並於77年12月9 日由楊振奇等審核，完成吳家三件土地買賣登記手續。
⑸這些交易因皆須境內、外與明、暗兩對價，是新竹市警
察局戶政事務所為何要求原告填寫一般國內居民與旅居國外華僑之不同身分人印鑑證明申請書各乙份之云原因，亦解釋潤泰工業為何要求原告提供兩份印鑑證明書辦理土地登記之理由。同時亦解釋鄭武洪與鄭吳紫棉為何必須於77年6 月14日將戶籍遷入與年邁多病吳陳月娥之戶口，與為何戶政事務所刻意藉新核發之印鑑證明書，讓旅居國外華僑原告成為幽靈人口，與吳陳月娥等人同戶、同地址等複雜之國際政治遊戲，讓竹北地政事務所勿庸索取原告之駐外領事館公證授權書等法律程序。因有參加人之農地承受人自耕能力證明書，竹北地政事務所始可辦妥76-2、86-14 、86-20 地號( 重測後泰豐18
8 、124 、125 地號) 等三筆農地之所有權移轉登記，該三筆農地除76-2地號全部與86-20 地號部分土地( 重測後泰豐188 、125-1 地號) 因○○○區區段徵收被新竹縣政府徵收外，其餘泰豐124 、125 地號土地仍屬參加人所有，而區段徵收參加人領回之抵價地泰豐700 、
701 、704 、7 07地號等四筆，目前仍登記在參加人名下，上揭農地所有權移轉登記違反64年7 月24日修正後之土地法第30條規定，是屬無效之行政處分。
４、依行政程序法第113條、第111條及第110條第4項規定，本件潤泰工業於77、76年間以參加人名義向被告申請自耕能力證明書，被告未依法審核發給之行政處分具有重大明顯之瑕疵，被告原可查明事實真相後，斟酌行政程序法第11
1 條第4 款及第7 款規定各自或共同之適法性，進而確認其前所核發之參加人自耕能力證明書之行政處分是否屬無效。
５、次按74年6 月15日內政部74台內地字第321147號函規定，潤泰工業於76、77年間以參加人名義向被告申請自耕能力證明書，當時承辦人員於審理該案時，未依上開內政部修正條文之自耕能力證明書簽辦單就所列各審核項目逐項審核查實，其上級主管長官亦皆未依法督導與審核，是被告當時核發之證明書之行政處分顯有嚴重瑕疵，除承辦人員及各級主管均應負刑事責任外，被告應依上開行政程序法第113 條、第111 條第7 款及第110 條第4 項規定，確認該行政處分無效。被告駁回原告之申請，只選擇行政程序法第111 條第4 款而捨棄同法第7 款，以此為理由駁回原告之申請，被告引用法令明顯有誤。
６、再依64年7 月24日修正後之土地法第30條及農業發展條例第3 條規定，潤泰工業以參加人名義假借農民身份，於76至77年間不法承購農地，有潤泰紡織1991年度及2001年度財務報告可稽○○○鄉○○段土地亦係透過該公司董事長之配偶即參加人名義取得，並於77年1 至3 月間經董事會同意，購買新豐大眉70,338平方公尺土地，財務報告所稱設備應係新豐鄉與楊梅鄉農業用地清冊所列之重測前新豐大眉段松柏林小段76-2地號等之農地，農地屬潤泰公司所有非屬參加人本人，則上開私有農地所有權之移轉登記依上開土地法及農業發展條例規定，應為無效之法律行為。再者，潤泰工業係私法人，該公司登記卡所營事業欄之營業項目未涉及農業發展條例第3 條所指之農民團體、農業企業機構或農業試驗研究機構等之運作，因此，潤泰工業不可以違法取得之農地作非農業用途使用。
７、末按行政訴訟法第6 條第1 項、司法院釋字第379 號解釋，於本案判決確定後，被告應依前揭行政程序法第113 條第111 條第7 款及第110 條項規定確認該行政處分無效。
原告於取得被告核發之確認自耕能力證明書行政處分無效之證明書後，始可依前揭司法院大法官解釋向新湖地政事務所申請撤銷前此准許之所有權移轉登記，要求逕行塗銷該向登記，收回重測前松柏林小段76-2、86-14 、86-20地號等三筆土地之所有權。潤泰工業與參加人以低價大量收購其新豐廠附近多筆農地後，即催促政府擬定新豐( 山崎地區) 都市計畫( 第二次通盤檢討) 書，新豐鄉都委會於79年2 月13日與同年月24日開會審議通過，新竹縣都委會於79年6 月4 日與同年7 月6 日召開第89與第87次會議審查，遂於81年3 月18日及同年4 月1 日經省都委會第42
6 、427 次會議通過，決定以市○○○區○區段徵收方式同步整體開發松林社區工業區與農業區。83年細部計畫擬定，規劃內容包括工業區之市地重劃○○○區○區段徵收，分別由潤泰工業與新竹縣政府同步開發。本件系爭76-2、86-14 、86-20 地號等三筆農地，除76-2全部與86-14部分( 重測後泰豐188 、125-1 地號) 被列入○○○區區段徵收外，其餘泰豐125 、126 地號仍屬參加人所有，而區段徵收參加人領回之抵價地泰豐700 、701 、704 、70
7 地號等四筆，目前仍登記在參加人名下。地政單位自得依法辦理逕行塗銷參加人之所有權轉載登記，至區段徵收部分原告自得依行政訴訟法第7 條請求損害賠償，要求索回其應有之上開抵價地。
（二）被告主張之理由：
１、查本案係原告請求被告查明76、77年間潤泰工業以參加人名義非法取得之農地承受人自耕能力證明書等之事宜，並確認該證明書無效。被告就該行政處分相關資料查無該處分行為係屬犯罪之確定判決，予以回覆無法辦理，並無不當。
２、查土地法第30條業於89年1 月26日刪除，自耕能力證明書之申請及核發注意事項於89年1 月28日停止適用，並於同年2 月18日廢止。依內政部89年6 月22日台(89)內中地字第8911473 號函釋規定，已移轉之農地已無法恢復原狀，依行政訴訟法第6 條第1 項規定不得提起確認行政處分無效。
３、再者，司法院釋字第379 號解釋為土地法第30條刪除前所解釋，違法行政處分於法定救濟期間經過前，行政處分相對人或利害關係人得對違法行政處分提起行政爭訟請求撤銷，而於法定救濟期間經過後，如許其有得請求原處分機關或其上級機關撤銷之公法上權利，則訴願法上有關規定提起訴願及行政訴訟法上所規定之起訴法定不變期間，即失其意義。受處分人或利害關係人對於已確定之行政處分，如認原處分有所違法，且符合一定之要件，行政程序法第128 條另規定有行政程序重開之制度，是以行政程序法第117 條之規定，並未賦予行政處分相對人或利害關係人有請求原處分機關或其上級機關撤銷違法行政處分之全部或一部之公法上請求權。
４、至該行政處分是否違法，因撤銷處分之行使皆已逾法定期間；惟為保障原告之權益，若原告有該處分係屬違法之訴院決定或判決確定之相關證明文件，被告再行審核是否符合行政程序法第117條之要件再行辦理，並無不當。
５、卷查本案係原告請求被告查明76、77年間潤泰工業以參加人尹衍樑名義非法取得之農地承受人自耕能力證明書等之事宜，並確認該證明書無效。被告就該行政處分相關資料查無該處分行為係屬犯罪之確定判決，予以回覆無法辦理，尚無不當。次查行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。被告就系爭處分案件（即參加人77年3月21日新鄉服代字第13132號申請書）檢附文件及參考當時適用法規觀之，並無行政程序法第111條第7款所定「其他具有重大明顯之瑕疵者」。
五、本件經依原告聲請通知參加人尹衍樑，然參加人未到庭亦未提出書狀為何陳述。
理 由
一、程序方面：
（一）本件經依原告聲請通知參加人尹衍樑，然參加人未到庭亦未提出書狀為何陳述。
（二）本件原告起訴主張系爭行政處分無效，依下開本院認定事實【即理由三（四）（五）所示】，可認為原告已向原處分機關即被告請求確認系爭行政處分無效，而未被允許，因此本件原告提起之確認之訴，符合起訴程式要件。
二、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……四、所要求或許可之行為構成犯罪者。……七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」、「行政處分之無效，行政機關得依職權確認之。行政處分之相對人或利害關係人有正當理由請求確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效。」「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。……」、「（第1 項）第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」行政程序法第
111 條第4 款、第7 款、第113 條、第117 條前段、第12
1 條第1 項及第128 條定有明文。
（二）次按行政處分必須符合法秩序之所有要求，包括形式上合法（符合管轄權、程序及方式等規定）及實質上合法（包括處分內容及認定事實均須符合法之要求），是以，行政處分若不具形式或實質之合法要件，即為瑕疵之行政處分，而屬違法之行政處分，其處理方式如下：⑴更正：行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之，於行政處分之效力不生影響（行政程序法第101 條第1 項參照）。⑵補正：違反程序或方式規定之行政處分，除有無效之情形外，可補正為合法之行政處分（行政程序法第114 條參照）。⑶得撤銷：有瑕疵而非屬得更正、補正或無效之行政處分，除有「撤銷對公益有重大危害」或「受益人無信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益」之情形外，原處分機關或其上級機關得依職權為全部或一部之撤銷，而在未撤銷之前，仍為有效（行政程序法第117 條、第119 條參照）。⑷無效：行政處分之瑕疵已達到「重大明顯之瑕疵」，即屬無效（行政程序法第111 條參照）。而上開所稱「重大明顯之瑕疵」，係指行政處分之瑕疵已達於重大，且依一般人合理之判斷甚為明顯而一目了然者而言。換言之，90年1 月1 日施行之行政程序法第111 條，就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，1 至6 款是重大明顯之例示，第7 款則為重大明顯之概括規定。而所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度重大，「如同寫在額頭上」任何人一望即知，方屬無效，除此之外，非屬任何人一望即知之重大明顯之瑕疵，，即瑕疵非重大明顯，尚須實質審查始能知悉者，則該行政處分並非無效，充其量僅為違法，僅為「得撤銷」之原因，而提起撤銷之訴，自不得以確認行政處分無效之訴之訴訟標的。是以行為時行政訴訟法第6 條第3 項乃規定：
「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」
（三）又按「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，並不得移轉為共有。但因繼承而移轉者，得為共有。違反前項規定者，其所有權之移轉無效。」89年1 月26日修正刪除前之土地法第30條定有明文。而上開土地法修正前之土地登記規則第87條則規定：「申請農地所有權移轉登記，除法令另有規定外，應提出承受人自耕能力證明書。」因此在上開土地法第30條修正刪除前，承受農地之人，應以具有自耕能力且提出自耕能力證明書者為限。至於主管機關審查核發自耕能力證明書，依本件應行為時之法令，即內政部74年6 月15日台內地字第321174號函頒修正之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」（詳本院卷第頁）等規定
（四）內政部89年6 月22日台(89)內中地字第8911473 號函釋：「查本部89年5 月3 日台(89)內地字第8903306 號函略以：『……於土地法第30條刪除前所核發之自耕能力證明書，縱經發現不合自耕能力證明書申請及核發注意事項，於該條文刪除後，亦無撤銷該自耕能力證明書之必要……』本案於刪除土地法第30條之後撤銷自耕能力證明書，依上開函釋，應無撤銷該自耕能力證明書之必要，爰此登記機關自無需塗銷所有權移轉登記。」
三、兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有原告提出之華信潤泰股份有限公司登記事項卡、潤泰建設股份有限公司登記事項卡、潤泰工業購買之新豐鄉農業用地清冊、潤泰紡織80年財務報告節錄、新豐鄉服務台受理人民服務申請卡、農地承受人自耕能力證明書申請書及相關文件、臺灣省新竹縣土地登記○○○鄉○○段○○○○段96-147地號、94-76 、94-18 、77-22 、77-48 、79-2、86-14 、86-20 地號、77年3 月8 日土地買賣契約書、原告100 年8 月8 日函、原告100 年9 月15日函、原告100 年10月20日函、被告10
0 年9 月9 日新鄉農字第1000008757號函、被告100 年10月12日新鄉農字第1000010526號函、被告100 年11月21日新鄉農字第1000011817號函、內政部74年6 月15日74台內地字第32147 號函、被告76年8 月新豐( 山崎地區) 都市計畫( 第一次通盤檢討) 書、77年11月25日土地/ 建築改良物所有權/ 他項權利登記聲請書及相關文件、77年7 月15日土地/ 建築改良物所有權/ 他項權利登記聲請書及相關文件、77年7月8 日土地/ 建築改良物所有權/ 他項權利登記聲請書及相關文件、原告100 年1 月25日函、原告刑事告訴狀、90年度財務報告○○○鄉○○段124 、125 、700 、701 、704 、
707 地號土地登記第二類謄本、地籍圖騰本、新豐○○○區區段徵收範圍圖、祭祀工業吳金吉101 年3 月9 日函、84年
3 月21日吳玉釗建議陳情書、公民或團體對新豐( 山崎地區) 都市計畫內松林社區計畫案意見表、臺灣高等法院93年度上訴字第3415號判決、吳咸熙之妻彭鈴珠覆函、原告94年8月22日刑事上訴修正狀、臺灣新竹地方法院檢察署檢察官96年度偵字第4894號不起訴處分書；被告提出之被告100 年11月21日新鄉農字第1000011817號函、新豐鄉服務台受理人民服務申請卡及相關文件、原告100 年8 月8 日函、被告10 0年9 月9 日新鄉農字第1000008757號函、新竹縣政府100 年
9 月19日府綜法字第1000125762號函、被告100 年10月12日新鄉農字第1000010526號函、新竹縣政府100 年10月25日府綜法字第1000135042號函、原告100 年10月20日函（均為影本）附本院卷可查，自足認為真實。
（一）參加人尹衍樑先後於76年5 月7 日及77年3 月24日向被告申請自耕能力證明書（其中77年3 月24日申請核發自耕能力證明書部分，乃為後述與原告等人間交易土地之用），並經被告審核後核發新鄉服代字第15271 號及新鄉服代字第13132 號（收文字號，參加人尹衍樑77年3 月21日申請書）自耕能力證明書（本院卷第418-433 頁）（系爭行政處分）。
（二）原告不服上述被告77年3 月21日新鄉服代字第13132 號（收文字號）合法自耕能力證明書之行政處分，於100 年8月8 日具函向被告申請註銷潤泰工業以參加人尹衍樑名義取得之自耕能力證明書（本院卷第307 頁）。經被告以10
0 年9 月9 日新鄉農字第1000008757號函覆原告略以：查上開自耕能力證明書係於76年間所核發，有關行政救濟之行使，依訴願法及行政訴訟法相關規定皆已逾法定期間……有關尹衍樑取得自耕能力證明書之行政處分是否違法，應依訴願法訴願決定或行政訴訟法判決確定始得審認，惟台端所提供附件中，未有相關該處分係屬違法之訴願決定或判決確定書，……，欠難辦理（本院卷第308 頁）。
（三）原告不服被告上述100 年9 月9 日新鄉農字第1000008757號函，向新竹縣政府提起訴願（本院卷第309 頁），嗣新竹縣政府100 年10月25日府綜法字第1000135042號函被告，原告於100 年9 月15日就被告100 年9 月9 日新鄉農字第10000 08757 號函提起訴願，惟業於100 年10月20日撤回訴願（本院卷第311 頁），故訴願機關新竹縣政府不予審議。
（四）嗣原告又以100 年10月20日函請被告查明潤泰工業以參加人名義非法取得之農地承受人自耕能力證明書之事宜，並確認該證明書無效云云（本院卷第312 頁）。被告以100年11月21日新鄉農字第1000011817號函覆原告略以：台端請求經本所依行政程序法第111 條第4 項規定確認上開行政處分無效，經本所就目前存檔資料中查無該處分行為係屬犯罪之確定判決，……歉難辦理（本院卷第313 頁）。
（五）關於原告是否就被告100 年11月21日新鄉農字第1000011817號函覆（即對原告100 年10月20日函之函覆），是否曾提起訴願一事，經本院以101 年1 月20日院貞審三股100訴02129 字第1010001404號函及101 年2 月7 日院貞審三股100 訴02129 字第1010002064號函詢新竹縣政府，經該縣政府以101 年2 月6 日府綜法字第1010012989號函復略以，經查吳秉鈞先生（即本件原告）並未就本府就上開事項提起訴願（本院卷第184 頁）。
（六）本件原告於92年8 月29日主張參加人尹衍樑等人詐欺，而向臺灣新竹地方法院提起刑事自訴，經該院以92年度自字37號判決以原告未委任律師為代理人而判決自訴不受理。
嗣原告不服提起上訴，經臺灣高等法院以93年度上訴字第1347號刑事判決將原判決撤銷，發回臺灣新竹地方法院。
而臺灣新竹地方法院再以93年度自更（一）字第4 號判決，認為原告自訴尹衍樑、鄒治國、金石聲、徐里杰、古浩松、徐素瑛、李錦復、邱世杰、鄭福生及張博雅等自然人部分，仍應依行為時有效之刑事訴訟法委任律師，而原告逾期未補正，乃為自訴不受理判決；另自訴潤泰紡織股份有限公司及新豐鄉公所部分，則因在程序法上無當事人能力，亦判決不受理。嗣原告不服再提起上訴，經臺灣高等法院以93年度上訴字第3415號刑事判決，「原判決關於尹衍樑、鄒治國、金石聲、徐里杰部分撤銷，發回台灣新竹地方法院。其餘上訴駁回。」撤銷部分理由略以，刑事訴訟之新法實施後之自訴行為仍可由自訴人本人行之。原告對駁回上訴部分不服，乃向最高法院提出刑事上訴，經最高法院以94年度台上字第5119號判決，將原告上訴駁回而確定。另臺灣高等法院93年度上訴字第3415號刑事判決，撤銷發回新竹地方法院部分，經該地方法院以95年度自更
( 二)字 第2 號判決不受理，原告未經提起上訴而確定在案（詳卷附新竹地方法院95年度附更字第1 號判決理由）所載。
（七）原告則於95年10月5 日將上開自訴事由，改向新竹地方法檢察署告訴及告發參加人尹衍樑等人違反貪污治罪條例等案件；嗣經新竹地方法院檢察署檢察官於96年8 月29日以96年度偵字第4894號處分書略以：「告訴及告發意旨略以：被告尹衍樑自民國75年起至77年止為潤泰工業股份有限公司（下稱潤泰工業公司）副總經理，自77年起至80年止為潤泰工業公司總經理，亦為潤泰建設股份有限公司董事長，潤泰工業公司於79年5 月14日改名為潤泰紡織公司，被告於80年1 月11日接其父尹書田任潤泰紡織公司董事長，即為潤泰集團之負責人、代表人，為壟斷新豐鄉松林社區都市計畫土地，被告竟於77年3 月間以自耕農身分向新竹縣新豐鄉公所申請農地承受人自耕能力證明書，隨即於同年12月9 日承購原屬告（訴）發人吳秉鈞所有之大眉段松柏林小段76之2 、86之14、86之20號（重測後○○○鄉○○段188 、124 、125 號）土地，因認被告涉犯貪污治罪條例第3 條、第6 條第1 項第2 、4 款之貪污罪嫌、平均地權條例第83條之土地壟斷投機罪嫌及刑法第339 條第
1 項詐欺取財等罪嫌。」而檢察官處分不起訴之理由略以：「本件告訴（發）人吳秉鈞指訴被告尹衍樑之犯罪時間即上開土地之買賣時間為77年12月9 日，有告訴（發）人於本署檢察事務官詢問中之指訴內容及新竹縣湖口地政事務所提供之新竹縣泰豐段124 、125 地號土地登記公務用謄本影本各1 份附卷可佐，而告訴（發）人另陳稱：其於77年3 月底回國，將其所有之個人印鑑交給其兄吳煜邦，目的是土地買賣後要辦理土地登記，其亦有拿到其應有土地部分賣得價金新臺幣（下同）150 萬元等語。經查：㈠被告涉犯貪污治罪條例第3 條、第6 條第1 項第2、4 款之貪污罪嫌部分：按貪污治罪條例第3 條規定，與前條人員共犯本條例之罪者，亦依本條例處斷。然查，被告不具有公務員身分，且亦無法證明被告有何與公務員共同涉有貪污治罪條例第6 條第1 項第2 、4 款募集款項或徵用土地、財物，從中舞弊者；及對於主管或監督之事務，明知違背法令，直接或間接圖自己或其他私人不法利益，因而獲得利益者等犯行，是告發人就此部分對被告之指摘與事實顯有不符，應屬誤會。㈡被告涉犯平均地權條例第83條之土地壟斷投機罪嫌部分：按平均地權條例第83條規定，以經營土地買賣，違背土地法律，從事土地壟斷、投機者，為其構成要件。而告發人係以被告於上開土地買賣時並非自耕農，竟以自耕農身分向新竹縣新豐鄉公所申請農地承受人自耕能力證明書，隨即承購原屬告發人所有之上開土地為據。按89年1 月26日農業發展條例修正前，有關農地移轉登記依據修正前土地登記規則第87條規定，申請農地所有權移轉登記，除法令另有規定，應提出承受人自耕能力證明書；89年1 月26日農業發展條例修正後第39條規定，依第31條規定申請耕地所有權移轉登記者，應附農業使用證明書或耕地符合土地使用管制規定證明書向該管土地登記機關辦理。而96年1 月10日修正農業發展條例第31條規定，耕地移轉使用及違規處罰，應依據區域計畫法令規定；其所有權之移轉登記依據土地法及民法之規定辦理，意即爾後所有農地移轉登記，無須檢附農業使用證明書，有新竹縣新湖地政事務所96年6 月20 日 函覆資料1 份附卷可佐，本件被告於上開土地買賣及移轉登記過程中，依法提出自耕能力證明書等證明後，而向主管地政機關完成移轉登記程序，尚無發現有何違背土地法律，並從事土地壟斷、投機之行為，告發人就此部分對被告之指摘亦與事實不符，容有誤會。㈢被告涉犯刑法第339 條第1 項詐欺取財等罪嫌部分：按刑法第339 條第1項 詐欺取財罪之成立，以意圖為自己或第三人不法所有，以詐術使人將本人或第三人之物交付為要件；所謂以詐術使人交付，必須被詐欺人因其詐術而陷於錯誤，若其所用方法，不能認為詐術，亦不致使人陷於錯誤，即不構成該罪，有最高法院46年台上字第260 號著有判例可供參照。查上開土地買賣過程中，告訴人與被告素未接觸過，告訴人亦有上開陳稱不爭執之事實，是依告訴人所陳情節，被告對告訴人何來有客觀上施詐術之行為，縱有事後認為上開土地買賣價格低賤而反悔，然此為買賣雙方各自承擔風險及利益之當然結果，而與刑法第339 條第1 項之詐欺取財罪嫌無涉。」等理由。
（八）原告於100 年1 月25日函最高法院檢察署，並再以參加尹衍樑等23人貪污為由，以函附之刑事告訴狀向最高法院檢察署提出含污等刑事告訴（本院卷第265 頁至284 頁）；並主張上開資料即為本件訟爭確認無效之行政處分，符合行政程序法第111 條第4 款「所要求或許可之行為構成犯罪者」之證據。
（九）本件原告及訴外人吳煜邦等7 人，原共有新竹縣○○鄉○○段○○○○段76之2 、86之14、86之20號（重測後○○○鄉○○段188 、124 、125 號；下簡稱系爭土地）地目為「溜」「田」等土地，嗣原告等人於77年3 月8 日，與參加人尹衍樑簽立買賣契約，將系爭土地出賣予尹衍樑（本院卷第83-85 頁），而原告亦取得系爭土地應有部分買賣價金150 萬元（詳新竹地方法院檢察署檢察官於96年8月29日以96年度偵字第4894號處分書）。
四、經查，本件行為時自耕力證明書核發之審查，係採實質審查，如申請人目前確實從事耕作，且無內政部74年6 月15日台內地字第321174號函頒修正之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第三條所列各款情事者，即應准予發給自耕能力證明書。次查依兩造提出之證據資料可知，本件參加人尹衍樑於77年3 月21日，以新鄉服代字第13132 號申請書向被告申請核發之自耕能力證明書，依參加人所附之戶籍謄本行業與職業欄記載為「農、自耕農」、戶籍地址記載為○○○鄉○○村○鄰○○街○○號」、出生年月日記載為「民國參玖年捌月拾陸日」，另檢附新竹縣大眉段松柏林小段77-13 、77-14 、77-4 8地號等地目為田之現耕農地土地所有權狀影本為證。因此被告依據前述行為時適用之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」規定予以審核，並以參加人尹衍樑之申請案，查無「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第三條之情形，並依行為時自耕能力證明簽辦單（本院卷第
410 頁參照）逐項規定，予以審核，認符合核發自耕能力證明書要件之行政處分，核未違法。
五、原告雖以前認主要系爭行政處分（即被告核發第三人尹衍樑之77年3 月24日新鄉服代字第13132 號自耕能力證明書），有行政程序法第111 條第7 款之無效情形（準備程序時則主張另有第4 款情形）云云。惟查：
（一）有關原告主張被告核發予尹衍樑之77年3 月24日新鄉服代字第13132 號自耕能力證明書（即系爭行政處分），有「所要求或許可之行為構成犯罪」情事云云，然查依上開本院認定事實記載，本件原告提起之刑事自訴及告訴告發等，均不能釋明且更不能證明，第三人要求被告核發系爭行政處分構成犯罪。
（二）原告雖再主張系爭行政處分，因被告於行為時未依法審查，屬於有嚴重行政瑕疵云云，然查本件被告審查系爭行政處分之經過，核未違法，詳如上述；因此原告未提出確實證據並敘明系爭行政處分有何「重大明顯之瑕疵」，且「瑕疵」已達於重大，依一般人合理之判斷甚為明顯而一目了然，「如同寫在額頭上」任何人一望即知情事；原告主張系爭行政處分有行政程序法第111條第7 款之無效情形，參照上開本院法律見解，自無理由。
（三）再查：
１、有關原告主張系爭土地之買賣契約之真正買主為潤泰全球公司，並非尹衍樑個人，且尹衍樑並非一般員工，而是潤泰集團負責人的長子，潤泰公司在新豐鄉有兩千多名員工，被告鄉00000000道尹衍樑是何人，實在是不可能云云；然：⑴被告受理參加人尹衍樑之申請案，僅依行為時有效之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」規定審查（詳如上述），至於尹衍樑是否是系爭土地真正買主，核與本件系爭行政處分是否無效無涉。⑵且依原告提出之系爭土地買賣契約，買受人確實為參加人，而出賣人之一即為原告。⑶至於參加人學歷為商學碩士，為潤泰集團負責人的長子，嗣後並接掌潤泰集團負責人，更與參加人是否符合行為時之法律及「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」申請自耕能力證明等無涉；換言之，並無任何法律禁止參加人尹衍樑不能聲請自耕能力證明書。因此據上可知，本件原告上開主張並不能據以認定系爭行政處分無效。
２、原告再主張簽立契約時並不在國內，遭騙辦理印鑑證明云云。然查：⑴如前述，本件原告於系爭土地買賣契約簽立時是否在國內，乃該契約是否發生效力問題，核與本件原告請求確認系爭行政處分是否無效無涉。⑵次查依原告所述系爭土地買賣契約乃由訴外人吳邦煜代為簽立，原告嗣後亦提供系爭土地移轉過戶之印鑑證明等資料，更收受土地（原告應有部分）價款180 萬元，同系爭土地嗣亦移轉登記予參加人，因此上開契約似無何瑕疵。⑶再查原告以此主張參加人等詐欺等情，亦經新竹地方法院檢察署檢察官於96年8 月29日以96年度偵字第4894號偵查終結不起訴處分在案。⑷綜上可知，原告以簽約時不在國內，遭受詐騙簽立契約云云，除核與本件系爭行政處分是否無效無關連外，亦不能證明其所主張之事實為真正，是其主張並無理由。
３、至原告所指系爭土地以外之不動產之移轉等，地政等單位是否得塗銷相關土地移轉登記，及向參加人索回抵價地等，更與本件系爭行政處分完全無涉，爰不一一敘明。
４、又本件事證已臻明確，原告請求傳喚證人部分，核無必要，應併敘明。
六、綜上，本件參加人尹衍樑於77年間提出聲請，經被告依行為時之相關法令審核後，發給參加人尹衍樑77年3 月24日新鄉服代字第13132 號核發之自耕能力證明書（即系爭行政處分），參照上開說明，並無原告所指行政程序法第111 條第4款、第7 款無效情形，是原告於系爭行政處分確定（原告並未對該處分表示不服）25年後始提起本件確認之訴，核自無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌證據，核與判決結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 4 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 程怡怡法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 4 月 26 日
書記官 陳德銘