臺北高等行政法院判決
100年度訴字第2132號101年3月6日辯論終結原 告 蔡明雄訴訟代理人 游朝義 律師被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）住同上訴訟代理人 林郁芳
游翠岑上列當事人間確認土地徵收處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣坐落臺北市○○○○○○段三小段16-13 地號土地﹝民國（下同）65年間重測為臺北市○○區市○段○○段8 地號，下稱系爭土地﹞，其權利範圍全部為原告所有，詎於97年12月22日系爭土地竟遭被告囑託臺北市建成地政事務所為徵收註記。惟系爭土地迄今均未領取任何徵收補償費，且經原告前向被告查詢補償情形，被告以99年10月29日以府都綜字第09938279600 號函復原告稱：「僅查得未具日期之被告結申梗字北市地字第23108 號發價通知，惟未查得補償資料。」足證原告迄未領取徵收補償費為真。而本件系爭土地既未發給徵收補償費，依土地徵收條例第20條第3 項、最高行政法院92年8月份庭長法官聯席會議決議及最高行政法院93年度判字第1670號判決意旨，應認本件徵收已失其效力。為此，原告提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）系爭土地之權利範圍全部為原告所有，此有土地登記謄本可稽。詎於97年12月22日系爭土地竟遭被告囑託臺北市建成地政事務所為徵收註記。惟系爭土地迄今均未領取任何徵收補償費，且經原告前向被告查詢補償情形，被告以99年10月29日以府都綜字第09938279600號函復原告稱：「僅查得未具日期之被告結申梗字北市地字第23108號發價通知，惟未查得補償資料。」足證原告所述迄未領取徵收補償費為真。然經原告向被告請求確認系爭土地徵收失效，竟遭被告以99年11月14日府地用字第09914513300號函駁回原告之請求，並主張依內政部土地徵收審議委員會第245次會議決議認本件系爭土地「應無徵收失效」云云，所為已非適法。
（二）按徵收時之土地法第233條前段明定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。」另土地徵收條例第20條第3項明訂：「需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。但有下列各款情形之一者，不在此限：一、於公告期間內因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依第二十二條規定提交地價議委員會復議者。二、經土地所有權人同意延期繳交有案者。三、應受補償人拒絕受領或不能受領者。四、應受補償人所在地不明者。」
（三）次按最高行政法院92年8月份庭長法官聯席會議決議：「按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之，為土地法第233條前段所規定，需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案應從此失其效力，亦經司法院釋字第110號解釋在案。」
（四）末按最高行政法院93年度判字第1670號判決要旨亦載明：「查徵收補償費未於徵收公告期滿十五日內發給完竣，徵收案從此失其效力，司法院院字第2704號、釋字第110 號解釋甚明，土地徵收條例第20條第3 項前段業已明定。所稱『從此失其效力』，明示失其效力從此時開始，係向後而言，與徵收處分無效之自始無效情形不同。司法院釋字第516 號解釋，重申徵收補償應依定期限發給之意，明示『否則徵收土地核准案，即應失其效力』，並非認為無效，亦未否認向後失效之法律上效果。司法院院字第2704號解釋另釋示『土地所有人如因此而受有損害，得向需用土地人請求賠償』，在於指明有損害得請求賠償之原則，不在於推翻其前段『從此失其效力』之釋示。」
（五）被告辯稱其就本件徵收案查無徵收公告、補償發放（含提存、扣繳稅賦）及徵收登記等相關資料，而徵收補償費是否於公告期滿15日內發給之認定，參照司法院院字第2704號解釋及最高行政法院93年度判字第1662號判決要旨，應以需用土地人有無於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費繳交直轄市或縣、（市）主管機關，使領款人處於隨時領款之狀態為斷（本院100年度訴字第158號判決參照），被告既僅提出臺灣省政府參捌申梗府綱地（三）1633號核准徵收代電、被告所屬前地政科結申梗北市地字第23108號徵收補償費領款通知函，揆諸上開規定，殊無法認定系爭徵收補償費業經處於隨時可領款之態，故被告辯稱已通知原所有權人領款在案云云，顯不可採。
（六）依土地徵收條例施行細則第22條規定：「原土地所有權人依本條例第二十條第三項規定主張直轄市或縣(市)主管機關未於規定期限內發給補償費致徵收失效，應向該管直轄市或縣(市)主管機關申請之。該管直轄市或縣(市)主管機關應查明發給補償費之情形，研擬徵收是否失效之意見，報原核准徵收機關核定後，函復原土地所有權人。」是以，就直轄市或縣（市）主管機關未於規定期限內發給補償費致徵收失效，即應向該管直轄市或縣、（市）主管機關申請之，本件原告以臺北市政府為被告，提起確認徵收失效訴訟，並無被告不適格之情。
（七）被告稱徵收計畫已報省並公告及通知原所有權人領款在案云云。惟本件徵收計畫雖經臺灣省政府核准徵收，卻查無徵收公告，業經被告所自承，故被告諉稱徵收計畫經公告云云顯屬無稽。另被告僅提出其所屬地政科自行製作而未發出或公告之徵收補償費領款通知函，即主張已通知原所有權人領款在案云云，亦顯不足採，蓋均未見被告提出臺灣省政府或內政部有將徵收補償費撥付被告之記錄，被告亦自承無該補償費發放（含提存、扣繳稅賦）之相關資料，焉能據此即認定於徵收公告後15日內已通知原所有權人領取徵收補償費在案，故被告所辯顯不足採。
（八）本件系爭土地既未發給徵收補償費已如前述，依前開法文及實務見解，本件徵收已失其效力，甚明。
（九）綜上所述：聲明求為判決：
1.確認原告所有系爭土地之徵收法律關係不存在。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）被告為興辦38年度南京西路工程，依臺灣省政府未具日期（被告所屬工務局38年9月24日收文）參捌申梗府綱地（三）1633號核准徵收代電，徵收訴外人蔡士買所有之系爭土地，嗣於97年4月23日由訴外人蔡明德等19人辦理繼承登記，並於97年5月l日信託登記予繼承人之一蔡明雄（即本件原告），迄今尚未辦理徵收所有權移轉登記。前開工程之相關徵收資料，經被告所屬工務局、財政局、地政局及臺北市稅捐稽徵處等相關權責機關清查結果，除臺灣省政府核准徵收代電、被告所屬前地政科未具日期結申梗北市地字第23108號徵收補償費領款通知函及38年10月4日結酉支北市地三字第17624號代電檢送補償金分配表請被告所屬財政局辦理徵收補償費發放事宜外，查無徵收公告、補償費發放（含提存、扣繳稅賦）及徵收登記等相關資料。因相關公文書業敘明系爭土地已列入徵收，其徵收計畫已報省並公告及通知原所有權人領款在案，被告所屬地政局爰以97年12月18日北市地四字第09707397301號函囑託臺北市建成地政事務所加註徵收註記。嗣原告以99年6月25日申請書，主張其未領得系爭土地補償費，系爭土地應已徵收失效並應塗銷徵收註記，被告依土地徵收條例施行細則第22條等相關規定，研擬徵收是否失效意見，報原核准徵收機關（原省政府核准徵收土地業務已歸併由內政部承接）核定，案經內政部99年10月27日台內地字第0990215437號函復系爭土地業經內政部土地徵收審議委員會第245次會議決議：「應無徵收失效」，被告爰以99年11月4日府地用字第09914513300號函將內政部核定結果轉知原告。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
（二）原告以臺北市政府為被告訴請徵收失效，於法尚不適格：
1.按行政訴訟法第26條規定：「被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關；……。」查原土地法第223條第1項規定省府核准徵收土地，已配合調整改由中央地政機關核准，省府之業務並已歸併由內政部承接。
2.系爭土地係於38年間由臺灣省政府核准徵收，其業務承受機關為內政部。又原告99年6月24日、同年月25日向被告申請徵收失效，被告依土地徵收條例施行細則第22條規定報請內政部核示，嗣被告接獲內政部99年10月27日台內地字第0990215437號函後，以99年11月4日府地用字第09914513300號函復原告系爭土地徵收未失效及理由，該函僅引述原核准徵收機關（即內政部）決議原核准徵收處分應無徵收失效之情形，並非重新作成處分以規制或形成原告與國家公權力機關間權利義務關係，僅屬行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，並不因該敘述而生任何法律效果（最高行政法院92年8月份庭長法官聯席會議意旨參照）。是被告既非原行政處分機關，原告逕以其為被告，訴請確認系爭土地徵收失效，於法並不適格。
（三）有關原告主張被告既查無徵收補償資料，足證其迄未領取補償費，依土地法第233條等規定系爭土地徵收應已失效乙節：
1.查被告現存早期之檔案分類資料，係依57年編訂之「被告檔案分類法」及59年修訂之「被告檔案分類表」辦理，惟至74年函頒「被告文書處理實施要點」，始有「土地徵收撥用，及地價公告案件」應予永久保存之明文規定。早年檔案管理規定不臻完備，時有公告徵收與補償資料未併同歸檔之情事。系爭土地38年徵收資料，因年代久遠，歷經行政機關組織編制迭次調整異動、遭逢水災且檔案迭散保存不易，案經被告所屬工務局、財政局、地政局及臺北市稅捐稽徵處等相關權責機關查調結果，皆查無全案工程相關徵收公告及補償資料，惟查得相關公文書業載明系爭土地已列入徵收，其徵收計畫已報省並公告及通知原所有權人領款在案。
2.依最高行政法院97年2月份庭長法官聯席會議決議略以：「土地法第233條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，並使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。……」，本件工程既經被告所屬前地政科以38年10月4日結酉支北市地三字第17624號代電檢送補償金分配表請被告所屬財政局辦理補償費發放事宜並已通知所有權人領款，是被告應已踐行備款待發、通知領款及發價前置作業等相關徵收法定程序，參照最高行政法院97年2月份庭長法官聯席會議決議意旨，系爭土地並無徵收失效之情事。原告認被告查無系爭土地徵收補償資料，即推定被告未於徵收公告期滿後15日內發給其徵收補償費，致徵收處分應失其效力，其推論尚屬無據。
（四）綜上所述，原告之主張為無理由，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有被告99年11月4日府地用字第09914513300號函、土地登記謄本、臺北市土地登記簿、被告所屬前地政科結申梗北市地字第23108號徵收補償費領款通知函、被告所屬前地政科38年10月4日結酉支北市地三字第17624號代電、被告所屬財政局99年7月30日北市財產字第09932326800號函、被告所屬財政局54年7月17日北市中財務字第2230號函、被告所屬工務局新建工程處99年8月12日北市工新配字第09931531800號函、被告所屬工務局新建工程處98年7月6日北市工新配字第09831342100號函、臺北市稅捐稽徵處99年8月23日北市稽管甲字第09932659100號函、臺灣臺北地方法院提存所99年7月16日（99）存仁字第19號函、原告99年6月25日申請書、內政部99年10月27日台內地字第0990215437號函、74年12月被告文書處理實施要點、臺灣省政府參捌申梗府綱地（三）1633號核准徵收代電（被告所屬工務局38年9月24日收文）、被告99年10月29日府都綜字第09938279600號函等件附於原處分卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、本件兩造之爭點：本件被告是否為當事人適格？本院判斷如下：
（一）按本件徵收時有效之舊土地法（即35年4 月29日修正公布者）第233 條第1 項第2 款規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：……二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。」而現行有效之土地徵收條例第
1 條第2 項、第2 條、第14條、第17條、第18條、第19條復分別規定「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為三十日。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」
（二）次按行政處分本身並非法律關係，其係創設、變更或消滅法律關係之原因。故行政處分完成後，產生法律關係之創設、變更或消滅之結果。是徵收之行政處分已因執行完畢而不存在，所存在者為該行政處分所創設存在兩造間之公法上之徵收法律關係。嗣被徵收土地應補償之地價，未依行為時土地法第233 條規定，於公告期滿後15日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力。所謂徵收失其效力，係指向後失其效力，而非溯及自始之行政處分無效，因徵收處分已執行完畢而不存在，故所稱失其效力係指公法上之徵收法律關係自有失效原因起失其效力。以未依限發給補償費完竣，主張徵收失效而提起確認之訴，應依行政訴訟法第6 條第1 項規定，確認兩造間之徵收法律關係不存在，而非請求確認原徵收處分無效，固為94年度各級行政法院行政訴訟法律座談會之研討結論。惟依本件徵收時有效之舊土地法者）第233 條第1 項第2 款及土地徵收條例第2 條、第14條、第17條、第18條之規定，可知提出徵收土地之申請時，核准機關為中央之主管機關即臺灣省政府，至該直轄市、縣( 市) 政府僅為土地徵收之執行機關。
（三）又按行政訴訟法第26條規定：「被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關；……。」查原土地法第223 條第1 項規定，臺灣省政府核准徵收土地，已配合調整改由中央地政機關核准，臺灣省政府之業務並已歸併由內政部承接。
（四）經查：系爭土地之徵收處分，係由需地機關即被告辦理38年度南京西路工程，經被告報經臺灣省政府參捌申梗府綱地（三）1633號函准予徵收，此有臺灣省政府參捌申梗府綱地（三）1633號函附於原處分卷可參（見原處分卷證1），則系爭土地係於38年間公告徵收，當時之核准徵收機關為臺灣省政府，被告僅為土地徵收之執行機關，故原告訴請確認原與其創設存在之公法上之徵收法律關係已不存在時，自應向原核准徵收機關臺灣省政府之業務承受機關即內政部為被告，原告卻以非核准徵收機關之臺北巿政府為被告，其當事人適格自有欠缺，應以判決駁回之。
六、綜上所述，本件原告請求確認原告所有系爭土地之徵收關係不存在部分，係以非核准徵收機關之臺北巿政府為被告，其當事人適格自有欠缺，應以判決駁回之。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 20 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 20 日
書記官 林淑盈