臺北高等行政法院判決
100年度訴字第2135號101年2 月23日辯論終結原 告 陳蜀龍訴訟代理人 李漢中 律師（兼送達代收人）複代理人 李韶生 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 丁育羣（局長）住同上訴訟代理人 林辰熹
黃智卿凌家斌上列當事人間有關土地事務事件，原告不服臺北市政府中華民國
100 年10月24日府訴字第10009122000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：訴外人蔡榮發原所有臺北市○○區○○段○ ○段76地號土地，前經蔡榮發以臺北市政府於該土地興建國民住宅並舖設道路等為由，請求土地補償，又以該土地建築線疑義等問題與臺北市政府相關機關進行多次協調會議未果。嗣原告於民國89年9 月14日因買賣取得該土地所有權，上開土地於99年間分割出76-1地號土地（下稱系爭土地）。原告嗣於100 年5月間向被告請求同意價購其所有系爭土地，經被告以100 年
6 月27日北市都財字第10034339301 號函復歉難同意在案（下稱系爭函一）。嗣原告另於100 年7 月間，就蔡榮發與臺北市政府相關機關就81年4 月18日協調會議事項未見被告答復及蔡榮發於58年7 月所簽切結書中有關建築線疑義等事項，函詢被告。案經被告以100 年7 月13日北市都財字第10035050700 號函復原告略以：「主旨：台端陳情再釐○○○區○○段6 小段76-1地號土地補償疑義案……說明：……二、查政府為解決拆遷安置戶特准於58年興建劍潭一二期整宅，興建範圍並未包括私地主所有之毗鄰土地，建物本身未占用私人土地，且經建築管理處證實當初核發建造執照與使用執照無誤。毗鄰建築基地蔡榮發地主所有之百齡段6 小段76地號土地，其都市○○○○○○道路用地，屬既成道路未經依法徵收之情形，嗣後因臺北市畸零地使用規則於63年8 月22日公布，分割後之76-1地號土地，產生私地無法單獨建築使用情形困擾，自難歸責於58年之興建行為，基於法律不溯及既往原則，本局當無價購該畸零地理由及義務。三、台端非前述當年之原地主，查係於89年9 月14日買賣登記取得76地號道路用地所有權，再於99年4 月23日向土地開發總隊申請分割，100 年4 月7 日出售道路地移轉他人，至割出之76-1地號面積24平方公尺，經臺北市稅捐稽徵處士林分處查勘供通河街323 巷43、47、51、59號前搭建構造物屬實，課以適用稅率並無不合稅法規定，名下土地供搭建構造物期間未主張排除占用，乃屬可歸責行己之事由，仍請俟該區整建住宅重建時，依建築法44、45條規定及臺北市畸零地使用規則檢討辦理合併使用。」（下稱系爭函二）。原告不服前開二函，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠程序部分
⒈按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對
外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」司法院釋字第423 號解釋著有明釋。
2.本件系爭函二所載：「二、查政府為解決拆遷安置戶特准於58年興建劍潭一二期整宅，興建範圍並未包括私地主所有之毗鄰土地，建物本身未占用私人土地，且經建築管理處證實當初核發建造執照與使用執照無誤。毗鄰建築基地蔡榮發地主所有之百齡段6 小段76地號土地，其都市○○○○○○道路用地，屬既成道路未經依法徵收之情形，嗣後因臺北市畸零地使用規則於63年8 月22日公布，分割後之76-1地號土地，產生私地無法單獨建築使用情形困擾，自難歸責於58年之興建行為，基於法律不溯及既往原則，本局自無價購該畸零地理由及義務。」等語之文義，已隱含否准原告本件申請之意旨，從而系爭函確已對外直接發生法律效果無誤。揆諸前開解釋意旨，足認確係行政處分甚明，乃訴願決定意旨核認「……，屬單純的事實之敘述及理由之說明，並非對訴願人所為之行政處分」云云，容有違誤。
㈡實體部分
1.原告所有坐落臺北市○○區○○段○ ○段76地號土地，前經被告於62年11月27日以（62）府工二字第54468 號公告「臺北市都市計畫說明書」中擬修訂「本市○○段細部計畫案」說明書第4 條第4 款：西側新生地部分計畫及變更原計畫南北向11公尺道路位置，均照國宅會規畫圖示予以修正。而原告自77年起即向被告提起申訴，期間歷經無數次協調會，並經過詳細調閱資料及實地勘查釐清真相後獲致結論如下：
⑴80年1 月22日臺北市議會市民服務中心協調會中第一、
五項之結論：「第一項：本件經79年12月7 日，國宅處、中山地政事務所會同至現場勘測丈量，配合當初核發之建照，證實市府在本件關係土地上所蓋之國宅，其建築線有佔用到陳情人蔡榮發土地之處。第五項：請國宅處亦依當時核發之建築執照，確認建築線內有無佔用陳請人之私有土地，於下次協調會提出說明」。
⑵80年2 月5 日臺北市議會市民服務中心協調會中第一、
二項之結論：「第一項：本案經中山與士林地政事務所二次丈量結果顯示國宅處劍潭國宅建築物與其建築線之間部分有私人土地。第二項：建管處主張由於該國宅建築物本身未佔用私人土地，所以當初核發建照與使用執照，並無誤」。
⑶80年3 月15日臺北市議會市民服務中心協調會中第一、
二項之結論：「第一項：本案經中山與士林地政事務所二次丈量結果顯示國宅處劍潭國宅建築物與其建築線之間部分有私人土地。第二項：因該國宅小塊土地未辦理價購致影響國宅正前面之11米道路私人土地亦未併用辦理補償。」。
⑷臺北市議會80年7 月22日議（工）字第5528號函轉養工
處80年7 月18日80北市工養權字第21435 號函第二項所載：「……，至於其中有一小部分係在劍潭整宅建築基地與建築線之間，事屬大處職掌，請依臺北市議會市民服務中心80年3 月15日協調會結論辦理。」。⑸81年4 月18日協調會結論第一項：「國宅興建後所畫定
11米計畫道路在國宅基地建築線內所產生之畸零地，在道義上請國宅處予以價購。」。
⑹81年10月12日協調會協調結論：「〈一〉『從58年劍潭
C1棟國宅建築執照看出該11米道路係因建築國宅而擬定修改原11米道路計畫開闢，因當時該地區為『禁建區』且由6○○○區0000000道路位置變更亦係因國宅會而辦理變更，有關本案之徵收補償問題，由林議員（晉章）專責洽黃副祕書長裁定」。
2.本件所陳資料均係政府正式公文書，且經被告出席協調會相關單位人員查證及實地勘查後，一致取得之共識而作出之協調會結論。然被告對本案漠視及無視於協調會結論，且僅憑一己之見，就推翻眾意，評斷出「……自難歸責於58年之興建行為」又辯稱：「……本局自無價購該畸零地理由及義務。」云云，顯有違誤。
3.再者，80年1 月22日協調會結論第五項：「請國宅處亦依當時核發之建築執照，確認建築線內有無佔用陳請人之私有土地，於下次協調會提出說明」。原告屢次函詢被告略以：「民國58年7 月『國民住宅及社區建設委員會』為申請建築執照所立之『切具書』中稱：『……茲蒙鈞局姑准先行指定建築線……』1.其中是否包括原告之土地？2.若有佔據，為何從未徵詢原告之意見？根據哪一條法令可擅自代原告自作主張申請建照？以上數點包括80年1 月22日協調會第五項結論：請國宅處提出說明」等情，被告均置之不理，已然違法。
4.另有關臺北市稅捐稽徵處士林分處因不知內幕詳情而欲課徵系爭土地地價稅乙節，原告已三番兩次去函被告說明：「士林稅捐分處經訴願人于陳玉梅議員99年8 月11日召開協調會中說明並陳述事實原委後，與會人士均認為該地價稅不應由原告支付實為合情合理」云云。是以，原告之土地無端被畫入國宅基地建築線內，卻要原告負監督看管之責！更要代繳地價稅？其理何在？且原告於77年接獲地價稅單後，即出面向被告申訴，並說明與訴外人蔡榮發之間關係。至於原告為何至89年始辦理過戶乙節，係因原告於89年始知「既成道路」用地過戶不必課稅，遂於是年9 月14日辦理移轉登記於原告名下。而今，原告年事已高，不願將此一「既成道路」問題留給子孫造成困擾，遂擬參加被告99年度4 月底辦理標購「既成道路」之投標，當領取標單時，訴外人即臺北市政府工務局新建工程處配合科曾素兆小姐告知原告必須將被國宅處畫入建築線內而造成之「畸零地」自76地號分割出（即分割後系爭76-1地號土地）始能投標，原告遂於99年4 月23日辦理申請分割。至於76地號既成道路用地部分，適逢買主願意高於市府標購最高1.5 成之價格，而被告徵收「既成道路」政策又遙遙無期，為求一勞永逸，始於100 年4 月出售。
5.次查，本件被告否准原告請求購價系爭土地之申請，其處分已然違法，原告為此已委請永嘉法律事務所代向李林國際不動產估價師事務所進行系爭土地之估價，其價格報告已詳載正常價格為新臺幣（下同）8,145,720 元。從而，本件被告自應以上開價格價購系爭土地為是。
㈢綜上所述，系爭函及訴願決定均有違誤之處，為此，原告提
起本件行政訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。被告應作成以8,145,720 元購買原告所有系爭土地之行政處分。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠原告所提程序部分無理由。
⒈按行政訴訟法第2 條規定：「公法上之爭議，除法律別有
規定外，得依本法提起行政訴訟」，故提起行政訴訟，限於「公法上」之爭議事件，合先敘明。本案原告100 年7月來函非有所請求，僅係要求查明回覆，被告亦以100 年
7 月13日之系爭函二係就原告所陳事實予以函覆，核其內容，乃屬觀念通知及事實說明並非行政處分，尚不因該通知及說明而對原告權益發生具體之法律上效果，且該函亦未對其權利產生新的規制作用，則該函文並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之行政行為甚明。核其性質，應屬事實敘述或法令規定、理由說明之觀念通知，非對原告所為之行政處分，原告遽對之提起訴願，揆諸首揭規定及判例意旨，自非法之所許。
⒉按依司法院釋字第540 號解釋「國家為達成行政上之任務
，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院。……中華民國71年7 月30日制定公布之國民住宅條例，對興建國民住宅解決收入較低家庭居住問題，採取由政府主管機關興建住宅以上述家庭為對象，辦理出售、出租、貸款自建或獎勵民間投資興建等方式為之。其中除民間投資興建者外，凡經主管機關核准出售、出租或貸款自建，並已由該機關代表國家或地方自治團體與承購人、承租人或貸款人分別訂立買賣、租賃或借貸契約者，此等契約即非行使公權力而生之公法上法律關係。……」本案係因被告不同意價購土地，則是否訂定買賣契約及有關買賣契約內容或價購款自屬民事私法事件，揆諸上該司法院解釋，自應由普通法院審判，其理甚明，訴願決定並無違誤。
㈡原告所提實體部分亦無理由
⒈本件原告提起撤銷系爭函二，惟並未指出該函事實之陳述
及理由說明有何「違法」之處，其提起撤銷訴訟顯不合法，又原告未提出具體證據，指摘被告核復之函「確已對外直接發生法律效果無誤，確係行政處分甚明，侵害其權利云云」均屬誤解，洵不足採。
⒉本件原告所提被告應作為之根據均為臺北市議會會議協調
紀錄之節錄，自始未提被告應價購其所有畸零土地之法源依據及給付理由。
⒊經查，政府早年期為解決拆遷戶安置問題，釋出士林劍潭
段禁建區之國有土地興建劍潭整建住宅（以下簡稱整宅），該地區於47年間已完成主要都市計畫，其細部計畫於62年修正完成並於11月27日公告，整宅基地依原規劃面積建造且經公告在先，與重新釐定都市計畫自然不符。該整宅起造人臺北市國民住宅及社區建設委員會（臺北市政府國民住宅處前身，該處亦於93年3 月3 日裁撤整併至被告）應當時工務局建築管理處規定於58年具結指定建築線後開工興建、核發58建中山圓字第030 號建築執照及59使字第1390號使用執照無誤，證實整宅建物本身未占用原告私有土地，除因臺北市畸零地使用規則係於63年8 月22日發布施行，系爭執照核發當時無由適用外，原告土地（76地號）經地籍重測後，部分劃為第三種住宅區，嗣經逕為分割之系爭76-1地號土地致產生私地有無法單獨建築使用情形，自難歸責臺北市政府當年興建行為，被告無價購該畸零地理由，僅能俟該區整宅重建時依規定合併使用。
㈢綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭函、臺北市政府62年11月27日（62）府工二字第54468 號公告、臺北市政府69年2 月27日（69）府工二字第04623 號公告、臺北市都市00000000段細部計畫（通盤檢討）案）、原告100 年8 月10日訴願書、原告100 年7 月申請書、臺北市都市計畫說明書、臺北市議會市民服務中心80年1 月22日、2 月5 日、3 月15日、81年4 月18日、10月12日協調蔡榮發先生（等）陳情案會議紀錄、臺北市議會80年7 月22日議（工）字第5528號函、臺北市政府工務局養護工程處80年7 月18日80北市工養權字第21
435 號函、臺北市國民住宅及社區建設委員會58年7 月切具書、蔡榮發77年1 月29日承諾書、他項權利證明書、土地建築改良物他項權利移轉變更契約書、99年度臺北市00000000道路土地標單（編號：M99-192 ）、臺北市政府73年6 月18日73府工二字第22884 號公告、臺北市稅捐稽徵處76年地價稅繳款書、土地登記第二類謄本、地籍圖謄本、被告都市計畫公共設施用地及土地使用分區證明書、不動產估價師相關證書等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：系爭函一及系爭函二是否為行政處分? 被告不同意價購系爭土地是否適法? 本院判斷如下：
㈠關於系爭函二部分:
⒈按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁
定駁回之。．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107 條第1 項第10款所明定。所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，亦有最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）44年判字第18號、59年判字第245 號、62年裁字第41號判例意旨可資參照。
2.查原告於100 年7 月間，以蔡榮發與臺北市政府相關機關就81年4 月18日協調會議事項未見被告答復及蔡榮發於58年7 月所簽切結書中有關建築線疑義等事項，函詢被告(見訴願卷第5 頁) 。案經被告於100 年7 月13日以系爭函二函復原告略以：「主旨：臺端陳情再釐○○○區○○段○ ○段○○○○○號土地補償疑義案……說明：……二、查政府為解決拆遷安置戶特准於58年興建劍潭一二期整宅，興建範圍並未包括私地主所有之毗鄰土地，建物本身未占用私人土地，且經建築管理處證實當初核發建造執照與使用執照無誤。毗鄰建築基地蔡榮發地主所有之百齡段6 小段76地號土地，其都市○○○○○○道路用地，屬既成道路未經依法徵收之情形，嗣後因臺北市畸零地使用規則於63年
8 月22日公布，分割後之76-1地號土地，產生私地無法單獨建築使用情形困擾，自難歸責於58年之興建行為，基於法律不溯及既往原則，本局當無價購該畸零地理由及義務。三、臺端非前述當年之原地主，查係於89年9 月14日買賣登記取得76地號道路用地所有權，再於99年4 月23日向土地開發總隊申請分割，100 年4 月7 日出售道路地移轉他人，至割出之76-1地號面積24平方公尺，經臺北市稅捐稽徵處士林分處查勘供通河街323 巷43、47、51、59號前搭建構造物屬實，課以適用稅率並無不合稅法規定，名下土地供搭建構造物期間未主張排除占用，乃屬可歸責行（於）己之事由，仍請俟該區整建住宅重建時，依建築法44、45條規定及臺北市畸零地使用規則檢討辦理合併使用。
」等語( 見本院卷第12頁) ，核屬被告對原告所陳疑義事項之解釋說明，核其性質係屬單純事實通知，並非對原告有所處分，亦不因系爭函覆之告知而發生具體的法律上之效果，造成其權利或利益之損害，要非屬行政處分，原告自不得對之提起撤銷訴訟。
㈡關於系爭函一部分:
1.按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟（第
1 項）。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟（第2 項）。」行政訴訟法第5 條定有明文。按上開規定所謂「依法申請」，係指法令有賦予人民申請之權利。蓋對行政機關課予作為義務，自須有法令上之依據，若法令未賦予人民得為此申請之權利，其申請即無理由。而此類訴訟乃以原告對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。復按「行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬訴訟合法要件之規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195 條第1項及第200 條第2 款、第3 款及第4 款規定，應以判決行之。」最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨參照。
2.再按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5 條第1 項、第2 項定有明文。
而所謂「依法申請之案件」，係指人民依法有權請求行政機關為准駁之行政處分者而言，至單純陳情、檢舉、建議或請求等，則不包括在內。故若非「依法申請之案件」，行政機關之答覆即不生准駁之效力，自非行政處分；若無行政處分存在或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及行政訴訟（最高行政法院98年度裁字第276 號裁定參照）。
3.又按行政訴訟法第8 條第1 項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」本條所稱之公法上原因，例如行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理或公法上之法令規定。
4.經查，本件原告訴請命被告作成以8,145,720 元價格購買所有系爭土地之行政處分，核其內容為請求行政機關作成一行政處分，揆諸前揭說明，原告須對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。本院請原告說明提起本件行政訴訟之請求權依據及訴訟種類，答稱: 「行政訴訟法第5 條及第8 條。」等語( 見本院卷第96頁筆錄) 。本院再請原告說明公法上請求權基礎，答稱: 「財產上的給付訴訟，如書狀所載」等語( 見本院卷第96頁筆錄) ，並未指明原告有何公法上之請求權。本件原告於起訴狀記載對被告請求價購土地之依據為臺北市議會市民服務中心協調會結論，並非原告可請求被告作成上開公告之公法上依據。且該上開協調會並未作成被告應價購系爭土地之結論，揆諸前揭說明，足見本件原告提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。
5.次查，本件原告於起訴狀記載對被告請求價購土地之依據為臺北市議會市民服務中心協調會結論，而上開協調會並未作成被告應價購系爭土地之結論，故原告對被告並無行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理、公法上之法令規定或其他公法上原因，有得請求被告價購系爭土地之權利。是其請求，為無理由，應予駁回。
6.承前所述，原告既無請求被告作成價購系爭土地之公法上請求權，故被告並無依原告陳請之內容為准駁或作為之法定義務，被告對原告之陳請所為之答覆或不依原告陳請內容作為，對原告並未直接發生權利義務取得、變更或喪失之法律效果，自非屬行政處分或怠於為行政處分。則原告對系爭函一自不得提起訴願及本件課予義務訴訟。被告以系爭函一略以「有關台端主張基於道義擬議本局價購所○○○區○○段○ ○段○○○○號地號土地案，……歉難同意」等語，純屬事實敘述及理由說明，並未對原告直接發生法律上規制效果，自非屬行政處分，原告不得對之提起行政訴訟，故其提起本件行政訴訟，請求撤銷系爭函一，有行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段不備其他要件之不合法，應予駁回。
六、綜上，原告所訴各節，均非可採，原告提起本件課予義務訴訟，既無公法上請求權；亦無行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理、公法上之法令規定或其他公法上原因，有得請求被告價購系爭土地之權利；且系爭函( 系爭函一及系爭函二) 均非行政處分，訴願決定予以不受理，並無違誤，原告徒執前詞，訴請撤銷系爭函( 系爭函一及系爭函二) 及訴願決定，並求為判決被告應作成以8,145,720 元價格購買所有系爭土地之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第107條第1項第10款，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 8 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳心弘法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 8 日
書記官 劉道文