臺北高等行政法院裁定
100年度訴字第2154號原 告 彭耀華被 告 內政部代 表 人 李鴻源（部長）訴訟代理人 陳順福
欒中丕劉奇岳上列當事人間有關人民團體事務事件，原告不服行政院中華民國
100 年10月27日院臺訴字第1000105125號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、原告起訴時被告代表人為江宜樺，於訴訟繫屬中變更為李鴻源，茲新任代表人李鴻源具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠前臺北縣政府（民國99年12月25日臺北縣改制為新北市）於
97年3 月13日以北府社團字第0970036954號函同意翁清源等發起籌組前臺北縣建築師公會。訴外人蕭長城建築師事務所於97年11月10日向被告請求撤銷上述前臺北縣建築師公會籌備會許可及召開成立大會，被告以97年11月14日內授中社字第0970018158號函（下稱第0000000000號函）復，略以：臺北縣建築師公會籌備會許可於法有據，至於是否撤銷其許可及召開成立大會，宜由臺北縣政府本於權責核處等語。原告就第0000000000號函提起訴願，訴願機關以該號函非行政處分，決定不受理，原告遂提起本件撤銷訴訟。
㈡原告起訴時聲明求為判決撤銷上開第0000000000號函及其訴
願決定，另請求撤銷被告100 年7 月14日內授中社字第1000015324號函（下稱第0000000000號函），及附帶賠償新台幣（下同）2 萬元。又以建築師法第28條訂立「臺灣省建築師公會解散」法律違憲，請求本院院向司法院大法官提請解釋。
㈢嗣原告於101 年9 月6 日追加撤銷內政部營建署100 年7 月
11日營署建管字第1000041196號函（下稱營建署第0000000000號函）。請求本院依據司法院大法官會議解釋文，確認省公會存在，並確定「省公會」組織變動為全國建築師公會之委員會，名稱得為「省公會委員會」，就確認省公會存在及名稱為中間判決。
三、原告主張：㈠原告為臺灣省建築師公會會員，登記執業地位於新北市○○
區○○路，領有開業執照，於新北市執行業務，參加省公會理、監事選舉，並於省公會臺北縣辦事處參加各項會議及活動。原告係為維護省公會公共利益地位，亦為維護自己合法的權利義務，為合法當事人，因不服第0000000000號函及其訴願決定不受理，爰依法行政訴訟第4 條規定提起行政訴訟，並依同法第7 條附帶請求損害賠償。
㈡按建築師法於98年12月30日修正後，被告所屬營建署於100
年7 月11日以營署建管字第1000041196號函，主旨稱：「有關省公會依建築師法第28條第2 項後段規定，應自期限屆滿日（100 年12月31日）起一年內辦理解散之相關『登記解散日』。‧‧‧是上開條文修正施行期限屆滿後，原加入省公會之建築師即不得據以執行業務，並至遲應於建築師法修正施行日起三年內（即101 年12月31日之前），辦理解散‧‧‧。」原告於100 年12月20日開會員大會時，始知悉被告所屬營建署與被告分別於100 年7 月11日及7 月14日所做成之二函令（行政處分），原告依行政訴訟法第111 條第3 項第
2 、3 款規定為訴之變更，原事實基礎不變，應予准許，至於各縣市建築師辦事處業已向各地方政府申請各縣市公會，並取得人民團體證書者，當應全部作廢（各縣市公會合法公法人團體，依建築師法規定並無證書）。原告於訴願程序中已主張前「省公會臺北縣辦事處」有「新北市建築師公會」姓名權，而認應採納蕭長城建築師函，然行政院訴願委員會並未採納並撤銷上開二函令。
㈢省公會屬公法社團，執行公法上法規、命令，具間接的國家行政性格：
⒈省公會具公法上社團法人的概念，學者曾定義為：「在國家
監督之下，國家賦予其存在之目的，承認他是公的行政主體，給予相當公權力，使之具有相當獨立自主的法人性格的公法上的團體。」公法上社團法人「具有法人性格及間接的國家行政的性格，與行政機關不同。」，「公法上的社團由國家賦予存在的目的，並且是行政主體，也是與行政機關並列的團體，所以其與私的團體不同。」公法社團一旦成立，受到國家監督，享有設立法律授與之權利，主要包括組織權、立法權（制定章程）、個案執行權、要求會員強制加入公會、入會時必須繳交一定的會費，公法人並得對同業制訂倫理守則，並就違規會員之成員進行懲處。而省公會類同律師公會，係專業職業團體，當應視為公法上社團法人。
⒉省公會內部組織以及公法上社團法人與成員間之法律關係，具有公法性質：
按司法院釋字第378 號解釋認為：「律師法第41條、43條所設立的律師懲戒委員會及律師懲戒覆議委員會，相當於高等法院及最高法院之初審及終審職業懲戒法庭。建築師法第47條規定：「直轄市、縣（市）主管機關對於建築師懲戒事項，應設置建築師懲戒委員會處理之。」，省公會內部組織以及公法上社團法人與成員間之法律關係，特別是公法上社團法人將其成員（建築師公會會員）懲戒、除名的行為，影響其成員執業資格及工作權，乃公權力行使的行為。公法上社團法人、自治法人及有限人格的公法人有間接國家行政機關之地位，由該內部組織觀之，省公會具公法人性格。
⒊省公會構成員身分性、屬人性及保留有國家間接任務：
具有特定職業、身分或共同理念之人，依據法律規定組成之公法社團法人，其成員加入通常有強制性，…認為擁有自治權並行使相當的法定公權力，應以採認為公法上社團法人。立法者指定公法社團之任務必須有關之事項三項：一、非保留於國家，特別是非保留於立法者之任務。二、非可放任私經濟，社會領域從事之任務，是基於公益理由，應納為國家間接行政任務領域。三、需與各該社團本身有關之任務，依法定事務行事。
⒋被告基於公法理由對省公會有監督權：
公法上社團法人設立乃基於公益的理由，且多從事國家間接行政領域事務，而時有行使公權力的行為，故國家必須加以監督。公法人社團法人之監督原則上為合法性監督，例外為合目的性監督，…係國家行政主管機關可監督公法上社團法人之規定。
㈣臺灣省政府轄管「省公會臺北縣辦事處」為合法有效建築師法所規定之公會組織：
按省公會於建築師法修法前係依同法第29條之規定成立，原受臺灣省政府所管轄，於精省後，臺灣省政府雖不再為憲法所規定之公法人，但仍具非自治團體事項內公法人資格。次按行政院95年9月11日院授研綜字第0950017843號令發布臺灣省政府組織規程後，臺灣省政府於95年10月18日以社行字第0950700486號函，將省級人民團體有關「省公會」業務，是日移交於被告轄管，被告遂成為管理「省公會」之機關。被告所管理之「省公會」於98年12月30日建築師法修正通過後，應將所轄「辦事處」外部化，歸屬且常設於全國建築師公會（下稱全建會）後，並排除人民團體法之適用，方為適法。惟查98年11月30日建築師法修正通過後，被告並未基於中央主管建築機關地位，移轉省公會業務至縣（市）建築師公會。
㈤被告應撤銷「新北市建築師公會」立案證書及其理、監事組
織、章程。並在被告監督下，由原臺灣省建築師公會派任「新北市建築師公會」理事長，重新辦理理、監事選舉，並新訂「新北市建築師公會」組織、章程：
⒈前臺北縣政府先後於97年3 月13日稱：「本府同意發起籌組
…籌備工作同意依人民團體籌組流程圖辦理」…，於97年12月31日經北府社團字第0970951367號函准立案，於99年12月25日臺北縣政府改組為新北市政府時，新北市政府將前「臺北縣建築師公會」立案證書，於100 年1 月10日換發為「新北市人民團體立案證書」交「新北市建築師公會」。被告於
97 年11 月14日函稱：「…爰台北縣政許可台北縣建築師公會籌備…至是否撤銷其許可及召開成立大會，宜由該府視其是否依人民團體法等相關規定籌備程序，本於主管機關權責核處」，意指：「原臺北縣政府允臺北縣建築師公會籌備、許可、成立大會，依人民團體法規定，臺北縣有權核處。」，然被告並未撤銷前臺北縣政府97年3 月13日函，反准成立新北市建築師公會並依「人民團體法」辦理，顯屬一對外發生法律效果之行政行為，非行政院決定書所稱：「97年11月
14 日 函認為前「臺北縣建築師公會」得依「人民團體法」籌備、許可、開成立大會，僅係單純的事實敘述及理由說明，不生法律效果」，所得掩飾，此可由100 年4 月7 日新北市政府函自承：「新北市建築師公會（前台北縣建築師公會）之籌組係依…『人民團體法』等相關規定申請。」，係對外發生效果之行為，可以得證。
⒉98年10月30日建築師法修正公布後，被告並未導正新北市政
府於準直轄市地位期間，依「被告96年依據行政院命令」所生過失，於99年12月25日臺北縣升格為新北市政府後，仍擱置「省公會臺北縣辦事處」組織不理，任「新北市建築師公會」依「人民團體法」成立，違反中央法規標準法第16條之規定。本件省公會既係優先適用「建築師法」完成組設（非依人民團體法組設），於「修正建築師法時，」仍應優先適用建築師法修正後之規定，移轉省公會內部組織外部化，設立各縣（市）建築師公會；嗣於97年11月14日竟認依「人民團體法」流程辦理「臺北縣建築師公會」之發起、籌備、辦理為合法，顯已違背應經「建築師法」成立「新北市建築師公會」之專屬管轄程序，係屬違反行政程序法第110 條第1項第6 款「未經授權而違背專屬管轄」規定，有第7 款「重大瑕疵」，該單方面行政處分，係違反法律之行政處分，應依行政程序法第117 條規定撤銷該現行「新北市建築師公會」。
⒊被告為依法管理建築師公會之中央主管機關，即「建築師公
會」人民團體證書之發放機關，故新北市政府發給建築師公會「人民團體」證書，依法無據，性質上實屬行政處分，並有行政程序法第110 條第1 項第6 款、第7 款規定之適用，而應依行政程序法第117 條規定予以撤銷，即現在不法之「新北市建築師公會」組織、章程及證書均應撤銷。從而，被告應命為適法之行政處分，即應命省公會現任理事會，完成辦理移轉相關章程、財產予（前臺北縣建築師公會）新北市建築師公會繼受之行政行為。
㈥揆諸全國建築師公會（下稱全建會）章程第7 條、第8 條之
規定，係為因應省公會消滅後的狀態而訂立之規定，省公會依法解散後，成為退會狀態，各縣市建築師公會雖依規定加入全建會，然除非各縣市建築師公會為公法人，否則全建會毫無拘束力。又省公會若未解散，仍為公法人團體，省公會及其所屬各縣市辦事處仍應有憲法信賴保護原則之適用，從而省公會得類推適用省政府組織變動原則，變動其組織為全建會之會員，使各縣市公會仍受省公會管轄，讓實體上所受損害降至最小，除能符合司法院釋字第589 號解釋意旨外，並有許多優點，如下所述：
⒈全建會會員代表由省公會統籌分配，或由各縣市輪流分配，
鄉村縣市無力繳納會費非會員代表，得由該委員會為必要一切協助，仍以省公會名義為名，統籌繳納，理監事名額有限者，省公會調和各縣市在全建會理、監事分配，無須顧慮全建會章程第20條第1 項第4 款因會費未繳納，解任理、監事事項。各縣市公會成立建築師公會後原辦事處主任逕轉任各縣市公會理事長，另辦理地方公會增補選理、監事即足。「省公會」為全建會委員會之一（現任理事25名、監事7 名得轉任為委員，其後委員人數得另議。），以全建會章程第23條規定，依事實需要成立合法，以現行省公會會址執行全建會在中部業務，省公會保存臺灣建築史等歷史文物之延續、收集各縣市建築管理動態，發行會訊刊物，統合各縣市建築管理資訊，可令北部建築師前往南部執行業務時，有省公會會訊得知各縣市政府建築管理相關細節資訊，亦可令南部建築師向台北市大都會區吸取相關建築管理資訊，不致北部、南部資訊不均衡，避免擴大城鄉發展差距。又某縣市紀律有第三人為判斷必要時，省公會委員會得行使懲戒權（停權、撤銷開業證書等），被告為受懲戒上訴救濟機關（同現行程序）。及房屋鑑定工作，當地法院委託當地建築物鑑定為鑑定工作時，省公會委員會得為各縣市公會第二審救濟機關。⒉省政府組織經憲法增修條文第9 條第1 項第7 款調整後，省公會法人團體應符憲法信賴保護原則：
⑴中華民國憲法增修條文第9條第1項第7款揭櫫之憲法保留
權，因臺灣省政府組織規程第2 條規定：「臺灣省政府（下稱本府）為行政院派出機關，受行政院指揮監督，辦理下列事項︰一、監督縣（市）自治事項。二、執行本府行政事務。三、其他法令授權或行政院交辦事項。」，該3項「法律保留」職權，受行政院指揮為監督，省政府為中央派出機關機制下，由行政監督、財務監督、技術監督三面向運行省政府功能，有關省公會組織當應本於法律保留原則，變動其組織，當得比照省政府模式，變更為建築師法第29條規定之全國建築師公會之委員會「省公會」法人，以維護公法人之任務、功能後，再依據相關法律辦理轉換各地辦事處（連絡處）為各縣（市）公會。
⑵司法院釋字第589 號解釋，在法律變動時，有信賴保護原則適用：
按司法院釋字第525號解釋指出：「‧‧‧受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。‧‧‧如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，即應予強化以避免其受損害，俾使該基礎法規所欲實現之公益目的，亦得確保。‧‧‧受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障‧‧‧。」，查省政府因增加國家競爭力，修憲變動為非自治團體，為行政院派出機關之公法人，致需變動省公會之法秩序，當應合憲變動，專門職業團體行使國家間接公權力者，有憲法信賴保護原則適用，當不得以法律變動違反憲法原則。但建築師法修法竟將「公法人團體」變動為無公權力之私法人團體，並令省公會公法人團體「解散」，成為無以「公法」專業人士保障人民財產、建築物公共安全等公共利益的國家，此修法前之法秩序，於修法後顯不存在，憲法信賴保護原則出現重大瑕疵，當應補救。
㈦本件當請鈞院先向司法院大法官聲請解釋：
⒈司法院釋字第371 號解釋稱：「憲法為國家最高規範，法律
牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第171 條、第173 條、第78條及第79條第2 項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。各級法院法官依憲法第80條之規定，應依據法律獨立審判，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法乃國家最高規範，法官均有優先遵守之義務，各級法院法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法以求解決，無須受訴訟審級之限制。
⒉查98年12月30日修正公布之建築師法第28條條文，稱：「本
法98年12月11日修正之條文施行前已加入省公會執行業務之建築師，自該修正施行之日起二年內得繼續執業。期限屆滿前，應加入縣（市）公會，縣（市）公會未成立前，得加入鄰近縣（市）公會。原省建築師公會應自期限屆滿日起一年內，辦理解散。」但建築師公會係公法人團體已如前述，於法律規定省公會解散後，行政機關以行政命令令省公會辦理清算，當有請大法官解釋系爭條文是否已有效成立之必要。本件當請鈞院參酌原告所述理由，及公認公法人團體應備性格，聲請司法院大法官會議解釋，是否撤銷「省公會解散」之法律案，以保障原告所屬公會在公法上之權利受憲法保護，並保障社會大眾權益。
㈧聲明：
⒈行政院院臺訴字第1000105125號訴願決定及第0000000000號函均撤銷。
⒉被告第0000000000號函及營建署第0000000000號函均撤銷。
⒊請求 鈞院向司法院大法官提請解釋，宣告建築師法第28條
訂立「臺灣省建築師公會解散」法律違憲。該法律增修條文「原省建築師公會應自期限屆滿日起一年內，辦理解散。」應撤銷；該增修條文應變動為「本法中華民國九十八年十二月十一日修正之條文施行前已加入省公會執行業務之建築師，自該修正施行之日起二年內得繼續執業。期限屆滿前，省公會所轄各縣（市）辦事處，變動為縣市建築師公會，縣（市）公會未成立前，得加入鄰近縣（市）公會。原省建築師公會應自期限屆滿日起一年內，變更為全國建築師公會之會員」。
⒋請求為中間判決，依據司法院大法官會議解釋文，確認省公
會存在，並請求確定「省公會」組織變動為全國建築師公會會之委員會，名稱得為「省公會委員會」。
⒌請求被告賠償原告2萬元。
四、被告則以：㈠原告請求撤銷第0000000000號函及第000000000 號函，爰答辯如下：
⒈按蕭長城建築師事務所於97年11月10日以城建師字第097111
02號函，請被告撤銷臺北縣政府97年3 月13日北府社團字第0970036954號函准設立之台北縣建築師公會籌備許可及召開成立大會，被告鑑於臺北縣政府之許可，依法有據。至是否撤銷其許可及召開成立大會，事屬地方政府權貴，宜由臺北縣政府視其是否依人民團體法等相關規定完成籌備程序，本於主管機關權責核處。並於97年11月14日以內授中社字第0970018158號函復原告在案。被告對於原告未曾有行政處分，爰此，原告訴請撤銷與訴願法第3 條第1 項同法第77條第8款規定不符。
⒉另第0000000000號函係被告就臺灣省建築師公會100 年7 月
1 日台建師理字第1773號函詢之函復，該會依建築師法第28條規定辦理解散及清算作業等相關執行疑義，亦非訴願法所稱之行政處分，且經查原告並未對被告上函提請訴願，原告要求撤銷上函於法無據。
⒊對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者，依訴願法第77條第8 款規定，應為不受理之決定。
又所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，訴願法第3 條第l 項規定甚明。而被告上開函復係就蕭長城建築師事務所請撤銷臺北縣建築師公會籌備許可及召開成立大會乙案，並非本於行政權對原告所為發生法律上效果之單方行政行為，非訴願法所稱之行政處分，原告對被告所提起之行政救濟，於法未合。訴願決定依訴願法第77條第8 款決定訴願不受理，並無不合。
㈡原告請求鈞院向司法院大法官提請解釋，建築師法第28條訂
立「臺灣省建築師公會解散」法律違憲一節，經查中華民國憲法增修條文第9 條第2 項規定：「台灣省政府之功能、業務與組織之調整，得以法律為特別之規定。」係針對台灣省政府所為之特別規定，對於建築師公會組織調整，尚無適用。次查建築師公會係依據建築師法第29條及人民團體法規定所設，依人民團體法第35條：「職業團體係以協調同業關係，增進共同利益，促進社會經濟建設為目的，由同一行業之單位，團體或同一職業之從業人員組成之團體。」職業團體組成之目的已極為明確，原告所述建築師公會職責，係屬誤解。再依現行建築師法規定，省建築師公會之解散係配合各縣、市建築師公會之成立，並已於同法第31條之1 明定因調整或變更組織而財產移轉得免相關租稅之規定，另臺灣省建築師公會解散之清算程序，依督導各級人民團體實施辦法第22條規定「人民團體解散之清算程序，如經法人登記者，除法律另有規定外，依民法之規定辦理；如未經法人登記者，應依章程或會員（會員代表）大會決議辦理，章程未規定或會員（會員代表）大會無法召開時，由主管機關選任清算人，並準用民法清算之規定辦理。」爰對於原加入省公會之會員權益已有保障。
㈢又原已加入省公會執行業務之建築師，於加入縣（市）公會
後，仍受所加入公會章程或業務章則之拘束，且建築師法第
3 章開業建築師之業務及責任就開業建築師應負之責任已有明文，非如原告所陳「‧‧‧我國建築師公會消滅後，將成為無以『公法』專業人士保障人民財產、建築物公共安全等公共利益的國家‧‧‧」。
㈣有關原告事實及理由補充㈢、貳、實體部分：二、㈢所陳農
田水利會與省建築師公會相關事宜，按農田水利會係水利法第12條規定，由主管機關得視地方區域之需要核准設立，其性質亦於同條第2 項明定為公法人，與建築師公會依據建築師法第29條及人民團體法規定組設，屬人民團體，故原告援引司法院釋字第628 解釋中相關內容，於建築師公會並不適用。
㈤另有關原告所陳「省公會非自願解散及消滅」一節，按現行
建築師法相關組織調整之規定，係依據中華民國建築師公會全國聯合會（業依建築師法第31條之1 變更組織為全國建築師公會）96年1 月9 日函建議辦理，且臺灣省建築師公會95年7 月17日台建師理字第1836號函亦稱：「為『建築師法有關公會組織架構之修正條文版本』案，業經本會交各辦事（連絡）處確實周知會員並於例會中充分討論，並獲致『同意支持全聯會修法版本』之明確結論共識」。
㈥至於原告請求賠償2 萬元一節，依前所述尚屬無據，況原告
並未證明其所受損害及請求金額之計算方式。對於原告變更及追加部分不同意等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院判斷：㈠原告請求撤銷第0000000000號函及其訴願決定（行政院臺訴字第1000105125號）部分：
⒈按行政訴訟法第4 條第1 項規定：人民因中央或地方機關之
違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。所稱行政處分者，依行政程序法第92條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。是以對於非屬行政處分提起撤銷訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，高等行政法院應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款所規定，不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。次按「被告官署該項通知，純屬事實之說明，與發生具體的法律上效果，直接影響人民權利或利益之單方行政行為，截然不同，不得視為行政處分。原告對之提起訴願，自非法之所許。」改制前行政法院50年判字第46號判例、44年判字第18號、62年裁字第41號判例可稽。
⒉查98年11月30日修正前建築師法第29條規定「建築師公會於
省（市）組設之。並得設建築師公會全國聯合會於中央政府所在地。」地方制度法第4 條第2 項規定「縣人口聚居達2百萬人以上，未改制為直轄市前，於第34條……及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」內政部96年10月29日台內法字第0960163844號函，略以：「要旨：臺北縣準用內政部主管法規關於直轄市規定之法規及生效日期。全文內容：依地方制度法第四條第二項規定，臺北縣準用本部主管法規中關於直轄市規定之法規及生效日期如後附。」依函附表建築第29條生效日期為96年5 月25日。即建築師公會組織架構係配合地方制度法調整。訴外人翁清源等遂發起籌組「臺北縣建築師公會」，經臺北縣政府以97年3 月13日北府社團字第0970036954號函同意發起籌組，並通知應於文到6 個月內完成發起人會議、籌備會議、成立大會及第1 屆第1 次理事會及監事會（本院卷第31頁）。另一訴外人蕭長城建築師事務所則以97年11月10日城建字師字第09711102號函，請被告撤銷上開臺北縣建築師公會籌備許可及召開成立大會，該函內容略以：「主旨：請貴部（指被告）立即撤銷臺北縣政府97年
3 月13日北府社團字第0970036954號函准設立之『臺北縣建築師公會』籌備會及該籌備會擬於本月10日召開臺北縣建築師公會成立大會並選舉理監事。……是否允當，請貴部務必審慎考量。這個公會未來一年內將有兩千位建築師為了執業環境需要加入，一旦貴部推動『北北基』合併時，這個公會又要解散、滅失。…… 」等語（被告答辯狀所附卷宗第4頁），被告以系爭第000000000 號函覆蕭長城建築師事務所，原告對系爭復函提起本件行政訴訟。
⒊查系爭第0000000000號函，全文如下：「主旨：貴事務所函
請撤銷臺北縣建築師公會籌備許可及召開成立大會案，……說明：一、復貴事務所97年11月10日城建師字第09711102號函。二、查建築師法第29條規定『建築師公會於省（市）組設之。並得設建築師公會全國聯合會於中央政府所在地。』次查本部96年10月2 日台內法字第0960163844號函示，臺北縣依地方制度法第4 條第2 項規定，於96年5 月25日起準用直轄市之規定。爰臺北縣政府許可臺北縣建築師公會籌備，依法有據。至是否撤銷其許可及召開成立大會，宜由該府視其是否依人民團體法等相關規定完成籌備程序，本於主管機關權責核處。三、有關建請積極推動建築師組織改造，俾加入單一公會即可於全國執業乙節，事涉建築師法之相關規定，將另案轉請本部營建署卓裁處。」等語（見本院卷第33頁），即明係臺北縣政府許可訴外人翁清源等籌組「臺北縣建築師公會」，並非被告准許籌備；綜觀系爭第0000000000號函全文意旨在於說明臺北縣政府依據被告96年10月2 日台內法字第0960163844號函示，依地方制度法第4 條第2 項規定，臺北縣準用建築法第29條規定及自00年0 月00日生效，故認臺北縣政府許可臺北縣建築師公會籌備，依法有據。又按行為時建築師法第32條規定「建築師公會之主管機關為主管社會行政機關。但其目的事業，應受主管建築機關之指導、監督。」第38條規定「建築師公會所在地之主管社會行政機關及主管建築機關於建築師公會召開會員大會時，應派員出席指導；理監事會議得派員出席指導，並得核閱其會議紀錄。」是以被告於系爭函稱有關許可及召開成立大會，宜由臺北縣政府視其是否依人民團體法等相關規定完成籌備程序，本於主管機關權責核處等語，意在說明法律規定。質言之，系爭第0000000000號函之內容並未就公法上具體事件為決定，或行使公權力措施而對外直接發生法律上效果，而純屬事實敘述及理由說明，原告亦未證明有何權益因系爭函而受損，故系爭第0000000000號函當非行政處分，應不得提起行政訴訟（包括撤銷訴訟、課予義務訴訟及一般給付訴訟），原告逕行提起即欠缺訴訟要件，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款所規定不備其他要件而不能補正，爰以裁定駁回其訴。再按「被告官署該項通知，純屬事實之說明，與發生具體的法律上效果，直接影響人民權利或利益之單方行政行為，截然不同，不得視為行政處分。原告對之提起訴願，自非法之所許。」改制前行政法院50年判字第46號判例、44年判字第18號、62年裁字第41號判例可稽；訴願法第77條第8 款「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：…八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」從而訴願決定就原告訴請撤銷系爭第0000000000號函為不受理之決定，亦無不合。
㈡原告訴請撤銷系爭第0000000000號函部分：
查系爭第0000000000號函內容為：「主旨：有關函詢貴會依第28條規定，應自期限屆滿日起一年內辦理解散及清算作業相關執行疑義乙案，……說明：二、查依『督導各級人民團體實施辦法』第22條規定，……民法第37條、第38條所明定，另依民法第41條規定，清算之程序，除本通則有規定外，準用股份有限公司清算之規定。準此，有關貴會函詢疑義，請逕依上揭相關規定辦理，或逕向所登記之法院洽詢。至有關登記解散日期乙節，本部營建署業於100 年7 月11日營署建管字第1000041196號函復貴會在案。」等語，被告以系爭函復臺灣省建築師公會關於辦理解散及清算作業相關執行疑義及依據，有關解散清算由臺灣省建築師公會自行辦理，並非由被告執行，是以系爭第0000000000號函並非就公法上具體事件為決定，或行使公權力措施而對外直接發生法律上效果，而純屬事實敘述及理由說明，原告亦未證明有何權益因系爭函而受損，故系爭函當非行政處分且未合法踐行訴願前置程序，原告訴請撤銷為不備起訴要件，且不能補正，自應以裁定駁回之。
㈢原告請求2 萬元部分：按提起行政訴訟，得於同一程序中，
合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第7 條固有明文。查其立法意旨在於提起行政訴訟之際利用同一訴訟程序合併請求，可省訴訟手續之重複之繁。準此，必須所提起之行政訴訟合法存在時，始能合併提起損害賠償或其他財產上給付，倘所提起之行政訴訟因不合法而遭駁回，自無從「合併」請求損害賠償或其他財產上給付。查原告主張依上開規定附帶請求損害賠償（本院卷第93頁101 年7 月10日筆錄），惟原告提起撤銷系爭函之訴並不合法，已如前述，本件無違法行政處分撤銷之情況，更不生違法行政處分撤銷後所生公法上損害賠償或其他財產上給付之問題。依上開說明，原告依行政訴訟法第7 條規定合併起訴請求被告給付金錢之訴，自應一併裁定駁回（最高行政法院98年6 月份第1 次庭長法官聯席會議（二）參照）。
㈣有關原告請求本院就建築師法第28條第2 項「原省建築師公
會應自期限屆滿時起二年內辦理解散。」向司法院大法官提請解釋宣告違憲乙節，經查：
⒈按「最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律
或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。」「憲法乃國家最高規範，法官均有優先遵守之義務，各級法院法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法以求解決，無須受訴訟審級之限制。」固有司法院大法官審理案件法第5 條及司法院第371 號解釋可稽。惟本件原告對於非行政處分之系爭函提起行政訴訟及請求附帶賠償，其訴為不合法，應予裁定駁回已如前述，本件並無適用建築師法第28條情形及確信有牴觸憲法之疑義情形存在，毋庸聲請解釋憲法以求解決。
⒉次查原告主張建築師法第28條第2 項規定解散台灣省建築師
公會之法律違憲，無非以是項規定侵害人民受憲法第14條所保障之集會結社自由，與法治國原則下之信賴保護原則云云。惟按憲法第14條結社自由之規定，乃在使人民利用結社之形式以形成共同意志，追求共同理念，進而實現共同目標，為人民應享之基本權利。結社自由不僅保障人民得自由選定結社目的以集結成社、參與或不參與結社團體之組成與相關事務，並保障由個別人民集合而成之結社團體就其本身之形成、存續、命名及與結社相關活動之推展免於受不法之限制（司法院釋字第479 號解釋理由書參照）；本院依建築師法第28條第2 項規定，已有合理過渡條款規定，及內政部99年
5 月14日台內營字第0990803692號函，略以：「主旨：有關建築師法第28條執行事宜乙案，請查照。說明：……二、建築師法（下稱本法）第28條第2 項及第4 項規定：……是本法修正施行前（即98年12月31日）已加入台灣省建築師公會執行業務之建築師，於2 年內得保有其會籍繼續執業，……又省公會至遲於本法修正施行之日起3 年內辦理解散，期間公會仍須運作及處理解散事宜，是本法修正施行前已加入台灣省建築師公會者，得繼續保有其會籍至公會解散之日止。」原告係於上述條文修正施行前加入臺灣省建築師公會之建築師，於省公會於修正施行之日起3 年內辦理解散完畢前，自仍得繼續保有其會籍至公會解散之日止，並可申請加入直轄市或縣（市）建築師公會，以繼續執業，並未侵害憲法保障之集會結社自由；再建築師公會組織架構配合地方制度法調整，所謂信賴原則非指人民主觀信賴建築師法有關省建築師公會組織架構永不會改變，臺灣省建築師公會永久存在，且建築師修法前經各建築師公會參與提出意見，再經立法院三讀通過總統公布，有關建築師公會之成立縱有變更於法有據，原告此部分主張，殊無可採，難以據為本件聲請大法官解釋之理由。
㈤按「各種獨立之攻擊或防禦方法，達於可為裁判之程度者，
行政法院得為中間判決；請求之原因及數額俱有爭執時，行政法院以其原因為正當者，亦同。」行政訴訟法第192 條定有明文。而各種獨立之攻擊或防禦方法，達於可為裁判之程度者，法院得為中間判決，是遇有此種情形時，為中間判決與否，應依法院之意見定之，並非必須為中間判決。若獨立之攻擊或防禦方法達於可為裁判之程度，同時訴訟亦已可為裁判者，即應逕為終局裁判，不得復為中間判決，尤不許當事人以未為中間判決為上訴理由（最高法院民事27年上字第1045號判例參照）。又所謂獨立之攻擊或防禦方法，專指訴訟中所生實體上之爭點，且得獨立發生法律上效果者而言，不包括程序上之爭點在內。原告請求「依據大法官會議解釋文，確認省公會存在，並請求確定『省公會』組織變動為全國建築師公會之委員會，名稱得為『省公會委員會』。」本件原告起訴不合法，自無必須為中間判決之實體爭點存在，且無任何司法院大法官會議解釋足以確認臺灣省建築師公會存在，及其組織變動為全國建築師公會之委員會，且名稱得為「省公會委員會」，自無為中間判決之必要，併予敘明。
㈥追加之訴：
⒈按行政訴訟法第111 條規定「（第1 項）訴狀送達後，原告
不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……（第4 項）前三項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者，不適用之。」原告於101 年9 月6 日追加撤銷營建署署建管字第1000041196號函，惟原告追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序，依行政訴訟法第111 條第4 項規定，不應准許。
⒉查系爭第0000000000號函內容為：「主旨：有關省公會依建
築師法第28條第2 項後段規定，應自期限屆滿日（100 年12月31日）起一年內辦理解散之相關『登記解散日』、『清算日』及清算作業等相關執行疑義一案……說明：一、復貴公會100 年7 月1 日台建師理字第1773號函。二、按98年12月30日總統華總一義字第09800325521 號令修正公布建築師法第28條第2 項規定：……是自上開條文修正施行二年期限屆滿後，原加入省公會之建築師即不得據以執行業務，貴公會至遲應於建築師法修正施行日起三年內（即101 年12月31日之前），辦理解散，至貴公會辦理解散之清算人等相關規定，本案正本已分送本部社會司，請依本部社會司意見辦理。」等語，被告以系爭函復臺灣省建築師公會關於辦理解散及清算作業相關執行疑義及依據，並未就公法上具體事件為決定，或行使公權力措施而對外直接發生法律上效果，而純屬事實敘述及法令說明，原告亦未證明有何權益因系爭函而受損，故系爭函當非行政處分且未合法踐行訴願前置程序，即便准許追加，原告訴請撤銷仍不備起訴要件，且不能補正，應以裁定駁回之。
六、綜上所述，原告起訴及追加之訴均於法未合，應予駁回。又基於先程序後實體之訴訟原則，本件起訴既為不合法，自無審究應否予以撤銷之實體要件，且本件裁判基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與裁判不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。另原告聲請本院向司法院大法官提請解釋及為中間判決，均無必要，亦併予裁定駁回。
七、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 9 月 27 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 9 月 27 日
書記官 蔡 逸 萱