臺北高等行政法院裁定
100年度訴字第2161號101年4月12日辯論終結原 告 陳進瑞訴訟代理人 林賢宗 律師被 告 國防部軍備局代 表 人 劉復龍（局長）訴訟代理人 林瓊嘉 律師複代理人 紀岳良 律師上列當事人間有關補償事務事件，原告向臺灣臺北地方法院提起訴訟，經該院以99年度訴字第2927號民事事件判決原告敗訴後，原告提起上訴，經臺灣高等法院以100 年度上易字第297 號民事判決廢棄原判決，移送本院審理，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、事實概要：被告依國防部軍備局組織條例第6 條規定，為國防部及所屬機關、學校、部隊使用之公有不動產管理機關，依據國防部訂頒之空軍機場隙地收回作業要點，執行空軍機場隙地收回補償作業，民國97年3 月27日就原告使用之臺南縣○○鄉○○○段（下稱「系爭地段」）559 及565 地號土地進行空軍臺南機場隙地收回作業（隙地編號：0000000 ），測得使用隙地面積為0.3252公頃。嗣因原告認為該面積短少，請求複測，被告生產製造中心測量隊於98年4 月23日複測，經被告工程營產中心中部地區工程營產處以98年4 月28日備工中管字第0980001943號函通知原告複測面積修正為0.3259公頃；原告於98年8 月13日簽立意願調查表，同意系爭土地收回，並於98年10月29日完成領取隙地收回補償費新臺幣（下同）1,053,083 元在案。嗣原告以系爭土地面積與原告自行測量不符仍有短少，請求國防部給付原告補償費754,60
0 元為由，提起給付之訴，經本院於99年6 月28日以99年度訴字586 號判決，以空軍機場隙地回收作業補償費是否發放之處分，屬被告之權限事項，原告誤以土地管理機關為國防部，是有欠缺當事人適格之要件之情事，予以駁回。又本件經原告向被告所在地之臺灣臺北地方法院（下稱「臺北地院」）提起民事訴訟請求給付補償金，臺北地院認原告耕作之第559 地號土地，於75、76年間已被收回，依空軍機場隙地回收作業要點第7 點規定「本要點發布施行前已收回之隙地，不得再依本要點辦理補償」為由，以99年12月30日99年度訴字第2927號判決駁回。原告不服，提起上訴，經臺灣高等法院以無審判權為由，廢棄原判決，並移送本院審理。
二、本件原告主張：㈠原告向被告承租系爭地段第559、565地號、未登錄地9203地號等原屬於臺南空軍機場之隙地耕作，被告97年間為收回上開隙地，依97年11月5 日國防部訂頒之空軍機場隙地收回作業要點規定，發放原告565 地號0.2505公頃、同段559 地號0.0478公頃，未登錄地9203地號0.0276公頃，合計0.3259公頃之土地及地上改良物之補償費。按行政訴訟法第8 條第1 項規定，被告為系爭土地之管理機關，本應依空軍機場隙地收回作業要點規定全額補償原告，惟僅補償上開部分之土地及地上改良物，對於其餘部分則未予補償，原告自得依上開規定起訴求償。㈡原告於99年度訴字第2927號民事起訴狀，以被告依重測結果發放補償費651,800 元有誤，查原告主張承租系爭地段之面積及補償金額如下：56
5 地號土地之耕作面積，應為0.43公頃，非被告測量之0.3252公頃，短少面積為0.105 公頃，按被告回收土地一分地補償金為196,000 元，被告應給付205,800 元補償金；559 號地號土地之供耕作使用，經重測面積為0.28公頃，被告應給付548,800 元補償金；559 地號土地上有地上物芒果樹2 棵、黑板樹1 顆，按被告補償作業，芒果樹1 棵補償金為3,50
0 元、黑板樹1 棵為18,700元，(3,500×2 ＋18,700) ＝25,700元，故被告應補償原告地上物共25,700元。是以，本件被告應補償原告共780,300 元之補償金。次查被告提出於臺北地院之附表所示，截至95年原告僅系爭地段565 地號即有6,900 平方公尺，且有原告提出於該審之繳租收據可證，被告於97年收回時既僅補償系爭地段第565 地號0.2505公頃、同段559 地號0.0478公頃，未登錄地9203地號0.0276公頃，合計0.3259公頃之土地及地上改良物之補償費，足見僅565地號即有6,900 平方公尺-2,505平方公尺＝4,395 平方公尺尚未補償。復依被告提出之隙地收回補償費發放證明單所載土地開墾補償費之發放標準為：651,800 元÷3, 259 ㎡ ＝
200 元/ ㎡，則原告即有：200 元×4,395 ㎡＝879,000 元之土地開墾補償費未獲補償，由於被告未待爭議終結即自行將原告耕作地之地界及地上物煙滅，已不復以往地貌，致無法進行勘驗或測量，應可歸責於被告片面行為所致，因此原告請求依法補發土地開墾補償費780,300 元。縱以上開6,90
0 平方公尺為原告全部之承租土地，則原告亦尚有6,900 平方公尺-3 ,259 平方公尺＝3,641 平方公尺之土地開墾補償費及地上物未獲補償。依上開標準原告未受之土地開墾補償費亦有：200 元×3,641 ㎡＝728,200 元。加上原告主張之地上改良物二棵芒果樹、一棵黑板樹之地上改良物補償費，依被告提出於民事一審之土地改良物補償公告清冊之補償標準，原告請求補償25,700元，合計請求給付753, 900元亦非全然無據。㈢被告於民事一審法院承認確曾出租系爭地段55
9 、565 等地號土地予原告耕作，惟主張部分土地業已於75、76年間業已收回。經臺灣高等法院100 年8 月18日院鼎民申100 上易297 字第1000013194號函查結果證實並無75、76年或97年以前收回之資料，可知原告之土地迄本案公告補償收回之前，並無被收回之情形。故被告以原告承租之土地曾於75、76年被收回，依空軍機場隙地收回作業要點第7 點不得再請求補償為由拒絕補償，惟既經臺灣高等法院函查無收回紀錄，且此次係全面收回，自應照原告承租之面積發放土地及改良物補償費，方符上開收回作業要點之立法精神及平等待遇之比例原則。又被告在民事庭以原告主張之陸砲連前空地，從前後航照圖比較，認未開墾為由，不予計入。然原告栽種草藥多年，此從被告核定補償之農作物中有川七、龍骨草、冬青菊等草藥可知，被告以空照圖認該區域散植樹木或草生地，認無明顯耕作跡象，顯有誤會。茲不論被告於76年或86年之某一時點之航照圖，並不能作為原告十年間均無耕作之證明，僅就其提出於民事一審卷宗判讀說明所稱「該區域僅箭頭指出陸砲連現址有與臨區相近的耕作痕跡。」、「C 區86年右側出現一塊荒地。」、「D 區76年航空照片則有一區與臨近種植區相似的區域如附圖二，面積約409 平方公尺」等語。即可知76年至86年間該區之地貌確經原告之耕作而有變動，並非始終荒置，足以反證該地並未被收回。是以，原告請求被告依空軍機場隙地收回作業要點之規定，就未補償之耕作土地及地上物依訴之聲明予以補償，即屬理由。㈣原告因被告始終主張本案應屬民事法院管轄，乃向臺北地方法院起訴請求，惟被告於民事一、二審訴訟過程中仍然對原告之請求表示拒絕，提出訴狀否准原告之請求，自為一行政處分，原告依循訴訟程序提起上訴，被告仍未改變原有之處分，向臺灣高等法院提出說明其繼續維持原來之處分之理由，與駁回原告之請求及訴願無異。依訴願法第61條規定，原告既已對原駁回之行政處分表示不服，而提起訴願，仍不為被告所接受，依行政訴訟法第5 條之規定，人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上之利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容行政處分之訴訟。退步言之，縱認本件屬行政訴訟法第5 條之課予義務訴訟，以原告業已提起視同訴願之程序，被告仍拒絕給付又於法令所定期間內應作為而不作為，被告認為未經訴願程序顯有誤會，且本件事證業經臺灣高等法院調查明確，請依行政訴訟法第200 條第3 款之規定仍判如原告訴之聲明，以維原告與其他出租人同受平等補償之權利；若認屬於同法第8條第2 項給付訴訟以行政處分應否撤銷為據之範疇，或課以義務訴訟仍須同時諭知對被告否准之行政處分加以撤銷，亦請依備位之聲明判決准許等情。並聲明：㈠先位聲明：⒈被告應給付原告新臺幣78萬300 元，及自民事一審起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。⒉移送前及本案之訴訟費用由被告負擔。㈡備位之聲明：⒈被告否准發給原告新臺幣78萬300 元補償金之處分應予撤銷。⒉被告應給付原告新臺幣78萬300 元，及自民事一審起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。⒊移送前及本案之訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠程序部分：⒈按行政訴訟法第206條、第213條、第214 條，是行政訴訟就同一訴訟標的之確定判決，該法律關係於行政法院、兩造當事人間自受羈束。且當事人不得以該確定判決事件終結前所提出或得提出而未提出之其他攻擊防禦方法，於新訴訟為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判（改制前行政法院72年判字第336 號判例參照）。查原告於99年間即以空軍機場隙地收回作業要點第6 條規定，以國防部為被告請求給付補償金，經本院99年度訴字第586 號判決駁回，以原告雖主張提起給付訴訟，無論其是否依據行政訴訟法第8 條第1 項前段規定之一般給付訴訟，或是同法第5 條規定之課予義務訴訟，均有欠缺被告當事人適格之要件，故以原告起訴當事人不適格，亦未訴願先行，判決原告敗訴確定在案。復依行政訴訟法第107 條之規定，原告未先行訴願，故本案訴訟標的仍受前案判決所拘束，應予裁定駁回，期符訴訟經濟。⒉按行政訴訟法第107 條規定，本件原告於起訴前並未向被告表示不服或請求補償金，而原告以向民事法院訴訟可視為訴願先行為由抗辯，參以最高行政法院56年判字第173 號判例，向非管轄官署提起訴願先行之要件有：「1.向官署為之、2.須表明不服原處分之意、3.如非請求撤銷或變更原處分不得視為訴願。」訴願程序係爭端由原處分機關之上級處理，屬行政程序，但民事法院係屬司法機關，與行政機關當屬不同之權利體係，基於權力分立之法理，當然不得以提起民事訴訟視為提起訴願遭駁回，如苟以此解釋，則人民未依法提起訴願，逕向行政法院提起訴訟遭被告機關否認後，即可視為已盡訴願先行之義務，顯然與行政訴訟法不符，係屬詭辯。甚且原告係另行請求被告給付額外之補償金，當非表示對原處分之不服或請求撤銷原處分之意，益證原告所辯不可採。㈡實體部分：查原告提出75年及76年「空軍8252部隊609 營區福利站生產股農場種子農具費收據」二紙，主張原告占用面積為6 分9 釐，被告應連帶補償，然前開事證過於空泛無以為據，且原告未詳實舉證以實其說，不足採信。又本案補償測量，係由被告承辦人員協同原告指界，經辦人員依原告指界釘樁，再為測量面積計算，應無違誤；再者，經辦單位另委由國防大學協助提供系爭土地航照圖研判，經國防大學98年4 月17日國學理輻字第0980002887號函送「臺南機場隙地航照圖研判說明書」，呈現原告占用隙地（編號98.044.1）76年、81年、91年並無原告所指占用面積6 分9 釐之情況，原告所為請求，顯屬無據。原告近期為坐實占用面積為6分9 釐，未經國防部軍備局同意，私自於98年3 月16日在基地陸砲連前方空地占耕，作為補償談判條件，其違法非理性行為，被告所屬單位，基於忠實執法，覈實補償作業，不得因原告非理性行為，即妥協補償。又按司法院大法官會議第
348 號解釋，兩造行政契約之協議，有拘束雙方之效力，本件原告既已簽具切結書同意受領以雙方測量之基礎所發給之補償金，則其事後再執陳詞空言主張測量結果錯誤，顯非誠信，兩造對實體之事實爭議由被告民事歷次答辯書狀及民事一審判決應足明瞭，原告主張與事實不符；原告過去長年無償使用系爭土地，被告尊重土地現況而與耕農補償；惟基於法律不溯既往原則，對已收回土地不予補償，對耕農已完整保障，更屬依法行政，是原告主張被告違反平等原則，殊無理由等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有國防部95年2 月22日昌易字第0950002020號令核定「96-99 年度隙地收回建案」影本、國防部97年11月5 日國備工管字第0970013501號函訂頒「空軍機場隙地收回作業要點」影本、國防部軍備局工營中心中部地區工程營產處97年3 月27日辦理空軍臺南機場隙地複丈界樁位置測量暨地上使用情形調查紀錄表影本及現場照片、國防部軍備局工程營產中心中部地區工程營產處98年1 月14日備工中管字第0980000211號函影本、國防部軍備局工程營產中心中部地區工程營產處98年3月4 日備工中管字第0980000919號函影本、國防部軍備局工程營產中心中部地區工程營產處98年4 月14日備工中管字第0980001664號函影本、國防大學98年4 月17日國學理輻字第0980002887號函影本、國防部軍備局工程營產中心中部地區工程營產處98年4 月28日備工中管字第0980001943號函影本、國防部軍備局工程營產中心中部地區工程營產處98年5 月14日備工土獲字第0980005167號令影本、國防部軍備局工程營產中心中部地區工程營產處98年5 月27日備工中管字第0980002551號函影本、空軍臺南機場98年10月9 日備工土獲字第0980012304號隙地收回補償費發放證明聯單影本、原告98年10月29日切結書影本、本院99年度訴字586 號判決影本、臺灣臺北地方法院99年度訴字第2927號民事判決影本、臺灣高等法院100 年度上易字297 號民事判決影本（臺北地方法院民事卷第30至32頁、第36至39頁、第40至41頁、第42至45頁、第46至48頁、第49至54頁、第55至57頁、第58頁、第59頁、第63至64頁、本院卷第24至28頁、第19至23頁、第8 至
9 頁）在卷可稽，自堪認為真正。
五、本院判斷如下：
㈠、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第5 條、第107 條第1 項第10款分別定有明文。是以，提起行政訴訟法第5 條之課予義務訴訟，必須先經向行政機關依法提出申請，該機關於法令所定期間內不予置理，或否准其請求，復經申請人依訴願程序提起訴願而未獲救濟者始能提起，倘未踐行該程序而逕行提起課予義務訴訟者，應認起訴不備其他要件。復按「提起一般給付之訴請求金錢給付，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時始可為之。如依其請求基礎法律關係之規定，尚須先由行政機關核定其請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課予義務之訴，請求行政機關作成核定之處分，並為一定金額之給付。」（最高行政法院93年判字第35號判決意旨參照）。依此，有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。
㈡、本件原告於本院審理時自陳係依空軍機場隙地收回作業要點為本件請求，而依空軍機場隙地收回作業要點第1 條規定：
「為配合戰訓任務及強化飛安，執行空軍機場隙地收回作業，特訂定本要點。」第3 條第1 、5 、7 、8 款分別規定「本要點名詞定義如下：（第1 款）（一）隙地：指空軍早年將軍用機場營區內、外之空地，交由民人使用之土地。...（第5 款）（五）隙地使用人：指實際使用隙地，得依本要點申領土地開墾補償費及土地改良物補償費之人。...（第7款）（七）土地開墾補償費：指隙地收回時，給予隙地使用人投施勞力、資本於隙地上從事開墾等工作財產損失之金錢補償。（第8 款）（八）土地改良物補償費：指隙地收回時，給予隙地使用人建築改良物與農作改良物財產損失之金錢補償。」第5 條規定：「隙地使用面積認定基準如下：（一）隙地收回前，執行機關應就隙地範圍及使用現況實施測量及清查，並經公告後依其測量之面積為隙地使用面積。（二）前款測量後之隙地使用面積，於公告前，執行機關應與空軍民國86年間清查登載資料及國防大學理工學院空照判圖結果比較其差異，並就其差異審查、現勘後，確定隙地使用面積；如屬擴大使用或回復使用之情形者，均不予補償，並依法辦理回收。」第6 條規定：「隙地收回補償方式與基準，區分如下：（一）土地開墾補償費：1.計算公式：土地開墾補償費= 〔土地價額（元／㎡）〕x 〔使用面積（㎡）〕×〔2.5 ％〕2.前項土地價額係指空軍機場隙地收回作戰需求文件核定年度該機場範圍內，公告土地現值相同之土地面積總和最大者，為計算基準；若收回土地之當期公告土地現值高於土地價額者，則按該筆土地之當期公告土地現值計算。
（二）土地改良物補償費：1.補償項目及計價基準，應按空軍機場隙地收回作戰需求文件核定年度該機場所在當地縣市政府頒布之「農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」及「辦理公共工程拆遷建築物補償查估基準」辦理查估補償。2.如土地改良物種類未列於當地縣市政府所頒布之查估基準補償項目內者，得參照其他縣市政府所頒布之查估基準辦理。3.如遇有特殊栽植情形、類別、品種規格之農作物，認定困難或有糾紛時，由執行機關函請當地農業主管機關釋疑後，陳報管理機關核定。」顯見空軍機場隙地使用人，得申領隙地建築改良物與農作改良物財產損失之金錢補償，係依空軍機場隙地收回作業要點相關規定而發生。且其補償費之計算，採取依照空軍機場隙地收回作業要點第6 條規定方式補償，係屬依法規而生，課予國家補償特定關係之人所生之特別法律關係，具有公法性質。原告依上揭規定請求被告給予補償，揆諸上開法條規定及說明，自應先由被告依上開空軍機場隙地收回作業要點第5 條及第6 條規定認定應予補償之面積及計算應予補償之費用據以准駁後，原告如對該准駁之行政處分有所不服，認為損害其權利或法律上利益時，並應先經訴願程序後，再向本院提起課予義務之訴。茲原告不由此途，並未先經由向被告提出申請未獲被告置理或遭被告予以否准（原告訴訟代理人雖陳稱原告曾經向被告爭執協調多次，但其並未能提出曾提出請求之書面文件供本院參酌，僅稱原告並未保留，見本院卷第67頁），即或原告曾以言詞向被告提出申請，未獲被告准許，但原告亦未經提起課予義務訴願，即逕提起本件訴訟（原告訴訟代理人雖陳稱依訴願法第61條規定，原告經向臺灣臺北地方法院民事庭提起訴訟，遭判決敗訴後，復向臺灣高等法院提起上訴，期間被告均未准許原告之請求，自應認為原告已經合法之訴願程序云云。然查，訴願法第61條係規定：「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」亦即提起訴願，原則上係向原行政處分機關提出訴願狀，但如誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願，是訴願人即或係誤向其他機關提出訴願狀，亦應係向行政機關提出訴願狀者，始得視為自始向訴願管轄機關提起訴願，茲原告訴訟代理人所稱向法院起訴者，其所進行者係司法權之審理權限，迥非行政機關係行使行政之公權力者可比，基於權力分立之原理，自非可認原告向法院提出訴訟，即可認為原告係已向訴願管轄機關合法提出訴願）。本件原告依空軍機場隙地收回作業要點請求被告發給補償金，係屬行政訴訟法第5 條所稱之課予義務訴訟，已如上述，原告先位聲明之訴主張依行政訴訟法第8 條第1 項提起給付訴訟，顯係誤用訴訟類型，而該項錯誤亦無從命其補正，是原告提起先位聲明之給付訴訟顯不合法，應裁定予以駁回。至原告雖主張另依行政訴訟法第5 條課予義務訴訟規定請求如備位聲明，但原告並未先行踐行依法提出申請於遭不置理或否准後，並踐行課予義務訴願之程序。從而，原告未經申請或訴願程序，逕提起如備位聲明所述之課予義務行政訴訟，其起訴亦不合法，且無從補正，亦應予以駁回。
㈢、綜上所述，本件原告先位聲明及備位聲明之訴均違反起訴應備之合法要件，其起訴為不合法，且核其情形，皆無從命補正，為法所不許，應裁定駁回之。
六、原告之訴既因不合法經本院裁定駁回，其實體上之主張本院即無從審酌，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第107條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 4 月 26 日
臺北高等行政法院第六庭
法 官 闕 銘 富法 官 林 育 如法 官 黃 桂 興上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 4 月 26 日
書記官 李 承 翰