臺北高等行政法院判決
100年度訴字第2162號101年2月23日辯論終結原 告 黃義偉被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 丁育羣（局長）訴訟代理人 蔣國志
陳淑滿上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服臺北市政府中華民國100 年10月20日府訴字第10009122100 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：訴外人鄧泰年（下稱鄧君）為臺北市○○區○○○路○○○ 巷○○號6 樓松山新村乙標國民住宅身心障礙戶（下稱系爭國宅）所有權人，居住系爭國宅滿1 年以上，擬依國民住宅條例第19條第1 項規定轉售系爭國宅。經臺北市政府以民國100年4 月19日府都住字第10032559400 號公告鄧君擬出售系爭國宅乙事，使領有身心障礙手冊者得向被告申請與系爭國宅所有權人即鄧君協議出售價格，並敘明出售價格由出售人即鄧君自行訂定，俟鄧君與申請人協議不成或公告期間內無人申購時，始准由鄧君自行轉售。原告依前揭公告提出申請，經與系爭國宅所有權人即鄧君協議不成立後，鄧君於100 年
5 月13日陳報被告，表示其與原告已進行協議，惟因買賣成交價無共識致協議不成。嗣原告主張其依身心障礙者權益保障法第67條第2 項後段規定，對系爭國宅有優先承購權，於
100 年6 月30日向被告申請提供系爭國宅之房地資料及出售價格等資訊。案經被告以其自始無出售價格資訊，亦無調查出售價格資訊之法律上依據，乃以100 年7 月7 日北市都住字第10034926800 號函（下稱原處分）復原告，其申請依法無據，歉難辦理。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠鄧君所有系爭國宅，係依身心障礙者權益保障法第67條第1
項規定取得之「身心障礙者保留戶」，依同條第2 項規定，系爭國宅之轉讓應以其他身心障礙者為優先，換言之，其他身心障礙者對於系爭國宅之轉讓，具有「優先購買權」。依司法院釋字第469 號解釋意旨，即學理上所謂保護規範理論，身心障礙者權益保障法第67條第2 項規定之內容，非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，其目的係為落實照顧弱勢者之居住正義，要求以身心障礙者保留戶資格而取得之國宅，其轉讓時應以其他身心障礙者為優先，且法律明文規定「轉讓對象『應』以其他身心障礙者為優先」，亦屬對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，故該管機關公務員依前開規定，對可得特定之人（其他身心障礙者）所負作為義務已無不作為之裁量餘地，亦即被告有義務提供原告針對系爭國宅行使優先承購權時所必要之相關資訊（包含出售價格）。
㈡縱認身心障礙者權益保障法第67條第2 項未明文規定被告應
提供系爭國宅之出售價格，被告仍應主動類推適用國民住宅出售出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第11條第1 項之規定，即被告公告系爭國宅之出售資訊時，亦應公告出售價格，或告知出售價格予有意行使優先承購權之其他身心障礙者，因行使優先購買權時，標的物之出售價格實乃買賣契約必要之點，倘無法得知出售價格，將無從決定是否購買系爭國宅。因此，無論依身心障礙者權益保障法第67條第2 項、司法院釋字第469 號解釋，或類推適用國民住宅出售出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第11條第
1 項規定，被告均有提供系爭國宅出售價格之義務，亦即原告有請求系爭資訊之主觀公權利。
㈢被告答辯似以「私法自治」及「契約自由」作為拒絕提供出
售價格資訊之依據，惟系爭國宅係鄧君以身心障礙者身分，依身心障礙者權益保障法第67條第1 項所「優先購買之身心障礙者保留戶」，而同條第2 項亦明文對身心障礙者保留戶國宅之轉讓條件（轉讓對象）定有特別規定，故鄧君於轉讓系爭國宅時是否仍可毫無限制的主張私法自治及契約自由，似應為否定，蓋因其出售對象已受有身心障礙者權益保障法第67條第2 項之限制，被告以私法自治及契約自由作為抗辯理由，亦屬無據。原告係請求被告向鄧君調查系爭國宅之出售價格後轉知原告，而「非」要求被告單方決定系爭國宅之出售價格，故仍係由鄧君自行決定系爭國宅之出售價格，而與私法自治、契約自由無違；再者，此舉既不影響鄧君對於系爭國宅出售價格之決定權，更可避免鄧君恣意浮報售價以逼退有意購買之其他身心障礙者，以達其「惡意」規避身心障礙者權益保障法第67條第2 項限制轉讓對象之目的。㈣身心障礙者權益保障法第67條第2 項雖未逐字明文規定被告
得向鄧君調查系爭國宅之出售價格，惟就買賣契約而言，該「出售價格」（買賣價金）與「契約標的物」（買賣標的）之資訊均屬「必要」且「重要」之點，兩者缺一不可，因此，主管系爭國宅轉讓權限之被告依身心障礙者權益保障法第67條第2 項受理鄧君申請轉售系爭國宅時，不僅應命鄧君陳報系爭國宅土地面積等契約標的物資訊，更應命鄧君自行訂定擬出售價格後一併陳報，再由被告將上開資訊轉知申請優先承購之身心障礙者，此乃法律之當然解釋。退萬步言，縱使身心障礙者權益保障法第67條第2 項未明文規定行政機關應公告出售價格，本案同屬國宅出售事項，被告亦得類推適用國民住宅出售出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第11條第1 項規定為之，故被告依法實有權命鄧君一併陳報出售價格，竟辯稱其無要求當事人公開之法律依據，可見其怠惰卸責之心態。倘若確如被告所述，身心障礙者權益保障法第67條第2 項未明文規定即不得調查，被告豈能以10
0 年5 月6 日北市都住字第10033244500 號函揭露鄧君與原告之聯絡電話予彼此？其侵害個人隱私（公開聯絡電話）之法律依據何在？㈤綜上，被告怠於依身心障礙者權益保障法第67條第2 項規定
調查鄧君之出售價格後提供原告，顯有依法應作為而不作為之違法，並造成原告無法行使優先購買權而受有權利上之損害。況被告現行做法，導致從未有身心障礙者依身心障礙者權益保障法第67條第2 項規定順利優先購得身心障礙者保留戶，更證明被告解釋法規有所違誤等情。並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告應作成提供鄧泰年擬出售系爭國宅（即臺北市政府100 年4 月19日府都住字第10032559400 號公告之公告事項之出售標的物）價格、鄧泰年向稅捐機關及地政機關申報之交易價格資料之行政處分。
三、被告則以：㈠本件訴訟緣起係因鄧君擬出售其於92年價購取得之系爭國宅
，該買賣契約主體之出賣人自始即係鄧君，並非被告，而該原所有人就系爭國宅所取得者，係完整之所有權，屬個人之完全私有財產，非有法令規定外，得自由使用收益及處分，並受私法自治及契約自由之保護，原告雖主張身心障礙者權益保障法第67條第2 項轉讓對象應以其他身心障礙者為優先，姑不論此所謂之優先，究係指為交易對象契約主體之買受人或包括所有之交易條件（依身心障礙者權益保障法第67條，係規定轉讓對象之身分別應具身心障礙，蓋此財產權業已由個人完整取得之私有財產），惟無論如何，該優先所行使之對象均非行政機關（因行政機關並非所有權人，並非買賣當事人，亦無依據得介入私有財產的交易條件），換言之，原告自始欠缺公法上請求被告作成行政處分之主觀公權利。㈡政府資訊應依政府資訊公開法，主動公開或依人民申請提供
；所稱政府資訊，係指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。是申請政府資訊公開，應以政府機關於職權範圍內作成或取得者為範圍，觀諸政府資訊公開法第3 條、第5 條規定自明。而鄧君所欲出售之國宅，係屬其私人所有之獨立私有財產，應受私法自治及契約自由之保護，該交易條件或買賣價格自始非被告本於職權範圍內所作成或取得之資訊，亦無要求當事人公開之法律依據，原告依政府資訊公開法要求被告提供並不存在之資訊，自屬實質無理由。
㈢再依國民住宅條例第19條第1 項之規定，居住滿1 年且無國
宅貸款之轉售，已無買受人之資格限制，故身心障礙者權益保障法第67條規定，雖就轉讓對象以其他身心障礙者為優先，惟仍須繫於買賣合意之契約達成，論其實際，本案既因鄧君與二申請購買之人經協議未成，其後與其他人之買賣內容，被告既無得過問之其他法令依據，則基於私法自治及契約自由原則，被告就其協議後之交易條件，實無置喙餘地等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有臺北市政府100 年4 月19日府都住字第10032559400 號公告（第5-6 頁）、原告申請書及殘障手冊（第8-10頁）、被告100 年5 月6 日北市都住字第10033244500 號函（第7 頁）、鄧君申請書及所附協議不成立證明（第13-14 頁）、公務電話紀錄（第15頁）、臺北市政府100 年5 月18日府都住字第10033498200 號函（第11-12 頁）、原告100 年6 月30日申請書（第17頁）、原處分（第16頁）、臺北市政府100 年10月20日府訴字第10009122100 號訴願決定書（第1-4 頁）等件影本附原處分卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告否准原告申請提供系爭資訊，是否適法有據？㈠經查原告100 年6 月30日申請書，其申請內容為⑴鄧君所欲
出售國宅之房地資料；⑵鄧君擬出售之價格；倘已出售，請被告依職權向稅捐機關及地政機關函查申報之交易價格。因臺北市政府100 年4 月19日府都住字第10032559400 號公告之公告事項已明揭系爭國宅房地資料，故上開⑴部分原告已不再請求，其僅就上開⑵部分（下稱系爭資訊），主張依行政訴訟法第5 條規定提起課予義務訴訟，而其請求權依據為身心障礙者權益保障法第67條第2 項、行政程序法第46條第1 項、司法院釋字第469 號解釋之保護規範理論（見本院卷第34-35 頁之原告陳述），並以言詞辯論期日之聲明為其訴之聲明（見本院卷第42頁之原告陳述），合先敘明。
㈡按行政程序法第46條第1 項規定：「當事人或利害關係人得
向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」次按，政府資訊公開法第1 條、第2 條、第3 條、第5 條分別規定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」準此，申請政府資訊（資料或卷宗）公開，應以政府機關於職權範圍內作成或取得者為範圍。
㈢國民住宅條例第19條第1 項固規定：「政府直接興建之國民
住宅，其承購人居住滿1 年後，得將該住宅及基地出售……」惟若國民住宅承購人為身心障礙者，依據身心障礙者權益保障法第67條第2 項：「前項受核准者之……轉讓對象應以其他身心障礙者為優先。」之規定，應以其他身心障礙者為優先轉讓對象。查鄧君為系爭國宅（身心障礙戶）所有權人，居住滿1 年後，擬轉售系爭國宅，臺北市政府爰依據上開規定，以100 年4 月19日府都住字第10032559400 號公告：
「公告事項：一、出售標的物：……。二、承購資格：領有身心障礙手冊者。三、審查：申購戶由本府依國民住宅出售有關法令規定審查，經審查合格者另行通知。四、出售金額：由出售人自行訂定。五、申購方式：請於100 年5 月3 日前檢附下列文件郵寄或親送本府都市發展局……申請，（一）申請書（二）身心障礙手冊影本（請加註『核與正本相符』並蓋章）。六、如有2 位以上之申購人符合承購資格，由申請人與原承購人自行協議出售價格，協議成立時，由本府出具移轉證明；協議不成或公告期間內無人申購時，准由原承購人自行轉售。七、其他事項詳「國民住宅條例」及相關法令。」俾使身心障礙者優先於其他承購人與鄧君協議購買系爭國宅（此符合身心障礙者權益保障法第67條第2 項所稱「優先轉讓對象」）。原告依臺北市政府上開公告，於100年5 月3 日郵寄申請書及加註「核與正本相符」之中華民國殘障手冊影本提出申請，經被告以100 年5 月6 日北市都住字第10033244500 號函鄧君及原告，請渠等自行議價（上開公告事項）並於100 年5 月18日前回報協議結果。原告稱鄧君開價新臺幣3,000 萬元（見本院卷第7 頁之起訴狀），此乃系爭國宅所有權人鄧君自行訂定之出售金額（上開公告事項），而非被告於職權範圍內作成或取得之政府資訊（資料或卷宗），且為原告與鄧君協議出售價格時所知悉，是原告申請自始非被告本於職權範圍內作成或取得之「鄧君擬出售系爭國宅價格」資訊，核與上開規定及說明，尚有未合，從而被告否准原告申請提供上開資訊，即無不洽。此外，原告向被告申請提供之「鄧君向稅捐機關及地政機關申報之交易價格」資訊，自始亦非被告本於職權範圍內作成或取得之資訊（資料或卷宗）；而依司法院釋字第469 號解釋揭櫫之保護規範理論，原告依據臺北市政府上開100 年4 月19日公告申請承購，使其優先於其他承購人與鄧君協議購買系爭國宅，已然符合身心障礙者權益保障法第67條第2 項「優先轉讓對象」之規範意旨，尚難據此遽爾謂被告應依職權調查「鄧君向稅捐機關及地政機關申報之交易價格」資訊並提供該資訊予原告。至於原告與鄧君間是否就買賣價金協議成立，亦非身心障礙者權益保障法第67條第2 項規定所欲保護之範圍。況查，依稅捐稽徵法第33條規定：「（第1 項）稅捐稽徵人員對於納稅義務人之財產、所得、營業及納稅等資料，除對下列人員及機關外，應絕對保守秘密，違者應予處分；觸犯刑法者，並應移送法院論罪：一、納稅義務人本人或其繼承人。二、納稅義務人授權代理人或辯護人。三、稅捐稽徵機關。四、監察機關。五、受理有關稅務訴願、訴訟機關。六、依法從事調查稅務案件之機關。七、經財政部核定之機關與人員。八、債權人已取得民事確定判決或其他執行名義者。（第2 項）稅捐稽徵機關對其他政府機關為統計目的而供應資料，並不洩漏納稅義務人之姓名或名稱者，不受前項之限制。（第3 項）經財政部核定獲得租稅資訊之政府機關或人員不可就其所獲取之租稅資訊，另作其他目的之使用，且第1 項第4 款至第7 款之機關人員及第8 款之人，對稽徵機關所提供第1 項之資料，如有洩漏情事，準用同項對稽徵人員洩漏秘密之規定。」可知，無從期待被告調查鄧君向稅捐機關申報之交易價格，此外亦查無被告得向地政機關調查鄧君向地政機關申報交易價格資訊之法令依據，則被告否准原告申請提供「鄧君向稅捐機關及地政機關申報之交易價格」資訊，經核於法尚無違誤。
㈣本件原告循序提起訴訟，所不服之處分，乃被告100 年7 月
7 日北市都住字第10034926800 號函之原處分，而非臺北市政府100 年4 月19日府都住字第10032559400 號公告，因此臺北市政府（非被告）上開公告是否應類推適用「國民住宅出售出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法」第11條第1 項規定，將系爭國宅之出售價格予以公告，並非本件所應加以審究。又「國民住宅出售出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法」第11條第1 項第2 款規定：「國民住宅出售或出租應辦理公告，其公告事項如下：……二、出售……國民住宅之出售價額……」所稱出售者，乃國民住宅主管機關，而本件系爭國宅之出售者，則係已取得系爭國宅所有權之鄧君，自無適用或類推適用上開辦法第11條第1 項規定之餘地，是原告執此主張其有請求被告提供系爭資訊之主觀公權利云云，委無可採。
五、綜上所述，原告之主張均無可採。被告否准原告申請提供系爭資訊，於法並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 1 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 1 日
書記官 黃玉鈴