臺北高等行政法院判決
100年度訴字第2176號101年3 月8 日辯論終結原 告 萬虎偉被 告 臺北市商業處代 表 人 劉佳鈞（處長）住同上訴訟代理人 方霖
高碧霞上列當事人間申請閱覽卷宗事件，原告不服臺北市政府中華民國
100 年11月17日府訴字第10009136600 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告曾為台北市政府營利事業統一發證審查單位工務局建築管理處之承辦人，因貪污案件受刑事追訴，為釐清相關事證，於民國（下同）100 年7 月28日（被告收文為同年8 月1 日）填具臺北市政府商業查閱／影印／抄錄／傳輸／證明申請書，向被告申請影印商號「盃子酒店」之登記文件（即設立行號聯合會勘簽呈、會勘紀錄表、核准發給營利證簽呈，下稱系爭文件），經被告核認非屬抄錄範圍，乃以100 年8 月1 日北市商一字第1000009140號函否准其申請（下稱原處分），原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定、原處分均撤銷。
２、應命被告依原告100 年8 月1 日申請書，作成准予原告閱覽「盃子酒店」之登記文件（即設立行號聯合會勘簽呈、會勘紀錄表、核准發給營利證簽呈）之行政處分。
３、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告否准原告申請影印盃子酒店登記文件即「設立行號聯合會勘簽呈、會勘紀錄表、核准發給營利證簽呈」是否合法？
四、兩造主張之理由：
（一）原告主張之理由：
１、依臺北市政府83年6 月23日府建一字第83038231號公告「營利事業統一發證聯合辦公實施要點」第五項第二款審理市民申請案分無須現場會勘和須現場會勘兩類，原告前屬臺北市政府工務局建管處約僱工程員，被借調商業處審查申設營利證案，係屬文書作業，現場會勘部分由建管處另派員勘查。
２、高等行政法院93年度重上更（四）字第26號刑事判決謂被告前（股長）宋月娥在法庭結證，建管處部分經原告審查後即可，隱匿現場會勘部分須另簽會相關單位擇日派員現場會勘，原告雖一再抗議，均不予採信。
３、基於論事究其所極，執法不害施仁，原告申請臺北市訴願委員會及被告，以原告係屬當事受害人，請就原告前審查過44件申請案中，擇一、二件（如本件盃子酒店、老祖母餐坊），將案內聯合會勘簽呈、會勘紀錄表、核發營利證之簽呈等函文影印提供或提證上開44案例有須現場會勘皆依法勘驗後始核發營利證之函文，惟訴願決定援引被告之見解，認為原告之所訴與規定不符，且盃子酒店非屬前例所訂須辦理現場會勘之範疇，另老祖母餐坊與原處分無涉。
４、高等法院87年度上訴字第2189號刑事判決謂老祖母餐坊原係消防設備不符規定，兩年來均未能通過勘驗，後重新申請才通過勘驗，另盃子酒店申請審核表內有建設局承辦員批註須會相關單位，顯與訴願決定採用被告之見解及宋月娥在法庭上結證大相逕庭，有欲蓋彌彰之嫌。
（二）被告主張之理由：
１、查本件原告前係臺北市政府工務局建築管理處（自98年8月1 日起改隸臺北市政府都市發展局）僱用之約僱人員，為盃子酒店商業登記案之該處承辦人，因處理該商號商業登記案件涉及貪污遭刑事判決，而請求影印盃子酒店設立行號聯合會勘簽呈、會勘紀錄表、核准發給營利證簽呈等資料，惟因原告非該商業合夥人或對商業、合夥人有債權、債務或其他法律關係之人，非屬商業登記法第26條所稱之利害關係人；復依經濟部90年10月5 日經商字第09002222740 號函釋意旨，商業登記法第26條所稱查閱或抄錄登記簿及其附屬文件，係指核准登記案件之申請書暨商業登記法及施行細則之申請登記文件，本件原告所申請影印之文件亦非屬商業登記法第26條第1 項規定得抄錄之範圍，且原告並非該案利害關係人，不得申請閱覽卷宗。原告主張，不足採據，被告否准原告所請，於法有據，應予維持。
２、另查盃子酒店之營利事業登記營業項目為「酒店業務之經營並附設飲料小菜佐料之供應」，依臺北市政府營利事業統一發證聯合辦公實施要點規定屬臺北市政府辦理營利事業統一發證申請案須送會聯合辦公以外之單位名稱暨法（規）令規定一覽表須移會衛生單位審核之案件，與「臺北市政府辦理營利事業統一發證申請案須現場會勘之營業項目暨法（規）令規定一覽表」所訂須辦理現場會勘之案件有別，故被告卷存之盃子酒店登記檔卷當無原告所欲影印之設立行號聯合會勘簽呈、會勘紀錄表及核准發給營利證簽呈等資料，至為明確。
３、又依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定，原告所欲影印之資料核屬政府機關內部單位之擬稿或其他準備作業，依上開規定亦不得提供；是原告主張，不足採據，被告否准原告之申請，認事用法，合法妥適，並無違誤。另原告申請調查其前所承辦案件之卷內資料部分，核與本案無涉，尚無調查之必要，併予敘明。
４、查「臺北市政府辦理營利事業統一發證申請案須現場會勘之營業項目暨法( 規) 令規定一覽表」所訂須辦理現場會勘之營業項目為：理髮、視聽歌唱(KTV) 、浴室( 三溫暖) 、舞廳、舞場、酒家、酒吧、特種咖啡、茶室、汽車保養所。盃子酒店之營利事業登記營業項目為「酒店業務之經營並附設飲料小菜佐料之供應」，非屬上述所列須辦理現場會勘之營業項目，故盃子酒店登記檔卷無設立行號聯合會勘簽呈、會勘紀錄表、核准發給營利證簽呈等資料。理 由
一、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」「（第1 項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，但對公益有必要者，得公開或提供之。」政府資訊公開法第
2 條及第18條第1 項第3 款亦定有明文。因此：
１、政府資訊公開法為普通法，其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。又因政府資訊公開制度，係為便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與而設，是其公開之對象為一般人民，該政府資訊之公開除依政府資訊公開法應主動公開者外，應由人民依其程序，申請政府機關提供；倘有法定情形，政府機關亦得不予提供。至於行政程序法規定之申請閱覽卷宗請求權，乃指「特定之行政程序中」當事人或利害關係人為主張或維護其法律上利益之必要，有向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之權利，該種資訊公開之對象，並非一般大眾，僅限行政程序中之當事人或利害關係人，係屬「行政程序中之個案資訊公開」；於特定情形，行政機關並得拒絕閱覽、抄寫、複印或攝影；自與政府資訊公開法立法目的不同。
２、承前述，政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟若對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡，爰有政府資訊公開法第18條第1 項第3 款之規定。因此政府機關之內部意見等，不論在作成最後決定前後，除對公益有必要，均在限制公開及不提供閱覽之列。
（二）次按「商業登記，依本法之規定。」「（第1 項）商業負責人或利害關係人，得敘明理由，向商業所在地主管機關請求查閱或抄錄登記簿及其附屬文件。但顯無必要者，商業所在地主管機關得拒絕抄閱或限制其抄閱範圍。」「本法第25條及第26條所稱利害關係人，除合夥人外，指對商業或合夥人有債權、債務或其他法律關係之人。」商業登記法第1 條、第26條第1 項及同法施行細則第4 條定有明文。而商業登記法有關請求閱覽或抄錄登記簿及其附屬文件之上開規定，核屬前揭政府資訊公開法之特別規定，亦應敘明。
（三）經濟部90年10月5 日經商字第09002222740 號函釋：「按商業登記法第25條（按：即現行法第26條）規定：『商業負責人或利害關係人，得敘明理由，向主管機關請求查閱或抄錄登記簿及其附屬文件。但顯無必要者，主管機關得拒絕抄閱或限制其抄閱範圍』……查閱或抄錄之登記簿及其附屬文件係指核准登記案件之申請書暨本法及施行細則規定之申請登記文件，至非本機關之核准函、身分證明文件、補正文件、退件資料等為可查閱但禁止抄錄之文件。」上開函釋，商業登記法主管機關適用商業登記法時所為之釋示，合於商業登記法之立法意旨，並兼顧商號及營業人之隱私及祕密，與法律保留原則無違，本院表示尊重。
二、兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有原告提出之臺北市政府營利事業統一發證聯合辦公實施要點、臺北市政府工務局建築管理處86年11月7 日北市工建( 人) 字第8670298200號函、臺灣高等法院93年度重上更( 四) 字第26號刑事判決、張玟娥歷年客戶與原告審核對照表、原告訴願書、原處分書、訴願決定書、臺灣高等法院87年度上訴字第2189號刑事判決、盃子酒店審核表；被告提出之盃子酒店設立登記案卷影本、臺北市政府辦理營利事業統一發證申請案須現場會勘之營業項目暨法( 規) 令規定一覽表、臺灣高等法院93年度重上更( 四) 字第26號刑事判決、張玟娥歷年客戶與原告審核對照表、本件臺北市政府商業查閱/ 影印/ 抄錄/ 傳輸/ 證明原告申請書、原處分書、原告訴願書、中華民國交寄大宗掛號函件執據、被告訴願案件原處分機關重新審查表、臺北市政府92年11月28日府建商字第09222182000號公告、訴願決定書、臺灣高等法院87年度上訴字第2189號刑事判決、臺北市政府營利事業統一發證聯合辦公實施要點、被告訴願答辯書、被告公務電話紀錄表附本院卷及原處分卷可查，自足認為真實。
（一）原告原係臺北市政府工務局建築管理處（自98年8 月1 日起改隸臺北市政府都市發展局）僱用之約僱人員，前於83年7 月1 日調派台北市政府建設局（下稱建設局）第一科工商登記聯合辦公之工程員，代表建管處在第一科聯合辦公，負責審查營利事業工商登記時建築物用途是否符合「台北市政府營利事業登記建築物用途審查作業原則」、「台北市土地使用分區管制規則」等法令之有關業務，係依據法令從事公務之人員。而訴外人張玟娥係台北市○○街○○○ 號3 樓金利會計事務所負責人，專辦餐廳、酒店、咖啡廳等行業之營利事業登記業務。83年7 、8 月間，張玟娥經由臺北市政府工務局建管處職員郝致鵬介紹認識原告，雙方往來逐漸密切，張玟娥代辦之工商登記案件，因其他人核件緩慢，通常會延遲3 天，原告即應張玟娥所請，時對張玟娥代辦之工商登記案件事先指導如何辦理比較快捷，且張玟娥多會找原告輪值時間送件，以便快速審核。84年5 月24日原告經由張玟娥推介，與遠州建設股份有限公司訂約預購「綠宴」大樓編號D2房地，總價款新台幣（下同）295 萬元（張玟娥本身另購同公司所建同樓編號D3房地）。原告自己支付部分房地款項後，竟基於對於職務上之行為，收受賄賂之概括犯意，自84年12月28日起至86年1 月16日止，就其前開職務上之行為，快速審核張玟娥為客戶所處理之申請營利事業登記案件44件。而張玟娥則自84年12月28日起至85年12月16日止，替原告繳付上開房地分期付款為對價以資酬謝（代付時間及金額詳如下列判決附表二所示）。原告就其前述之職務上行為，計收受賄賂53萬6 千元。案經法務部調查局台北市調查處移送臺灣臺北地方法院檢察署檢察官偵查起訴；嗣經臺灣高等法院以93年度重上更（四）字第26號刑事判決「萬虎偉連續依據法令從事公務之人員，對於職務上之行為，收受賄賂，處有期徒刑柒年陸月，褫奪公權肆年。所得財物新台幣伍拾叁萬陸仟元應予追繳沒收，如全部或一部無法追繳時，應以其財產抵償之。」原告不服提起上訴，嗣經最高法院於95年8 月24日以95年度台上字第4667號判決駁回原告上訴而確定在案。
（二）原告委託代理人填具臺北市政府商業查閱／影印／抄錄／傳輸／證明申請書（填注申請日為100 年7 月28日），向被告申請影印盃子酒店登記文件即設立行號聯合會勘簽呈、會勘紀錄表、核准發給營利證簽呈，經被告以原處分否准其申請，原告循序提起本件訴訟；依前開刑事確定判決事實欄記載，「盃子酒店」亦為原告前經辦之案件，即「……自84年12月28日起至86年1 月16日止，就其前開職務上之行為，快速審核張玟娥為客戶所處理之申請營利事業登記案件『44件』」中一件。
（三）依被告提出之「盃子酒店」設立登記案卷（附本院卷第42頁以下）記載，「盃子酒店」之營利事業登記營業項目為「酒店業務之經營並附設飲料小菜佐料之供應」（本院卷第46頁申請書，而依行為時臺北市政府營利事業統一發證聯合辦公實施要點規定，屬「臺北市政府辦理營利事業統一發證申請案須送會聯合辦公以外之單位名稱暨法（規）令規定一覽表須「移會」衛生單位審核之案件，與「臺北市政府辦理營利事業統一發證申請案須現場「會勘」之營業項目暨法（規）令規定一覽表」所訂須辦理現場會勘之案件有別；故上開「盃子酒店」設立登記檔卷中，並無本件原告申請書所欲影印之「設立行號聯合會勘簽呈、會勘紀錄表及核准發給營利證簽呈」等資料。
三、被告否准原告本件申請並未違法。
（一）查本件原告申請影印盃子酒店登記文件即「設立行號聯合會勘簽呈、會勘紀錄表、核准發給營利證簽呈」，性質上屬商業登記主管機關，在作成意思決定前，內部之擬稿或其他準備作業；且原告申請閱覽本件申請案資料，僅說明與其十餘年前之刑事案件有關（與公益無涉），因此參照上開政府資訊公開法第18條第1 項第3 款說明，被告予以否准，並未違法。
（二）次查依被告檢送本院附卷之「盃子酒店」設立登記案卷影本記載，本件原告申請影印之「盃子酒店」登記文件中，並無「設立行號聯合會勘簽呈、會勘紀錄表、核准發給營利證簽呈」等資料；核與「盃子酒店」之營利事業登記營業項目為「酒店業務之經營並附設飲料小菜佐料之供應」記載相符（即本件盃子酒店依行為時臺北市政府營利事業統一發證聯合辦公實施要點規定，屬「臺北市政府辦理營利事業統一發證申請案須送會聯合辦公以外之單位名稱暨法（規）令規定一覽表須「移會」衛生單位審核之案件），故無庸依「臺北市政府辦理營利事業統一發證申請案須現場「會勘」之營業項目暨法（規）令規定一覽表」所訂須辦理現場「會勘」等亦相符。從而原告申請影印並不存在之「設立行號聯合會勘簽呈、會勘紀錄表、核准發給營利證簽呈」等資料，被告予以否准，亦無何違法。
（三）本件原告之申請影印（閱覽卷宗）之主張並無理由，從而原處分否准原告之聲請並未違法。又本件原告請求並無理由，至於原告是否為商業登記法上之利害關係人，即無再予論述必要應併敘明。
四、原告雖主張依被告通知之方式為本件聲請，同時原告聲請之老祖母餐坊，被告亦未回覆云云。然查：
（一）依原告本件申請表（100 年7 月28日填註，被告收文為同年8 月1 日）記載，原告僅聲請影印「盃子酒店」之「設立行號聯合會勘簽呈、會勘紀錄表、核准發給營利證簽呈」等文件，並未聲請原告所附判決書附編號40之老祖母餐坊。換言之，閱覽老祖母餐坊之登記資料未經申請，被告亦未為准否處分，更未經訴願程序，縱然原告於本院起訴主張，原告此部分起訴亦不合法，亦應駁回。況原告聲明並未為此請求，亦併敘明。
（二）至原告主張依被告指示為本件請求等語，並不表示被告指導民眾填寫表格為閱覽卷宗之聲請，即喪失依法准否之處分權，從而原告此部分主張縱認屬實，亦不足為原告有利之認定，
（三）因此被告主張卷存之「盃子酒店」登記檔卷並無原告所欲影印之設立行號聯合會勘簽呈、會勘紀錄表及核准發給營利證簽呈等資料，且依政府資訊公開法第18條第1 項第3款規定，本件原告申請資料又屬限制公開或不予提供之資料：乃以原處分否准原告之申請，核無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌證據，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 22 日
臺北高等行政法院第三庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 程怡怡法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 22 日
書記官 陳德銘