臺北高等行政法院判決
100年度訴字第343號100年10月27日辯論終結原 告 崇尚工程股份有限公司代 表 人 蔡長裕（董事長）訴訟代理人 蔡岳龍律師被 告 桃園縣楊梅市公所代 表 人 彭聖富（市長）住同上訴訟代理人 潘建廷
吳貴淇上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會99年12月10日訴字第0990346號採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣招標單位桃園縣楊梅鎮公所（即被告，於99年8月1日改制
為桃園縣楊梅市公所，以下簡稱楊梅鎮公所）辦理「桃園縣楊梅鎮埔心地區B、E、F幹線雨水下水道新闢工程委託規劃設計服務」採購案（以下簡稱系爭採購案），採限制性招標，僅原告1家廠商投標，於99年2月24日決標發包予原告，並於99年3月4日與原告締結「公共工程技術服務契約」（以下簡稱系爭採購契約）。嗣因楊梅鎮公所認原告有違反系爭採購契約第16條第1項第1款第4、6、7、8及11目之約定，乃於99年6月4日以桃楊鎮工字第099031062201號函（以下簡稱99年6 月4 日函，即原處分）通知原告，自99年6 月4 日起解除全部契約並沒收履約保證金，另因解除契約係可歸責於原告，故擬依政府採購法第101 條第1 項第2 款、第4 款、第
8 款、第10款及12款及第103 條第1 項第1 款規定，將原告刊登政府採購公報予以停權3 年。
㈡原告不服，向楊梅鎮公所提出異議，經該所於99年7月9日以
桃楊鎮工字第0990021375號函（以下簡稱本件異議處理結果）維持原處分。原告仍不服，向行政院公共工程委員會（以下簡稱公程會）提出申訴結果，經該會採購申訴審議委員會於99年12月10日以第364次委員會議申訴審議判斷（以下簡稱本件申訴審議判斷），有關政府採購法第101條第1項第2款、第4款及第12款規定部分之申訴予以駁回；其餘部分之原異議處理結果則予撤銷。原告猶不服，遂就本件有關政府採購法第101條第1項第2款、第4款及第12款規定刊登政府採購公報部分向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「行政
機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」，行政程序法第4條、第10條定有明文。次按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：…二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。…四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。…十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」，政府採購法第101條第1項第2款、第4款及第12款定有明文。又「行為非出於故意或過失者，不罰。過失行為之處罰，以有特別規定者，為限。」，刑法第12條定有明文。再「刑法第213條之登載不實罪，以公務員所登載不實之事項出於明知為前提要件，所謂明知，係指直接故意而言，若為間接故意或過失，均難繩以該條之罪。」，為最高法院46年台上字第377號判例所明文。且「又查上述之偽造履約文件為工地主任江某提出，已如前述，而該文件為鑑定報告，需至現地取樣送鑑，衡情工地主任顯難推諉其對偽造文件乙事不知情，由此推之，被上訴人對偽造履約文件有無故意，自有深入推究餘地，原審未能就此詳予審究，僅以無法證明被上訴人自行參與偽造履約文件而為有利被上訴人之認定，亦嫌速斷。綜上，原判決對本案重要爭點尚未查明，且適用政府採購法第101條第4款之法律見解，亦有不當，上訴意旨據以指摘求為廢棄，為有理由，應將原判決廢棄」，有最高行政法院94年判字第1753號判決可參。
另按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。」，為司法院大法官會議釋字第313號及第402號解釋意旨所明揭。
㈡本件原告持以投標之文件，並無偽造變造情形，僅因人員異
動，致事後人員名單與投標時有所不同，並非故意偽造，楊梅鎮公所以事後人員變動及打字錯誤為由，無任何憑證，即遽稱原告偽造、變造投標，顯無可採：
⒈被告答辯略以「訴訟人僅於4月6日……提出說明，其檢附之
專業人員除陳山王、劉伯修與服務建議書所列專業人員相符外，其於檢附……均與服務建議書所列專業人員不符……訴訟人於99年10月11日……檢附訴訟人於同年2月24日至4月6日間，其負責系爭案件之專業人員，卻又與上開函文說明並檢附人員迥異，其前後矛盾無理至極」、「辯證9檢附之證明書有關傅松琳之印鑑與立證明書人處之傅松林並不相同，則立證明書人於蓋印前，豈有無需審視該等證明書是否繕打正確之可能，亦資佐證訴訟人有偽造文件之實」云云，足見被告僅因原告於99年4月6日以99顧字第99040601號函（以下簡稱原告99年4月6日函）檢送計畫主持人及相關工作人員資料，其中更換工程人員及證明書上打字錯誤，即指摘原告有偽造文件之嫌，實不足採。
⒉查原告以99年4月6日函向楊梅鎮公所提出變更人員名單，分
別為訴外人禹道浙、劉伯修、張宜茜、廖婉伶、邱桓萱及陳山王等6人，原告復於99年4月23日以99顧字第9904023號函（以下簡稱原告99年4月23日函），增加1名人員即訴外人葉新田，嗣原告又於99年5月18日以以99顧字第990518025號函（以下簡稱原告99年5月18日函）增加2名人員即訴外人鄭添志及陳慶芳。
⒊承上，原告自99年4月6日至99年5月18日間提出之變更人員
分別為禹道浙、劉伯修、鄭添志、陳慶芳、葉新田、張宜茜、廖婉伶、邱桓萱及陳山王等9人，上開人員除禹道浙係任職於訴外人欣霖工程顧問有限公司（以下簡稱欣霖公司），原告係發給顧問聘書聘其為顧問，及邱桓萱斯時係任職於他家公司，僅於原告公司兼職並將其畢業證書影本交付原告，故該2人因未領具報酬而無扣繳憑單外，其他人員皆係於99年5 月18日前就職於原告公司，足證上揭人員確係於原告向被告陳報人員名單前任職於原告公司，且於工程領域學有所長。
⒋依前揭法律規定及實務判決意旨，所謂「偽造」應係指故意
為之。原告投標文件所載工程專業人員（即訴外人陳山王＜計畫主持人、土木設計＞、郭宣良＜專案經理＞、劉伯修＜設計部經理＞、高琳琳＜企劃部經理、規劃/設計＞、劉鳳格＜景觀設計主任、規劃/設計＞、傅松琳＜工務部主任＞、羅德良＜文書/繪圖＞、許哲耀＜文書/繪圖＞、張池傑＜設計/監造＞、徐昆瑋＜設計/監造＞、徐志賢＜工務/監造＞、詹青樺＜工務/監造＞等12人，以下簡稱原任職人員）中既有於99年4月6日前離職者，則原告99年4月6日函自無列出原任職人員，而係列出99年4月6日當時所任職人員之名單，其與投標文件所載人員姓名因而相異，然原告已於99年10月份檢附上開原任職人員證明書，以證明原任職人員確曾於原告公司兼職，顯見原告無偽造、變造文件之事實。又依前揭司法院大法官會議解釋意旨及行政程序法規定，本件申訴審議判斷逕以行政函釋據以對人民為不利判斷，其見解亦難謂合法。
⒌辯證9檢附之證明書中原任職人員之一傅松琳之姓名誤繕為
「傅松林」，此屬常見之繕打錯誤，且傅松琳於蓋印時未加注意，此為行政疏失，無由證明原告有偽造文件情形，被告執此為原告偽造文件之依據，實屬無稽。
㈢原告所屬人員於得標後雖有異動，然主要負責人員並無變動
，且新聘人員之學經歷，亦與投標之初原告所出具之服務建議書所附之原聘人員相當，員額亦屬充足，足見雖因人事異動致後續人員不同，然對工程品質並無任何影響之虞，楊梅鎮公所反對原告變更人員、甚至解除契約，實屬無理：
⒈被告答辯略以「訴訟人僅於4月6日……提出說明，其檢附之
專業人員除陳山王、劉伯修與服務建議書所列專業人員相符外，其於檢附之禹道浙（工程設計顧問）、邱桓萱、廖婉伶、張宜茜及沈玉鈴（會計）等5員均與服務建議書所列專業人員不符，更甚者從事系爭設計之專業人員由12員驟減為7員」云云，實未考量原告變動後人員之能力與原任職人員相當，且未提及原告於99年5月18日增加工程人員，其說詞實有偏頗。且原告自99年4月6日後向被告陳報之新任人員（除其中1名擔任助理之人員外）均係土木工程專科畢業，至於測量屬土木工程學科中低階工作，前揭人員在校皆有修習相關課程，被告未提出任何理由即否准原告更換人員，又以事後成果未達，推論原告未有任何人員參與工作，稍嫌速斷。⒉查原告所屬人員於得標後雖有異動，然主要負責人員即陳山
王、劉伯修並未變更，其他人員僅係測量、工程人員，對本件工程品質並無影響；況原告以99年4月6日函送楊梅鎮公所檢附之人員除原有2位外，尚有禹道浙、邱桓萱、廖婉伶及張宜茜等4人，渠等皆有建築及工程專長暨相當經歷。
⒊原告因楊梅鎮公所反對變動人員，且有人員新進，乃以99年
5月18日函知楊梅鎮公所其已新增5名人員及渠等學經歷，此次新增人員之學經歷亦皆為工程專長，足見原告於系爭工程尚未開始之際，即具備12名專業人員，其中專長設計工作者有9位，不論員額及人員能力皆足以進行系爭工程。
㈣又查原告投標文件所載原任職人員雖因未領得酬勞而於99年
4月6日離職，然渠等確有於99年2月24日至99年4月6日期間任職於原告公司，且曾參與期初報告之撰寫及修正，原告並無偽造及變造投標文件之情事：
⒈系爭工程於2月24日決標，兩造約定履約期限為99年3月25日
至99年4月25日，原告於99年3月25日函送初步設計書圖及期初成果報告、於99年4月6日函送修正後初步設計書圖及期初成果報告及人員更換後之新任人員人事資料、於99年4月27日再函送期中成果報告、於5月18日函送修正後期中報告、卻於6月4日收受原處分遭告知解除契約。查原告所屬人員雖於99年4月6日因部分人員離職而有變動，惟自上開過程以觀，原告分別於99年3月25日、99年4月6日函送原有及修正後初步設計書圖暨期初成果報告，是原任職人員於99年4月6日前皆有參與，顯見渠等確有任職原告公司之事實。倘如被告質疑10位人員皆未真正任職於原告公司，僅有2位在職，則原告如何於缺乏10名人力之情形下，製作初步設計書圖及期初成果報告並進行後續修正。顯見楊梅鎮公所係無證據而濫行指摘原告偽造投標文件。
⒉兩造原約定原告應於訂約日次日起15個日曆天內完成期初報
告，原告於接獲楊梅鎮公所審查意見後10天提出期中報告，楊梅鎮公所則應於原告完成期中成果報告，給付服務費15％，然因兩造審查意見往來之故，未能依上開約定時程完成期中報告並領得款項，致未能發放酬勞予原任職人員，致使原任職人員於99年4月6日離職。綜上，投標文件所載人員雖部分於99年4月6日離職，然渠等確曾於99年4月6日前於原告公司任職，原告並未偽造、變造投標文件。
㈤楊梅鎮公所於99年4月6日後既知悉原告所屬人員異動情形，
倘其因而質疑原告投標時載有所屬人員資料核有偽造變造之嫌，何以於99年4月6日後仍持續接受原告之期初、期中報告書等文件，未予立即解約，致原告於6月初前仍戮力於系爭工程，顯然有違信賴保護原則：
⒈按「任何行政行為都必須以誠實信用之方法為之，並應保護
人民正當合理的信賴。」，為行政程序法第8條定有明文。次按「依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷。」，為行政法院（現改制為最高行政法院）85年判字第151號判例所揭。
⒉原告既以99年4月6日函知楊梅鎮公所其所屬人員異動，足證
楊梅鎮公所確於99年4月6日即知原告人員變動情事，然楊梅鎮公所僅口頭告知不同意原告人員變動，卻猶與原告接洽系爭工程，並持續給予系爭工程相關指示，並未有何具體作為，原告乃持續戮力完成預定工作，並按其指示修正報告，不僅於99年4月27日函送期中成果報告予楊梅鎮公所，該所猶針對報告內容給予多項修正指示，原告再依其指示進行修正，嗣於99年5月18日函送修正後期中報告，且針對原告不同意人事變動部分，亦以99年5月18日函詳加說明，並附新任人員之人事資料（包括學歷證明、勞健保投保證明等），其倘認原告原任職人員於99年4月6日離職一事，有違政府採購法之虞，理應於斯時告知，卻直至99年6月間方以此為由告知原告擬與之解除契約。是原告對楊梅鎮公所如期履約顯有相當程度信賴，豈料楊梅鎮公所於原告完成期中報告，系爭工程業已進行一半之際，逕以投標文件所載人員有偽造變造之嫌為由而欲解約，顯有違反行政法上之信賴保護原則。
⒊自行政法院85年判字第151號判例反面推論，倘所欲維護之
公益小於受益人之信賴利益，則行政機關不得撤銷處分，觀諸本件原告既已完成系爭工程部分內容，且原告後續所更換人員之學經歷與原任職人員相當，不致影響系爭工程品質，況楊梅鎮公所未經調查逕行指摘原告有偽變造文件事實，就原告因而花費之人力物力等信賴利益與楊梅鎮公所欲維護之公益相較，顯然前者大於後者，執此以言，楊梅鎮公所以原告人員變動而有偽造變造投標文件為由解約，業已違反信賴保護原則，其處分應予撤銷，其理昭然；並聲明求為判決本件申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告參與系爭採購案之投標文件（即服務建議書）屬系爭採
購契約，如原告於服務建議書所列專業工程人員專業性不足，或其履約實績不佳，縱令投標廠商僅有1家，亦無可能經評選後判定為及格：
⒈按系爭採購契約第1條第1項約定：「契約包含下列文件：其
（二）：招標文件及其變更或補充……」，已明定原告斯時參與系爭採購契約之投標文件（即服務建議書）屬系爭採購契約之一。
⒉查系爭採購案係為徹底解決楊梅地區淹水問題，尤以系爭工
程預定施作位置處於車流龐雜之省道，故亟需原告所屬從事系爭採購案之人員，具備相關工程專才，方能完成系爭工程之測量、水理計算及施工圖繪製等作業，且評選項目評分表（勞務採購投標須知第11頁）項次一及項次二所列配分加總為35分，復依十九、評選作業（三）、(5)（勞務採購投標須知第6頁）所載：「……，或平均分數未達70分以上者，不得列為決標對象。」規定，如原告於服務建議書所列專業工程人員專業性不足，或其履約實績不佳，縱令投標廠商僅有1家，亦無可能經評選後判定為及格。
㈡原告確有違反系爭採購契約第16條第1項第1款第7目「偽造
或變造契約或履約相關文件，經查明屬實者」之約定，核有政府採購法第101條第1項第2款、第4款及第12款規定之事由：
⒈按系爭採購契約第8條第11項第3款約定：「乙方應於簽約後
30日內，檢具派至甲方提供勞務之受僱勞工名冊（包括勞工姓名、出生年月日、身分證字號及住址）、勞工保險被保險人保險卡影本及切結書……送甲方備查」。
⒉查原告投標文件之服務建議書既已載明從事系爭採購案之工
程專業人員，計有陳山王、郭宣良、劉伯修、高琳琳、劉鳳格、傅松琳、羅德良、許哲耀、張池傑、徐昆瑋、徐志賢及詹青樺等12人。然楊梅鎮公所於原告未依期限提送期初報告時，復於該期初報告於99年3月25日提出後，經審核未符契約規定函請原告重新提送之際，及為釐清服務建議書之組織架構表所載人力是否仍有從事系爭採購契約之規劃設計案，乃於99年3月29日以桃楊鎮工字第0990010122號函（以下簡稱楊梅鎮公所99年3月29日函1），請原告提供系爭計畫之人力組織架構表、成員姓名、業務職掌、學經歷等資料，並要求提供所屬人員之勞工保險投保等相關資料，惟原告以99年4月6日函復檢送之工程專業人員資料中，除劉伯修及陳山王仍列入，其餘10名工程專業人員卻無故未見，且僅檢附劉伯修之勞保資料（生效日期於楊梅鎮公所99年3月29日函1之後，此亦經行政院勞工委員會勞工保險局＜以下簡稱勞保局＞於100年5月18日以保承資字第10060327020號函＜以下簡稱勞保局100年5月18日函＞復在案，故原告於承攬系爭採購契約期間，並無陳山王等11名工程專業人員之加、退保紀錄）。亦即自原告與楊梅鎮公所於99年3月4日簽訂系爭採購契約後，僅計畫主持人陳山王及設計部經理劉伯修等2人尚從事系爭採購案之設計工作，其餘郭宣良等10名專業人員皆無故未再從事，經楊梅鎮公所先後以楊梅鎮公所99年3月29日函1、於99年4月20日以桃楊鎮工字第0990011380號函（以下簡稱楊梅鎮公所99年4月20日函）及於99年5月13日以桃楊鎮工字第0990016247號函（以下簡稱楊梅鎮公所99年5月13日函），請原告提出合理解釋及具體證明，然原告僅以99年4月6日函提出說明，惟其檢附之專業工程人員除陳山王（負責人）、劉伯修（主任）與服務建議書所列工程專業人員相符外，其餘檢附之禹道浙（工程設計顧問）、邱桓萱、廖婉伶、張宜茜（設計師）及沈玉鈴（會計）等5人，均與服務建議書所列專業人員不符，更以該10名無故未見之工程專業人員離職為由，甚至從事系爭採購案之專業人員竟由12人驟減為7人。又履約期間原告各階段（期初及期中）之報告書亦皆未依楊梅鎮公所審查意見辦理修正，有楊梅鎮公所99年5月19日桃楊鎮工字第0990016093號函（以下簡稱楊梅鎮公所99年5月19日函）及99年6月4日桃楊鎮工字第0990017658號函（以下簡稱楊梅鎮公所99年6月4日函）可稽。綜上，顯與服務建議書2-3頁（主要人員之資歷）、2-4頁組織架構表、2-5頁公共工程履約實績及2-8頁專業諮詢協力機構不符。
⒊被告依鈞院100年4月25日曉諭事項，於100年5月4日分別以
桃楊市工字第1000014887號函（以下簡稱楊梅市公所100年5月4日函1）請行政院勞工委員會勞工保險局（以下簡稱勞保局）、以桃楊市工字第1000014889號函（以下簡稱楊梅市公所100年5月4日函2）請行政院衛生署中央健康保險局（以下簡稱健保局）及以桃楊市工字第1000014892號函（以下簡稱楊梅市公所100年5月4日函3）請財政部臺灣省北區國稅局（以下簡稱北區國稅局），協助提供原告於服務建議書2-3頁所載之12名工程專才人員（即訴外人許富隆、陳山王、劉伯修、高琳琳、劉鳳格、傅松琳、羅德良、許哲耀、張池傑、徐昆瑋、徐志賢及詹青樺等12人），自99年2月至99年4月間於原告公司之投加保資料，嗣分別經勞保局以100年5月18日函復，略以除劉伯修自99年4月2日至100年2月25日有加、退保紀錄外，其餘11人均未有投保紀錄等語；健保局亦於100年5月10日以健保桃字第1003037222號函（以下簡稱健保局100年5月10日函）復，略以除陳山王（98年7月28日至99年8月18日）、劉伯修（99年4月1日至100年3月1日）有於原告公司之加保紀錄外，其餘10人均未有投保紀錄等語；北區國稅局所屬大溪稽徵所則於100年5月12日以北區國稅大溪四字第1001003824號函（以下簡稱大溪稅稽所100年5月12日函）復，略以有劉伯修於原告公司之所得資料等語；另北區國稅局所屬新店稽徵所於100年5月11日以北區國稅新店二字第1001006853號函（以下簡稱新店稅稽所100年5月11日函）、北區國稅局所屬中和稽徵所於100年5月17日以北區國稅中和二字第1001013030號函（以下簡稱中和稅稽所100年5月17日函）及北區國稅局所屬楊梅稽徵所於100年5月23日則以北區國稅楊梅二字第1001004964號函（以下簡稱楊梅稅稽所100年5月23日函）復，略以原告無列報許耀哲、張乃哲、高琳琳及陳山王之薪資所得等語；財政部臺灣省中區國稅局（以下簡稱中區國稅局）苗栗縣分局亦於100年6月28日以中區國稅苗縣二字第1000008160號函（以下簡稱苗栗稅稽分局100年6月28日函）復，略以原告公司於99年度僅有劉伯修之給付資料，其餘陳山王等11人均無給付資料等語；末查楊梅稽徵所於100年8月4日復以北區國稅楊梅二字第1001007971號函（以下簡稱楊梅稅稽所100年8月4日函）檢附陳山王及高琳琳之99年度所得資料，略以陳山王99年度綜合所得稅各類所得清單僅有利息及營業所得，而高琳琳99年度取自於地樺營造事業股份有限公司（以下簡稱地樺公司）之薪資所得為570,137元，取自於上民營造股份有限公司（以下簡稱上民公司）薪資所得為74,880元，取自於財團法人中國生產力中心之薪資所得為76,200元等語；並於100年9月1日以北區國稅楊梅二字第1000002231號函（以下簡稱楊梅稅稽所100年9月1日函）檢附許哲耀99年度所得資料，略以許哲耀於99年間係自中威國際企業有限公司（以下簡稱中威公司）領得薪資417,600元，未自原告公司領得任何薪資等語。足見系爭案件僅有劉伯修從事系爭採購工程之事實甚明，原告所稱原任職人員（除劉伯修外）有於原告公司任職云云，核屬不實，符合系爭採購契約第16條第1項第1款第7目所定之「偽造或變造契約或履約相關文件，經查明屬實者。」事由。
⒋原告投標文件之服務建議書中，陳山王之勞工保險卡所載生
效日期為98年7月1日，惟依勞保局100年5月18日函查報資料，99年2月至99年4月間，原告僅有為劉伯修加保，故原告偽造陳山王先生之勞工保險卡資料，違反系爭契約第16條第1項第1款第7目「偽造或變造契約或履約相關文件，經查明屬實者。」之約定至明。
⒌又原告於工程會申訴階段，依該會採購申訴審議委員會申訴
委員指示，於99年10月11日以99字桃鎮第0000000000號函（以下簡稱原告99年10月11日函）說明原告自99年2月24日至99年4月6日間負責系爭採購案之專業人員，卻與上開函文說明檢附之專業人員迥異，其前後矛盾無理至極，違反系爭採購契約第16條第1項第1款第7目：「偽造或變造契約或履約相關文件，經查明屬實者」約定。更甚者係原告99年10月11日函所檢附之證明書，其中「傅松琳」之印鑑與立證明書人處之「傅松林」並不相同，則立證明書人於蓋印前，豈有無需審視該證明書是否繕打正確之可能，亦資佐證原告有偽造文件之實。
⒍系爭案件屬委託規劃設計案，依原告投標文件之服務建議書
2-3頁所載，負責設計之專任工程人員有陳山王、劉伯修、高琳琳、劉鳳格及許哲耀等5人，並按其經歷所示，負責測量之專任工程人員計有徐昆瑋、羅德良及詹青樺（皆有瞄麗測量工程有限公司＜以下簡稱瞄麗公司＞之經歷）等3人觀之，如渠等人員於99年4月6日前皆有為原告公司服務之實，何以原告無法依系爭採購契約所載期限完成工程測量及初步設計書圖，又或延遲於99年3月25日提出，卻仍未確實辦理（詳如下述），而致楊梅鎮公所於99年3月29日退件命之重提，如初審意見報告章節1.5：「測量成果：……。經查該測量成果非本年度測量成果，……；……。另B、E、F幹線上游已設置之雨水下水道、週邊路側排水溝及下游頭重溪等排水設施，其位置、斷面尺寸及高程等測量資訊亦未測量。」，縱其復於99年4月6日修正後提送，經審查結果其測量工作仍未依約完成（參期初報告審查意見）。又倘該10名工程專才人員（扣除劉伯修及陳山王）確有於原告公司任職，則何以依約提送之期中報告，無法依楊梅鎮公所之審查意見辦理修正。縱如原告辯稱於99年4月6日後，原任職人員因未領得薪資而離職，且已於99年4月6日提出變更人員名單，其能力與系爭10名離職工程專業人員相當，然僅餘禹道浙（水文水理之專業人員）、劉伯修、張宜茜、廖婉伶（不動產經營系，資格不符）、邱桓萱、陳山王等6人、雖於99年4月23日增加葉新田1人；又於99年5月18日增加鄭添志、陳慶芳等2人，惟上列人員均無測量工作之經驗，無法勝任測量工作，此有後續所送之期中報告仍無法合於契約規定為證，是楊梅鎮公所至始未予核定其工程人員之更換，原告復辯稱水文水理計算業已聘請禹道浙辦理，然何以期中報告中未能依約完成報告書之修正。綜上，實足推斷原告所稱99年4月6日前系爭10名離職人員及99年4月6日後新僱之替代人力，皆未從事系爭案件之設計工作。
⒎參工程會94年1月20日工程企字第09400024600號函（以下簡
稱工程會94年1月20日函），就政府採購法第101條第1項第2款及第4款「偽造、變造」之定義，略以「本法第101條第1項第2款及第4款有關「偽造、變造」之定義，應依本法之立法意旨認定，例如，以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍違反本法；又如，廠商所檢送或出具之文書，雖非以其自己名義所製作，然係其為不實之陳述或提供不實之資料，致使公務員或從事業務之人，登載於職務上所掌之公文書或業務上作成之文書者，亦違反本法。……」等語。是無論原告「偽造、變造」是否屬刑法上故意行為，業已違反政府採購法相關規定確鑿。
㈢原告確有違反系爭採購契約第16條第1項第11款「乙方未依
契約規定履約，自接獲甲方書面通知之次日起10日內或書面通知所載較長期限內，仍未改善者。」之約定：
⒈依系爭採購契約之勞務採購補充說明（以下簡稱系爭採購補充說明）一約定，原告應完成之工作內容包括（僅列舉）：
A.現有空間勘查測量地形、地物，……及D.水文調查、水理分析計算等；次依系爭採購補充說明三（一）（1）之約定，原告應於系爭採購契約締約日翌日起算15個日曆天內，提出期初成果報告（含圖說、照片、測量數據）及初步設計書圖送交招標機關，並向招標機關進行簡報；又依系爭採購補充說明三、（一）、（2）約定，原告應於接獲招標機關期初成果報告審查書面意見後10個日曆天內，提出期中成果報告（含規劃成果計畫書），並向招標機關進行簡報。
⒉系爭採購契約係於99年3月4日締結，按系爭採購補充說明三
、（一）、（1）之約定，原告至遲應於99年3月19日提出期初成果報告，然原告於99年3月25日方以桃司字000000000000號函（以下簡稱原告99年3月25日函）提出，且其所提出之期初成果報告未依系爭採購補充說明一約定，完成工作內容A.及B.。經楊梅鎮公所於99年3月29日以桃楊鎮工字第0990009925號函（以下簡稱楊梅鎮公所99年3月29日函2）請重新原告提送。原告至99年4月6日方以99顧字第99040602號函（以下簡稱原告99年4月6日函）提出修正後初步設計成果報告書，經楊梅鎮公所於99年4月12日召開期初報告審查會，於審查意見（二）1，略以「請顧問公司針對審查意見，逐一檢討並於期中報告時提出說明；倘顧問公司於期中報告時，提出之期初審查意見說明，符合需求並經本所同意，本所方同意期初報告審查通過。」等語（參楊梅鎮公所99年4月16日桃楊鎮工字第0990012576號函，以下簡稱楊梅鎮公所99年4月16日函），然原告嗣於99年4月28日提送之期中成果報告，經楊梅鎮公所於99年5月3日召開期中報告審查會，於招標機關意見25，略以「綜上，期中報告書應對於期初審查意見逐一檢討與說明，經查廠商提送之期中報告書，對於多項期初審查意見皆未完成檢討，即本次期中報告不符合需求，本所不同意核准廠商之期中報告。另因廠商對於期初報告審查意見尚未完成檢討，因此，本所尚未同意期初報告審查通過。」等語（參楊梅鎮公所99年5月7日桃楊鎮工字第0990015555號函，以下簡稱楊梅鎮公所99年5月7日函），縱原告嗣於99年5月24日以桃司字第099031052401號函（以下簡稱原告99年5月24日函）重新提送期中成果報告書（修正版），其內容仍不符合契約規定及期初審查會意見（參楊梅鎮公所99年6月4日函），又於期中報告內政部營建署下水道工程處＜以下簡稱下工處＞審查意見6本載有：「期初本署意見1.提請補充本案施工方式、計劃期程、工程數量、經費及預期效益，……」等語，原告竟於修正版期中報告逕行刪除該章節，亦違反系爭採購契約第16條第1項第11款之約定甚明，應予維持。
⒊原告未依約補正期初及期中報告部分，列舉如後：
⑴測量部分：期初報告之審查意見，諸如下工處審查意見3.「
P1-15測量成果與管線套繪圖呈現何處未見說明，請補充」、7.「圖1/16施工位置圖及一般說明，請補充引用水準點依據資料」及楊梅鎮公所審查意見1.「BEF幹線上游已施作完成之雨水下水道，其位置、高程、管徑尺寸、結構物型式…為何？」、3.「報告書中之測量資料，應係直接引用舊資料，地形地物與現況不符，可見測量作業未落實。」、6.「請問水準點高程係引用何處水準點？」，原告遲至期中報告仍未修正，如下工處審查意見9.「P2-6~11頁呈現測量成果資料除呈現樁位資料，均未於成果圖面看到相關高程點位資料呈現。」、13.「水準點依據資料請補充於施工位置圖一般說明內，……。」及原處分機關審查意見6.「展開&閉合導線計算表，仍未見引點及測站點位置，……」、12.「所有測量成果圖，均未見導線點及控制點位置；……」。
⑵水文調查、水理計算：期初報告之審查意見，諸如下工處審
查意見5.「……，建議應以正確水理計算表依集水面積及各分區單位面積逕流量填表，代入五年一次暴雨公式核算後，再比較原3年1次暴雨逕流量。」及楊梅鎮公所「水文水理分析」審查意見1.「未提出集水區面積圖說，……」、3「降雨資料係採用何處氣象站之資料？其暴雨率公式如何推定？……」、4「依廠商水理分析，5年逕流量Q5yr是住都局原設計之3年逕流量Q3yr的1.101倍。為何報告書中各幹管之水理核算表，其所有管徑尺寸，卻與住都局原設計完全相同？」，原告遲至期中報告仍未修正，如下工處審查意見5.「期初本署意見5要求以制式水理計算表核算呈現未見到，……」、8.「P2-5頁2.2節依據中央氣象局楊梅氣象站雨量資料是否依該資料重新推估降雨強度公式或有採用現有完成重新推估之降雨強度公式演算本工程水理。」及原處分機關審查意見5.「回覆『已重新申請使用分區及最新降雨強度資料，進行全線水理計算分析。』，惟於2-5頁卻表示水理分析未全數完成，待補上後更新數據，答非所問。」、11.「未見水理計算，引用中央氣象局資料未利用。」；並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、系爭兩造之爭點厥為本件是否有該當於政府採購法第101條第1項第2款、第4款及第12款規定之要件情形？本院之判斷如下：
㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實
及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．．二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。．．．．四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。．．．．十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」，政府採購法第101條第1項第2款、第4款及第12款分別定有明文。茲查政府採購法之立法宗旨乃為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，為該法第1條所明定；又政府採購法內容規範機關辦理招標、決標、履約管理、驗收、異議申訴等事項，屬繼續性之法律關係，自該法施行後，發生履約管理、驗收、異議申訴等事項，自有該法之適用，合先敘明。
㈡次按政府採購法第101條之規定，係公部門之自我防衛機制
之呈現，該條第1項所載事由而刊登政府採購公報，其實係政府機關內部警示機制，目的在於限制不良廠商再度危害機關，而非對其有所處罰，並非典型之不利處分，對於受刊登廠商而言，固然影響其營業範圍，惟其層面限於政府機關，亦未波及其他民間交易活動。故廠商是否應刊登於政府採購公報之考量重點，在於是否有對政府機關警示之必要，而非是否有對廠商處罰之必要，警示對於廠商所產生信用減損、案源中斷等經濟效應，乃警示之反射作用，非警示所直接產生之效果，本不在是否警示必要之考量範圍。至於是否有警示必要，回歸於契約本質，無非著眼於當事人履約能力及履約誠信，此核諸政府採購法第101條第1項各款事由即明。基此，判斷廠商違反契約約定之情事是否該當於「情節重大」，自應著重於廠商違反契約約定客觀情事所顯示之欠缺履約誠信重大與否，甚為顯然。
㈢本件楊梅鎮公所辦理系爭採購案，採限制性招標，僅原告1
家廠商投標，於99年2月24日決標發包予原告，並於99年3月4日與原告簽訂系爭採購契約。嗣因楊梅鎮公所認原告有違反系爭採購契約第16條第1項第1款第4、6、7、8及11目之約定，乃以99年6月4日函（即原處分）通知原告，自99年6月4日起解除全部契約並沒收履約保證金，另因解除契約係可歸責於原告，故擬依政府採購法第101條第1項第2款、第4款、第8款、第10款及12款及第103條第1項第1款規定，將原告刊登政府採購公報予以停權3年。原告不服，向楊梅鎮公所提出異議，經該所以本件異議處理結果維持原處分。原告仍不服，向公程會提出申訴結果，經該會以本件申訴審議判斷，有關政府採購法第101條第1項第2款、第4款及第12款規定部分之申訴予以駁回；其餘部分之原異議處理結果則予撤銷。原告猶不服，遂就本件有關政府採購法第101條第1項第2款、第4款及第12款規定刊登政府採購公報部分向本院提起行政訴訟，兩造並主張如事實欄所載，被告復就原告所提「服務建議書」中之系爭組織架構表所載人員製作變動紀要一覽表（包括原告原提報人員及嗣後變更人員名單等）暨本件履約紀要一覽表（按本件勞務採購案之時序、流程《包括期初成果報告、期中成果報告及審查意見等）如附件1、2所示。
㈣茲原告主張本件主張被告以事後人員變動為理由，沒有其他
證據即認為有偽造、變造投標文件情事，顯不合理；又原告所屬人員於得標後雖有變動，惟負責人並未變動，且新進人員之學、經歷復與投標時所提「服務建議書」延聘人員相當，人數亦充足，對服務品質無任何影響，是被告作成解約處分，顯不合法；再投標文件所載原任職人員固未領取酬勞，嗣後離職，但確有於99年2月24日至99年4月6日期間任職於原告公司，並有參與期初報告之撰寫，並無偽造、變造情事；另被告既於99年4月6日後，即知原告所屬人員有變動，若有質疑，為何於99年4月6日之後仍接受原告期初、期中報告，未予立即解約，有違信賴保護原則，故被告所為處分殊有違誤，自應予撤銷云云。惟查：
⑴本件勞務採購案之招標方式，採公開評選方式徵選廠商承辦
技術服務，參與投標之廠商並應提送「服務建議書」，於本件招標之初，已於「勞務採購投標須知」中「十二、招標方式」、「十五、服務建議書」等欄記載明確，並於投標評選、決標得標後，將該投標文件（即「服務建議書」）納為契約要件，訂定「公共工程技術服務契約」（即系爭採購契約）在案，爰析述如下：
①按契約自由為私法自治之一環，而契約自由原則係指當事人
得依其意思合致，締結契約而取得權利負擔義務，締結契約與否、與何人訂約、契約之內容及方式如何，均由當事人自行決定，是所謂契約自由原則包含締結自由、相對人自由、內容自由、方式自由等。次按政府採購法之立法目的，在於建立政府採購制度並確保採購品質，其所著重者厥為訂約公平性及確實依約履行，是其行政制裁自應實現此行政目標，殆無疑義。
②第以政府機關之採購案件重在採購機關之利益，其採購雖透
過招標、投標與決標等程序為之，仍非不得基於上述契約自由原則，針對需求機關之特殊要求，選擇最有利之條件，於契約中約明訂立；尤以政府機關採購之投標與決標皆須依招標文件之規定，即以招標文件確認決標後之採購契約之內容，於經投標競標、決標後，復將之納為契約要件訂定勞務契約在案，是招標條件攸關政府機關之採購案，為重要事項，自應於發生採購、履約爭議時，加以詳細審視。
③經查系爭採購案之「勞務採購投標須知」，於「十二、招標
方式」一欄，業已載明「本採購依政府採購法第22條第1項第9款，準用最有利標評選優勝廠商辦理委託技術服務，採公開評選方式徵選廠商承辦技術服務（提送服務建議書），經評選參加各廠商，選定最優勝廠商議價或按優勝序位依序與2家以上廠商辦理議價。『服務建議書未達總平均分數70分以上或內容未符合本所需求時得予從缺，擇期重新公告招標』。」字樣，於「十五、服務建議書」一欄中㈡記載「投標廠商應製作本計畫服務建議書裝訂成冊印製乙式10份，．
．．．」、㈢載明「投標廠商提送服務建議書，至少應包括下列內容：1.團隊與組織：本案專業編組、工作團隊學經歷及相關工作經驗介紹等。2.廠商實績經驗、信譽及履約能力：．．．．㈣服務建議書之內容，應僅限招標文件有規定，且與招標標的有關者。」，並於「二十、議價及決標」一欄中㈧，記載「『本委託技術服務工作之工作內容』、辦理期限、服務費計價方式、付款辦法及其它相關事宜，『均須依照本投標須知及契約規定辦理』，廠商應於議價前慎重核算。」字樣明確，此觀卷附「勞務採購投標須知」即知。是參與投標評選系爭勞務採購案之廠商，於投標同時應提送「服務建議書」，並供作系爭技術服務工作之工作內容，乃本件勞務採購案之招標條件，即堪以確定。
④次查系爭採購案，既可依契約自由原則，針對需求機關之特
殊要求，選擇最有利之條件，是兩造於99年3月4日所簽訂之「公共工程技術服務契約」（即系爭採購契約），於第1條「契約文件及效力」第1項「契約包括下列文件」一欄，約定「㈠招標文件及其變更或補充、㈡投標文件及其變更或補充．．．．」，明揭招標文件（即「勞務採購投標須知」）及原告投標文件均屬系爭採購契約之契約文件，並以投標文件確認決標後之採購契約之內容，於經投標評選、決標後，復將之納為契約要件訂定技術服務契約（即系爭採購契約），是原告在99年2月間之招標階段，所提出之服務建議書（辯證4參照），除係前述「勞務採購投標須知」中「十二、招標方式」所明定之投標必要文件外，亦係系爭採購契約之契約文件，當然屬於系爭契約之必要要件之一，自屬原告必須履約之必要義務範疇，甚為明白。
⑤由是，系爭勞務採購案關於服務建議書之標準（總平均分數
須達70分以上）、內容（須符合被告需求）等項，既帶有上述特殊要件要求，且該技術服務之要求、規範等亦早於「勞務採購投標須知」之「十二、招標方式」、「十五、服務建議書」及「二十、議價及決標」中㈧等欄揭露無遺，故本件需求機關於招標之際，既已於「勞務採購投標須知」之「十
二、招標方式」、「十五、服務建議書」及「二十、議價及決標」等欄公告周知系爭勞務採購案之勞務特別要求，則原告據此於99年2月間所提之投標文件之一即「服務建議書」，其內容本得為發生採購、履約爭議之判別準據。況本件投標文件之一即「服務建議書」，於經投標、決標後，復將之納為契約要件訂定「公共工程技術服務契約」（即系爭採購契約）在案，故原告所提供之系爭技術服務，是否符合本件採購案之招標條件，自應以上開「服務建議書」為判斷依據，至堪認定。
⑥本件原告身為專業業者，於參與系爭採購案投標前，既對系
爭勞務採購案之招標條件，即上述「勞務採購投標須知」所載「服務建議書」之標準（總平均分數須達70分以上）、內容（須符合被告需求）等特殊要件要求，及該服務建議書將來係納為系爭技術服務工作之工作內容，已有所認知，其於審慎斟酌後，仍予以決定投標，其於得標後訂約時，亦當對契約約定之內容甚為明暸，徵之契約自由原則，原告既本於自由意志參與投標，復於得標後訂立系爭合約，自難於嗣後以契約約定內容是否符合公平原則，而據為有不可歸責於己之事由之依憑，其自須受「服務建議書」內容之拘束，殊不得於事後再事爭執。原告所稱在投標文件之一即「服務建議書」中所載人員，因被告對原告所提出文件有意見，渠等覺得可能拿不到酬勞，遂未再繼續任職（此部分核與事實不符，容於後述），原告找人後在99年4月6日向被告陳報接替人員云云，顯違上述系爭「勞務採購投標須知」中「十五、服務建議書」之要求暨系爭工程合約，委無可採。
⑵在適用具體個案上，與本件爭執相關「公共工程技術服務契約」（即系爭採購契約）約定或條款，即：
A.系爭採購契約第16條（「契約終止解除及暫停執行」）第1項第7款規定：
「偽造或變造契約或履約相關文件，經查明屬實者」。
B.系爭採購契約第16條（「契約終止解除及暫停執行」）第1項第11款規定：
「乙方（即原告）未依契約規定履約，自接獲甲方（即楊梅鎮公所）書面通知之次日起10日內或書面通知所載較長期限內，仍未改善者。」。
C.系爭採購契約第16條（「契約終止解除及暫停執行」）第1項第6款規定：
「因可歸責於乙方（即原告）之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」。
D.系爭採購契約第8條第11項第3款規定：「乙方（即原告）應於簽約後30日內，檢具派至甲方提供
勞務之受僱勞工名冊（包括勞工姓名、出生年月日、身分證字號及住址）、勞工保險被保險人保險卡影本及切結書．．．．送甲方（即楊梅鎮公所）備查」。
⑶經查政府採購法第101條第1項明定：「機關辦理採購發現廠
商有下列情形之一，【應】將其其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。．．．四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。．．．十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」，可知辦理採購案之招標機關並無討價還價，作成不刊登之裁量空間。易言之，任何得標廠商有違反政府採購法第101 條規定之情事，辦理招標之機關只有刊登政府公報之職責與義務，亦即辦理採購案之招標機關應作成刊登政府公報之羈束處分。爰就本件勞務採購案，針對原告爭執之有關政府採購法第101 條第1 項第2 款、第4 款及第12款規定部分，分別審斷如下：
①有關政府採購法第101條第1項第2款部分：
A.按政府採購法第101條第2款「借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。」規定，乃著眼於因投標廠商另行借用他人名義或證件或以偽造、變造之文件參與投標，造成假性競爭之行為，影響投標公正性，已違首揭政府採購法確保公平、公開之採購程序之立法目的，故祇要借用他人名義或證件或以偽造、變造之文件參加投標者均屬之。
B.且政府採購法第101條第2款規定不以意圖影響採購結果或獲取不當利益為要件，亦不以成立刑事處罰為必要，僅須廠商有借用他人名義或證件或以偽造、變造之文件參加投標之情形即屬之。復按政府採購法之立法目的，在於建立政府採購制度並確保採購品質，其所著重者厥為訂約公平性及確實依約履行，是其行政制裁自應實現此行政目標，此與純然建立在社會倫理非難基礎之刑法不完全相同，先予說明。
C.本件原告於投標文件之一即「服務建議書」，在「組織架構表」中載明之從事系爭採購案之工程專業人員，計有陳山王、郭宣良、劉伯修、高琳琳、劉鳳格、傅松琳、羅德良、許哲耀、張池傑、徐昆瑋、徐志賢及詹青樺等12人；惟除劉伯修1人確於99年度受僱於原告外，其餘11人皆未自原告公司取得任何薪資所得，有下列事證足資證明：
I、除劉伯修在99年度（即本件勞務採購案之招標、投標年度）有取自原告公司之薪資所得外，其餘人員陳山王等11人於99年度均未受僱於原告，亦未自原告處取得任何薪資所得，非惟有中區國稅局苗栗縣分局100年6月28日函所檢送原告99年度綜合所得稅BAN給付清單（其上所列所得人僅劉伯修1人），復經被告向上開12名工程專業人員所屬稅捐稽徵機關函查明確，有大溪稽徵所100年5月12日函（檢附劉伯修99年度綜合所得稅各類所得資料清單等）、新店稽徵所100年5月11日函（覆許哲耀於99年度並未自原告公司取得所得）、中和稽徵所100年5月17日函（覆張乃哲99年度綜合所得稅各類所得資料清單〈扣繳單位為連元營造股份有限公司，薪資所得829,064元〉）、楊梅稽徵所100年5月23日函（覆納稅義務人高琳琳、陳山王2人於99年度並無取自原告公司之薪資所得）及100年8月4日函（檢送陳山王、高琳琳99年度綜合所得稅各類所得資料清單，均無就職於原告處之所得資料，且陳山王99年度之所得僅有利息及營業所得）暨100年9月1日函（檢附許哲耀99年度自中威公司領得薪資417,600元之所得資料，未自原告公司領得任何薪資）等件影本各1份在卷足資對照。足證原告在99年2月間投標之際，所提投標文件之一即「服務建議書」，於「組織架構表」所載之從事系爭採購案之工程專業人員12名，除劉伯修1人確係原告之僱用人員外，其餘高達11人並未受僱於原告，是原告有偽造陳山王等11人於99年度受僱於伊之事實，至為灼然。原告所稱投標文件所載原任職人員未領取酬勞，嗣後離職云云，顯與事實相悖，委無可採。
II、且由勞保局100年5月18日函可知，原告所提「服務建議書」中之系爭組織架構表，除劉伯修以外之陳山王等11人均未於99年2月至4月間（即原告參與本件投標期間）有在原告公司投（勞）保之紀錄；復由健保局100年5月10日函，亦可見除陳山王於98年7月28日至99年8月18日、劉伯修於99年4月1日至100年3月1日有在原告公司加（健）保外，其餘高琳琳等10人均未有在原告公司投（健）保之紀錄。是原告於99年2月間投標所提投標文件之一即「服務建議書」，其於「組織架構表」記載之從事系爭採購案之工程專業人員12名，僅劉伯修1人有在原告公司投（勞、健）保，且其生效日期係在楊梅鎮公所99年3月29日函1（請原告提供系爭計畫之人力組織架構表、成員姓名、業務職掌、學經歷等資料，並要求提供所屬人員之勞工保險投保等相關資料）之後，此亦經勞保局100年5月18日函復確認在案，參以原告迄未提出陳山王等11名工程專業人員之加、退（勞、健）保紀錄供查，益徵原告在在99年2月間投標時所提投標文件之一即「服務建議書」，其組織架構表所列工程專業人員名單確有與實際情形不符之情形，自堪認其內容已該當於「偽造」之構成要件，則原告有以內容偽造且不實之「服務建議書」參與投標之事實，即堪以認定。
D.是本件原告既以具偽造內容之文件即「服務建議書」為投標文件之一，並持以行使參加投標，即與政府採購法第101條第2款規定之以偽造之文件參與投標之要件該當，自應受該法條之裁處，不因其所提出之「服務建議書」投標文件，被告究應為實質審查抑形式上觀察，而異其法律之效果，亦不問系爭「服務建議書」是否作為原告有履約能力之證明文件，此尚不因楊梅鎮公所有無依系爭採購契約第8條第11項第3款規定等要求原告如實履約而有所差別。
是原告於投標、決標並訂定系爭採購契約後，雖分別以99年4月6日函、99年5月16日函，向被告陳明變動工程專業人員或補提其他人員名單，既無解於上開以虛偽不實之文件投標之事實之成立，所稱新進人員之學、經歷復與投標時所提「服務建議書」延聘人員相當，人數亦充足，對服務品質無任何影響云云，仍無礙於前述違章事實之認定。
E.則被告認原告有符合系爭採購契約第16條（「契約終止解除及暫停執行」）第1項第7款規定之「偽造或變造契約或履約相關文件，經查明屬實者」情形，而予以解除契約，即非無憑；其進而認本件有該當於政府採購法第101條第1項第2款規定之以偽造之文件參與投標之要件，徵諸首開法理說明，於法洵無不合。
②有關政府採購法第101條第1項第4款部分：
A.按政府採購法第101條明定對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境（政府採購法第101條立法理由參照）。是以政府採購法第101條之立法目的，係為確保公平、公開之採購程序，並提升採購效率、確保採購品質而設。
B.稽諸政府採購法第101條之規範內容及其立法理由，採購機關將廠商刊登政府採購公報，應以自行或協助他人參與投標之廠商、受託辦理採購人員或對辦理採購人員有違法或重大違約情形，而影響公平、公開之採購程序，或損及採購效率及採購品質之虞為限。是政府採購法第101條第1項第4款所謂廠商有「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之情形，固不限於刑法上偽造、變造罪之構成要件事實，亦即無論有權或無權製作文件者自行偽造、變造投標、契約及履約文件之內容，均可能構成，惟仍應以影響公平、公開之採購程序、損及採購效率及採購品質之虞為限。
C.經查本件原告於99年2月間投標前，對系爭勞務採購案關於「服務建議書」之標準（總平均分數須達70分以上）、技術服務內容（須符合被告需求）等特殊要求、規範，既已自「勞務採購投標須知」之「十二、招標方式」、「十
五、服務建議書」及「二十、議價及決標」等欄得以知悉明瞭，業如前述。按理，原告當對系爭勞務採購案之招標要件知之甚詳，其本於自由意志，持內容偽造且不實之「服務建議書」參與投標，自不容諉為不知；被告於接獲原告投標後，嗣在99年2月24日決標發包予原告，並於系爭決標紀錄上核章，而完成有重大瑕疵之投標、決標程序，乃兩造所不爭之事實。因系爭採購案確係以公平、公開之採購程序招標、開標及決標，投標及得標者亦僅原告一家廠商，自堪認已影響系爭採購案之公平、公開採購程序，且損及被告之採購效率及採購品質，揆諸前揭法條規定及立法理由之說明，核屬政府採購法第101條第1項第4款所欲規範之對象甚明。則被告依該規定作成原處分，即屬有據。
D.至行政院公共工程會96年4月16日工程企字第09600151280號函，釋示略以：「對於不良廠商刊登公報之要件應考慮者，除違法外，在違約行為部分，尚須有重大違約之情形（例如故意或重大過失之違約行為），且應考量行政程序法之比例原則規定，倘有違約情事即一律予以刊登公報，即與立法目的不符」一節。經查本件原告係以內容偽造且不實之「服務建議書」文件參加投標，屬於投標當時之違法，非屬簽訂系爭採購契約後之違約行為，尚無上開函釋之適用甚明。是原告所稱楊梅鎮公所於其完成期中報告，系爭工程業已進行一半之際，逕以投標文件所載人員有偽造、變造之嫌為由而予解約，顯違信賴保護原則云云，殊無立基餘地，要無可取。
E.此外，參酌行政院院會通過後於97年9月30日送立法院審議之政府採購法部分條文修正草案條文對照表第101條「說明」提及：「．．．．㈡按本條之立法理由，係對廠商有違法或重大違約情形時，視其結果刊登於政府採購公報，以杜絕不良廠商之違法違約行為，並避免再度危害其他機關。現行條文第9款及第12款所定驗收後廠商不履行保固責任，或因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約之違約情形，其違約情節輕重不一，如違規情節輕微，逕為刊登政府採購公報之通知，實不符本法之立法目的，爰於該二款增列『情節重大』之要件，賦予機關就廠商之履約狀況、違約情節及對機關造成之損害綜合考量，以決定是否對該廠商為刊登政府採購公報之通知。例如驗收後，廠商不履行保固責任之情形，機關應考量廠商未履行保固責任之項目金額占契約約定保固責任範圍金額之比率、未履行之保固期間占契約約定保固期間之比率等；另就因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約之情事，除探究其可歸責之具體事由外，並考量其違約金額占契約金額之比率；機關考量時並應符合比例原則。．．．．。」等語，其中，就政府採購法第101條第1項第2款及第4款規定，並未增列「情節重大」之文字字樣。益徵本件適用政府採購法第101條第1項第2款、第4款規定時，並無情節是否重大之考量至明。是原告所稱其花費之人力物力，較楊梅鎮公所欲維護之公益為大，倘其遭解除契約並停權3年，公司之營業損失慘重，有違信賴保護原則云云，尚不足採。
③有關政府採購法第101條第1項第12款部分：
A.按政府採購法第101條第1項第12款所謂「因可歸責於廠商之事由」，係指廠商客觀上違反規定之結果，係肇由行為人應負擔之原因而言，不論其歸責事由係約定或法定均屬之，從法條文字觀之，究無法看出係指「全部」可歸責於廠商之事由而言；且該款「因可歸責於廠商之事由，致解除契約者」之立法理由解釋，其可歸責於廠商乙情，不採用「完全可歸責於廠商」概念，此由行政院公共工程委員會91年7月17日工程企字第09100301640號函明揭「．．．
於個案判斷時，仍宜引述本法（即政府採購法）第101條之立法理由，並適用行政程序法第7條，惟不再採用『完全可歸責於廠商』概念。．．．」等字樣，即足以徵之。
B.是政府採購法第101條第1項第12款規定之因可歸責於廠商之事由之解除契約，祇要廠商有因履行契約之行為達於令人可以指責之程度，即為有可歸責性，亦即廠商若為必要之注意，契約即可繼續有效履行，其即應評估承擔完全之風險責任，並應為必要之注意，作妥善之規劃，至為明白。故本件所應審查者，厥在於有無可歸責於廠商（即原告）之約定或法定事由。
C.本件原告雖主張其於99年3月4日簽訂系爭採購契約後，固分別以99年4月6日函、99年5月16日函知被告變動工程專業人員或補提其他人員名單，惟並不影響本件契約之履行能力云云。
D.然查系爭採購案之目的係為徹底解決楊梅地區易淹水之問題，且系爭工程預定施作地點坐落在車流龐雜之省道上，涉及結構計算、邊坡支撐等，需具有相當工程專業才能之專業工程人員，方能完成工系爭程之測量、水理計算、施工圖繪製等作業，業經被告陳述綦詳在卷，此復可由系爭採購契約之勞務採購補充說明（即系爭採購補充說明），約定原告應完成之工作內容包括「A.現有空間勘查測量地形、地物，．．．．及D.．．．水文調查、水理分析計算等」等項，可見一斑。
E.且系爭「勞務採購投標須知」第11頁「評選項目評分表」項次一、二所列配分加總為35分，苟原告於「服務建議書」所列專業工程人員專業性不足或其履約績效不佳，即使投標廠商僅原告1家，亦無經評選後判定為及格之可能性，此觀之前述「勞務採購投標須知」之「十二、招標方式」一欄，已揭櫫「本採購依政府採購法第22條第1項第9款，準用最有利標評選優勝廠商辦理委託技術服務，採公開評選方式．．．．．，『服務建議書未達總平均分數70分以上或內容未符合本所需求時得予從缺，擇期重新公告招標』。」之要件亦明。
F.又按契約自由原則係指當事人得依其意思合致，締結契約而取得權利負擔義務，締結契約與否、與何人訂約、契約之內容及方式如何，均由當事人自行決定，是所謂契約自由原則包含締結自由、相對人自由、內容自由、方式自由等。經查本件工程涉及結構計算、邊坡支撐等專業性技術問題，乃原告於參與投標前，即得自「勞務採購投標須知」，據以知悉系爭採購案要求提出之投標文件即「服務建議書」，其上所列專業工程人員之專業性程度須符合「評選項目評分表」之需求，此原即在原告事先提出專業工程人員時所得設想、預估並應審酌事項範圍內，本應為必要之注意，作妥善之規劃，自不得於事後以此資為不可歸責之事由。
G.再查原告對「服務建議書」係屬系爭採購契約之必要文件，屬其於締約後必須依前所提投標文件即「服務建議書」內容（例如於「組織架構表」所載之從事系爭採購案之工程專業人員12名等）履約之必要義務範疇，至為清楚明白，已如前述。是原告於經楊梅鎮公所以99年3月29日函1，請其提供系爭計畫之人力組織架構表、成員姓名、業務職掌、學經歷等資料，並要求提供所屬人員之勞工保險投保等相關資料後，並未依其所提投標文件即「服務建議書」中「組織架構表」，提出其上所載從事系爭採購案之工程專業人員12名之文件資料，反而以99年4月6日函知被告變動工程專業人員名單，並進而在99年5月16日補提其他人員名單，顯與系爭採購契約第8條第11項第3款「乙方（即原告）應於簽約後30日內，檢具派至甲方提供勞務之受僱勞工名冊（包括勞工姓名、出生年月日、身分證字號及住址）、勞工保險被保險人保險卡影本及切結書．．．送甲方（即楊梅鎮公所）備查」之約定不合，自不容以該等專業人員之變動或補提其他人員名單，並不影響本件契約之履行云云，而得以卸責。
H.遑論原告所稱投標文件所載原任職人員，確有於99年2月24日至99年4月6日期間任職於原告公司，並有參與期初報告之撰寫，並無偽造、變造情事云云，核與事實不符，業如上述，該等持內容偽造且不實之「服務建議書」參與投標之行為，既該當於系爭採購契約第16條第1項第7款「偽造或變造契約或履約相關文件，經查明屬實者」之構成要件，自屬有可歸責於原告之事由。
I.另參以原告無法依系爭採購契約所載期限完成工程測量及初步設計書圖（包括原告遲延至99年3月25日始提出、楊梅鎮公所於99年3月29日退件命重提、原告於99年4月6日修正後重提及於99年4月28日提送期中成果報告等），復未依約補正期初及期中成果報告等情，有初審意見報告、期初成果報告審查意見、期中成果報告審查意見等件影本在卷足佐（見被告答辯欄㈢所載，及附件2《即本件履約紀要一覽表》所示），足證原告確有違反系爭採購契約第16條第1項第11款「乙方（即原告）未依契約規定履約，自接獲甲方（即楊梅鎮公所）書面通知之次日起10日內或書面通知所載較長期限內，仍未改善者。」之約定情形，則被告認原告未依系爭採購契約及所附系爭採購補充說明規定履行契約，屬可歸責於廠商（即原告）之約定或法定事由之情形，而據以通知原告解除系爭採購契約，即非無憑，所為通知申訴廠商（即原告）擬將其刊登政府採購公報予以停權3年之決定，乃辦理招標機關之被告，基於職責與有應作成刊登政府公報之羈束處分之義務所致，與政府採購法第103條第1項第1款規定並無不合之處，自屬有據。
J.至於本件被告迄至原告提出期中成果報告予以審查後，始為解除系爭採購契約等之處分，有無違反比例原則一節。
因有關政府採購法第101條第1項第12款所謂「因可歸責於廠商之事由」，不採用「完全可歸責於廠商」概念，且系爭「歸責事由」待證事實，從行政事件要求之證明高度觀之，已經使本院形成心證，本件解除契約等處分之作成，無違反比例原則可言，附此陳明。
綜上所述，本件勞務採購案，原告既有該當於政府採購法第101條第2款、第4款及第12款規定之構成要件，業如前述，是被告依上開規定，作成解除系爭採購契約及擬將其刊登政府採購公報之羈束處分，於法即無不合，所為原決定及異議處理結果，揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 10 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 11 月 10 日
書記官 劉 育 伶