臺北高等行政法院判決
100年度訴字第311號100年9月15日辯論終結原 告 財團法人中華基督教浸信會花蓮博愛堂代 表 人 張木泉訴訟代理人 籃健銘 律師複 代理人 陳彥君 律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 傅崐萁（縣長）住同上訴訟代理人 吳俊勳
曾迪群上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國99年12月21日台內訴字第0990193755號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應退還原告已繳納之代金新臺幣參佰捌拾壹萬玖仟零肆拾陸元。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
１、被告於民國91年1 月9 日以府旅都字第140905號公告「變更花蓮都市計畫（第二次通盤檢討）案」（以下簡稱系爭第二次通盤檢討案），依該案變更內容明細表七新編號二位置2變更內容記載，將原劃屬住宅區坐落於明義國小東側（大同街兩側街廓）土地附帶條件變更為商業區，變更理由為配合都市計畫定期通盤檢討實施辦法規定暨為應未來都市發展需要，其附帶條件第2 點及第4 點並記載地主應無償捐獻變更土地之百分之十或繳納等值代金予縣政府，始同意申請變更為商業區之使用及核發營利事業登記證、使用執照（以下簡稱系爭附帶條件）。
２、原告所有坐落花蓮縣花蓮市○○段第1300、1301號2 筆土地（以下簡稱系爭土地）位處上述範圍，99年6 月1 日原告為系爭土地向被告申請建造執照，被告以99年6 月8 日府城建字第0990091640號函（以下簡稱99年6 月8 日函）請原告依建築線指示附註事項即如系爭附帶條件內容辦理，完成附帶條件或取得主管機關核定文件後，憑辦建築許可審查。原告為新建會堂順利進行，依被告99年6 月8 日函指示，於99年
6 月11日填具繳納代金申請書。
３、99年6 月24日被告以府城計字第0990099499號函復：「……
二、有關花蓮市○○段1300、1301地號等2 筆土地，經核得依旨揭細部計畫書規定繳納等值代金計新台幣（下同）3,819,046 元整，其計算方式如附件，俟代金繳納後始得作為商業區用途之使用及依相關規定程序辦理使用執照。……」（以下簡稱原處分）。原告主觀上雖認為其無繳納代金義務，仍於99年7 月2 日繳納後之99年7 月23日表示對被告的99年
6 月24日函不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
１、被告99年6 月24日函，非僅再行告知都市計畫通盤檢討變更事項內容，而係對原告申請繳納代金事項所為數額計算方式及理由說明，實質上為針對具體核定原告應繳納代金事件，認定原告具公法上繳納代金義務，為行政處分。但該處分違反法律保留原則、花蓮縣都市計畫（公共設施用地及其他分區）變更使用許可條件表（以下簡稱變更使用許可條件表）附註第1 條第2 項免回饋規定（以下簡稱免回饋規定）、比例原則、特別公課公平原則，損害原告財產權，應予撤銷。
２、原告為順利申請建造執照，雖先繳納代金3,819,046 元，然原處分及訴願決定撤銷後，被告收受代金的合法性即失附麗，依行政訴訟法第196 條第1 項結果除去請求權規定，請求被告回復原狀，應返還原告已繳納的代金及自99年7 月21日提起訴願時起，以年息百分之5 計算的法定遲延利息。
３、原處分有下列違法情節：
⑴、依司法院釋字第156 號意旨，都市計畫通盤檢討係抽象、對
不特定人之行政行為，屬行政機關對於一般人民所為一般性措施，非僅生規範機關內部秩序及運作效果，性質屬法規命令。又國家行為涉及限制人民權利，應由法律加以規定。所謂代金（又稱回饋金）性質係國家針對特定關係之人民課徵之特別公課，參照司法院釋字第426 號解釋意旨，應有法律授權始得為之。系爭附帶條件規定，係抽象、對不特定人之行政行為，屬行政機關對一般人民所為一般性措施，性質為法規命令。被告對原告課徵代金，屬對人民課徵特別公課行為，應符合法律保留原則，然91年1 月9 日被告公告系爭第二次通盤檢討案當時，都市計畫法未授權行政機關得課徵特別公課，該附帶條件規定有違法律保留原則，應屬無效，被告據以對原告作成課徵代金行政處分，自應撤銷。
⑵、縱系爭附帶條件未違反法律保留原則，原告申請建造執照案
，亦屬變更使用許可條件表免回饋規定情形，原處分課徵原告代金亦違法：
1 代金是特別公課類型之一，特別公課是基於明確之特定目的及範圍對人民所課徵之金錢上負擔，所以對因都市計畫變更而受利益者課徵代金處分，應符合受益者付費公平原則，才符合司法院釋字第426 號解釋意旨，如對未實質受利益者仍課徵特別公課，無助行政機關追求受益者付費公平原則，有違比例原則中之有效性原則。
2 依免回饋規定內容：「依實際使用現況或地籍分割調整訂正原劃設之都市計畫使用分區，且關係人並無因變更有所得利者，則免回饋。」其規範意旨為避免土地所有權人因都市計畫變更未受任何利益，卻因行政機關單方面變更都市計畫編定情形，而須負擔特別公課之不合理情形，是判斷關係人是否因變更而有得利時，應以該關係人事實上是否受有實質且具體利益為斷，如依實際使用現況，關係人未因變更得利，不應課徵代金。在比例原則、特別公課目的特定原則要求下，如以受課徵代金人抽象或未具體取得之利益為斷，無異架空受益者付費公平原則，與比例原則相違。
3 系爭土地中1301號土地上之建物，原係原告教會舊建築，而1300號土地上建物則為臺灣鐵路局舊宿舍建築。依都市計畫法臺灣省施行細則第15條，系爭土地之原建物本即屬住宅區內所得興建之建物。原告拆除原有老舊建築物，擴建新教會會堂，依原土地實際使用現況，未變更為商業區二前即得依法興建。原告既非新建商業用建物，亦無將新建教會會堂作商業使用計畫，事實上未因系爭土地變更為商業區二而受實質具體利益。況系爭土地原編定為住宅區時，建避率為60% 、容積率為200%，與被告依第二次通盤檢討案公告變更為商業區二之建避率、容積率均同。
４、被告認為變更使用許可條件表附註第1 條第2 點規定以原劃設之都市計畫使用分區未變更為前提，是曲解規定：
1 解釋法令規範文義，應依通常文義及脈絡解釋之，不應為矛盾或架空規範意旨之解釋。文義及脈絡解釋具多義性情形時，應採合乎法律及一般法律原則之解釋。
2 前開附註文義，應係指原劃設之都市計畫使用分區變更後，依實際使用現況，關係人未因變更有所得利則免回饋。
如使用分區未變更，變更使用許可條件表適用可能，被告認為上開附註以使用分區未變更為適用前提，無異使附註規定形同具文。
3 對使用分區變更的土地，不問實際使用狀況是否得利，均課徵代金，背離受益者付費公平原則、忽視比例原則、有違合法性解釋原則。
５、被告99年6 月24日函是延續99年6 月8 日函，內容要求原告須繳納10％土地等值代金，並於繳納後始憑辦建築許可審查。是被告99年6 月24日函文課予原告繳納代金義務乃屬前揭核發建築許可行政處分的附款，為授益行政處分負擔，原告得針對該負擔附款（即被告99年6 月24日函）單獨提起撤銷訴訟，理由如下：
1 被告99年6 月8 日函以附帶條件方式課予原告繳納代金或無償捐獻土地義務，且原告必須履行義務內容後，被告始審理、核發建築許可。
2 被告99年6 月24日函接續99年6 月8 日函，將課予原告義務予以明確特定為繳納代金，99年6 月24日函係向原告設定繳納代金的特定作為義務，並將此義務與核發原告建築許可授益行政處分結合，若原告不繳納代金，被告將不會作成許可建築執照的授益處分，屬行政處分之附款。
3 99年6 月24日函要求原告繳交一定代金，已具實質規制效力，核定原告應繳納代金具體義務，為對原告設定可強制執行之公法上義務，具對外法效力，雖為行政處分負擔，同時亦屬獨立行政處分。
６、第二次通盤檢討都市計畫的變更是91年1 月公告，但都市計畫法第27條之1 第1 項規定是91年12月增訂，所以附帶條件內容沒有法源依據，被告依附帶條件規定對原告課徵代金，於法無據，應予撤銷。
７、被告課予原告繳納代金義務，違反系爭第二次通盤檢討案變更內容明細表規範，與法律優越原則有悖：
1 依附帶條件第4 點規定，縱為商業區（二）土地亦僅在申請變更為商業區使用及核發營利事業登記證、使用執照之際，始負有捐贈土地或繳納代金義務。倘系爭土地上建物維持非商業使用，無須申請營業事業登記證，無依建築物使用類組及變更使用辦法將原使用執照申請變更為商業類使用執照必要，即無繳納代金或捐贈土地義務。
2 附帶條件第4 點規範目的，係針對土地為實際商業使用者課予回饋義務，僅因都市計劃變更所致之由住宅區變為商業區的土地使用分區改變，無須踐行回饋作業，否則行政機關自行依都市計劃法為土地使用分區變更，土地所有權人被動接受結果，無改變原先使用方式，無任何利得，卻被課予代金或捐贈土地義務，焉有理由。
3 由附帶條件第4 點規定可知，行政機關藉核發營利事業登記證、使用執照申請與否，判斷實際有無商業使用情形，藉證照審核向欲為商業使用者課以繳納代金或捐贈土地義務。
4 依建築法第74條第4 項規定、建築物使用類組及變更使用辦法第2 項規定，原告在系爭土地上的建物使用執照，屬Ｅ類宗教類，非Ｂ類商業類。
８、被告依都市計劃法變更土地使用分區，使系爭土地由住宅區變更為商業區，然原告並未從事商業活動，無申請營利事業登記證必要，將來建物使用執照亦為宗教類，非商業類，被告不察，原處分即於法有違。況被告核發建築許可授益行政處分時，考量與建築許可不相關因素，濫行恣意為不當連結，要求原告繳納代金，違反不當連結禁止原則，此亦與依建築法規定，關於建築許可之核發應依建築法第二章建築許可第22條至第41條等規定為審核不合。被告的99年6 月24日函及99年6 月8 日函，表示代金繳納與否，乃核發使用執照時所需考量因素，顯與建築許可申請無涉，更與建築結構安全及土地權利正確性等無關連性，被告基此裁量，屬裁量濫用。原處分既非適法，無從因原告自願服從或主動申請，即可摒除上揭原則適用，使違法處分變為合法。
９、原告並非針對都市計畫內容爭執，乃係對被告課予代金負擔之獨立處分爭訟，原告主張應撤銷者為被告99年6 月24日函即原處分，非系爭第二次通盤檢討案的附帶條件。被告99年
6 月8 日函僅重申附帶條件規定，係告知相關法規命令內容，未具體對原告課予捐贈土地或繳納代金或其他公法上義務。
、原告所以申請代金繳納，誠因被告的相關法令告知，依被告所為行政指導，非原告欲作商業使用。原作住宅區容許類別使用之建築物，如未經主管機關許可，逕改為商業區容許類別使用，主管機關本有建築法規、商業登記法規、消防法規等公法上職權調查權限得以發揮，被告以此理由卸責，推卸行政程序法應盡調查義務，甚難苟同。
、本件都市計畫變更案，如被告欲將住宅區變更為商業區，其回饋金管制方式，應以繳納回饋金後始為變更，否則即有強迫不願變更之土地所有權人繳納回饋金，絕非附帶條件第4點規範目的。縱如被告主張回饋金採取末端管制方式，亦應於審理商業區使用執照、營利事業登記證申請時，方得要求繳納回饋金，被告於審查原告的建造執照申請案時，要求原告繳納回饋金，已逸脫前開規定範圍，顯有不當連結，益徵原處分違法。
、聲明求為判決：
1 原處分及訴願決定均撤銷。
2 被告應退還原告已繳代金3,819,046 元，及自99年7 月21日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
3 訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯：
１、99年6 月11日原告以系爭第二次通盤檢討案土地所有權人繳納等值代金申請書，向被告申請願意繳納系爭土地變更為商
（二）商業區使用之回饋金，被告以99年6 月24日函知原告，99年7 月2 日原告繳納代金後，被告以99年7 月2 日府城計字第0990112403號函核發已繳納代金證明書予原告。原告不服被告99年6 月24日函，除原告教友第三人游文祥於99年
6 月21日向行政院院長陳情外，99年6 月24日、99年7 月1日原告亦先後陳情表示其為宗教團體公益法人，無所利得，請同意依免回饋規定免予回饋，被告以99年7 月16日府建計字第0990106708號函復表示前開許可條件表純屬行政規則，無實體效果，免回饋規定係雙重要件，不宜僅擷取關係人無因變更有所利得者片段據以訴求。
２、系爭第二次通盤檢討案依都市計畫法第26條規定的都市計畫五年定期檢討所作之必要變更，非屬行政處分。原告所有系爭土地原屬第一次通盤檢討案住宅區，於第二次通盤檢討案時，附帶條件變更為商業區。系爭第二次通盤檢討案係依都市計畫法第26條規定於81年公告辦理，並委託內政部營建署市鄉規劃局（現為內政部營建署城鄉發展分署）規劃，82年
2 月23日至82年3 月24日辦理公開展覽程序，82年3 月2 、
3 、6 日假花蓮市明義國小活動中心、花蓮縣政府、花蓮市公所舉辦說明會，嗣經花蓮縣都市計畫委員會82年第65次，83年第70、71次，84年第75、76次、77次，85年第80、81次及87年第93次等次會議審竣後，報臺灣省都市計畫委員會提87年第552 、553 次及88年第577 次會議審竣後，再報內政部都市計畫委員會提89年第498 次、90年第521 次大會後全案審決。全案於營建署市鄉規劃局依內政部都市計畫委員會決議修改書圖後，報請內政部以90年12月20日台90內中營字第77B-0000000 號函核定，91年1 月9 日被告公告發布實施。其中表七新編號二變更內容之附帶條件係經內政部都市計畫委員會第498 次大會審決同意照規劃單位會同縣政府所訂附帶條件及回饋措施內容通過，並納入計畫書內，作為執行依據。至被告95年6 月19日府城計字第09 500884180號令修正之變更許可條件表，係為辦理本縣都市計畫變更使用案件，供審議作業訂定回饋標準規範，純屬行政審議規則，無實體效果，實質上，都市計畫範圍土地仍應以其坐落之都市計畫說明書規定為執行依據。以原告所有系爭土地為例，現行都市計畫乃91年1 月9 日公布實施之系爭第二次通盤檢討案，與變更許可條件表無直接關聯。
３、都市計畫變更案回饋條件係經歷各級都市計畫委員會審議程序，最終由內政部都市計畫委員會決議而定案，為全國各地都市計畫變更案審議之一致性要求，非地方政府自行規定即得實施。
４、原告土地所在現行都市計畫第二次通盤檢討案中，並無非營利事業機構免回饋規定。而免回饋規定內容為「依實際使用現況或地籍分割調整訂正原劃設之都市計畫使用分區，且關係人並無因變更有所利得者」，係指原劃設之都市計畫使用分區未變更，且關係人並無因變更有所利得者之雙重要件，附記五並規定：但縣都市計畫委員會與中央主管機關對於變更案之捐贈標準另有規定者從其規定。系爭土地經91年1 月
9 日實施之第二次通盤檢討案中，已由原先住宅區變更為商業區（二），無仍保持原劃設使用分區情形，原告所請於法不合。
５、被告99年6 月24日函是觀念通知，上開函係依原告99年6 月11日申請書，依第二次通盤檢討案附帶條件計算等值代金數額，告知原告如欲為商業區用途申請使用執照所須繳納數額，引述第二次通盤檢討案附帶條件內容，非作成下命處分命原告繳納。是否為行政處分須視公法上意思表示是否具備行政程序法第92條要件，並非記載救濟教示規定即係行政處分。系爭函文未發生、變更、消滅權利義務關係，無法效性，非行政處分。
６、第二次通盤檢討案附帶條件係行政處分。依本院99年度簡字第124 號判決意旨，附帶條件第4 點規定屬針對一定區域人民所為限制或負擔，原告如對該附帶條件有所不服，應於公告期間提起撤銷訴訟，原告怠於為之，反就被告99年6 月24日函之觀念通知聲明不服，已逾訴願法及行政訴訟法救濟期間規定而不合法。
７、原告應就被告99年6 月8 日函之行政處分提起救濟，卻怠於為之。原告向被告申請建築執照，如對命原告須繳納等值代金始得領取建築執照有所不服，應就該處分提起行政救濟，卻怠於為之，已逾救濟期間，無從聲明不服。
８、附帶條件繳納代金規定屬授益處分負擔，且係人民申請商業區使用及核發營利事業登記證、使用執照時始須繳納，非於都市計畫公告變更時即成立，自因都市計畫法第27條之1補足授權依據，無違法律保留原則。
９、都市計畫係對都市土地使用之管制規範，原告雖為宗教團體公益法人，但其所有系爭土地已由原先住宅區變更為商業區
（二）確定，此使用分區變更甚為明確，變更之附帶條件第
4 點，必需完成前述相關回饋作業後，始同意申請變更為商業區使用及核發營利事業登記證、使用執照，自係於原告申請建造執照時命其繳納，方屬適當。縱原告宗教上使用方式於住宅區使用亦合法，惟其既申請建築執照，被告依原告99年6 月11日申請為其計算代金，並無不當。原告既已申請繳納代金，被告亦僅得認其有意變更為商業區使用，至原告實際用途為何，非被告所能置喙。原告如認其非營利事業，不符附帶條件規定而無須繳納代金，或是否違反不當連結禁止規定，均應向被告99年6 月8 日駁回建築執照行政處分聲明不服，原告於繳納代金後，針對被告99年6 月24日函之觀念通知聲明不服，於法有違，就此反覆行徑，恐與誠信原則有違。
、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、都市計畫，是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並對土地使用作合理的規劃，此見都市計畫法第3 條規定自明。都市計畫為達成計畫目標，所採手段包括管制措施、公共事業及誘導措施，土地使用分區管制即為都市計畫內容之一，都市計畫法第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區，前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」而土地的建蔽率、容積率、用途、基地面積及建築物的高度等限制事項，則為各使用區的具體管制內容。
２、都市計畫法第26條第1 項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，此非司法機關所能干涉，都市計畫經公布實施，固對於人民及各級政府均有一定拘束效力，然由於都市計畫並不是就個別具體事件的處理，而是對於一定地區內各項重要設施及土地使用所為的整體規劃，未直接限制一定區域內人民的權利、利益或增加其負擔。參之司法院釋字第156 號解釋意旨：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……」而解釋理由更說明：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」足見，都市計畫性質上為一法規，而依據都市計畫法第26條規定的定期通盤檢討，性質上即屬法規的修正，並非行政處分。
３、在都市計畫法制中，常見有回饋措施的要求，此回饋機制規定的設計，主要源自土地具有強烈公共性及地利共享之平均地權土地政策理念。而回饋機制的規範型式，可能是直接於都市計畫書中表明應行回饋的內容；也可能是於都市計畫書中表明以回饋作為都市計畫變更的條件，此將回饋措施表明於都市計畫書，為都市計畫的一部分，其法律性質即與都市計畫相同。91年12月11日增訂之都市計畫法第27條之1 第1項規定：「土地權利關係人依第二十四條規定自行擬定或變更細部計畫，或擬定計畫機關依第二十六條或第二十七條規定辦理都市計畫變更時，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所。」是被告91年1 月9 日公告之系爭第二次通盤檢討案關於回饋措施的系爭附帶條件，應認為已然補足其授權依據，原告指摘系爭附帶條件有違法律保留原則，並不可採。
４、土地使用分區管制就是依法規將一定區域範圍內的土地編定為各種使用區，就每一使用區的土地使用之性質和建築物規模外觀，為使用上的管制，都市計畫法第34條即規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」可知，土地使用分區的變更，所涉及的可能是土地用途及使用強度的管制程度不同，而為落實使用者負擔、受益者付費的公平原則，所以要求土地權利關係人提供回饋，固無疑義。但既然提供回饋是課予土地權利關係人因享受都市計畫變更利益的公法上給付義務，則回饋義務的成立，當然必需符合回饋措施規範的要件。觀之系爭附帶條件內容係：「地主應無償捐獻變更土地之百分之十或繳納等值代金予縣政府，始同意申請變更為商業區之使用及核發營利事業登記證、使用執照。」足見，該規範是以地主因都市計畫通盤檢討，欲申請變更為商業區使用時，應於提供回饋後，被告始同意土地使用分區變更為要件，即地主對於是否為商業區的使用，有選擇的權利，此與回饋措施逕為未附條件的應行回饋規定情形有別。
５、再者，因為系爭附帶條件要求地主回饋的方式為捐獻土地或繳納等值代金，依附帶條件第3 點等值代金以當期商業區土地公告現值乘以應捐獻土地面積計算的規定，顯見代金數額勢將因公告現值的不同而有差異，況依變更使用許可條件表，除對於變更前原劃定的不同使用分區，依所變更使用分區的不同，為不同比例回饋的規制外，尚有免回饋或就特殊個案酌予調整的規定。故被告99年6 月24日函文「……有關花蓮市○○段1300、1301地號等2 筆土地，經核得依旨揭細部計畫書規定繳納等值代金計新台幣3,819,046 元整，其計算方式如附件，……」乃實質對原告為應繳納代金義務的核定，性質為行政處分，並非單純重申系爭第二次通盤檢討變更事項內容及告知應繳納數額的觀念通知，被告主張本件爭執之99年6 月24日函並非行政處分，自非足取。
６、其實，被告於91年1 月9 日以府旅都字第140905號公告系爭第二次通盤檢討案，於未依系爭附帶條件規定情況下，未待原告申請變更為商業區使用並提供回饋，即將系爭土地的使用分區逕由住宅區變更為商業區之事實，為兩造不爭執，並有花蓮縣花蓮市公所100 年9 月7 日市工劃字第20663 號系爭土地使用分區證明書可稽，則99年6 月24日被告以原處分所為原告應繳納代金義務的核定，已有可議。況且，系爭附帶條件係針對商業區之使用及核發營利事業登記證、使用執照為管制，然本件原告99年6 月1 日新會堂建造執照申請案，本質上不具變更為商業區使用之意，且就建築基地的使用強度及建蔽率並無變更，被告以99年6 月8 日函請原告依系爭附帶條件內容完成回饋作業後，始憑辦理建築許可審查（見本院卷第86頁被告99年6 月8 日函），已難認符合系爭附帶條件規定。嗣原告為順利取得建造執照，雖依被告99年6月8 日函指示填具申請書並繳納代金，衡情不能認為原告實質對系爭土地已為商業區使用的變更申請，否則無異認同行政機關可以不相干因素，強以要求人民提出符合行政機關規制的形式，當非都市計畫法第27條之1 、系爭附帶條件的規範本意。
７、原告在系爭土地上為新會堂的興建，既非為商業使用目的，且新會堂的使用強度及建蔽率並未因被告91年1 月9 日的逕行變更而改變，即未見原告有何因此獲得使用限制的解除或較高的使用強度，且原告未為實質商業區使用的申請，已如前述，自不能因為被告片面未待申請的逕行變更，即認為與系爭附帶條件之回饋要件相符。
五、綜上，本件不符合系爭附帶條件的回饋規定，被告99年6 月24日的核定即於法有誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告請求撤銷訴願決定及原處分，為有理由。又因原告已繳納代金3,819,046 元完畢（見本院卷第28頁被告一收據），其依行政訴訟法第196 條第1 項聲請本院判決被告退還3,819,
046 元，本院認為適當，均應予准許。至於原告併請就前述代金自99年7 月21日起至清償日止按年息百分之5 計算之利息部分，查行政訴訟法第196 條第1 項係對違法行政處分所造成之結果，請求行政法院判決除去，以回復未受侵害前狀態的規定，非一般性回復原狀請求權，與損害賠償請求權亦不盡相同，僅限於違法行為直接侵害之回復原狀，則原告為非原狀之利息請求，自與行政訴訟法第196 條第1 項要件不合，不能准許。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 6 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 林 妙 黛法 官 蘇 嫊 娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20 日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。中 華 民 國 100 年 10 月 6 日
書記官 陳 清 容