臺北高等行政法院裁定
100年度訴字第321號原 告 陳氏金芝被 告 外交部代 表 人 楊進添（部長）住同上訴訟代理人 王歧正 律師
蔡宗儒 律師（兼送達代收人）上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國100年3 月17日院臺訴字第1000090937號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國99年8 月20日與越南籍TRAN TRUNG DUNG 在越南辦理結婚登記，由TRAN TRUNG DUNG 填表於99年9 月1 日向被告所屬駐越南代表處申請驗證結婚證書；且原告於99年10月27日陳請被告依法認證結婚證書，以利辦理結婚登記。案經被告於99年11月15日以越南字第0990002408號函原告，以原告與TRAN TRUNG DUNG 面談結果，雙方對於結婚重要事實陳述不一致或作虛偽不實陳述，依外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款及駐外領務人員辦理公證事務辦法第7 條第1項第6 款規定，駁回其簽證及結婚文件證明之申請。原告不服，提起訴願，經訴願決定：駐越南代表處越南字第0990002408號函關於不予簽證部分撤銷；其餘部分訴願不受理。原告仍未甘服，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告訴稱：⑴結婚自由乃憲法第22、23條所保障及不得以法律限制之基本
人權，憲法第24條亦規定公務人員責任，因此結婚自由是人民之基本權利，不得以任何理由、形式限制之。另憲法第10條亦明定人民有居住及遷徒之自由，夫妻以永久共同生活為目的，互負同居之義務，因此結婚自由及婚後共同生活是人民之基本權利，不得以任何形式、理由限制之，參見司法院釋字第242 、554 號解釋婚姻與家庭團聚權屬於憲法第22條保障之範圍，外國護照簽證條例第12條，尤其第12款「其他有危害我國利益、公共安全、公共秩序或善良風俗之虞者」，更屬空白授權，不符法律授權明確性原則，有違憲法第23條法律保留原則之要求。被告駁回簽證面談之行政作為，依行政命令不得牴觸法律、法律不得牴觸憲法之法理原則，應予撤銷。被告所屬駐外單位面談之准駁，不外乎推論當事人有無假結婚之虞，駐外單位人員僅依主觀之判斷，在毫無任何事證下，即侵害人民之基本人權，違背法律禁止類推、禁止臆測原則，已明顯違憲。退而言之，即使有假結婚之事實，依法查緝機關為內政部、法務部，審判機關為司法院，再如何爭論，也與被告無關，被告駁回民眾驗證結婚證書之申請已屬濫權。
⑵訴願書中之所以強調非申請來臺簽證，乃因原告於第3 次簽
證面談遭駁回時，以監察院98年7 月31日98外證4 號糾正文，向駐越南代表處提出抗議，要求核發外籍配偶來台簽證，但駐外人員以跨國結婚程序為通過面談、驗證結婚證書、辦理結婚登記、申請來臺簽證為由，表示監察院之糾正文係針對已完成結婚登記之國人配偶，外籍人士不需任何理由駐外單位有權拒發簽證，又簽證之申請需檢附經驗證過之結婚證書、完成結婚登記3 個月內之戶籍謄本等資料，證件未完備拒絕收件，原告因無法提出簽證申請，自然無駁回簽證之事實，不符合訴願要件，因此原告才會於訴願書中強調原告並未申請來臺簽證，以符合被告所稱提出訴願之要件。被告辯護人及行政院訴願決定書表示，原告之外籍配偶並未提出簽證申請書，不符合訴願救濟範圍，然原告認為簽證之申請應始於登記預約簽證面談，終於簽證核發，簽證申請書僅為被告規定的申請程序，駐外單位駁回簽證面談，實質上即為駁回原告之簽證申請，原告之所以強調未申請簽證，是為了怕訴願請求遭被告駁回；方於起訴時將原告之本意，撤銷被告之非法處分後，驗證結婚證書及核發外籍配偶簽證之請求，訴請行政法院裁決。
⑶原告亦知結婚證書驗證之行政救濟為聲明異議，方於99年11
月23日依法提出聲明異議，但被告違反法定程序，至今未將原告之聲明異議案件移請臺灣臺北地方法院裁定，雖經催告但被告仍置之不理，顯然惡意侵害原告行政救濟之權利，否則依駐外領務人員辦理公證事務辦法第8 條之規定，領務人員應於3 日內為適當之處置，或附具意見書於3 日內報請駐外館長核定；館長應於5 日內核定或轉報被告核定，被告如認異議無理由，則應轉送法院裁定之。原告既已另行提出聲明異議，訴願之請求顯非僅是單純的驗證結婚證書，而是要求撤銷駐外單位「駁回簽證面談」違法之行政作為，方能驗證結婚證書完成結婚登記，成為本國人之配偶後，再向駐外單位申請依親簽證，以符合被告之規定，訴願的終極本意係申請外籍配偶來台共同生活，雖主旨表達不善，但仍不違背原告要求撤銷面談結果，申請外籍配偶來台簽證之本意。被告以原告及其配偶，對於結婚重要事實之陳訴有不一致或作虛偽不實之陳訴，等空洞理由駁回原告之簽證面談，外交部之指控全為子虛烏有，請調閱原告3 次面談之錄影或錄音內容查證即明，被告以此為由拒絕驗證結婚證書及駁回民眾簽證申請，但對結婚證書之聲明異議部分，採違法方式置之不理阻斷民眾救濟管道，對於民眾訴願則以未填寫簽證申請表，未做出駁回簽證申請之行政處分為由，指訴願不符法定程序，對民眾逕行提出簽證申請，則以未檢附相關資料為由，拒收民眾之簽證申請案件，全然阻斷民眾救濟管道。
⑷原告對文書驗證部份，已依駐外領務人員辦理公證事務辦法
，於99年11月23日向被告以書面提出聲明異議，被告明知其無權做出裁定，仍執意違反法定程序，拒絕移請臺灣臺北地方法院裁定，致其違法之處分仍於持續狀態中，對外發生法律效果之單方行政行為，依行政程序法第111 條第7 款規定：「其他具有重大明顯之瑕疵者。」無效。因被告非有權裁定機關，其所作之裁定明顯為無效之行政處分，依行政訴訟法第111 絛第3 項第2 款：「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」及同條第4 款：「應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。」故請准予追加確認行政處分無效之訴。且原告申請結婚證書驗證遭被告所屬駐越南代表處駁回，據以所提聲明異議案件，被告本應依法將案件移由臺灣臺北地方法院裁定，但被告卻違法延宕，致原告結婚之自由、權利受侵害。被告拒絕移送法院之「行政處分」行為，依行政訴訟法第5 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」⑸如本項文書驗證不屬於行政處分，依行政訴訟法第8 條規定
，據此因被告之不作為，至原告無法取得「司法裁定」之給付，如鈞院認為文書驗證屬於司法裁定，懇請裁定被告應依法驗證原告之結婚證書，或移由權責機關裁定之。否則請判決如聲明：「①原簽證面談駁回之行政處分撤銷；②原結婚證書驗證駁回之行政處分，請求確認其無效；③被告應依法驗證原告之結婚證書，以完成原告在臺結婚登記手續，並依法核發外籍配偶來臺簽證；④訴訟費用由被告負擔」
三、被告抗辯：⑴人民不服駐外領務人員之文書驗證行為，應依循駐外領務人
員辦理公證事務辦法第8 條規定之救濟程序，以書面異議之方式尋求救濟，而非循訴願及行政訴訟程序，故原告之訴，鈞院並無審判權，應予駁回，始為適法：
①按外交部及駐外館處文件證明條例雖於99年6 月15日已制
定公布，然因尚未施行，故目前關於駐外領務人員辦理文書驗證之法源依據，仍為公證法第150 條及依該條第3 項授權制定之駐外領務人員辦理公證事務辦法之規定，合先陳明。
②故關於請求人認駐外領務人員辦理公證事務有違法或不當
之救濟程序，依駐外領務人員辦理公證事務辦法第8 條規定，關於文書驗證行為之性質應屬準司法行為而非行政處分，請求人如對駐外領務人員之文書驗證行為有所不服，亦應循上開程序請求救濟，始為適法，端無循訴願及行政訴訟程序救濟之理。
③承上，原告本件請求實非鈞院審判權之範圍，依行政訴訟
法第107 條第1 項第1 款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之：一、訴訟事件不屬於行政訴訟審判之權限者。」可知，原告之請求，洵屬無據，應予裁定駁回。
⑵綜上，人民不服駐外領務人員之文書驗證行為，應依循駐外
領務人員辦理公證事務辦法第8 條規定之救濟程序，以書面異議之方式尋求救濟，而非循訴願及行政訴訟程序，故原告之訴，鈞院並無審判權，應予裁定駁回。因而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
四、得心證之理由：⑴本案訟爭之概要：
①就原告與越南籍TRAN TRUNG DUNG 在越南辦理結婚登記，申請被告依法認證結婚證書，以利辦理本國結婚登記事。
經被告以渠二人面談結果，雙方對於結婚重要事實陳述不一致或作虛偽不實陳述，依外國護照簽證條例第12條第1項第4 款及駐外領務人員辦理公證事務辦法第7 條第1 項第6 款規定，駁回其簽證及結婚文件證明之申請。
②原告不服，提起訴願。經訴願決定：關於不予簽證部分，
因申請人未提出簽證申請，駐越南代表處逕為駁回簽證之處分，顯欠缺處分依據，而將之撤銷；關於不予結婚文件證明部分，依公證法第150 條第3 項授權訂定之駐外領務人員辦理公證事務辦法第8 條規定應循異議程序救濟之，自不得循訴願程序救濟，於法未合應不受理。
③原告仍未甘服，向本院提起行政訴訟。主張：
1.被告駁回簽證面談之行政作為，僅推論當事人有無假結婚之虞，駐外單位人員僅依主觀之判斷，在毫無任何事證下，即侵害人民之基本人權，誠屬違法、違憲應予撤銷。
2.簽證之申請應始於登記預約簽證面談，終於簽證核發，簽證申請書僅為被告規定的申請程序，駐外單位駁回簽證面談，實質上即為駁回原告之簽證申請；原告之所以強調未申請簽證，是擔心訴願遭駁回；本件原告起訴之本意，是撤銷被告之非法處分後，驗證結婚證書及核發外籍配偶簽證之請求，訴請行政法院裁決。
3.對文書驗證部份，原告已依法以書面提出聲明異議，被告明知其無權做出裁定，仍執意違反法定程序，拒絕移請臺灣臺北地方法院裁定，其違法之處分顯屬無效，故請准予追加確認行政處分無效之訴；且被告拒絕移送法院之行為係不作為，原告自得提起課予義務之訴。
4.如法院認為文書驗證屬於司法裁定，請裁定被告應依法驗證原告之結婚證書，或移由權責機關裁定之。否則請判決如訴之聲明。
④被告抗辯：
1.人民不服駐外領務人員之文書驗證行為，應依循駐外領務人員辦理公證事務辦法第8 條規定之救濟程序，以書面異議之方式尋求救濟，而非循訴願及行政訴訟程序，故原告之訴，鈞院並無審判權，應予駁回。
2.來台依親簽證之申請及結婚證書驗證是完全不同的兩個程序及事件，本件原告向被告只提出其在越南結婚證書的驗證之申請，並未提出越籍來臺依親居留簽證申請。
原告在聲明中請求核發簽證，也不在本件審理範圍，因原告並未向被告提出申請。
⑵原告之訴，程序上不合法應予駁回，理由如下：
①關於不予簽證部分，這是因應當事人申請而發生行政機關
應予作為之事項，原告未申請，行政機關當然不得任意准駁，而被告所屬駐越南代表處卻為不予簽證之處分，自屬無據，訴願程序以欠缺處分依據而予以撤銷，誠屬有據。
至於原告訴稱是被告所屬在毫無任何事證下，主觀推論有假結婚之虞，而侵害人民之基本權，誠屬違法應予撤銷云云；訴願程序即使理由之論述不同，但結論仍針對「駐越南代表處越南字第0990002408號函關於不予簽證部分」予以撤銷，就是原告此部份之訴願是有理由的，故此該部份撤銷之結果，是對原告有利，原告當無再度尋求救濟之必要；因此，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款「原告之訴，有起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之」，關於原告訴之聲明「原簽證面談駁回之行政處分撤銷」不合起訴程式，應予駁回。
②關於不予結婚文件證明部分，這是涉及公證法第150 條及
依該條第3 項授權制定之駐外領務人員辦理公證事務辦法之事項，如同原告所稱「結婚證書驗證之行政救濟為聲明異議」，並非循訴願程序救濟事項。若原告認為被告所屬（駐越南代表處）辦理公證事務有違法或不當者，得以書面提出異議，被告所屬領務人員如認異議無理由時，應附具意見書，於3 日內報請駐外館處館長核定，由館長於5日內核定或轉報外交部核定；若駐外館處館長或外交部認異議為無理由時，應由領務人員附具意見書，陳請外交部轉送外交部所在之地方法院裁定之；故訴願決定不受理，於法尚無不合。參照依行政訴訟法第107 條第1 項第10款「原告之訴，有起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之」，關於原告訴之聲明「原結婚證書驗證駁回之行政處分，請求確認其無效」者，該部分應循公證事務之程序救濟，該起訴仍屬不合起訴程式，仍應予以駁回。
③至於原告訴稱「已於99年11月23日向被告以書面提出聲明
異議，被告仍執意違反法定程序，拒絕移請臺灣臺北地方法院裁定，致其違法之處分仍於持續狀態中，而為對外發生法律效果之單方行政行為，因有重大明顯之瑕疵而為無效，主張確認該行政處分無效之訴」云云；經查確認行政處分無效之訴，實體上須要針對行政處分主張無效，而且程序上必須經過確答程序（參照依行政訴訟法第6 條第2項），本項爭議實體上屬於公證事務之否准，並非行政處分，程序上亦未經確答程序，原告此部份之論述，也不合於法律規定，亦此敘明。
④另原告又稱「簽證之申請應始於登記預約簽證面談，終於
簽證核發，簽證申請書僅為被告規定的申請程序，駐外單位駁回簽證面談，實質上即為駁回原告之簽證申請，而聲明被告應依法驗證原告之結婚證書，以完成原告在臺結婚登記手續，並依法核發外籍配偶來臺簽證」者。本項請求實際上是原告並未申請簽證，所以被告不應為准駁，因此訴願決定將不予簽證部分予以撤銷，自無提起課予義務訴訟之可能，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款「原告之訴，有起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之」，關於原告請求核發外籍配偶來臺簽證，應屬不合起訴程式，應予駁回。
⑤關於原告主張「駐外單位駁回簽證面談，實質上即為駁回
原告之簽證申請」而稱「之所以強調未申請簽證，是為了怕訴願請求遭被告駁回」者，實質上原告確實沒有申請簽證，因為來台依親簽證之申請及結婚證書之驗證是不同的程序，必須先經結婚證書之驗證程序，而完成本國之婚姻登記，再依照婚姻關係申請來台依親簽證。且原告於99年
10 月27 日提出「陳情書」已經敘明陳情人並未申請來台簽證（參本院卷p.12），而99年11月17日提出「訴願書」再次經敘明訴願人並未申請來台簽證（參本院卷p.12），是陳情於先訴願於後，足見並非因怕訴願遭駁回而強調未申請簽證；況被告代表列席訴願審議委員會100 年3 月9日100 年度第9 次會議時亦陳明，本件並未提出來臺簽證申請（參見訴願決定書，本院卷p.56），足見原告確實沒有申請依親簽證，並此敘明。
⑶本件訴訟既不合法，原告實體上之主張（含調查證據之聲請
）即無庸審酌；另移送部份，行政訴訟法僅關於「未經訴願程序者，以裁定將該事件移送於訴願管轄機關（參見行政訴訟法第6 條）」、「無受理訴訟權限者，移送至有受理訴訟權限之管轄法院（參見行政訴訟法第12條）」有相關規定，原告請求移由權責機關裁定者，於法無據，均此敘明。
五、據上論斷，原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條第1項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如
主文。中 華 民 國 100 年 10 月 31 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 林惠瑜法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 10 月 31 日
書記官 鄭聚恩