臺北高等行政法院判決
100年度訴字第333號100年11月10日辯論終結原 告 宏隆資產管理股份有限公司代 表 人 李錦龍（董事長）訴訟代理人 董家豪 律師被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）住同上訴訟代理人 蘇順建
陳逸卉葉滄榮上列當事人間建物登記事件，原告不服內政部中華民國99年12月22日台內訴字第0990239074號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國（下同）77年12月31日核准潤泰建設股份有限公司（現已更名為潤泰創新國際股份有限公司，下稱潤泰公司）投資興建位於臺北市○○路○○號2樓之興德市場，原核准興建地下3層、地上16層建物，地上1、2層作超級市場使用，地上3至16層作集合住宅使用。嗣經潤泰公司於94年10月3日向被告申請將上開建築物2樓（下稱系爭建物）暫作一般事務所使用，並同意將來如系爭建物需回復作市場使用時，將依規定全部回復作市場使用，被告乃以94年11月11日府建市字第09403652200號函同意其申請。潤泰公司於96年8月3日向被告申請移轉系爭建物予原告，經被告96年8月15日府授建市字第09631325700號函同意其請。嗣被告基於維護市場建物產權移轉時，保護善意第三人之交易安全考量，以98年9月21日府產業市字第09832152402號函請臺北市各地地政事務所將83年以前核准獎勵民間投資興建市場之市場使用部分建物標示部其他登記事項欄註記「本棟建物第○層市場使用部分係屬都市計畫公共設施建物，其移轉、變更用途須依臺北市獎勵投資興建公共設施辦法第19條規定辦理」字樣，原告遂以99年9月7日函向被告市場處申請塗銷上開註記，經被告99年10月8日府產業市字第09932471300號函（下稱原處分）否准所請。原告不服，經提起訴願遭不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告再次命臺北市古亭地政事務所註記之行為，違反信賴保護原則：
⒈依司法院釋字第525號解釋意旨，信賴保護之適用不惟行政
處分有其適用，法律或行政法規之變更，而溯及既已發生且完成之事件者，尤應兼顧規範對象信賴利益之保護。本件系爭建物係於臺北市獎勵投資興建零售市場須知（下稱獎投須知）83年3月30日修正前據以核准興建，不應受修正後獎投須知之限制，從而被告爰引獎投須知第3點第9款作為系爭註記之法源依據，即失附麗。
⒉被告恐亦知悉該法律依據之缺乏，而以公益優先性為其溯及
適用之依據，然何謂公益優先性卻未見被告詳為論述；況信賴保護、法律不溯及既往等原則之法源位階為憲法層次，縱使肯認公益優先性之理論，則其與信賴保護、法律不溯及既往等原則牴觸時，何以以公益優先性為準，尤在未有補償人民權利損失之情形下，更值討論。況本案是否有公益即為保護善意第三人之目的考量，實有疑義，蓋現行市場用地之移轉，均需經由被告市場處同意後，方得為之，是以市場用地之買受人於買受土地移轉登記前，定會知悉該用地之法令限制，無被告所述未行註記將影響善意第三人之可能。
⒊被告所定獎投須知於行政法之法源位階，並未經臺北市獎勵
投資興建公共設施自治條例（前為臺北市獎勵投資興建公共設施辦法，下稱獎投自治條例）之授權，僅係屬行政機關依職權發布之行政規則，其卻發生外部效力，即被告囑託地政機關為系爭註記，將導致現所有人融資受限，顯已因系爭註記而侵害原告之財產權，在未經法律（自治條例）授權下，該行政行為已然違法，甚且駁回原告塗銷申請，亦有違誤。㈡被告命地政機關辦理系爭註記，業違反法律優位原則、法律保留、法律明確性而侵害原告之財產權：
⒈被告雖依都市計畫法第30條規定之授權訂定獎投自治條例，
以之作為獎勵投資興建公共設施之規範及依據，惟被告據以辦理囑託註記之法源，仍應受法律保留、授權明確性之拘束。本件被告以土地登記規則第29條第13款規定，囑託地政機關為系爭註記，然其係以法律有囑託登記之明文為前提。但獎投自治條例並無得囑託地政機關為系爭註記登記之規定，亦未授權被告囑託登記之規範，則被告逕自將獎投須知第3點第9條連結上開自治條例後（無法律授權），原告所有之財產即遭註記（產生外部效力），立時受有資產價值之減損（蓋經註記後，原告得向銀行貸款之融資額度即遭減損），揆諸司法院釋字第443號解釋意旨，被告之合法囑託註記行為，至少應有法律為前提，縱退步言之，亦應有法律明確授權之命令作為依據。然本件之獎投自治條例與獎投須知間，全然未有授權之關聯存在，被告以上開規定囑託註記侵害原告之財產權，顯有違法之處，更遑論土地登記規則第29條第13款規定係以「其他依法律」作為囑託登記之要件，而獎投須知並非法律，被告何得加以爰用。又縱認獎投須知乃係被告就獎勵投資事項所為細節性、技術性之規範，被告得自為制訂發布，然以其連結土地登記規則後，所生之結果，將實質影響原告財產上之權利，尤有甚者，系爭註記依據之獎投須知乃係83年3月30日制訂，據此沿用早於77年12月31日業已核准之投資案件，造成溯及既往之結果，侵害原告之財產權尤為嚴重。
⒉系爭註記係依獎投須知第3點第9款規定為之，惟該項規定增
加都市計畫法第30條所無之限制，已然違法。蓋依都市計畫法第30條規定，都市計畫範圍內之公共設施，直轄市認為有必要得採獎勵私人投資興建方式辦理，然未授權當私人投資辦理後再出售市場產權需註記獎投自治條例第19條於土地登記簿上，是以被告命地政機關為系爭註記行為已違反法律優位原則。況都市計畫法第30條乃為獎勵私人投資行為，該法條意旨係鼓勵都市計劃發展，但系爭註記依獎投須知第3點第9款勢將導致現所有人融資受限將不利商業發展，與都市計畫法的意旨相違背，獎投須知既已違法則，何以做為行政處分或行政事實行為之依據。
㈢本案並無保障善意第三人之公益優先性之考量，強加系爭註記亦有違比例原則：
依獎投自治條例第19條規定，系爭建物既屬獎投自治條例所規範之標的，則前買受人欲出售該標的予善意第三人，依現行法令及實務上之運作，於被告核准部分，即須經由市場處要求出賣人與買受人出具聯名申請書，其上載明獎投自治條例第19條之規範內容後，方由市場處行文地政機關，地政機關始得辦理移轉登記。從而，就公共設施之買受人，於移轉登記前，即已知悉買受標的有法令上之限制，絕無善意不知悉法令限制之可能，殊無被告據以主張為保障善意第三人之情形存在。又臺北市古亭地政事務所所稱可免附核准文件而辦理移轉登記者，係以非主管機關認定之公共設施及未辦理註記事項為其要件，惟系爭建物乃被告77年12月31日核准潤泰公司投資興建，為被告所認定獎勵投資興建之公共設施，當無免附核准函之情事，則如未取得被告核准函，古亭地政事務所當無辦理移轉登記之可能。
㈣被告自承83年3月30日修正獎投須知中第3點第9款雖有預告
登記之規範，然在83年以前所核准獎勵投資興建之市場，並無預告登記之規定，且70年7月23日公布之獎投須知亦無預告登記之規定，故系爭註記行為並無法律依據。又98年7月20日所修正公布之獎投自治條例第29條僅有溯及既往之規定，卻無註記或授權預告登記之明文，則被告何得沿用此一自治條例為合法行為之論述。從而，該行政處分或事實行為造成原告權利之損害，即應為塗銷排除等情。並聲明求為判決：被告應命臺北市古亭地政事務所將原告所有之臺北市○○區○○段○○段地2422、2583、2584、2585、2586、2587、2588、2589、2590、2591、2592、2593等建號，其他登記事項欄中：「本市棟建物地面二層市場使用部分係屬都市計畫公共設施建物，其移轉、變更用途須依臺北市獎勵投資興建公共設施自治條例第19條：『興建完成之公共設施非經主管機關核准，不得移轉、變更用途、停止全部或部分之營業。』規定辦理」等註記文字，予以塗銷。
三、被告則以：㈠依被告83年3月30日修正之獎投須知第3點第9款規定，83年
之後核准之獎勵民間投資興建市場業均依修正後之獎投須知辦理預告登記，至83年以前核准者，雖無預告登記之規定，然依法核准獎勵投資興建之建物，其使用用途、設定負擔（或出租）及產權移轉等，本即受有一定之法令上限制，獎投自治條例及獎投須知之規定，乃藉透明交易資訊以落實維護交易秩序及保障交易安全之政策目的，期對此等具公共用途私有建物之產權移轉或使用用途（目的）之變更，能於私權限制與公益保護間獲致均衡，是為合理之管制措施。否則，一旦塗銷重申法令限制規定之公示註記，勢將滋生未經核准即移轉產權、變更用途或善意第三人未察而買受獎勵民間投資興建設施公共用途建物等危害交易秩序或交易安全等亂象，故無論第1次辦理產權登記之預告登記或依法囑託補辦註記登記，皆屬被告為確保公共設施能合法使用及預防交易糾紛之依法行政作為，並無原告指摘之違法侵害。
㈡本案建物係被告於77年12月31日核准潤泰公司投資興建，其
建物登記資料因原未記明屬被告核准獎勵投資興建之公共設施，地政事務所於受理建物所有權移轉登記時，無從自已載登記資料中查知是否為應依獎投自治條例第19條規定辦理之標的，易致未備主管機關核准移轉之函文亦可順利完成特定用途建物產權過戶或分戶轉讓之弊，爰被告為消弭此類交易安全糾紛之一再滋生，就被告83年以前核准之獎勵民間投資興建市場尚未於市場使用部分之建物謄本建物標示部其他登記事項欄作預告登記者，予以補辦註記，乃係基於公益考量且符合比例原則之措施，此項公示法令限制處分權之註記顯屬維護市場公共使用公益目的及保障交易安全之合理管制，，且其處分權之限制非因註記而生，而係出於法令之規定。㈢行政機關依法舉辦獎勵民間投資興建公共設施開發案，既屬
為追求公益而核給特許權利之獎勵，倘有合乎該獎勵投資規範本旨而須限制投資人相關財產權能之圓滿狀態時，其理應負擔配合之義務，尚難謂其財產權利遭受侵害而得逕為主張法律保留原則請求加以排除。
㈣原告98年間復提系爭建物分戶之申請，其如不涉產權之移轉
，被告似無否准之理由依據，惟同意分戶後，若未能配合於各分戶建物謄本公示前述法令限制處分權之註記，實甚難防杜未經核准之產權移轉，尤其當分戶個別移轉產權於不同受讓人之情事發生時，勢將阻絕日後全樓整層回復作市場使用之需求，公益定受重創。
㈤自臺北市古亭地政事務所100年10月5日北市古地一字第1003
1430200號函以觀，即便現有註記塗銷，因系爭建物究屬公共設施，故申請移轉登記仍應檢附核准文件。然而，應檢附核准文件所追求之公益如何藉由合理把關措施予以確保，實乃重點；亦即，問題之癥結應在於：通案情況時，申請人未備公共設施目的事業主管機關核准函文，受理地政機關是否於無註記下仍可即時勾稽察悉標的屬應作公共設施之非一般建物，而尚不得逕予辦理產權移轉登記，故臺北市政府地政處即曾表示於建物標示部其他登記事項欄註記，各地政事務所於受理該等建物所有權移轉登記時，即可據以依自治條例第19條規定辦理等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告請求被告命臺北市古亭地政事務所塗銷系爭註記，有無理由？
五、本院之判斷：㈠按「都市計畫地區範圍內，公用事業及其他公共設施，當地
直轄市、縣（市)（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認為有必要時，得獎勵私人或團體投資辦理，並准收取一定費用；其獎勵辦法由內政部或直轄市政府定之；收費基準由直轄市、縣（市）（局）政府定之。」都市計畫法第30條第1項定有明文。又「興建完成之公共設施非經主管機關核准，不得移轉、變更用途、停止全部或部分之營業。」臺北市獎勵投資興建公共設施辦法(98年7月20日修正公布更名為獎投自治條例)第19條第1項有明文規定。次按「都市計畫市場用地除由本府視人口分布、交通狀況及地區發展趨勢，分年規劃開闢為公有超級市場外，得視實際需要獎勵民間投資興建經營。」臺北市零售市場管理規則第7條亦有明文。另按「簽約及工程管理：……㈨市場興建完成領得使用執照後，在第1次辦理產權登記時，應以預告登記並記載左列文字：『本棟建物第○層市場使用部分係屬都市計畫公共設施建物，非經台北市政府核准不得買賣或移轉。』前項預告登記之謄本應於領得使用執照後3個月內送市場處備查，違者，處以總工程費百分之3之違約金。」83年3月30日修正之獎投須知第3點第9款亦有明文規定。
㈡經查，被告於77年12月31日核准潤泰公司投資興建位於臺北
市○○路○○號興德市場，原核准興建地下3層、地上16層建物，地上1、2層作超級市場使用，地上3至16層作集合住宅使用。嗣經潤泰公司於94年10月3日向被告申請將上開建築物2樓（即建號2422，下稱系爭建物）暫作一般事務所使用，並同意將來如系爭建物需回復作市場使用時，將依規定全部回復作市場使用，被告乃以94年11月11日府建市字第09403652200號函同意其申請。潤泰公司於96年8月3日向被告申請移轉系爭建物予原告，經被告96年8月15日府授建市字第09631325700號函同意其請。嗣被告基於維護市場建物產權移轉時，保護善意第三人之交易安全考量，以98年9月21日府產業市字第09832152402號函請臺北市各地地政事務所將83年以前核准獎勵民間投資興建市場之市場使用部分建物標示部其他登記事項欄註記「本棟建物第○市場使用部分係屬都市計畫公共設施建物，其移轉、變更用途須依臺北市獎勵投資興建公共設施辦法第19條規定辦理」字樣，嗣系爭建物於99年4月6日自原2422建號因分割增加建號2583、2584、2585
、2586、2587、2588、2589、2590、2591、2592、2593等建號之事實，有台北市政府核准投資興建興德超級市場契約書、潤泰公司94年10月3日(94)潤泰規發字第29號函、被告94年11月11日府建市字第09403652200號函、96年8月15日府授建市字第09631325700號函、98年9月21日府產業市字第09832152402號函、建物登記第二類謄本附卷可稽(見被告所提證物卷第1-6頁、第14頁、本院卷第14-35頁)，且為原告所不爭執，自堪信為真實。
㈢次查，依被告96年8月15日府授建市字第09631325700號函之
記載「說明：…三、本府原則同意旨揭建物(福興路62 號2樓)及同小段254-1、261、262地號(土地持分各1165/10000)之產權由潤泰創新國際股份有限公司移轉予宏隆資產管理有限公司。惟宏隆資產管理有限公司應遵守臺北市獎勵投資興建公共設施辦法、臺北市零售市場管理規則及都市計畫公共設施用地多目標使用辦法等規範，…。」等語，是以被告作成同意潤泰公司移轉系爭建物所有權予原告之行政處分時，附有原告應遵守臺北市獎勵投資興建公共設施辦法、臺北市零售市場管理規則及都市計畫公共設施用地多目標使用辦法等規範之附款，當時原告就該附款並未聲明不服，則原告自應遵守臺北市獎勵投資興建公共設施辦法、臺北市零售市場管理規則及都市計畫公共設施用地多目標使用辦法等規範，應可認定。從而，因系爭建物係屬都市計畫公共設施建物，依臺北市獎勵投資興建公共設施辦法第19條第1項規定，系爭建物非經主管機關核准，不得移轉、變更用途、停止全部或部分之營業。是被告將關於系爭建物法令上限制，依獎投自治條例第19條第1項規定，於98年9月21日以府產業市字第09832152402號函請臺北市古亭地政事務所囑託地政事務所辦理註記登記，藉此正確交易資訊之揭櫫，以達維護交易秩序及保障交易安全之目的，於法並無不合。
六、原告雖主張被告再次命臺北市古亭地政事務所註記之行為，違反信賴保護原則；且本並無保障善意第三人之公益優先性之考量，強加系爭註記亦有違比例原則云云。經查：
㈠按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方
法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」，又信賴保護原則之適用攸關憲法上人民權利之保障，人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，不使其遭受不可預計之損失；是以信賴保護原則之適用，須有⒈信賴基礎，即須有足以引起當事人信賴之國家行為。⒉信賴表現，即當事人因信賴國家行為而為具體信賴行為。⒊信賴值得保護，即當事人無同法第119條各款情形之一。查系爭建物前由臺北市市場處於95年11月3日以北市市一字第09531603200號函請古亭地政事務所辦理現有註記之加註，迄97年3月4日始復由臺北市政府產業發展局北市產業市字第09730242700號函請古亭地政事務所辦理塗銷註記登記；而原告自前手潤泰公司受讓系爭建物產權係96年8月3日提出申請，由被告以96年8月15日府授建市字第09631325700號函同意其請等情，有上開函件可考(見被告所提證物卷第7、13、6頁)顯見原告申請轉讓及受讓產權時，系爭建物謄本建物標示部其他登記事項欄已有系爭註記之事實，洵堪認定。原告仍予以買受，則其信賴登記謄本上其他登記事項欄已有上開註記之事實，嗣雖經塗銷後再為註記，此情形核與原告買受系爭建物時，其登記謄本上其他登記事項欄未有任何註記，原告因信賴登記而買受，其有已生信賴之事實表現，嗣被告再囑託為系爭註記致原告有所損害得主張信賴保護原則之情形有異，原告主張被告再次命臺北市古亭地政事務所註記之行為，違反信賴保護原則，因原告欠缺信賴表現，無信賴保護原則之適用，是原告此部分之主張，要無可採。
㈡次按行政法上之比例原則即行政程序法第7條所規定「行政
行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，即行政行為須具有⒈適當性：行政行為應適合於目的之達成。⒉必要性：達成目的須採影響最輕微之手段。⒊衡量性：手段應按目的加以衡判。經查，依現行地政事務所辦理登記實務，如建物登記資料未記明系爭建物係屬被告核准獎勵投資興建之公共設施，地政事務所於受理建物所有權移轉登記時，無從自已載登記資料中查知是否為應依獎投自治條例第19條規定辦理之標的，則辦理所有權移轉時自免檢附主管機關核准移轉之函文，此有臺北市古亭地政事務所100年10月5日北市古地一字第10031430200號函可按(見本院卷第121頁)，且系爭註記就系爭建物處分權之限制非因註記而生，而係出於法令之規定。再觀之原告98年間將系爭建物之建號2422分割成2422、2583、2584、25
85、2586、2587、2588、2589、2590、2591、2592、2593等建號，已如前述，因其不涉產權之移轉，被告無否准之理由，然被告同意其分割後，若未能配合於各分戶建物謄本公示前述法令限制處分權之註記，實甚難防杜未經核准之產權移轉，尤其當分戶個別移轉產權於不同受讓人之情事發生時，勢將阻絕日後全樓整層回復作市場使用之需求，有違系爭建物為獎勵投資興建之公共設施性質。是以，系爭註記顯屬維護市場公共使用公益目的及保障交易安全之合理管制，核其適當性、必要性、衡量性並無違誤，自無違反比例原則之情事，原告此部分之主張，亦非可採。
七、原告又主張被告命地政機關辦理系爭註記，業違反法律優位原則、法律保留、法律明確性而侵害原告之財產權云云。按行政機關依法舉辦獎勵民間投資興建公共設施開發案，乃為追求公益而核給特許權利之獎勵，倘依該獎勵投資規範本旨對投資人處分權有所限制時，係屬投資人理應負擔配合之義務，尚難謂其財產權利遭受侵害。查系爭建物為市場用地屬獎勵投資興建之公共設施用地，原告於受讓時已明知其為興建完成之公共設施，依規定具有非經主管機關核准，不得移轉、變更用途之法令限制，已如前述，系爭註記係為使一般人得以知悉此一法令限制，其目的在貫徹公示原則，使登記內容與實際狀態相符，以保護善意之第三人及交易之安全，尚難遽以指為有侵害人民財產權之情事。原告以其所有之系爭建物因遭系爭註記，而立時受有資產價值之減損，即經註記後，原告得向銀行貸款之融資額度即遭減損云云，顯係忽視系爭建物為具有公共用途之公益性，為保護公益而就私權作一合理之限制，即對系爭建物之產權移轉或使用用途之變更，須得被告之核准，此舉並不影響原告所有權之圓滿之狀況下，原告僅以銀行貸款之融資額度因系爭註記而有所影響，即認系爭註記侵害其財產權，自有未當。原告此部分之主張，殊無可取。
八、綜上所述，原告所訴均委無足採，其請求被告命臺北市古亭地政事務所塗銷系爭註記為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 1 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭忠仁法 官 陳姿岑上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 1 日
書記官 李依穎