臺北高等行政法院判決
100年度訴字第442號101年5月31日辯論終結原 告 吳慶文被 告 行政院代 表 人 陳冲訴訟代理人 徐良鎮
林美利上列當事人間陳情事件，原告不服行政院中華民國99年12月27日院臺訴字第0990106741號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
１、原臺南市○○區○○段第10-2號土地，嗣分割增加第10-3號土地，10-2、10-3二筆土地於民國95年辦理段界調整為臺南市○○區○○段第2547、2544號土地（以下分別簡稱2547號土地、2544號土地）。
２、原告以2547號土地係其祖先於日據時期購買，民國35年間與臺南市政府訂有租賃契約，40年間無故經臺南市政府免租，對該土地有承租權存在，原告為繼承人。73年間臺南市政府辦理五期重劃，僅就拆除地上物部分補償，土地部分未辦理徵收，該土地所有權人登載為中華民國，管理人登載為教育部之登記，係不合法，而於99年8 月20日（被告收文日期為99年8 月24日）以陳情書向被告請求撤銷上開土地登記。
２、被告認為因原告同時向教育部陳情，無須再行移文教育部，逕將陳情書存查。99年11月11日原告以被告對其陳情事件，在法定期間應作為而不作為，侵害原告的權利及利益，而提起訴願，經決定不受理後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
１、2547、2544號土地為原告父親吳昭興在日據時期買賣取得，35年與臺南市政府訂有租賃契約，在臺南市政府登記公簿記載為承租戶。臺南市政府於系爭土地，73年重劃當時，前臺灣省政府曾有一筆土地徵收補償費應發放而未發放，依法律、土地法登記規定，並無可將所有權人登記為國有之規定可參，亦未見任何法律規定，原告承租權尚合法存在即可被政府登載管理。
２、99年8 月20日原告向被告陳情，請求撤銷違法土地登載，被告於法定期間內應作為而不作為，原告即行訴願，被告拒絕辦理為不受理決定，違反訴願法第2 條第1 項規定，侵害原告的權利。被告以原告就撤銷土地登記事，同時向教育部陳情為由，無須處理，顯不願為人民解決問題，與民爭產，刻意包庇所管部門不法情事，被告於本事件確不當、不法侵害人民權利及利益，因為教育部歸教育部，被告歸被告，不能混為一談，都應處理。
３、被告是全國最高行政機關，有權作為全國地方政府土地登記作為的權限。2547、2544號土地是公有土地，涉及侵害人民承租公有土地的私權問題，地政機關沒有自己登記的權限，必須要有首長下命令，原告堅持以行政院為被告，因為被告可以管教育部。
４、教育部為被告所管部會，被告對原告因系爭土地政府自始末發放因日據時期買賣所有之未登錄公有土地承租權土地徵收補償費，將系爭土地原登載地目公，改為教育部為管理者，侵害原告因繼承向吳昭興在系爭土地取得承租權之登記，被告對原告的陳情，請求撤銷2547、2544號土地就所有權人為中華民國、管理者為教育部之登記，怠為處分，自得提起本件訴訟。
５、聲請向臺南市政府調閱67年7 月5 日南市財產字第15819 號函所稱之陳情人名冊及全部承租戶的沿革資料，可以證明原告父親吳昭興是系爭土地承租人。
６、聲明求為判決：
1 訴願決定撤銷。
2 被告應就原告99年8 月20日（被告收文日期99年8 月24日）申請案，就臺南市○○區○○段第2544、2547號土地作成撤銷教育部為管理機關、中華民國為所有權人登記之行政處分。
3 訴訟費用由被告負擔。
三、被告主張：
１、99年8 月20日原告向被告及教育部陳情，請求撤銷系爭2547號土地登記，被告認為原告已同時行文系爭土地管理機關教育部，無須再行移文教育部，將原告陳情書存查，依行政程序法第173 條規定，並無不當，難謂被告有應作為而不作為情事。
２、依訴願法第2 條第1 項規定，若非人民依法申請案件，或中央或地方機關並無不作為情事，不得提起訴願，所謂依法申請案件，指人民依法有權請求行政機關作為之謂，至請願、陳情或建議等不包括在內。查土地權利歸屬的爭議，應循司法程序救濟，原告向被告陳情請求撤銷系爭土地登記，非依法申請案件，難謂被告有應作為而不作為致損害其權利或利益情事，無訴願法第2 條第1 項規定之適用，訴願程序決定不受理，並無不合，本件原告之訴不合法。
３、有關土地登記權責機關是地政事務所，系爭土地是學產土地，臺灣光復後，土地所有權人是臺灣省政府，管理機關是臺灣省教育廳，精省後土地所有權人登記為中華民國，管理機關是教育部。
４、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、關於原告請求被告就2544號土地作成撤銷教育部為管理機關、中華民國為所有權人登記之行政處分部分：
⑴、按行政訴訟法第106條第1 項規定：「第四條及第五條訴訟
之提起，應於訴願決定書送達後二個月之不變期間內為之。……」第107 條第1 項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」再者，提起課予義務訴訟，以先經訴願程序為必要，此觀行政訴訟法第5 條規定自明，若未經訴願而提起行政訴訟，其起訴即因欠缺訴願前置程序，而屬不備其他合法要件。
⑵、原告99年8 月20日（被告收文日期為99年8 月24日）係以25
47號土地未經徵收，臺南市政府卻將所有權人登記為中華民國，管理機關登記為教育部，而請求被告應撤銷該土地登記，嗣並以被告怠為處分而提起訴願，有原告99年8 月20日陳情書、99年11月11日訴願書附於訴願決定卷可佐。是原告於
100 年2 月25日提起本件行政訴訟，就請求撤銷2544號土地登記部分，既未經訴願程序，此部分不備起訴要件，為不合法。
２、關於原告請求被告就2547號土地作成撤銷教育部為管理機關、中華民國為所有權人登記之行政處分部分：
⑴、所謂土地登記係指經由人民之申請，或由政府機關或法院之
囑託，或由登記機關依據其職權，將土地或建築改良物之標示及權利或其他事項等有關資料，依一定程序登記於土地登記簿或建築改良物登記簿，以確保財產權益，並作為土地行政、稅務行政及其他行政之依據。土地法第37條第1項規定：「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。」而為便利民眾申請土地登記，並使臺灣地區各市縣地政事務所有其法律上之地位，明定市縣得在轄區內分設登記機關，以應實際之需要，土地法第39條即規定：「土地登記，由直轄市或縣（市）地政機關辦理之。但各該地政機關得在轄區內分設登記機關，辦理登記及其他有關事項。」土地登記規則係依土地法第37條第2 項授權訂定的法規命令，該規則第3 條第1 項規定：「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。建物跨越二個以上登記機關轄區者，由該建物門牌所屬之登記機關辦理之。直轄市、縣（市）地政機關已在轄區內另設或分設登記機關，且登記項目已實施跨登記機關登記者，得由同直轄市、縣（市）內其他登記機關辦理之。」足見，有權辦理土地登記的主管機關是直轄市或縣（市）地政機關或其轄區內分設的登記機關。又「土地登記的內容雖屬於私權事項，但地政機關的登記行為或拒絕登記，則不能謂非行政行為。本件原告請求更正基地分割登記即變更原土地登記之內容，被告官署通知予以拒絕，此項拒絕通知，不能謂非消極之行政處分，原告對之不服，自得提起行政爭訟，受理訴願官署應就該項拒絕原告請求之原處分之是否合法適當，予以審查決定。」則有最高行政法院56年判字第97號判例意旨可參。
⑵、再者，行政訴訟法第5 條第1 項規定：「人民因中央或地方
機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」係指人民依法令之規定，有向機關請求就某一特定具體事件，為一定處分之權利者而言，所謂應作為而不作為，係指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務。
⑶、本件原告係主張2547號土地未經徵收，該土地所有權為中華
民國，管理者為教育部之登記不合法，因被告為全國最高行政機關，故請求被告應予撤銷，有原告99年8 月20日陳情書、本院101 年4 月10日準備程序筆錄附卷可參。然依前揭意旨可知，辦理土地登記的主管機關是直轄市或縣（市）地政機關或其轄區內分設的登記機關，而非被告，針對原告的申請，被告既非負有法定作為義務的行政機關，即不該當行政訴訟法第5 條第1 項規定之「應作為而不作為」，原告堅持以被告為申請對象（此與誤向無管轄權機關申請之情節有別），並無法達成其申請之目的，顯然欠缺訴之利益。
五、綜上，原告所訴各節，均無可採，其請求被告就2544號土地作成撤銷教育部為管理機關、中華民國為所有權人登記之行政處分部分，因欠缺訴願前置程序而不合法；至其請求被告就2547號土地作成撤銷教育部為管理機關、中華民國為所有權人登記之行政處分部分，因無訴之利益而無理由，為訴訟經濟，與前述起訴不合法部分，併以判決駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 21 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 曹瑞卿法 官 蘇嫊娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20 日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。中 華 民 國 101 年 6 月 21 日
書記官 陳清容