臺北高等行政法院判決
100年度訴字第467號100年8 月18日辯論終結原 告 中正國防幹部預備學校代 表 人 李國榮（校長）訴訟代理人 許宏宇 律師被 告 劉善文上列當事人間償還公費事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：被告原為原告學校89年班國中部之學生，因無繼續就讀意願，經原告於89年6 月22日以(89)尚忍字第1564號令核定退學，依行為時「國軍各軍事學校轉學退學開除學生賠償費用辦法」（下稱賠償費用辦法）第1 條、第2 條第1 項之規定，應賠償在校費用計新臺幣（下同）314,008 元，經原告通知並催告後，迄今仍未給付，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠被告本就讀原告學校，後因無繼續就讀意願，遭原告予以
退學，依行為時賠償費用辦法規定，被告應賠償原告在校期間之各項費用314,008 元（詳細明細見原證38之應賠償費用統計表）。
㈡被告依賠償費用辦法之規定，應負賠償之責：
依司法院釋字第348 號解釋理由書意旨，國防部各軍事學校設立之宗旨，乃係以培養訓練國軍各軍種之幹部為目的，國防部為解決各軍種軍士官缺額補充，以公費教育方式，鼓勵各個學齡之學生接受軍事教育，進而成為各軍種幹部來源，訂有「國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法」（原證1 ），嗣於88年6 月9 日修正更名為「國軍各軍事學校轉學退學開除學生賠償費用辦法」，93年7 月27日修正更名為「軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼發給及賠償辦法」，作為處理是項業務之依據，及確保享受公費待遇之學生於畢業後依約按受分發各部隊及軍事機關學校完成服務，以解決軍中幹部來源之問題，為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍。此項規定並作為與接受公費教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約後，即成為契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務。依行為時賠償費用辦法第1 條及第2 條第1 項規定，學生因故遭學校開除或退學，自應依該賠償費用辦法履行其義務。上開賠償費用辦法，乃國防部為規範各軍事學校學生在學期間享受公費待遇應遵守之權利義務關係所頒訂之辦法，且為各軍事學校學生入學時與原告學校相互約定之契約內容，是以，被告應依上開規定負賠償之責。
㈢本件請求權時效期間為15年，縱使殘餘期間，自行政程序
法施行日起算較5 年為長者，仍依其期間，業經行政院於90年指示法務部邀請行政機關開會研商，並作成解釋函令在案。原告於期間內提起本件訴訟，於法有據：按法務部90年3 月22日（90）法令字第008617號函釋（原證3 ）係經行政院指示邀請中央與地方機關研商，據會議之多數決為意見，經行政院核定後發布，令全國行政機關予以遵行辦理。嗣法務部97年12月1 日法律決字第0970040805號函據此再次重申上開（90）法令字第008617號函釋之見解（原證4 ）。次依民法第125 條規定意旨，本件原告於89年
6 月22日核定轉學或退學，本件賠償請求權之起算點於上開日期開始起算，是以，原告於15年內提起本件訴訟，於法有據。雖部分實務見解認為「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效，應類推適用民法總則施行法第18條之規定，自行政程序法施行日起適用行政程序法5 年時效之規定」云云，惟上開主張實有不當之處，亦有違反憲法上法律不溯及既往原則及法安定性原則之虞，其理由如下：
⒈未有法律明文規定，逕自類推適用民法總則施行法第18
條第2 項，並將行政程序法第131 條第1 項溯及適用於施行前之事實，已牴觸法治國之法律不溯及既往原則及信賴保護原則：
⑴依司法院釋字第605 號解釋曾有田大法官協同意見意
旨，行政程序法施行前，既已依「行政程序法施行前有效之法」（公法法規明文規定或類推適用性質相類似之公法法規或民法）定其時效期間及計算方式等，適用結果有可能時效已完成者，亦有可能時效尚進行中者，法狀態複雜不一，殊難事後以統一標準予以規範。行政程序法第131 條並無另設過渡條款或施行法性質之規定，為確保法律安定，避免影響「既存有效之法」之規範功能及其已發生之法律效果，並保護人民之信賴，行政程序法第131 條第1 項之消滅時效期間，應僅適用於行政程序法施行後發生之公法上請求權，至施行前發生之公法上請求權仍適用施行前「原有效之法」計算時效期間，縱使自行政程序法施行日起算，殘餘期間較5 年為長，仍依其期間。
⑵在法無明文下，就行政程序法施行前之法律關係，應
本於法律不溯及既往之原則予以適用舊法秩序，若未經立法裁量即予以類推適用民法總則施行法第18條，所產生之不利影響並非僅限於行政主體，亦將使人民之公法上請求權予以限縮，有違憲法之信賴保護原則及法律不溯及既往原則。是以，該類推適用民法總則施行法第18條之見解實不可採。
⒉未斟酌公私法差異之處，而認應類推適用民法總則施行
法第18條第2 項，反而違背法安定性原則，致生公法上不當得利之疑義：
⑴依司法院釋字第474 號解釋理由書意旨，時效制度係
在尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，應有法律保留原則之適用，亦肯認於公法上未有明文規定前，可類推適用相關公法法律及民法之規定。⑵公法上請求權應適用公法上消滅時效，並非直接適用
民法上消滅時效之規定。縱可類推適用民法規定，僅係為補充公法規定之不足，而在公法特性容許之前提下，將民法規定之原理、原則，納入公法體系之中。
如依公法一般法律原則或特別行政法之規定意旨不相宜者，仍不宜類推適用。最高行政法院95年8 月份庭長法官聯席會議亦持相同見解（原證41）。是以，就公法上消滅時效制度縱可類推適用民法之規定，亦非一概將民法制度移植至公法領域中，而仍應斟酌二者相似及相異之處。
⑶復查，民法總則施行法18條第2 項乃立法者於18年間
審酌當時民法立法前後之新舊法秩序後，就私法上一般性之關係及其法律安定秩序所為之裁量，並非當然得類推適用於公法領域。蓋公法上請求權不一而足，非僅得以私法債權債務關係可予以類比，且二者相隔70餘年，時代背景亦多所變遷，自應由立法者予以斟酌裁量是否制定相類似之過渡條款，而非逕由審判機關予以代位類推適用。
⑷另行政院業於90年間就此爭點召集學者專家暨各相關
機關予以研究討論，並由法務部發布（90）法令字第008617號函釋通令全國各行政機關予以遵照辦理（原證3 、4 ）。且行政法院及普通法院於行政程序法施行後至95年1 月1 日以前所做成之判決幾乎皆承認並援引法務部上開函釋之見解，顯見上開函釋之見解業已為行政主體及人民形成法律上之信賴，而有安定既存法律秩序之效用。
⑸反之，如逕以95年1 月1 日為消滅時效完成之日，將
損及行政主體及人民之信賴利益，造成行政機關與審判機關間見解歧異，且依通說、實務之見解認為，公法上請求權時效完成之法律效果係採「權利消滅主義」，而非如民法第144 條所定之「抗辯權發生主義」，此結果亦使95年1 月1 日以後仍「依法」行使公法上請求權、負擔公法上債務之行政主體及人民無所適從，致生「公法上不當得利」之疑義，反而破壞既存之法秩序，實有違時效制度之目的。是以，如林錫堯大法官、賴淑櫻、最高行政法院97年度判字第8 號判決（原證42至44），均認行政程序法施行前已發生之公法上請求權消滅時效仍應依15年計算，非以95年1月1 日為時效完成之日。
⒊綜上所述，本件應類推適用民法15年之消滅時效，且因
請求權發生在行政程序法施行前，依實體從舊、法律不溯及既往原則，縱使殘餘期間自行政程序法施行日起算較5 年長者，仍依其期間。
㈣為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：被告應給付原告
314,008 元，及自本起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。
四、被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀作何聲明或陳述。
五、本院之判斷：㈠按行為時（88年6 月9 日修正公布）賠償費用辦法第1 條
規定：「（第1 項）國軍各軍事學校（以下簡稱各校）招考之學生報到入學後，經轉學、退學或開除學籍者，除符合本辦法免賠在校費用之規定外，均應賠償在校期間費用。（第2 項）中正國防幹部預備學校初級部或高級部畢業之學生，升入高級部、大專部（正期班或專科班）或轉讀各士官學校就讀期間，因故退學或開除學籍者，應清償大專部（正期班或專科班）及中正國防幹部預備學校在校期間之費用。」、第2 條第1 項規定：「賠償在校費用之範圍及標準如左：一、薪津：自報到入學之日起至核定退學或開除學籍之日止，就已發之全部數額計算之。二、主副食品價款：自報到入學之日起至核定轉學、退學或開除學籍後，離校之前1 日止，依每月給與定量，以原領用時之規定價格折算之。三、服裝費：自報到入學之日起至核定轉學、退學或開除學籍之前1 日止，依實際領用給與品種數量，照原製時之新品規定價格折算之，如為貸與品，按規定收繳，倘有欠繳者照原製時之新品規定價格折算之。
四、教育訓練費：除中正國防幹部預備學校初級部之學生外，自報到入學日起至核定退學或開除學籍之前1 日止，以教育階層及各班次之人年教育經費基準核算之。」㈡次按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產
上之給付或請求做成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8 條第1 項定有明文。又行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係，業經司法院釋字第348 號解釋理由書闡釋在案。
國防部各軍事學校設立之宗旨，係以培養訓練國軍各軍種之幹部為目的，國防部為解決各軍種軍士官缺額補充，以公費教育方式，鼓勵各個學齡之學生接受軍事教育，進而成為各軍種幹部來源，訂有前揭賠償費用辦法，作為處理是項業務之依據，及確保享受公費待遇之學生於畢業後依約接受分發各部隊及軍事機關學校完成服務，以解決軍中幹部來源之問題，上開辦法之規定係為達成行政目的所必要，未逾越合理範圍，且為各軍事學校學生入學時與學校相互約定之契約內容。是以，就讀各軍事學校之學生，入學後受領公費及津貼，自應依上開規定履行義務及遵行規定，如有違反而有開除學籍等事由，該軍事學校自得請求賠償在校期間之訓練及相關費用。
㈢再按「（第1 項）公法上之請求權，除法律有特別規定外
，因5 年間不行使而消滅。（第2 項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3 項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」、「（第1 項）民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。（第2 項）民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」復為行政程序法第131 條及民法總則施行法第18條所明定。查行政程序法於90年1月1 日施行前，關於公法上不當得利請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131 條第1 項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定，惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致，已據最高行政法院多次裁判確認其意義（98年度判字第399 號、第497 號、第748 號、99年度判字第394 號、第640 號判決；98年度裁字第1791號、第2685號、99年度裁字第3376號、100 年度裁字第147號裁定意旨參看），並無原告所指違反法律不溯及既往原則及法安定性原則之情事。另行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定，惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅，不宜類推適用民法第144 條關於抗辯權之規定，亦據最高行政法院95年8 月份庭長法官聯席會議決議在案。㈣查被告劉善文原係原告學校89年班國中部之學生，因無繼
續就讀意願，經原告以89年6 月22日（89）尚忍字第1564號函核定退學（退學日期：89年6 月30日24時）等情，已據原告提出被告上開核定退學函及退學學生名冊、應償還費用統計表附卷為證，其事實堪予認定。原告主張依前開賠償費用辦法規定，有向被告請求賠償在校期間費用之權利，固非無據，惟被告係在行政程序法施行日（90年1 月
1 日）之前，於89年6 月22日遭原告核定退學，依前開說明，原告之賠償請求權應類推適用民法第125 條之15年時效；又原告自被告遭退學核定之日起即可行使該權利，故15年時效應自89年6 月21日開始起算，然時效起算後，行政程序法於90年1 月1 日施行，自行政程序法施行日起算，其殘餘時效期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長，依上開說明及最高行政法院判決意旨，自行政程序法施行日起，即應適用行政程序法5 年時效之規定，故本件原告對被告之賠償請求權時效，在無行政程序法規定之中斷事由情形下，應至94年12月31日屆滿，惟因當日係星期六，翌日為星期日，均為休息日，參諸民法第
122 條規定，應以休息日之次日代之，是本件賠償請求權時效應至95年1 月2 日（星期一）屆滿。準此，本件原告之賠償請求權已於95年1 月2 日因時效完成而當然消滅，原告遲至100 年3 月11日始提起本件行政訴訟（見原告行政訴訟起訴狀上本院收文章戳），請求被告賠償在校期間相關費用，自無理由。至於原告所舉最高行政法院97年度判字第8 號判決僅在揭示行政程序法未施行前，並無行政程序法第131 條之適用，應類推適用民法第125 條所定15年時效規定之意旨，原告引據該判決主張非以95年1 月1日為時效完成日，容有誤會；又法務部90年3 月22日函釋僅為行政機關對法規適用之見解，本院不受其拘束，附此敘明。
六、綜上所述，本件原告對被告之公法上請求權時效已完成，其請求權已歸消滅，原告請求判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 8 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 李維心法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 9 月 8 日
書記官 張正清