臺北高等行政法院判決
100年度訴字第469號100年6月30日辯論終結原 告 民間全民電視股份有限公司兼代 表人 田再庭（董事長）共 同訴訟代理人 洪貴叁 律師
陳俊文 律師被 告 中央選舉委員會代 表 人 張博雅（主任委員）住同上訴訟代理人 方淩貞兼 指定送達代收人 蔡金誥上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，原告不服行政院中華民國100 年1 月12日院臺訴字第1000090664號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）依民眾檢舉，原告民間全民電視股份有限公司（下稱民視公司）於臺灣省各縣（巿）第16屆（新竹巿、嘉義巿第8 屆）縣（巿）長、福建省金門縣、連江縣第5 屆縣長選舉（下合稱98年縣市長選舉）民國98年12月5 日投票日上午播出之「民視十一點新聞」（下稱系爭節目），其中上午11時27分許播出前1 日嘉義縣某特定縣長候選人造勢晚會片段畫面，涉有為其宣傳之嫌，以98年12月14日通傳播字第09848049420 號函檢送系爭節目側錄光碟片。被告依公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第130 條第1 項及同法施行細則第58條規定，以98年12月18日中選法字第0980007400號函請嘉義縣選舉委員會（下稱嘉義縣選委會）查處，嘉義縣選委會第236 次委員會議決議不予裁罰，以99年1 月21日嘉縣選四字第0991450066號函報被告機關。被告以99年1 月29日中選法字第0993500019號函嘉義縣選委會，略以基於調查事實及證據之必要，本案有無依行政程序法規定通知相關人陳述意見，尚有查明之必要。
嘉義縣選委會於99年2 月9 日以嘉縣選四字第0991450129號函復被告，略以系爭節目內容主要播報98年縣巿長選舉選情，先報導花蓮縣、接著宜蘭縣，由北往南報導，民眾檢舉之11時27分28秒許報導嘉義縣部分，除未報導候選人翁玉隆外，先報導嘉義縣長配偶在縣長候選人張花冠選前之夜下跪新聞，繼續報導候選人翁重鈞、蕭登標等競選活動，接續報導嘉義巿、屏東縣長選情，系爭節目已為公正、公平之處理，全程播放系爭光碟，查無不法情事。被告於99年2 月22日中選法字第0990001746號函嘉義縣選委會，以本案之調查並未以書面通知相關人陳述意見，有無辦理之必要，請再酌。嘉義縣選委會以99年3 月1 日嘉縣選四字第0991450165號函請原告於99年3 月11日以民視（新）字第99031101號函陳述意見後，嘉義縣選委會99年5 月14日第240 次委員會議決議仍不予裁罰，以99年5 月27日嘉縣選四字第0991450359號函報被告。茲被告於99年7 月13日第404 次會議決議，以系爭節目播送候選人造勢活動內容，違反選罷法第56條第2 款不得於投票日從事助選活動之規定，考量多次及部分內容反覆播送等情節，以99年7 月27日中選法字第0993500112號及第0000000000號處分書（下合稱原處分）分別處原告民視公司及田再庭罰鍰各新臺幣（下同）100 萬元。另以嘉義縣選委會第236 次及第240 次委員會議關於不予處罰系爭節目之決議，違反選罷法第56條第2 款規定，依直轄巿縣巿選舉委員會組織準則（下稱組織準則）第6 條第2 項規定，以99年7 月27日中選法字第0993500110號函嘉義縣選委會，撤銷嘉義縣選委會第236 次及第240 次委員會議關於不予處罰系爭節目之決議。原告不服提起訴願，訴願無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠被告撤銷嘉義縣選委會第236次、第240次會議關於原告民
視公司系爭節目不予裁罰之決議，並逕為裁處，顯然逾越權限，並違背法律：
⒈被告撤銷嘉義縣選舉委員會99年5 月14日第240 次委員
決議，據其主張係依據組織準則第6 條第2 項規定：「各縣市選舉委員會對於選舉案件裁罰之決議，如與法律或法律授權之法規或上級機關之命令牴觸者，無效；依該決議辦理之事項，上級機關得予以函告無效、撤銷、廢止、變更、代行公告或為其他必要之處置。」故依行政訴訟法第4 條第2 項規定，對於各縣市選舉委員會（下稱選委會）所做之決議，未與法律或法律授權之法規或上級機關之命令牴觸，被告不得以其為無效而加撤銷，規範目的僅在賦予被告監督各縣市選委會決議之適法性，並尊重各縣市選委會之權責。而認定原告系爭節目有無違反選罷法第56條第2 款，乃為嘉義縣選委會之管轄權限，嘉義縣選委會所為的證據調查、事實認定、適用法律之涵攝過程，被告應予尊重，僅能審查嘉義縣選委會之決議有無牴觸法律、命令。
⒉嘉義縣選委會已於99年1 月7 日第236 次會議決議，查
原告民視公司無不法情事，依法不予裁罰原告。經被告以調查程序未符行政程序法為由，函請嘉義縣選委會查明。嗣原告民視公司陳述意見後，經嘉義縣選委會監察小組第95次委員會議議決：「一、同意民視電視公司函稱：98年12月5 日新聞節目，旨在報導全國各區候選人之動態，而非造勢宣傳，甚至內容上，亦將各選區不同黨派陣營之候選人併同呈現，且篇幅併重，在報導嘉義縣長選舉最後夜，除播報候選人張花冠背水一戰主打公道牌外，對於候選人翁重鈞、蕭登標○○○市區○街造勢現況亦有相當多篇幅報導，故該公司亦皆以相同原則進行平衡報導，完全依照公正、公平原則處理，絕無民眾檢舉所稱為特定候選人宣傳之事。二、查98年12月5日新聞節目尚無違反選罷法第56條第2 項情事，仍維持本會監察小組第93次委員會決議，不予裁處，並提本委員會備查。」嘉義縣選委會於99年5 月14日第240 次會議決議：「同意依本會監察小組第95次委員會決議辦理。」⒊詎被告於99年7 月13日第404 次會議決議，竟以系爭節
目播送候選人造勢活動內容，違反選罷法第56條第2 款規定，不得於投票日從事助選活動之規定，考量多次及部分內容反覆播送等情節，依同法第110 條第5 、6 項規定，於99年7 月27日以原處分分別處原告民視公司及代表人即原告田再庭罰鍰各100 萬元。被告另以嘉義縣選委會第236 次及第240 次會議關於不予處罰系爭節目之決議，違反選罷法第56條第2 款規定，依組織準則第
6 條第2 項規定，以99年7 月27日中選法字第0993500110號函撤銷嘉義縣選委會第236 次及第240 次委員會議關於不予處罰原告民視公司之決議，由被告裁罰。而被告係以「競選或助選內容」之認定，乃以是否出現候選人姓名、政黨名稱、標語、旗幟、看板、號次等相關之影像、聲音及文字，依通常一般人經驗，一看即知者等，為參考標準（被告第340 次委員會紀錄）等情。被告上開標準，乃行政機關之內部意見，對外並無法效性，況其內涵亦非就選罷法第56條第2 款規定「政黨及任何人不得於投票日從事競選或助選活動」所為之正確解釋，且流於主觀恣意，法院自不受其拘束力。
⒋系爭節目是否違反選罷法第56條第2 款，參照前揭法令
，乃為嘉義縣選委會之管轄權限。嘉義縣選委會所屬監察小組第95次委員會議審視系爭新聞之光碟，認原告民視公司進行平衡報導，依照公正、公平原則處理，並無民眾檢舉所稱為特定候選人宣傳之情事，而議決系爭節目尚無違反選罷法第56條第2 項規定，不予裁處。嘉義縣選委會第240 次委員會議決議同意所屬監察小組第95次委員會決議。是以，嘉義縣選委會第240 次委員會議決議並無牴觸任何法律或命令，嘉義縣選委會所為的證據調查、事實認定、適用法律之涵攝過程，亦無任何違法或不當之處，被告自應予尊重。被告依據組織準則第
6 條第2 項規定，撤銷嘉義縣選舉委員會第236 次、第
240 次委員決議，顯然逾越權限，洵屬違法。㈡系爭節目並未違反選罷法第56條第2 款規定政黨及任何人
不得於投票日從事競選或助選活動。嘉義縣選委會第236次、第240 次會議關於原告民視公司系爭新聞不予裁罰之決議，洵屬合法、正確：
⒈原告民視公司屬電視傳播媒體，平日善盡報導之責，對
社會亦負有公益責任。由於98年縣市長選舉選情激烈，深受各界矚目，原告民視公司基於媒體責任，除於選前播送各縣市及各候選人之選舉動態，藉以讓觀眾能隨時掌握最新選舉訊息外，選舉當日亦會播出相關新聞，與國內各平面、電子媒體報導選舉新聞之方式，並無任何不同之處。
⒉原告民視公司所播出之系爭節目，均係選舉新聞為主，
並兼具平衡報導。系爭節目報導重點在於辭去立委背水一戰的候選人張花冠，決戰主打公道牌，將自己與縣長陳明文的命運緊繫一起，期待激發出雙贏的能量；而對手翁重鈞也在民雄拜票，雙方人馬在火車站前狹路相逢，煙哨四起，大批警力站在路中間，將雙方人馬隔開，而此時候選人蕭登標車隊也不甘示弱亦赴該處，民雄街上到處都是高分貝的叫囂聲。原告民視公司對於其他縣市之候選人，亦均做如此平衡報導，目的旨在報導各區候選人之動態，而非造勢宣傳，甚至在內容上亦將各選區不同黨派陣營之候選人併同呈現，且篇幅併重。另在掃街拜票、造勢晚會部分，原告民視公司亦皆以相同原則進行平衡報導，完全依照公平、公正原則處理，並無民眾檢舉所稱為特定候選人宣傳之情事。
㈢原處分所載違法事實及理由，內容空泛，亦無所憑據，形
同未予記載，且裁量濫用、怠惰，洵屬違法，應予撤銷：⒈系爭節目播送候選人造勢活動內容，如何違反選罷法第
56條第2 款規定，原處分隻字未提，並未說明任何理由，顯然違反行政程序法第96條第1 項第2 款之規定。
⒉原處分又載「考量其多次及部分內容反覆播送等情節」
，然未說明所憑事實及證據，未說明理由，亦顯然違反行政程序法第96條第1 項第2 款之規定。
⒊原處分既未詳載事實及理由，竟恣意裁處原告民視公司
及代表人即原告田再庭各100 萬元罰鍰，核屬裁量濫用、裁量怠惰之違法。
㈣原告民視公司基於媒體責任，於投票日當日亦會播出相關
選舉新聞，與國內各平面、電子媒體報導選舉新聞之方式，並無任何不同之處。茲舉投票日當日（98年12月5 日）聯合報之報導為例，該報導刊載相關候選人陣營之說法，並刊登現任嘉義縣長配偶下跪之照片。而系爭節目旨在報導全國各區候選人之動態，而非造勢宣傳，甚至內容上，亦將各選區不同黨派陣營之候選人併同呈現，且篇幅併重，已符合平衡報導之新聞專業，絕無為特定候選人助選之主觀意圖及客觀行為。
㈤被告第404 次會議決議，除撤銷嘉義縣選委會第236 次、
第240 次委員會議關於原告民視公司系爭新聞不予裁罰之決議，並逕為裁罰外，更該次會議並附帶將原告民視公司系爭節目其他涉及其所認違規部分亦應作相同之查處，而以99年7 月27日中選法字第993500114 號函將系爭節目燒製成光碟函請相關新聞所涉9 個縣市選委會就播送各該縣市候選人造勢活動部分請其依法裁處。惟案經各該選委會查報前來，其中8 個選委會均謂未涉及違法，不予裁罰，另南投縣選委會審認為主觀上無法證明有助選意思，此觀被告100 年1 月28日第411 次會議紀錄即明。經查，上開
8 個選委會，係花蓮縣、宜蘭縣、基隆市、新竹縣、苗栗縣、雲林縣、嘉義市、屏東縣選委會，加上南投縣選委會，其中由無黨籍執政有一、中國國民黨籍執政有五、民主進步黨籍執政有三，各該選委會均認系爭節目並無違反選罷法第56條第2 款之規定，可見嘉義縣選委會第236 次、第240 次會議關於系爭節目對原告民視公司不予裁罰之決議，洵屬正確合法，而被告恣意認定原告民視公司違反選罷法第56條第2 款規定，逕予裁罰，顯然濫用權力，自屬違法錯誤應予撤銷，則被告裁處原告田再庭之處分即失所附麗，應併予撤銷。
㈥退步言之，選罷法第110 條第6 項固規定法人違反第56條
規定者，併處罰其代表人及行為人。惟仍應適用行政罰法第15條第1 項規定及行政罰法立法原則，始可併罰代表人：
⒈原告田再庭為民視公司之代表人，被告依據選罷法第11
0 條第6 項後段規定併處罰鍰100 萬元，惟行政罰法第
1 條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」故被告依選罷法第
110 條第6 項規定併罰代表人時，仍應適用行政罰法第15條第1 項規定及行政罰法之立法原則（有責主義、比例原則等），俾符合行政罰法之立法意旨。
⒉原告田再庭雖為民視公司負責人，但實際上從未過問公
司之運作，加以電視台之專業分工細膩，各司其職，縱使電視台作業有所疏失，亦不得直接歸責於代表人，原告田再庭未該當行政罰法第15條第1 項之規定。何況原告田再庭主觀上並無故意或重大過失，而「有責主義」（無責任即無行政罰）為行政罰之立法原則之一，被告逕依選罷法第110 條第6 項之規定併處罰鍰100 萬元，不適用行政罰法，不探究原告田再庭主觀上有無故意或重大過失，於法不合，故原處分中關於原告田再庭部分應予撤銷。
㈦本案100 年6 月22日準備程序當庭勘驗系爭節目光碟，已證明原處分之上開事實認定有所違誤：
⒈畫面11時27分26秒至29分37秒，乃報導嘉義縣長選舉選
前之夜候選人張花冠、翁重鈞、蕭登獅之動態新聞。畫面11時55分46秒至58分22秒，係「整點十二新聞」節目之段落，已非系爭節目（「民視十一點新聞」）內容，且與上段11時27分26秒至29分37秒畫面並不相同。
⒉被告於上開勘驗系爭節目光碟後自承：「本件只有多次
的態樣，沒有相同畫面反覆播送的態樣。」，並改稱「而多次的意思就是指張花冠、翁重鈞造勢、遊街的拜票畫面，其中張花冠的態樣是有包括造勢晚會、遊街拜票及接受媒體訪問談論自己的選情。」然：
⑴被告上開改稱之詞，已不同於原處分之基礎事實。⑵所謂張花冠接受媒體訪問談論自己的選情等情，並非系爭節目（「民視十一點新聞」）內容。
⑶依被告所稱「多次的意思就是指張花冠、翁重鈞造勢
、遊街的拜票畫面」，足證系爭新聞就嘉義縣長候選人張花冠、翁重鈞所為之平衡報導，原告民視公司自無為特定候選人「助選」之主觀意圖及客觀行為。
㈧綜上所述，系爭節目並無違反選罷法第56條第2 款之規定
，嘉義縣選委會第236 次、第240 次委員會議關於系爭節目作成不予裁罰之決議，洵屬正確合法。被告逾越權限，原處分未記載事實及理由，且裁量濫用、裁量怠惰，洵屬違法，原處分應予撤銷。又原告田再庭僅係民視公司代表人，並無違反行政義務之行為，亦無故意或重大過失，被告竟不予適用行政罰法第15條第1 項規定，而依選罷法第
100 條第6 項後段之規定併處原告田再庭罰鍰100 萬元，此部分同屬違法，應並予撤銷。
㈨是原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告主張之理由：㈠選罷法第130 條第1 項及同法施行細則第58條固規定，有
關該法所定罰鍰係由主辦選委會處罰，但基於陸續修制之組織法規，被告對事涉違法或廢弛職務之選委會，自得撤銷其決議，並有逕為裁罰之權限。系爭節目雖經嘉義縣選委會決議不予裁罰在案，惟被告第404 次委員會議決議認系爭節目相關情節已違反選罷法第56條第2 款規定，是嘉義縣選委會查復之事實及理由顯有瑕疵，其不予裁罰之決議即與選罷法第56條第2 款規定有所牴觸，被告乃依組織準則第6 條第2 項規定，以99年7 月27日以中選法字第0993500110號函將該會第236 次、第240 次委員會議關於原告民視公司系爭節目違規案件不予裁罰之決議均予撤銷，並依選罷法第56條第2 款及第110 條第5 項前段、第6 項後段規定，各裁處原告民視公司及其代表人田再庭100 萬元罰鍰，於法並無不合。原告民視公司執稱原處分違背組織準則第6 條第2 項規定一節，顯屬誤解，尚無可採。
㈡次按選舉相關議題之新聞報導，如內容出現有候選人之造
勢晚會、遊街拜票等競選或助選活動時，得否認有違反選罷法第56條第2 款於投票日從事競選或助選活動之規定一節，依歷次選舉廣播電視事業之裁罰案，均認為投票日不得從事競選或助選活動，並不以廣播電視事業播送競選宣傳廣告為限。因之，廣播電視事業即不得播送廣告或實質上含有競選或助選內容之各種型態節目，始能落實法律規範目的。亦即，新聞、政論性及談話性、綜藝性等節目，於投票日均不得播送實質上含有競選或助選內容之節目。至競選或助選內容之認定，乃以是否出現候選人姓名、政黨名稱、標語、旗幟、看板、號次等相關之影像、聲音及文字，依通常一般人經驗，一看即知者等，為參考標準。本案嘉義縣選委會認定不予裁罰之理由，乃同意原告民視公司陳稱意見，認系爭節目於98年12月5 日播送時，旨在報導全國各區候選人之動態，而非造勢宣傳，內容上，亦將各選區不同黨派陣營之候選人併同呈現，報導嘉義縣長選舉時，除報導候選人張花冠外，對候選人翁重鈞、蕭登標等之掃街拜票亦有報導，已為平衡報導，全按公正公平處理原則。惟系爭節目主要在重播投票日前夕之造勢活動及投票當日候選人前往投票時之訪談，除少數縣市外，將大部分縣市縣市長選舉前夕、選前之夜之情況均一再重覆播報，且有現任嘉義縣長之配偶於投票前夕為某縣長候選人下跪助選畫面（甚或投票日重播造勢活動）。依上開裁罰案例及認定標準，投票日重播候選人之造勢活動，縱係平衡報導，惟該報導已因時效而減低其新聞性至為灼然，若果則其旨在置入型為不特定候選人助選或競選之意涵應已凌駕新聞報導之意涵，況投票日禁絕競選或助選活動原即有冷卻激情令選民理性作投票抉擇之意涵，刻意將選前之激情活動一再重播，顯已違反選罷法第56條第2 款之規定。此外，投票日對候選人之投票訪談，其訪談內容不得助選或競選亦甚明確，本案候選人之投票訪談內容提起選情之夜下跪助選，表示感動等情，亦有為己競選之意。故原告民視公司陳稱系爭節目並無為特定候選人宣傳情事，原處分缺乏明確事證云云，顯與事實未合，並無可採。
㈢系爭節目主要內容乃重播投票日前夕之造勢活動及投票當
日候選人前往投票時之訪談，且除少數縣市外，並將大部分縣市縣市長選舉前夕、選前之夜之情況均一再重覆播報。被告爰基於上開行政程序法規定，於99年7 月27日以中選法字第0993500114號函將相關事證移請各主辦選委會調查，並經各該選委會查報後，提第411 次委員會議決議通過：「本案系爭節目為一違規行為，適用一事不二罰原則。」。
㈣選罷法第110 條第6 項後段規定，政黨、法人或非法人團
體違反第56條規定者，依同條第5 項規定，併處罰其代表人及行為人，是則選罷法第110 條第5 項及第6 項規定，核屬行政罰法第1 條但書「其他法律有特別規定」之情形。原告民視公司違反選罷法第56條第2 款規定情事，已如上述，被告爰依上開規定併處罰其代表人即原告田再庭，洵屬依法有據。至原告田再庭雖主張其實際上從未過問公司運作，加以電視台之專業分工細膩，各司其職，縱使電視台作業有所疏失，亦不得直接歸責於代表人等情，惟查原告田再庭既係原告民視公司之代表人，依法自應負善良管理人之注意義務，即其就原告民視公司之業務經營，本不得置之不理；否則，即有未盡其善良管理人注意義務之重大過失。尤以，原告民視公司所經營者乃屬大眾媒體之傳播事業，其公司代表人就其公司所播放之新聞內容是否涉及違法，自有注意防範之義務，且關於系爭節目之播放內容亦應有事前審查之制度，並非不能注意，原告田再庭主張其從未過問公司之運作，主觀上並無故意或重大過失等情，顯係推諉卸責之託詞，亦不足採。
㈤是被告聲明：駁回原告之訴。
四、按「政黨及任何人，不得有下列情事：．．．二、於投票日從事競選或助選活動。．．．」、「違反第五十三條或第五十六條規定者，處新臺幣五十萬元以上五百萬元以下罰鍰；．．．」、「政黨、法人或非法人團體違反第五十三條或第五十六條規定者，依前項規定，併處罰其代表人及行為人。
」、「．．．縣（市）議員及縣（市）長選舉，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。．．．縣（市）選舉委員會辦理前二項之選舉，並受中央選舉委員會之監督。．．．」、「本法及組織犯罪防制條例第十四條第一項所定罰鍰，由選舉委員會處罰之。」為選罷法第56條第2 款、第110 條第5 項前段及第6 項後段、第7 條第1 項、第4 項、第130 條定有明文。次按公職人員選舉罷免法施行細則第58條規定「本法第一百三十條第一項所定罰鍰之處罰，由主辦選舉委員會為之。」再按中央選舉委員會組織法第6 條第3 款、第9 條規定「下列事項，應經本會委員會議決議：．．．三、違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰事項。．．．」、「本會為辦理選舉業務，得於直轄市及縣（市）設選舉委員會；其組織以命令定之。」又按「中央選舉委員會為辦理選舉業務，於直轄市、縣（市）各設直轄市、縣（市）選舉委員會。」、「直轄市、縣（市）選舉委員會分別掌理下列事項：一、總統、副總統、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、直轄市長、縣（市）長選舉、罷免、全國性公民投票及監察事務之辦理。．．．」、「下列事項，應經委員會議決議：．．．三、違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰。．．．」、「前項決議與法律或法律授權之法規或上級機關之命令牴觸者，無效；依該決議辦理之事項，上級機關得予以函告無效、撤銷、廢止、變更、代行公告或為其他必要之處置。」為組織準則第1 條第
1 項、第2 條第1 款、第6 條第1 項第3 款及第2 項明文規定。
五、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定等件影本附原處分卷及訴願卷可稽。是本件兩造之爭點為：被告以原告民視公司系爭節目播送候選人造勢活動內容，違反選罷法第56條第2 款規定，分別處原告民視公司及田再庭罰鍰各100 萬元，另以嘉義縣選委會第
236 次及第240 次委員會議關於不予處罰系爭節目之決議，違反選罷法第56條第2 款規定，撤銷不予處罰系爭節目之決議，是否適法？茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點予以析述。
六、按「政黨及任何人，不得有下列情事：．．．二、於投票日從事競選或助選活動。．．．」、「違反第五十三條或第五十六條規定者，處新臺幣五十萬元以上五百萬元以下罰鍰；．．．」、「政黨、法人或非法人團體違反第五十三條或第五十六條規定者，依前項規定，併處罰其代表人及行為人。
」選罷法第56條第2 款、第110 條第5 項前段及第6 項後段定有明文。茲以：
㈠本件原告民視公司於98年12月5 日98年縣市長投票日上午
11時27分26秒，在系爭節目以報導嘉義縣長選情為題，先播放候選人張花冠造勢晚會，其中出現嘉義縣長配偶下跪呼籲鄉親支持張花冠之內容畫面，之後為候選人張花冠遊街拜票；嗣於上午11時29分4 秒，出現另一候選人翁重鈞遊街拜票；嗣於上午11時29分21秒出現另一候選人蕭登標遊街拜票之畫面。復於同日上午11時56分許，出現候選人張花冠接受記者訪問時表示其對縣長配偶於造勢晚會下跪一節表示意外，並希望選民能投其一票之內容畫面等事實，有被告提出之側錄光碟附卷可稽，該光碟經本院當庭進行勘驗，原告對光碟所示確係原告民視公司於98年縣市長選舉投票日當日上午在新聞台播出之內容不為爭執，是原告民視公司確有播放光碟所示內容之事實，已堪認定。
㈡查為冷卻激情，令選民理性抉擇投票，進而維護投票日之
選舉秩序，確保選舉之公正，選罷法第56條第2 款明文禁止政黨及任何人於投票日從事競選或助選活動，此為選罷法就「投票日當日」禁止行為之特別規定；至於同法第49條第3 項「廣播電視事業從事選舉相關議題之新聞報導或邀請候選人參加節目，應為公正、公平之處理，不得為無正當理由之差別待遇。」之規定則係另一範疇，自無從以「平衡報導」為由，而置同法第56條第2 項之規定於不顧。又所謂「助選活動」，依其字義係指一切意在幫助特定候選人當選之作為，簡易明確，而為通常智識者所得理解。次參被告第340 次委員會議決議意旨，競選節目之認定標準略為：廣告或節目不得有明顯競選或助選內容，例如：出現候選人姓名、政黨名稱、標語、旗幟、看板、號次等相關之影像、聲音及文字，依通常一般人經驗，一看即知者即屬之。而依上開認定標準則即便競選或助選之態樣各異，祇要就整體觀察一看即知該行為符合競選或助選之主客觀不法構成要件，即屬該當，亦尚無區分該系爭廣告其中某部分究係中性語言或創意表現之必要。原告雖先以：系爭節目係以選舉新聞為主，有關嘉義縣長選舉除報導候選人張花冠造勢晚會及遊街拜票外，亦對另候選人翁重鈞、蕭登標遊街拜票進行報導，已就候選人為平衡報導，目的旨在報導各區候選人之動態，而非造勢宣傳，甚至在內容上亦將各選區不同黨派陣營之候選人併同呈現，且篇幅併重等情，並未違反選罷法第56條第2 款規定為主張。
經查，上開畫面內容雖穿插有不同競選陣營之候選人，惟並不影響出現特定候選人競選造勢活動、整體內容係屬為候選人助選活動等事實，即投票當日依選罷法第56條第2款規定，應根本不能出現為任何候選人助選之內容；至於所謂平衡報導僅係為符合選罷法第49條第3 項之規定，縱謂原告系爭節目將不同陣營候選人選舉造勢活動均予報導以資平衡為真，亦不能以此即免除違反選罷法第56條第2款規定所負之行政責任，是原告所為平衡報導之主張，容係將選罷法不同規定予以混淆，在本案無從為其有利之證明。
㈢按「中央選舉委員會為辦理選舉業務，於直轄市、縣（市
）各設直轄市、縣（市）選舉委員會。」、「直轄市、縣（市）選舉委員會分別掌理下列事項：一、總統、副總統、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、直轄市長、縣（市）長選舉、罷免、全國性公民投票及監察事務之辦理。．．．」、「下列事項，應經委員會議決議：．．．三、違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰。．．．」、「前項決議與法律或法律授權之法規或上級機關之命令牴觸者，無效；依該決議辦理之事項，上級機關得予以函告無效、撤銷、廢止、變更、代行公告或為其他必要之處置。」為組織準則第1 條第1 項、第2 條第1 款、第6 條第1項第3 款及第2 項明文規定，而組織準則之授權依據係中央行政機關組織基準法第3 條第2 款、第14條第1 項、中央選舉委員會組織法第2 條第2 款、第4 款、第6 條第3款、第9 條及選罷法第7 條第1 項至第4 項，被告對各縣市選委會間核屬高密度之指揮監督關係，有關選罷法之裁罰事項係屬被告決議事項，縱為考量查證事證便利而為內部分工，惟為貫徹被告職權之行使，乃有組織準則第6 條第2 項之規定。原告雖以：依組織準則第6 條第1 項第3款規定，嘉義縣選委會應為98年縣市長選舉之裁罰機關，而嘉義縣選委會依法所為第236 次、第240 次會議關於原告民視公司系爭節目不予裁罰之決議竟遭被告違法撤銷，，顯有逾越權限之違法；且系爭節目除嘉義縣外9 個縣市其他選舉報導，被告將側錄光碟函請相關縣市選委會依法裁處，惟其中8 個選委會均謂未涉及違法，不予裁罰，另南投縣選委會審認為主觀上無法證明有助選意思，因而主張被告恣意認定原告民視公司違反選罷法第56條第2 款規定，逕予裁罰，顯然濫用權力等情。茲以：
⒈原告系爭節目有關嘉義縣長選情之畫面內容，已構成在
投票日從事助選活動之行為，而違反選罷法第56條第2款之規定，已如前所述，而嘉義縣選委會所為第236 次、第240 次會議關於系爭節目不予裁罰之決議，無非係以原告於系爭節目已為平衡報導為由，然此項理由應係是否違反選罷法第49條第3 項規定始應審酌，而與系爭節目是否違反選罷法第56條第2 款規定無涉，是嘉義縣選委會所為第236 次、第240 次會議關於系爭節目不予裁罰之決議自係違反選罷法第56條第2 款之規定，是被告依中央行政機關組織基準法、中央選舉委員會組織法、選罷法相關規定授權發布之組織準則第6 條第2 項規定，行使其上級機關指揮監督之權限，因而撤銷嘉義縣選委會第236 次、第240 次會議決議，自難認有何逾越權限之違法。
⒉系爭節目主要內容乃重播投票日前夕之造勢活動及投票
當日候選人前往投票時之訪談，且除少數縣市外，並將大部分縣市縣市長選舉前夕、選前之夜之情況均一再重覆播報。被告爰基於上開行政程序法規定，於99年7 月27日以中選法字第0993500114號函將相關事證移請各主辦選委會調查，至於該等縣市選委會固向被告查報未涉及違法、主觀上無法證明有助選意思等意見，然無從拘束上級機關即被告之認事用法。至於系爭節目有關其他縣市之報導之所以未為裁罰，並非係出於被告認定無違法，而係因被告第411 次委員會議認定與本案已裁罰之嘉義縣長選情報導係屬同一行為，因而決議適用一事不二罰原則所致，是原告此部分之主張，亦無從為其並未違反選罷法第56條第2 款之證明。
㈣按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．二
、主旨、事實、理由及其法令依據。」行政程序法第96條第1 項第2 款定有明文。查本條款規定之目的，乃在使處分相對人知悉行政處分之內容，以資判斷行政處分是否合法妥當，及其提起行政爭訟可獲得救濟之機會；同時亦可促使行政機關作成行政處分時，能於事實上或法律上作較慎重之考慮。故本款所稱應記載之理由，應係指表示行政機關作成決定之重要事實及法律原因。原告雖復以：原處分所載違法事實及理由，內容空泛，亦無所憑據，形同未予記載，且裁量濫用、怠惰，亦未具體說明有何「多次及部分內容反覆播送」之情節為何；另依勘驗側錄光碟，畫面11時55分46秒至58分22秒，係「整點十二新聞」節目之段落，已非系爭節目（「民視十一點新聞」）內容，且與上段11時27分26秒至29分37秒畫面並不相同，均屬違法等情為主張。茲以：
⒈原處分業已載明原告民視公司於98年12月5 日製播之系
爭節目，播放候選人造勢活動內容，從事助選活動，違反選罷法第56條第2 款之規定，依同法第110 條第5 項、第6 項規定處公司及代表人罰鍰等語，故原告自得知悉其等係因原告民視公司於投票日播放系爭節目，從事助選活動，違反選罷法第56條第2 款規定，遭處罰鍰；而自其上系爭節目名稱之記載，原告亦得明瞭其等係因何內容而被認定違反選罷法第56條第2 款規定，是原處分內容，已足使原告知悉被告作成原處分之重要事實及法律原因，並得據以判斷原處分是否合法妥當，及其等提起行政爭訟可獲得救濟之機會；故依上開所述，應認原處分並無原告所稱有違反行政程序法第96條第1 項第
2 款之未記載理由情事。況本件於被告為原處分前，原告民視公司曾受嘉義縣選委會之通知，就於98年12月5日上午播放系爭節目一案，經民眾檢舉認有違法行為，，請其提出陳述意見；並經原告民視公司就其所為系爭節目相關報導均以新聞性為主，旨在報導各區候選人之動態，而非造勢宣傳，內容上亦將各選區不同黨派陣營之候選人併同呈現，篇幅並重，已為平衡報導等語，提出陳述書在案（見被告答辯狀第17至19頁）。故縱認原處分不足認已有「理由」之記載，然依原處分記載之內容，並綜合原告民視公司受通知陳述意見，所為陳述書內容，亦得認原告無待被告說明業已知悉或可知悉作成處分之理由，則依行政程序法第97條第2 款：「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰．．
．二、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。」之規定，原處分亦無不合。
⒉系爭節目有關嘉義縣長選情報導部分，內容涉及候選人
張花冠、翁重鈞、蕭登標三人之遊街拜票，應係構成多次助選活動；而候選人張花冠部分除遊街拜票外，系爭節目尚播送其造勢晚會內容，及於投票當日受訪談及前開造勢晚會上縣長夫人下跪場景之感想及呼籲選民支持，自係構成部分內容反覆播送。另本案係因民眾向通傳會檢舉，而由通傳會檢送選舉當日側錄光碟予被告，則被告自應就側錄光碟之所有內容進行原告是否違反選罷法第56條第2 款之認定，是側錄光碟畫面11時55分46秒至58分22秒之內容雖係位於原告民視公司「整點十二新聞」節目時段內，惟無論係上午11時或12時，均係發生在投票當日，是被告認定側錄光碟畫面11時55分46秒至58分22秒之內容亦係違法，自與選罷法第56條第2 款規定「投票『當日』不得為助選活動」之意旨無違，且不影響處罰事實之認定，是原告此部分之主張，亦無從免除其違反行政法義務所應負之責任。
㈤復按行政罰法第1 條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰
、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」而選罷法第110 條第6 項後段規定，政黨、法人或非法人團體違反第56條規定者，依同條第5 項規定，併處罰其代表人及行為人，是則選罷法第110 條第5 項及第6 項規定，核屬行政罰法第1 條但書之「其他法律有特別規定」。查原告民視公司違反選罷法第56條第2 款規定情事，已如上述，被告爰依上開選罷法規定併處罰其代表人即原告田再庭，洵屬依法有據，是原告此部分主張原告田再庭雖為民視公司負責人，但實際上從未過問公司之運作，加以電視台之專業分工細膩，各司其職，縱使電視台作業有所疏失，亦不得直接歸責於代表人，仍應適用行政罰法第1 條前段之規定等情，自於法有違，而無可採。
七、綜上所述，被告以原告民視公司系爭節目之相關候選人造勢晚會、遊街拜票等畫面，具有為候選人從事宣傳之助選作用，其於投票日播放，違反選罷法第56條第2 款規定，並審酌多次及部分內容反覆播送等情節，依同法第110 條第5 項前段及第6 項後段規定，分別各處原告民視公司及原告民視公司代表人田再庭罰鍰100 萬元，並未逾越法定裁量範圍，衡諸原告違法情狀，亦屬相當，並無裁量濫用或違反比例原則之情形。又憲法所保障之人民言論自由，仍不得超出法律許可之範圍，原告於98年縣市長選舉投票日以系爭節目為候選人助選，自係違反法律，而無主張言論遭限制可言。從而，原告主張各節均不足採，則被告科處原告民視公司及其代表人即原告田再庭罰鍰各100 萬元之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請如聲明所示，並無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據經本院審酌後，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 14 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 林 玫 君法 官 鍾 啟 煌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 7 月 14 日
書記官 吳 芳 靜