臺北高等行政法院判決
100年度訴字第403號100年5 月12日辯論終結原 告 翁文雅訴訟代理人 徐原本 律師被 告 金門縣地政局代 表 人 林德恭（局長）住同上訴訟代理人 林國明 律師上列當事人間所有權登記事件，原告不服金門縣政府中華民國99年12月20日99年度府訴決字第016 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）98年5 月7 日（未登記土地公告期間內）檢附土地四鄰證明書、戶籍謄本等證明文件申請坐落金門縣○○鄉○○○○○段○○○○○ ○號土地（係屬未登記土地，經指界測量後暫編為金門縣○○鄉○○○○○段○○○○○ ○號土地，面積2090.86 平方公尺，下稱系爭土地）時效取得所有權登記。被告於98年7 月31日以金登資（一）字第4390號完成登記收件程序。案經被告審查後，以系爭土地現況為樹林且係金門縣列管有案之林班地，核與最高法院89年台上字第949 號判例及內政部90年12月28日台（90）內中地字第9019130 號函、行政院農業委員會91年6 月17日農林字第0910131038號函釋及民法第769 條、第940 條、土地登記規則第
118 條規定不符，原告主張以所有之意思管理占有顯與事實不符，且系爭土地為列管有案之林班地，依法不應登記，依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定，以99年8 月23日地籍字第0990007308號函否准所請( 下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告在系爭土地上有數棟舊屋，皆為58年以前之建物，其中
部分有申請門牌、水電，稅籍資料及財產證明，並依公職人員財產申報辦法向監察院申報財產。原告除利用舊屋飼養羊、豬、雞、鴨等牲畜外，在空地上則種有木瓜、香蕉等水果，占有事實明確。乃於98年5 月7 日在未登記土地公告期間內檢附土地四鄰證明書、戶籍謄本等證明文件，向被告申請將系爭土地時效取得所有權登記。被告於98年7 月31日以金登資（一）字第4390號完成登記收件程序。嗣經被告審查後，依土地登記規則第57條第1 項第2 款之規定駁回原告之聲請，原告不服，乃於99年9 月21日提起訴願，亦遭駁回，實難甘服，爰依法提起行政訴訟。
㈡按對於物有事實上管領之力者，為占有人，民法第74條定有
明文；又民法第943 條規定：占有人於占有物上，行使之權利，推定其適法有此權利。查民律草案第1275條理由謂：權利人之行使其權利為常例，非權利人而行使其權利為變例。若占有人於占有物上，既有占有之事實，則所行使之權利，應推定其適法有此權利。次查原告自85年5 月5 日起，以舊屋、農牧雜用為目的，繼續使用至申請所有權登記之事實，有原告提出之土地四鄰證明書在卷足憑，又四鄰證明書上之證明人翁克良及翁國平2 人，均是原告之翁姓宗親，且均係金門縣金寧鄉盤山村人。又其等2 人所有土地之位置，亦在系爭土地之附近。且原告除利用舊屋飼養羊、豬、雞、鴨等牲畜外，在空地上則種植木瓜、香蕉等水果。足見原告在系爭土地上有占有之事實，則原告所行使之權利，應推定為適法有此權利。
㈢次按土地總登記，由土地所有權人於登記期限內檢同證明文
件聲請之。如係土地他項權利之登記，應由權利人及義務人共同聲請，土地法第51條定有明文。查國防部軍備局工程營產處及金門縣林務所並未在聲請期限內提出聲請。另原處分及訴願決定主張：依森林法及其施行細則之規定，編為國有林並由林業主管機關經營管理者，該管地政機關應不予受理云云。苟上開主張為真，則系爭土地為國有林，應由林務所經營管理。依土地法第52條規定，公有土地之登記，由原保管或使用機關囑託該管直轄市或縣（市）地政機關為之，其所有權人欄註明為國有、直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。惟系爭土地係經被告詳加調查為無主土地後，才進行未登記土地受理補辦所有權登記之公告，足見並非公有土地。又系爭土地現況，除有數棟建物和果樹外，並無其他林木生長其中，另由金門縣政府所出具之「都市計畫土地使用分區證明書」，系爭土地之「○○○區0000000道路用地及農業區」，足見被告辯稱：系爭土地係屬林班地云云，顯與事實不符。
㈣原告於96年間，依舊有房屋證明書申請房屋門牌，門牌號碼
為：金門縣○○鄉○○○路○段○○○巷○ 號、20號、21號及26號（均在未分割前之492-1 地號土地上），此有全國財產稅總歸戶財產查詢清單可稽。另鈞院100 年度訴字第402號翁文智請求所有權登記事件，其「行政訴訟準備書狀（一）第五項，係屬誤植，應予以刪除，併此敘明。又原告自87年迄今擔任於金寧鄉鄉民代表，有依公職人員財產申報辦法向監察院申報財產。
㈤由前所述，原告在系爭土地上有占有之事實，經依法申請系
爭土地所有權登記，並完成繳交登記規費，則被告原應將系爭土地予以登記公告，倘被告認原告所檢附資料、證件有不足或不符之處，依法亦應通知補正；惟被告並未通知原告補正，逕依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定，予以駁回，其認事用法，顯有違誤。
㈥綜上所述，原處分及訴願決定均有違誤之處，為此，原告提
起本件行政訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。被告應做成將系爭土地登記為原告所有之行政處分。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠按坐落金門縣○○鄉○○○○○段○○○○○ ○號土地、面積7,
591.35平方公尺，係屬未登記土地。而原告主張自85年5 月
5 日開始以舊屋農牧雜用為目的占有該土地，且占有之始為善意並無過失，申請時效取得所有權，被告於98年6 月22日測量後，將原告主張時效取得所有權之範圍暫編地號為492-
1 地號、面積2,090.86平方公尺（即系爭土地）（原處分卷第27頁），嗣原告於98年7 月31日檢附土地四鄰證明書等證明文件，向被告申請所有權登記（原處分卷第15-25 頁）。
然經被告審查後，系爭土地之鄰地所有權人翁火福稱系爭土地為天然溝，係早期的排水系統，並非原告所有（原處分卷第37頁），且金門縣林務所函覆系爭土地位於第4 林班第35小班（原處分卷第34-36 頁），又陸軍金門防衛指揮部亦函覆系爭土地之建物，係早年軍事設施（原處分卷第43頁），原告依法不得時效取得所有權，故被告於99年8 月23日以原處分駁回其請求。
㈡次查，「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理
由及法令依據，駁回登記之申請：…二、依法不應登記者。…」土地登記規則第57條第1 項第2 款定有明文。又「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」民法第770 條亦規定甚明。本件原告主張自85年5 月5日開始以舊屋農牧雜用為目的占有系爭土地，且占有之始為善意並無過失，申請時效取得所有權云云，惟查，經被告審查後，系爭土地之鄰地所有權人翁火福稱，系爭土地係天然溝，為早期的排水系統，非原告所有，且以前系爭土地並無耕種使用，是從97年左右原告整地後開始種植使用，此有訪查紀錄表可參（原處分卷第37頁）。且系爭土地有多間營房（原處分卷第27頁），陸軍金門防衛指揮部亦函覆系爭土地之建物，係早年軍事設施（原處分卷第43頁），顯非原告所興建，且原告係於96年始申請初編釘門牌登記（原處分卷第46-47 頁），尤無從證明原告係自85年占有系爭土地。又原告主張其自87年迄今依公職人員財產申報辦法向監察院申報金門縣○○鄉○○○路○段○○○巷○ 號、20號、21號及26號房屋云云，卻未提出任何證明，自無從認定有此事實，縱或有之，此亦係其將原屬軍方所有之營舍擅自列報為自有財產之片面主張，尤不得據此主張占有系爭土地。甚且訴外人翁文智申請時效取得系爭492-1 地號土地之另筆土地（且係由原告代理申請），經被告測量後暫編為492-16地號（面積1034.77 平方公尺），亦同樣主張上開4 間房屋為其所有，所主張占有土地及房屋與本件原告主張占有相同，此有翁文智於另案所提準備書狀可參（被證5 ），則究竟係由何人占有系爭土地及其上之房屋，尤有疑義，顯見原告主張並非實在。又經被告套繪91年之航測圖，系爭土地皆為雜樹林（原處分卷第40頁），故97年以前原告並無實際管領使用系爭土地之事實，顯見原告主張自85年起即占有系爭土地云云，並非事實。且短期占有時效取得，除必須以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有之事實外，其占有之始並須為善意及無過失，原告亦未能證明其占有系爭土地係屬無過失，甚且自承係因祖先所有土地在系爭土地附近，始會使用系爭土地，顯見原告占有系爭土地並非善意而無過失，則其主張占有系爭土地10年而申請取得所有權，尤無可採！原告實不符時效取得所有權之要件，依法不應准許登記，被告駁回其申請，自無任何違誤！㈢又「森林以國有為原則。」「森林所有權及所有權以外之森
林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有。」森林法第3 條第2 項及該法施行細則第2 條分別定有明文。又「未依法登記為公有或私有之林地，既概屬國有，則不論國家已否辦理登記，均不適用關於取得時效之規定，俾達國土保安長遠利益之目標，並符保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用之立法意旨（森林法第1 條及第5 條參照），自無民法第769 條、第770 條取得時效規定之適用。」此有最高法院89年台上字第949 號判例可稽（被告100 年3 月31日答辯狀被證1 ）。且內政部90年12月28日台（90）內中地字第9019130 號函釋：「…依森林法及其施行細則之規定編為國有林，並由林業主管機關經營管理者，倘民眾依民法規定申請時效取得該國有林之權利時，該管地政機關應不予受理…」（被告100 年3 月31日答辯狀被證2 ），行政院農業委員會91年6 月17日農林字第0910131038號函釋：「…森林法施行細則第3 條已明定：『國有林係指屬於國家所有及國領域內無主之森林而言。』，故貴縣7 大林班5935公頃林地，其中5763公頃無主林地，或已登記之國有土地，均是國有林…」（被告100 年3 月31日答辯狀被證3 ）。而原告主張自85年
5 月5 日起占有系爭土地，申請時效取得系爭土地所有權云云，然經被告向金門縣林務所查詢系爭土地是否為林班地（原處分卷第33頁），該所函覆系爭土地位於第4 林班第35小班，且早於52年間造林（原處分卷第34-36 頁），顯見系爭土地雖屬未登記土地，然既為林班地，應屬國有，依法不適用取得時效規定，原告主張取得時效申請登記所有權，自屬不合，被告依法駁回其申請，並無違誤！又原告雖提出都市計畫土地使用分區證明書，主張系爭土地係「道路用地及農業區」，並非林班地云云，惟金門縣林務所既為林業之主管機關，早於52年間於系爭土地造林並編為林班地，迄今尚未解除，則系爭土地自仍屬林班地，且金門縣政府都市計畫僅係就金門縣之土地為合理之規劃使用而編定分區使用類別，與是否屬林班地並無相關，原告以此主張系爭土地非林班地云云，實無可採！㈣末按，縱認本件原告提出申請文件係屬無誤，然依土地法第
55條、58條規定，亦應辦理公告後，若無人提出異議，始得為登記，本件原告逕自請求將系爭土地登記為其所有，顯有違誤，應予駁回！㈤綜上論述，原告並不符時效取得系爭土地所有權之要件，且
系爭土地係屬林班地，原告自無從時效取得所有權，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、原告土地登記申請書、土地複丈結果通知書、土地複丈成果圖、土地四鄰證明書、福建省金門縣金寧鄉戶政事務所印鑑證明（翁國平、翁克良）、戶籍謄本、土地複丈及標示變更登記申請書、土地面積計算表、相關照片影本、金門縣林務所98年8 月26日林經字第0980002700號函、林班資料、森林調查簿清冊、被告98年7 月31日金登資（一）字第4390、4410號受理時效取得所有權登記案訪查紀錄表、陸軍金門防衛指揮部99年5 月25日陸金防工字第0990004329號函、金門縣金寧鄉戶政事務所99年10月25日寧戶字第0990001807號函、初編釘門牌登記申請書、金門縣金寧鄉公所96年9 月21日汗建字第0960008346號函、金門縣金寧鄉公所舊有房屋證明書、房屋平面圖等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：原告檢附系爭土地四鄰證明書等證明文件主張自85年5 月5 日開始以農牧雜用為目的占有，依據民法第770 條規定，向被告申請時效取得所有權登記。系爭土地是否為國有林地，有無民法上時效取得不動產所有權規定之適用？退步言之，若非國有林地，原告是否確實10年和平占有系爭土地而該當時效取得不動產所有權之要件？本院判斷如下：
㈠按「土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及
異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」土地法第37條第2 項訂有明文。內政部依此之授權，訂定土地登記規則，該規則第57條第1 項第2 款規定，依法不應登記者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請﹔核此規定並無逾越土地法授權範圍，合於法律保留原則。此規定於具體個案適用上，登記機關究係採實質審查抑或形式審查，因人民請求土地登記之請求權性質究為公法或私法而有異。於人民依民法第769 條、第770 條之規定，因時效而取得請求登記所有權之情況，由於登記並非將一個已經存在之物權如實反映在土地登記簿上而已，而係必須登記完畢後權利人才終局性地取得「物權性」之地上權，此等登記之法律效果類似於民法第758 條所揭示之「登記生效原則」，為具有形成效力之登記，且依土地登記規則第27條第15款所示，此種登記由權利人單獨申請之，顯然設定此為公法上之權利，義務人為辦理土地登記業務之國家地政機關，而非土地所有權人，權利行使之方式為占有土地之人得單獨提出登記之申請，從而，受理申請之地政機關則必須依「實質審查原則」，就申請案件是否該當民法時效取得要件，進行實體之調查以決定是否許可登記，而非依一般私法上協同登記之「形式審查原則」來進行許可登記之審查。
㈡第按，上開登記請求權雖經定性為公法上之權利，卻係以取
得私法上之所有權為目標，且此權利係由民法所創造，取得權利要件及權利內容，悉依民法規定，此等權利具有濃厚之私權性格故無疑義，然此種私法上權利，並非絕對，基於公益之理由，當仍必須受到公法法令之限制，此觀諸民法第76
5 條規定所有權之行使得另以「法令限制」、土地法地82條前段規定「凡編為某種使用之土地，不得供其他用途之使用。」及司法院釋字408 號解釋揭示：「占有土地屬農業發展條例第3 條第11款所稱之耕地者，性質上既不適於設定地上權，……，占有人占有上開耕地者，不得申請時效取得地上權登記」等意旨即明。基此，為達國土保安長遠利益之目標，並符保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用（森林法第
1 條及第5 條參照），森林法第3 條「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。依其所有權之歸屬、分為國有林、公有林及私有林。森林以國有為原則」及該法施行細則第2 條「森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有」之規定，均宣示凡未依法登記為公有或私有之林地，概屬國有，則不論國家已否辦理登記，本質上，森林土地所有權既不適於歸屬於人民，人民自無從適用民法關於土地所有權取得時效之規定（最高法院著有89年台上字第949 號判例可資參照），倘民眾依民法規定申請時效取得國有林之權利時，乃依法不應登記者，地政機關必須就此實質審查，並為駁回之決定。
㈢查金門縣現有7 大林班地（面積計5,935 公頃林地），除已
登記為公有或私有之林地外，其餘未登記之無主林地（面積計5,763 公頃）及已登記之國有土地，均屬國有林，此經森林法之主管機關即行政院農業委員會以91年6 月17日農林字第0910131038號函認定在案( 見本院卷第33頁) 。而系爭土地位於上開金門縣林務所列管之第4 林班第35小班範圍內，屬海岸造林，林齡21年至30年，樹種為相思樹、木麻黃、桉樹及棟樹，有金門縣林務所98年8 月26日林經字第0980002700號函及附件影本附卷可稽( 見原處分卷第34-36 頁) 。足認，系爭土地所在林班地業經森林法主管機關認定為國有林地，具有林地之法律地位。系爭土地既屬國有林地，揆諸前揭說明，自無民法時效取得規定之適用。
㈣原告雖主張系爭土地現況，除有數棟建物和果樹外，並無其
他林木生長其中，足見被告認定金門縣林務所經營管理系爭土地上林木，顯與事實不符，且系爭土地為道路用地，並非林班地云云。惟查，森林法中所謂「林地」者，並非指其上現植有林木之土地，而係於森林法施行細則第3 條設有5 款立法解釋，其範圍係以是否經編訂為林業用地或經主管機關認定為其準據，並非以自然生態而論。系爭土地所在林班地既經森林法主管機關認定為國有林地，業如前述，具有林地之法律地位，當屬無疑。又都市0000000道路用地，乃為都市計畫之整體發展，視實際需要所規劃而設置。原告所提金門縣政府都市計畫土地使用分區證明書係依據已公告實施之都市計畫圖及地籍圖套繪核對，僅供參考之用，有效期間為8 個月( 見本院卷第61頁) 。都市計畫土地使用與林地作用各有不同，都市計畫土地使用分區證明書核與系爭土地是否屬於林地，係屬二事，原告自不能執該都市計畫土地使用分區證明書證明系爭土地非屬林地。故原告此部分之主張，尚非可採。
㈤退步言之，縱認系爭土地非「林地」，仍可適用民法時效取
得之規定。原告亦提出土地四鄰證明、土地複丈成果圖、戶籍謄本、全國財產稅總歸戶財產查詢清單、公職人員財產申報表、照片、金門縣金寧鄉公所舊有房屋證明書及初編釘門牌登記申請書等件為憑( 見原處分卷第15-25 、49、47頁、本院卷第99 -107 頁) ，作為其自85年5 月間起，和平占有系爭土地10年之證明，利用舊屋飼養羊、豬、雞、鴨等牲畜，在空地上則種有木瓜、香蕉等水果之事實。然依卷附91年底所測製航圖套繪系爭土地顯示該地斯時為雜樹林，並無農牧耕種跡象( 見原處分卷第40頁) ，顯然原告乃於近期才整地占有上開土地，與其占有該地農牧已有10年之主張不合。
而舊有房屋證明其作用僅在於證明該房屋係於58年金門縣實施建築管理前所興建完成之建築，並非證明該建築係屬何人所有、興建或占有，此觀金門縣金寧鄉公所96年9 月21日（96）汗建字第0960008346號金門縣金寧鄉公所舊有房屋證明書說明二自明( 見原處分卷第48頁) 。又門牌號碼之編訂原不足為建築物所有或占有之證明；而戶籍之登記、房屋稅籍之設定固得為占有之證明，惟依卷附戶籍謄本所載，原告係於96年11月8 日始自金門縣金寧鄉盤山村5 鄰頂堡3 號遷入系爭土地上之建築物即門牌號碼福建省金門縣環島北路2 段東堡溝巷20號，是充其量亦僅證明自96年11月8 日開始，原告確實占有系爭土地上之建築物，然尚無法證明其確於所稱自85年5 月間起占有期間內繼續占有系爭土地。現場拍攝照片係於100 年4 月間所拍攝( 見本院卷第53-63 頁及本院第92頁筆錄) ，無法證明原告確於所稱自85年5 月間起占有期間內繼續占有系爭土地。又系爭土地上建物經查證確為早年軍事設施，有陸軍金門防衛指揮部99年5 月25日以陸金防工字第0990004329號函可稽( 見原處分卷第43頁) 。原告提出公職人員財產申報表，主張其向監察院申報金門縣○○鄉○○○路○段○○○巷○ 號、20號、21號及26號房屋為其所有，核係將原屬軍方所有之營舍列報為自有財產之片面主張，已難憑採，況其申報之取得時間係96年9 月17日( 見本院卷第103 頁) ，無法證明原告確於所稱自85年5 月間起占有期間內繼續占有系爭土地。末查，被告訪談系爭土地鄰地所有權人翁火福稱「翁文雅及翁文智君所申請北二三劃測段492-
1 、492-16地號土地兩筆土地是天然溝為早期的排水系統（有盤山村就有這條溝），並不是他們兩人所有，所以不可准他們申請，因為從以前這些土地是溝並沒有耕種使用，是從97年左右翁君整地後才開始種植使用。」等語，有訪查紀錄表在卷可按( 見原處分卷第37頁) ，可知，系爭土地部分為早期的排水系統，原告顯無占有該筆土地之事實，核與91年底測繪之航空測量圖顯示之雜樹林相符。是經實體審查，原告就系爭土地之占有亦不該當民法上關於時效取得之要件。㈥從而，原告主張時效取得所有權登記之系爭土地為國有林地
，乃依法令限制不應登記者，被告以系爭土地位於林務所列管之第4 林班35小班範圍內之林地，認不得為時效取得之標的，且原告無占有系爭土地之事實，而否准本件土地所有權登記事件，核諸首揭規定，於法尚無不合。
六、綜上，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並求為判決被告應作成系爭土地登記為原告所有之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 19 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 陳心弘法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 5 月 19 日
書記官 劉道文