臺北高等行政法院判決
100年度訴字第542號101年3月1日辯論終結原 告 拓興營造有限公司代 表 人 李崇豪（董事）住臺北市○○○路○段○○○號訴訟代理人 羅明通 律師
陳璿伊 律師姜禮增 律師上 一 人複 代 理人 李志聖 律師被 告 交通○○○區○道○○○路局代 表 人 曾大仁（局長）住同上訴訟代理人 侯雪芬 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國100 年1 月28日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告所辦理「國道高速公路（通車路段）橋樑耐震補強工程（第1 期）第M12 標工程」採購案（下稱系爭採購案），並於民國（下同）96年8 月27日簽訂工程合約，約定原告應於開工日期（96年9 月28日）起算792 日曆天完工，期間因故展延工期128 天，預定竣工日期為99年4 月4 日。
嗣原告因施作工程進度嚴重落後，並有違反工程契約一般條款第R.6 條第3 款、第6 款及第7 款等可歸責於原告之情事，遭被告於99年3 月3 日終止契約，被告遂以99年3 月25日工字第0996002472號函（下稱原處分）通知原告，認其違反政府採購法第101 條第1 項第12款規定所定應刊登政府採購公報之情事。原告不服，提出異議，經被告99年4 月20日以工字第0990011671號函（下稱異議處理結果）駁回其異議。
原告仍不服，提出申訴，經申訴審議判斷：「有關刊登政府採購公報部分，申訴駁回；其餘申訴不受理」。原告仍不甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告未踐行系爭契約一般條款第V.2 條之前置程序，即片面終止合約，顯與政府採購法第6 條及契約約定有違：
⒈依特訂條款第貳篇一般條款之修正、補充與增訂第36項修正
規定，對於第R.6 條主辦機關終止契約之爭議，招標機關及工程司自應優先以一般條款第V.2 條規定，確實執行磋商、審酌、複決等前置程序，以符合契約規定及公平合理、誠信原則，倘爭議未能解決，始依政府採購法等相關法令及第V.
3 條規定辦理。是以，被告稱一般條款第V.2 條之前置程序僅在處理民事爭議問題，與本案屬行政爭訟問題無關等語云云，顯混淆真正，實與兩造約定不符。
⒉被告以98年7 月17日會議結論即認雙方已有未達成趕工計畫
即應終止契約之共識，惟淡水河橋、洩洪橋、圓山橋等因違反水利法，需被告就變更設計部分辦理契約變更，並由被告重新向水利主管機關申請變更設計許可，同時工程司代表亦需核頒施工便橋構台、鋼板包覆圖說等相關前置作業，俾便原告據之送核施工計畫後才得以進行趕工計畫，惟被告延宕應辦理之作業，致趕工計畫無法順利推動，被告豈可違反法令，罔顧雙方協議趕工計畫需由被告或工程司代表完備各項前置作業之前提，即片面計核進度，而逕認原告未達成趕工計畫目標，故被告以趕工計畫未達成目標作為終止契約之依據，洵屬不當。
㈡原告未違反系爭契約一般條款第R.6條第3款所謂「有R.5 『
承包商財力不足使工作停頓之處理』情形而使工作停頓」之規定：
⒈假扣押事件未致原告有財力不足之情形，如下說明：
⑴一般條款第R.5 條規定實乃賦予被告得以選擇對該工作最
有利之條件以達採購目的，足見該條係為使工程不致停擺，如此解釋才符合政府採購法第6 條所規定之公共利益及採購效益，非謂一旦原告依本契約所取得之債權成為強制執行標的時，不論執行債權之金額佔工程款之比例、其執行名義是終局執行或保全執行、執行債權人是否透過保全程序企圖以假債權妨害原告工程之進行，即逕謂原告違反上述契約條款，且認終止契約為達採購目的、維護公共利益之唯一手段。
⑵系爭假扣押事件債務均清理完畢，從假扣押程序之後續處
理情形亦可證原告並未因假扣押事件致財力不足之情。又本件工區現場材料供應無虞，廠商供貨正常，原告尚僱請數十位工人及配置相當之機具供系爭工程施作之用，足證原告無財力不足之情。何況，原告於被告通知改善及終止契約當時，有台北富邦銀行定存新臺幣（下同）9,600 萬元、台灣中小企業銀行活存8,266 萬8,000 元、可轉讓定期存單6,000 萬元等諸多現款，亦足證無財力不足情形。
⑶至97年12月31日止，第23期工程估驗單至少有8 個施工項
目施工數量被剋扣，至少短少900 萬9,332 元；又有5 個施工項目遭短估，金額至少為1,068 萬5,326 元。另至97年12 月15 日止，系爭工程估驗累計進度25.11 ％，依一般條款第G.6 條第2 款規定，被告應返還履約保證金計3,444 萬5,000 元，惟被告置之不理，反於98年1 月23日核准第23期估驗計價時，將預付款扣回995 萬845 元。另原告發函請求第35、36期工程估驗款，被告均未給付，致原告墊付工程款高達約1 億8,000 萬，足證原告無財力不足之情。
⑷準此，原告並未因假扣押事件致財力不足，又工程司在97
年12月發生假扣押強制執行事件之始，未選擇終止合約，而係依第R.5 條規定選擇自原告應領得之工程估驗款中保留扣押款並逕為繳交法院，或以直接匯入協力廠商帳戶等方式解決假扣押強制執行在案，何得就已解決之假扣押事件，遽認原告有一般條款第R.5 條第3 款或第R.6 條第3款情事？被告之作為實已違反比例原則及誠實信用原則。
⒉假扣押事件並未致使本件系爭工程工作停頓：
⑴雖有協力廠商聲請法院查封工程款，惟本案關於春旭公司
供應之H 型鋼部分，當該公司供貨不足時，業由原告另向皇昌公司採購，並由築旺公司持續施作；另就春旭公司所供應之H 型鋼，截至被告終止合約前，並未拆離。是以，縱有假扣押事件，本工程之協力廠商並未停止供料或仍有其他廠商供料，足證本件工程並無停頓之情。
⑵系爭假扣押金額僅佔被告於第22-34期因原告施作完成、
雙方無爭議部分而已估驗之工程款1 億7,617 萬6,730 元之16.7％；且第34期工程款估驗1,016 萬餘元，並未因假扣押事件而被扣發，足證系爭工程一直持續施作，所可領得之估驗款遠超於假扣押金額，並未因部分廠商鑒於無監督付款機制乃以假扣押方式取得貨款而致工程有所停頓。⑶系爭假扣押事件發生於00年0月，以99年1月至99年2月9日
之施工日誌實無法證明工作進度相同係因假扣押事件所致。再者，鋼筋、鋼板等材料進場數量多寡更非與工程進度有絕對關係，廠商自會因應市場因素考量工程需求作適宜之採購，而本案所需鋼板用量於97年8 月已大部份採購進場，而由99年3 月鋼板庫存仍有81.62 噸，足證98年3 、
4 月所進材料80.85 噸尚未使用。是以，98年7 、8 月何需再進料？同理，鋼筋亦然。故鋼筋、鋼板等材料進場數量多寡實不足以證明工作是否停頓。
⒊本件系爭工程之施工，是否在可合法施作情形下？
⑴水利法第46條規定，與水運有關之建造物，應由興辦水利
事業人備具詳細計畫圖樣及說明書，申請主管機關核准。如因特殊情形有變更核准計畫之必要時，應由興辦水利事業人聲敘理由，並備具變更之計畫圖樣及說明書，申請核准後為之；且同法第78條第1 款、第78條之1 第3 款更規定河川區域內，禁止填塞河川水路、河川區域內採取或堆置土石應經許可。若有違反，依水利法第92條之2 第4 、
5 款、第93條之4 、第93條之5 規定，將負擔行政罰責。又依行政院公共工程委員會（下稱工程會）訂定之工程採購契約範本第7 條第3 項第1 款規定，招標機關依法應申請變更卻未辦妥乃屬不可歸責承商之事由，承商自得申請展言工期或免計進度。
⑵由被告98年12月1 日辦理洩洪橋變更設計施工說明之現場
會勘，及同年月24日就水理分析提出說明，且經縣府水利局要求後，復於99年1 月14日向該局提出洩洪橋增購案對水理影響評估說明等過程可知，系爭工區變更設計後，被告依法需向水利機關申請核准方得施作。系爭工程契約已明定承包商如有任何違法行為應須自行負責，且使用河川土地應申請許可，係對違反水利法者處以刑罰或行政罰，原告自無法在明知違法情況下施作。準此，對於水利法之相關規範，被告本有依法行政及協力之義務，惟其未依法令申請核准且為錯誤施工指示，自屬不可歸責原告之事由，則系爭工區無法順利推展均係因被告未依水利法向水利主管機關申請辦理且錯誤施工指示所致。
㈢原告未違反系爭契約一般條款第R.6 條第6 款所謂「工程累
計實際進度較預定進度落後達15% ，其落後原因屬於承包商之責任者」之規定：
⒈圓山橋工區部分乃因不可歸責原告因素致使工程進度落後，應免計進度4.22%：
⑴圓山橋河中段部分，原告因被告錯誤施工指示而遭致水利機關制止，故施工進度之延宕自不可歸責於原告：
圓山橋PA、PB、PD、PE橋墩位於河道中（或緊鄰河道），是原告依據圓山橋河川使用申請書，提送以施工便橋及構台方式到達該橋墩施工之計畫書，並經被告核准後轉呈主管機關。惟被告核准計畫書後，竟又不許原告依計畫書施作施工便橋及構台，反而違法指示原告推土入河，築島填土施作施工便道，遭水利主管機關制止後，方同意以施工便橋及構台方式施工，然至被告終止契約為止，卻未提供圓山橋施工便橋及構台之設計圖予原告，原告實無法施作，故圓○○○區○○道中施工有關之部分應免計工程進度，工期則應續為展延。
⑵圓山橋橋墩包覆因無墩柱設計尺寸圖而原告無法施作：
圓山橋因設計疏失，合約設計圖未標稱需鋼板包覆墩柱設計尺寸，此經原告一再催頒，惟被告不分權責真正，一再包庇工程司代表根本未就鋼板包覆墩柱設計尺寸之重大疏失，逕因原告要求工程司代表交付含尺寸之設計圖，而稱告拖延工進。然合約設計圖既未標稱設計尺寸，即無法進行校對設計圖程序，亦無法依據現地丈量結果修正設計圖標稱尺寸而繪製施工圖。是以，PS、PE、PD、PB、PA、PN等6 座橋墩無法依預定進度施作鋼板包覆工作，實屬可歸責被告之因素。
⒉圓山南引橋橋工區部分係因不可歸責原告因素致使工程進度落後，應免計進度1.68％：
⑴圓山南引橋因被告設計疏失及現場施工指示（基礎開挖噴凝土問題及篩選曬土問題）錯誤致使工程進度落後：
①被告不查工程司代表確實設計疏失，致基礎開挖後，因
緊鄰原有基礎，使開挖下部所需施作空間不足，以致開挖上部無空間不足問題已依約以噴凝土施作並審驗合格估驗計價完成，而開挖下部乃改以水泥砂漿修補方式施作。噴凝土施工並非特殊技術，而原告已依約順利完成開挖上部之噴凝土工作，並無配比及噴漿壓力問題，而開挖下部確實因空間不足，無法施作噴凝土，否則原告豈會僅施作開挖上部而捨開挖下部不施作？故自97年12月17日開始施作噴凝土起，因工程司代表對噴凝土變更設計為水泥砂漿修補之施工方式，反覆不決影響工進部分應予免計。
②因基礎開挖所挖出之材料含水量高且不適合回填，工程
司代表指示篩料曬乾，此施作步驟不僅失當，且雖經篩料、攤曬、回填，但仍無法達到壓密試驗標準，致使98年3 月15日至98年9 月22日才完成7 墩基礎回填，此等不當之施工步驟變更共拖延工期192 天，亦影響後續的P10S-P14S 、P7N-P14N之基礎補強未能如期完成，此亦非可歸責廠商因素之影響，自應免計相關進度。
⑵圓山南引橋橋墩包覆因無墩柱設計尺寸圖致使原告無法施作，此部分同前述圓山橋橋墩包覆之說明。
⒊淡水河橋工區部分因不可歸責原告因素致使工程進度落後，應免計進度33.39 ％：
⑴淡水河橋要徑施工構台109天及B型基樁套管變更設計部分：
①因被告包庇工程司代表之設計瑕疵，將合約項目樁徑∮
1500mm變更為∮1550mm，且因尺寸特殊，施工機具與施工方式亦隨之變更，並增加施工天數，與原核准計畫差異頗大，故依水利法第46條規定，被告應就樁徑變更計畫圖樣、施工方式變更說明書及水理分析等三項向水利主管機關提出申請規劃設計之變更許可，惟被告僅就水理分析一項申請，且係延宕至98年8 月方提出，並於98年9 月2 日經經濟部水利署第十河川局核備。但對於樁徑變更計畫圖樣、施工方式變更及增加工期之說明書等一直遲未提出申請，故B 型基樁因被告未依水利法規定，延宕申請規劃設計之變更許可而無法施作。
②原告係依據履約調解時調解委員之建議，經被告函頒B
型基樁鋼套管切口及轉接設施供作參考圖，才得以備料並試作8 支基樁，除可證工程司延宕處理、工程司代表設計疏失之實外，亦得證原告努力解決及積極履約之誠意，惟試作8 支基樁後，未得繼續進行主要係肇自被告遲遲未向水利主管機關提出申請規劃設計之變更許可。
⑵因淡水河橋B型基樁鋼套管變更設計，俟正式施作時，尚應變更追加工期146天，免計進度6.77％：
工程司代表延宕至98年1 月9 日始函頒B 型基樁鋼套管切口及轉接設施供作參考圖，原告才得據之備料，並自98年
2 月4 日起正式開始試作8 支B 型基樁，依據施工日誌統計，因鋼套管切口及轉接設施變更，施工方式增加鋼套管轉接設施之接合及脫離等步驟，8 支樁試作使用72天，而以常態施工天數評估正常施作工期，平均每支需使用7.4天，本工區11墩總計應作B 型基樁132 支，已試作8 支，故俟水利法及變更設計程序等法律面及合約面問題解決，得正常施作時，倘以2 套機具同時進行，124 支B 型基樁應給計工期459 天（124 支×7.4 天÷2 套機具），故應免計進度6.77 ％ 。
⑶淡水河橋高灘地段被臺北縣政府租借給民間業者作收費停
車場，原告與被告及臺北縣政府水利局協商為因應施工須配合遷移，原應於97年1 月1 日點交予原告施作，卻遲至
97 年5月15日始點交完成，影響要徑工程計116 天，被告卻未合理展延工期。
⑷淡水河橋P15-P17 因事業廢棄物運棄變更部分，此不可歸責原告之事由，應予免計工期20天，免計進度0.53％。
⒋洩洪橋工區部分因不可歸責原告因素，致使工程進度落後，應免計進度33.07 ％：
⑴洩洪橋工區因被告就原合約範圍變更設計、及依特定條款
辦理增購，率為錯誤施工方式之指示，及延宕向水利主管機關為變更設計申請，致使工程無法進行進度落後，自不得歸責原告，應免計進度22.77％：
①洩洪橋工區原依臺北縣政府96年3 月5 日核准之河川公
地使用許可書，只有P10 、P11 、P15 、P16 、P20 、P21 等6 座橋墩為河道中橋墩，以設置施工便道進入該橋墩位置，後於96年10月22日施工前會勘，經濟部水利署第十河川局要求施作施工便橋。嗣後，被告辦理洩洪橋全面變更設計，將原設計19座基礎之610mm 鋼管樁改為100cm ∮全套管鑽掘樁及樁帽尺寸再加大；原設計20座墩柱之混凝土包覆改為鋼板包覆；復將原設計未有之17座橋墩及2 座橋台，新增基礎、墩柱、帽梁、止震塊……等補強工程等，則本工區已幾近全面變更設計，原合約範圍內可合法施工者，僅存P1、P2、P8、P38 、P3
9 等5 座橋墩之帽梁補強。②被告以變更設計為由，反於經濟部水利署第十河川局要
求設置施工便橋時，要求原告依施工便道變更設計圖，推土入河構築橋墩間全面積之施工便道，致使原告98年
4 月14日遭水利主管機關以河中段填築施工便道，與原核定之洩洪橋河川使用申請書不符為由，勒令停工。停工後，被告再要求原告將P12-P16 、P25-P30 間，及河川施工便道已完成填築之土石方挖除並運離。是以，原告方於系爭工區停工後仍有施作，被告竟據此主張無停工乙事，實乃混淆視聽之詞。
③原告依監造單位之指示，查明現地執行情形與核定洩洪
橋河川使用申請書之差異性時，發現被告辦理洩洪橋全面變更設計，竟未依水利法之規定向主管機關申請核准，致洩洪橋工區自此不能依法施工。原告遲至99年2 月12日始被函告水利主管機關同意施作洩洪橋全面變更設計之核備文件。是以，於水利主管機關核准前，洩洪橋工區自不得施作工程，應免計工程進度。
④被告指稱本工程乃因原告施工方式錯誤遭水利單位遭行
水斷面不足要求改善等語，惟若原告施工有誤，何以被告仍估驗付款？再者，被告片面終止與原告之契約後，後續發包之承包廠商，亦以推土入河構築橋墩間全面積之施工便道方式施工，而遭主管機關開罰。又原告及後續工程之承包廠商均係於監造單位在場監造之情形下施工。是以，洩洪橋行水區橋墩，係遭被告要求以推土入河構築橋墩間全面積之施工便道方式施工，要屬有據。
⑤準此，姑不論水利主管機關有無正式行文勒令洩洪橋工
區停工，水利主管機關事實上確已口頭勒令停工，原告既知悉被告指示之施工方式，違反其先前向水利主管機關申請核備之內容，原告根本不可能甘冒違反水利法規定，自負行政罰責之風險施工，甚至推土入河，築島填土，施作施工便道，以到達河道中橋墩進行施作耐震補強工程，況且，被告亦無權要求原告以違法方式完成工程，並讓原告獨自承擔違法之責任。
⑵洩洪橋工區變更總計3 次，就此變更及增購，共應再追加工期270天，免計進度10.18％。
⑶洩洪橋P3-P4 帽梁雖未變更設計，因施工用地被占用致原告無法施作，應免計進度0.12％：
原告發現洩洪橋P1-P4 路權範圍之施工用地竟被臺北縣政府五股清潔隊使用，遂於96年10月8 日函請工程司解決。
原告數次提請工程司儘速辦理，惟至98年11月12日辦理P1-P4 施工區會勘時，工程司仍未得解決交付用地問題及變更設計問題。嗣工程司於97年12月17日以半半施工應屬可行，而遽認P1-P4 為可施作項目，但卻未交代如何交付施工用地。又後續承包商於施作P1-P4 時，有因施作空間不足，而將鄰側於圍籬外之臺北縣政府五股清潔隊構造物遷移，並將圍籬拆除一半後，方得施作之情事。綜上，P1-P
4 橋墩基礎係因可歸責被告未盡定作人協力義務事由而無法施作，有關第1 次修正P3進度網圖內P1-P4 橋墩基礎等相關工項之進度百分比都應予免計。
⒌原告不僅因水利法第46條，亦因系爭工程有違反其他水利法
相關規定而不能違法施工，且參照最高法院84年度台上字第2616號民事判決意旨，即使原告有誤引法條，亦不影響被告確有違反水利法致原告不能違法施工之事實。
㈣原告未違反系爭契約一般條款第R.6條第7款所謂「不履行契約之義務與責任，經工程司督促仍不改善」之規定：
⒈自96至99年履約期間，工程司代表僅就施工日誌延遲提送問
題通知改善5次，且因非由工程司（即拓建處）通知改善，亦未有限期改善之通知，自不符一般條款第R6條第7 款「經工程司督促仍不改善」之要件。況原告皆已改善完成並補送施工日誌至99年3 月4 日。又本標案施工日誌經常發生原告早已提送，但工程司代表卻說未收到；或因原告延遲提送，被工程司代表拒收、或不簽收。如99年2 月9 日後之施工日誌，因適逢農曆過年，年後原告提送仍遭被告拒收。且系爭工地主要工區因被告遲未向水利主管機關報核，原告完全無法依法施作，而施工日誌之提送與否並不影響施工進度，故若僅因原告遲延提送施工日誌而終止系爭契約，確失公平。
⒉原告所提施工疑義，因被告延宕應辦事項致使原告無法進場
施工所致，已如前述，是以，實無經拓建處澄釋仍堅不進場施工而嚴重影響工進之情。
㈤被告提出第M12 標日誌摘要及公共工程施工日誌實不足以證明原告未遭停工乙事：
⒈第M12標日誌摘要及公共工程施工日誌，關於98年4月15日、
4月16日、4月17日施作基樁之部分，係原告依監造單位指示，查明現地執行情形與核定洩洪橋河川使用申請書之差異性前之施工，待原告依監造單位之指示，查明現地執行情形與核定洩洪橋河川使用申請書之差異性時，方發現被告辦理洩洪橋全面變更設計，竟未依水利法之規定向主管機關申請核准，原告便無法於明知違反水利法之情形下施工。又被告一再以上網公告為由強迫原告持續違法施作，原告方勉為先行施作上部結構之帽梁補強，而此帽梁補強於洩洪橋河川使用申請書中，部分已有申請，且不妨礙水流通行，此與被告提出之上開第M12標日誌摘要及施工日誌均相符。
⒉洩洪橋工區被勒令停工之事實，有工程司代表於98年4 月17
日之函告為證，倘工程司代表所言非實，拓建處何以未就此糾正工程司代表不當行為？若無此事實，拓建處豈有可能不查明而默許此違法行徑？另從工程司代表例行記載之洩洪橋河川公地使用申請紀事之第7 點中，亦得證洩洪橋工區被勒令停工之事實；復依被告監造單位函文中「以利河川主管機關複查」之複查二字，可見水利單位確有至工區視察並口頭勒令停工乙事。準此，雖原告98年4 月14日施工日誌無水利單位至施工現場記載，並不影響水利單位有至施工現場視察並口頭勒令停工之事實，亦不影響系爭工程因被告未依法向興辦水利事業人報核變更設計之內容前，原告無法於明知違反水利法之情形下施工之事實。
㈥本案爭點之一乃原告是否有系爭契約一般條款第R6條第6 款
「系爭工程施工進度是否落後逾15％，且落後原因屬承包商之責任」之情事？依被告拓建工程處之函文稱至98年11月30日原告施工進度已落後達15％，準此，本案應依第一次修正網圖之完工日98年12月24日為基準，檢討至98年11月30日前止各個不可歸責原告因素之事由為何方為合理，就被告主張推算至終止契約日之99年3 月3 日，原告仍落後預定進度超過15％以上等語實與本案無關。又被告於所稱推算展延至99年4 月4 日作業項目時程，98年11月30日、99年3 月3 日二個時段之應計進度，惟原告提出第1 次修正P3網圖之完工日係98年12月24日，被告以99年4 月4 日推算之基礎何在？再者，因被告並未提出截至99年4 月4 日止之資源分配表，及其所修正P3 進 度網狀圖，故其計算依據為何？是否依照P3網圖原理計算？另被告之計算方式乃自行推算非經雙方認可，實不足為憑。故被告以終止合約時之99年3 月3 日，仍落後預定進度超過15％以上等語，並不足採等情。並聲明求為判決：原處分、異議處理結果、被告100 年2 月21日工字第10000048391 號函所為之刊登政府採購公報原處分及申訴審議判斷均撤銷。
三、被告則以：㈠有關原告指摘原處分前未進行雙方契約文件一般條款第V.2條前置程序部分：
依雙方契約文件一般條款第R.6 條並未限制主辦機關需經一般條款規定第V 節爭議處理前置程序後，始可終止合約。且依雙方契約文件一般條款第V.3 條規定，一般條款第V.2 條之前置程序僅在處理民事爭議問題，本件原處分係依政府採購法第101 條第1 項第12款規定所為之公法行為，與原告現所引據之雙方契約文件一般條款第V.2 節規定係私法契約文件，兩者顯然不同。又縱本案應適用一般條款第V.2 條之前置程序，實際上被告在合約執行過程中，確已盡力踐行誠意協商程序，並給予原告趲趕工進的機會，惟原告連趕工計畫內容亦無法如期如質實現。
㈡原告構成一般條款第R.6 條第3 款「有R.5 『承包商財力不足使工作停頓時之處理』情形使工作停頓時」事由部分：
⒈依雙方契約文件一般條款第R.5 條規定，承包商如有強制執
行情事，即符合該條規定之財力不足狀況。原告在本件工程施工期間，發生共24件假扣押案，原告之工程款遭扣押金額合計達2,955 萬1,580 元，已符合前開第R.5 條所定義之「承包商財力不足」，並有下包商對高公局起訴主張權利，益證原告在終止契約前確已陷於財務危機而無能力處理爭議。
⒉假扣押事件確實致使本件工程工作停頓：
承包商若有施工進度，則勢需採購材料，若無材料，就無法有施工進度，若原告連員工薪資、下包商材料貨款都遭扣押，其他下包商就不願意冒風險再賣出材料給原告，所以材料進場數量與原告財力是有直接關係的。本件原告自98年12月31日起至終止合約之99年3 月3 日為止，均無任何工程進度，有原告99年1 月1 日至99年3 月3 日施工日誌在卷可憑。
又依監造單位所製作之97年1 月至99年3 月大宗材料進場數量統計表，可看出混凝土、鋼筋、鋼板等大宗材料進場數量在98年3 月最高，之後僅有往下降，在98年10月及12月均歸零。綜合大宗材料進場數量之下降趨勢，可見在99年3 月25日原處分作成時之情況，原告確有因第R.5 條所定義之財力不足導致工作停頓之狀況。另本件亦無原告所稱工程司有扣發估驗款1 億8,000 萬元之情事。
㈢有關原告構成一般條款第R.6 條第6 款「工程累計實際進度
較預定進度落後達15％，其落後原因屬於承包商之責任者」部分：
⒈趕工計畫辦理情況部分：
⑴原告在98年5 月間即有進度落後情事，當時被告已依一般
條款第R.6 條規定催告原告於30日內改善，原告請求協商，被告才於98年7 月17日召開協商會議，當日會議結論即載明「請承包商1 週內提出施工整體改善計畫（含趕工計畫），並訂定每2 週查核點，定期檢視辦理成果，如未依計畫辦理達成，將依一般條款R.6 條規定辦理……」。故於原處分作成前，雙方就本件工程確已進行協商會議，原告對當日會議結果並未表示不服，即屬雙方確認成果，並同意若趕工無效時，即依一般條款第R.6 條辦理。惟原告趕工計畫經查核結果，累計應達成率為12.36 ％，實際施作進度為1.39％，落後進度達9.92％（即未達成率高達87.61 ％），有監造單位查核報告可憑，顯見原告並未依趕工計畫辦理，被告依協調會議結論依一般條款第R.6 條辦理，並無不當。
⑵趕工計劃並無提及契約變更或相關圖說，而是記載：「以
現階段可施作項目為主，於施作同時，送核其他前置作業如圓山橋、洩洪橋施工便橋及構台計畫書，俾利後續施工，以達全力趲趕之目標」，而與前述計畫書送審有關只有該趕工計畫中98年7 月29日至98年8 月11日，施作金額共計2,636 萬4,918 元之施作工項，且原告所製作該等計畫書送審後，業經監造單位審核備查，可證原告在提送趕工計畫時，即以現階段可施作項目為主。故原告未完成趕工計畫，確具可歸責性。
⒉有關圓山橋工區部分：
⑴圓山橋河中段未能施作與水利法無關，而係可歸責原告事由：
由臺北市政府水利局98年4月13日北市工水管字第09860622900號函說明二可知，該局並非表示不可施作便道，而是表示原告施作的方式不對，包括挖土地點不對、土方應包在太空包或用圍堰圍起來，並未講到其他，益證原告主張是設計圖問題等語，與其引用證據不符。
⑵圓山橋橋墩包覆無不得施作因素：
①依原告自行提送之此工項施工計畫載明：「本工程屬補
強工程，應就現地橋墩尺寸，實際丈量，與設計圖校對，並修正設計圖原標稱之尺寸，以此作為施工圖之依據，及鋼板製造圖之分割計畫以符合實際施作尺寸」，可見原告明知有依據現地丈量結果校對設計圖，重新繪製施工圖等圖說之義務，卻仍執意要求監造單位交付含尺寸之設計圖，顯屬惡意拖延工進之舉。
②依原告所提送的圓山橋橋墩鋼板包覆補強詳圖㈠可知：
應施作鋼板包覆部分，係將每根墩柱在樑柱以下、基礎以上部分外層包覆鋼板，每根墩柱會因現地的狀況有所不同，所以施工規範即載明要求承包商現地丈量，原告亦於施工計畫內表示要實地丈量，今卻又主張有無法施作困難等語，並非可採。
⑶圓山橋工區全部受影響進度僅約4.24％，即便原告此部分主張可採，原告仍落後高達15％以上。
⒊圓山南引橋工區部分：
噴凝土工項係原告施作不當，而曬土回填係原告未作好排水工作致回填土含水量高，且回填土方不應夾雜營建廢棄物，監造單位就此部分要求並無不合理處。又鋼板包覆部分，同上開圓山橋橋墩包覆無不得施作因素之說明。另圓山南引橋工區全部受影響進度僅約1.69％，即便原告此部分主張可採，原告仍落後高達15％以上。
⒋淡水河橋工區部分：
⑴依雙方契約文件特訂條款第3.32.1條、第3.32.4條規定，
承包商進場施作後，如有變更相關許可必要時，亦屬承包商工作內容一部分。縱容本件有變更必要，惟原告未按其工進事先提出相關申請書圖呈交監造單位審查，仍具可歸責情事。
⑵B型鋼套管部分：
原告於調0000000 案中追加B 型鋼套管，惟歷經多次調解會後，委員仍作成調解不成立之建議。而雙方在該調案中，對於原設計可否施作有所爭議，故經委員調解後，在調解會議過程中，請原告依監造單位指示施作B 型鋼套管，原告在98年間即成功施作8 支，此後即停頓未再施作，有監造單位澄釋意見可憑，是原告主張因該等部分有所變更致無法施作云云，與其自承已施作8 支部分顯不相符，同無可採。又原告曾於98年1 月22日第1 次修正施工網圖所附預定進度曲線圖附註中承諾，淡水河橋鋼套管爭議之調解結果若無工期展延，承包商負全部遲延責任。
⒌洩洪橋工區部分：
原告在主張遭臺北縣政府水利單位勒令停工日98年4 月14日以後，就水利法適用範圍的河中段（河中間）工項仍有施工，並無勒令停工事實：
⑴原告固引用水利法第46條，主張此部分影響其施作，惟水
利法施行細則第7 條規定，水利法第46條之適用係以興辦水利事業人為限，是本件工程並無該條適用餘地。
⑵監造單位雖曾表示98年4 月14日有遭停工情事，惟當日是
原告人員表示有此情事，監造單位方緊急發函要求原告澄清，事後並無法證明曾有遭停工之事，由該日監工日報表重大事項欄完全沒有該項記載，可見確無遭勒令停工之事。原告在主張遭臺北縣政府水利單位勒令停工日98年4 月14日以後仍有持續施工，有監造單位整理總表及原告製作的該等日期施工日誌可憑，其中98年4 月15日至17日施作工項是P14 、P27 基樁，屬河道中橋墩基樁鑽掘工作，並非原告所謂不影響水流區域的工作，可證明在原告主張遭停工日期之後，原告仍在現場施工。又原告於98年4 月14日施工日誌亦僅記載相關施工工項，並未將遭勒令停工之事記載在上面。
⑶原告實際施作施工便道因有行水斷面不足之情，有監造單
位催告改善函文照片可憑，可見原告施作確與設計圖不符。嗣被告所屬拓建處下臺北工務所於98年4 月24日邀集水利單位辦理洩洪橋部分之會勘，而原告亦將前述違反設計圖，不應填滿致行水斷面不足部分疏濬完成後，隨即辦理會勘並回報第十河川局及臺北縣政府，若在當時即有停工事宜，何以第十河川局在該次會議中並未表明？亦可推證確無停工之事，第十河川局確就原告違反設計圖施作部分要求改善而已。
⑷有關原告於另案自承未遭罰款500 萬元，且原告迄今無法
提出水利單位之停工處分，本件原告完全無法舉證有所謂遭勒令停工之事。又原告自承洩洪橋工區影響進度達26％以上，若無法證明停工事由，無異已自認落後15％以上。
⒍有關原告各爭議事由的施工進度部分：
⑴原告所主張之各項爭議事由，多數所占進度低於3 ％，該
等爭議事由對於本件工程進度有無落後逾15％之判斷不具決定性，僅有兩項事由所占進度較高，且任一事由經認定不可採後，原告進度即落後達15％以上。又原告雖主張免計進度55.41 ％，惟原告就該等免計進度部分已施作8.23％，將此等因素納入考量後，即便原告各項爭議事由均成立，原告在終止合約時之99年3 月3 日，仍落後預定進度超過15％以上，則被告據此終止合約，顯屬有據。
⑵資源分配表、修正P3進度網狀圖等文件係原告在本件工程
施作過程中應提供之施工文件，惟原告在98年1 月22日第
1 次修正網圖時即未提供，嗣本件工程最後一次展延工期至99年4 月4 日之時係在99年1 月25日，原告連修正網圖都未提送，遑論其他，此由原告自98年12月底迄99年3 月
3 日終止合約日止，工程進度都相同乙節，可見原告顯然無心施作，嗣後執此指摘監造單位審查意見，更非有據。㈣有關原告構成一般條款第R.6 條規定第7 款「不履行契約之義務與責任，經工程司督促仍不改善者」部分：
⒈有關施工日誌提送遲延部分：
依一般條款第K.18⑴條規定，承包商應每日應提送經工地代理人簽認之前一日施工日報予工程司代表，惟原告98、99年度相關施工日誌均延遲提送，有監造單位簽收紀錄可參。又本件工程之施工日誌僅提送至99年2 月9 日止，其餘施工日誌（99年2 月10日至終止合約日之99年3 月3 日），係本件行政訴訟期間始提送，可見原告並沒有改善遲延提送施工日誌。且監造單位從未拒絕原告提送相關文件，有監造單位簽收紀錄可證。
⒉有關施工疑義不予施工部分：
有關洩洪橋工區內部分工地現況與原設計圖差異等，若原告所述屬實，其必會將此項爭議列入無法施作部分事由，惟原告並未列入，可見此項施工疑義並不存在等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件經兩造整理並協議簡化爭點如下：㈠被告是否已踐行系爭契約一般條款第V.2條之前置程序？㈡原告是否有系爭契約一般條款第R.6條第3款所謂「有R.5 『
承包商財力不足使工作停頓之處理』情形而使工作停頓」之情形？⒈假扣押事件是否致原告有財力不足之情形？⒉假扣押事件是否致使本件工程工作停頓？⒊本件系爭工程之施工，是否在可合法施作情形下？㈢原告是否有系爭契約一般條款第R.6條第6款所謂「工程累計
實際進度較預定進度落後達15％，其落後原因屬於承包商之責任者」之情形？⒈圓山橋工區部分是否因不可歸責原告因素致使工程進度落後
？⑴圓山橋河中段部分是否依水利法規範原告得以合法施作？⑵圓山橋橋墩包覆是否因無墩柱設計尺寸圖而原告無法施作
？⒉圓山南引橋橋工區部分是否因不可歸責原告因素致使工程進
度落後？⑴圓山南引橋是否因被告設計疏失及現場施工指示（基礎開
挖噴凝土問題及篩選曬土問題）錯誤致使工程進度落後？⑵圓山南引橋橋墩包覆是否因無墩柱設計尺寸圖致使原告無
法施作？⒊淡水河橋工區部分是否因不可歸責原告因素致使工程進度落
後？⒋洩洪橋工區部分是否因不可歸責原告因素致使工程進度落後
？㈣原告是否有系爭契約一般條款第R.6條第7款所謂「不履行契
約之義務與責任，經工程司督促仍不改善」之情形？⒈原告是否有施工日誌延遲提送，經多次催促皆未能改善之情
形？⑴原告是否經工程司督促，命限期改善仍不改善之情形？⑵99年2月9日後之施工日誌，有無製作？⑶僅以施工日誌延遲提送而終止本件工程契約是否顯失公平
？⒉原告所提施工疑義是否經拓建處澄釋仍堅不進場施工而嚴重
影響工進？⑴圓山橋河中段是否符合水利法規範而原告得以合法施作？⑵淡水河橋河中段B 型基樁是否有變更設計或依約應辦理變
更設計而被告拒絕辦理之？⑶洩洪橋Pl-P4 橋墩是否因被告未交付施工用地致原告無法
進行後續施作？⑷洩洪橋是否全面變更設計？洩洪橋變更設計部分是否符合
水利法規範而原告得以合法施作？本院茲就兩造上開爭點，分別判斷論述如下。
五、被告是否已踐行系爭契約一般條款第V.2條之前置程序？㈠按系爭契約一般條款第V.2 條約定「以工程司之決定、指示
及解釋為準不論承包商請求澄清或解釋之問題為何，承包商均應遵守工程司之決定、指示及解釋。承包商對於工程司之決定、指示及解釋如有爭執，應於收到決定、指示或解釋後
7 天內以書面通知工程司，並詳細敘明其理由。工程司應針對承包商之每一爭執再行簽發新的決定、指示及解釋。不論是否違約或契約終止，如發生有關契約或由契約所引起之爭執，雙方並同意依下列程序及規定辦理：
⑴工程司決定
如工程司與承包商之間，發生與契約有關或施工尚有任何爭執或歧見時，除依照契約屬於工程司有最後決定權或承包商不得異議之事項外，雙方應立即以誠意磋商解決之。發生爭執或其件之情況列舉如下，但不僅限於此：
(A)對契約文件真正意向及意義。
(B)對永久性工程或臨時性工程之材料及（或）施工品質。
(C)對工程或任一部分工程之施工方式或方法。
(D)對應提供何種施工設備及其適當之使用。
(E)對工程之丈量。
(F)對R.6「主辦機關終止契約」條款項下之評定。如雙方磋商不能解決，承包商應在磋商不能解決之次日起14天以內將此種爭執或歧見以書面通知工程司，請工程司以書面決定。
⑵工程司為專家
工程司憑其對有關工程之技術及知識，將以專家身分做工程之鑑定、簽證、丈量及評價。如有任何問題不在其知識範圍內者，工程司得諮詢於其他專業機構或人士。工程司應視為已掌握必要之資料可供其判斷、丈量、評價、決定及通知，提出要求，核發或拒發證明。在任何時間及任何情況下經考慮認為適當時，核發證明悉由工程司自由辦理，無須說明理由及細節。
⑶工程司考慮時限
任何爭執或歧見，除契約另有規定外，工程司之考慮時間以45天（含）為限，工程司逾期未作決定時，視為不同意承包商之主張，承包商應於考慮時限屆滿後14天以內逕向主辦機關提出複決。
⑷工程司之通知
工程司應將其決定，已書面通知承包商及陳報主辦機關，必要時工程司得隨時修改其決定。
⑸工程司指示
工程司為使工作繼續進行不致中斷，得隨時為爭執事件發出書面指示，承包商不得因此認為主辦機關已同意其請求之補償。
⑹主辦機關之複決
如承包商對工程司之決定不服，應於接到工程司書面指示之次日起14天以內向主辦機關提出複決，主辦機關將審閱全案，並自收到承包商申訴書之次日起45天以內將其裁決已書面通知承包商及工程司。主辦機關逾期未作決定時，視為不同意承包商之主張。主辦機關為作適當之裁決，得書面要求承包商或工程司補充資料（1 次為限），該期間不計入45天期限內。」( 見原證4)㈡查本件原處分係以原告因施作工程進度嚴重落後，並有違反
系爭契約一般條款第R.6 條第3 款、第6 款及第7 款等可歸責於原告之情事，致終止契約，認其有政府採購法第101 條第1 項第12款規定之情事所為之公法行為，而系爭契約一般條款第R.6 條約定「主辦機關終止契約：承包商有下列情形之一時，主辦機關或工程司得以書面通知承包商，在30日以內若未改善時，得由主辦機關書面通知終止本契約：…。」
(見原證6)，該規定並未限制主辦機關需經一般條款規定第
V 節爭議處理前置程序後，始可終止合約。且綜觀系爭契約一般條款第V 節「爭議處理」之全部約定內容，係規範爭議處理之程序，並非限制被告依法或依約得行使之權利，被告是否踐行爭議處理前置程序，並無礙被告依法或依約行使終止之權利，因此，原告主張被告未踐行爭議處理前置程序，無權終止乙節，尚無足採。
六、原告是否有系爭契約一般條款第R.6條第3款所謂「有R.5『承包商財力不足使工作停頓之處理』情形而使工作停頓」之情形？㈠按「承包商有下列情形之一時，主辦機關或工程司得以書面
通知承包商，在30日以內若未改善時，得由主辦機關書面通知終止本契約：…⑶有R.5 『承包商財力不足使工作停頓時之處理』情形使工作停頓時。」「承包商有下列情形之一時，主辦機關得終止契約或選擇對該工作最有利之條件繼續履行契約辦理，使工作不致停頓。⑴承包商破產。⑵承包商在破產、重整、清算或合併程序中。⑶承包商依本契約所取得之債權成為強制執行標的」系爭契約一般條款第R.6 條第3款、第R.5 條分別定有明文。
㈡查原告在系爭工程施工期間，自97年12月5 日至98年11月9
日止，其依本契約所取得之工程款遭扣押金額達2,955 萬1,580 元，詳如附件一記載之事實，有臺灣士林地方法院、臺灣板橋地方法院所核發之執行命令可考( 見工程會可閱卷宗1 第150-153 頁) ，且為原告所不爭執( 見本院卷第292頁) ；又原告之協力廠商，除聲請法院就原告依系爭契約取得之債權為假扣押外，復至工地現場拔除鋼板椿及運離施工機具，此亦有林同棪工程顧問股份有限公司圓山監造工務所98年5 月4 日(9 8) 圓山監字第0464號、98年6 月1 日(98)圓山監字第0553號、98年8 月31日(98)圓山監字第0831號函可稽( 見同上可閱卷宗1 附件第85-87 頁) ，則原告確有系爭契約所載財力不足之情事，堪以認定。次查，依常理原告為進行施工，則必需採購材料，若無材料，就無法有施工進度，倘原告之員工就其薪資、協力廠商就其材料貨款、工程款債權都須透過法院強制執行程序以保障其債權，其他下包商當不願意冒風險再賣出材料予原告，是以材料進場數量與原告財力是有直接關係的。依監造單位所製作之97年1 月至99年3 月大宗材料進場數量統計表顯示，混凝土、鋼筋、鋼板等大宗材料進場數量在98年3 月最高，之後僅有往下降，在98年10月及12月均歸零( 見同上可閱卷宗2 第463 頁) ，綜合大宗材料進場數量之下降趨勢，足見原告在依本契約所取得之工程款遭扣押後，原告確有因財力不足導致工作停頓之狀況，亦堪認定。另被告分別於98年8 月13日、8 月26日、9 月9 日、9 月23日、10月8 日及10月21日，依原告所提之施工整體改善計畫( 含趕工計畫) 進行查核時，發覺原告施工顯有滯延，此有系爭工程施工整體改善計畫( 含趕工計畫) 第6 次查核點查核報告可考( 見本院卷第347-430 頁)，而被告於98年12月31日依系爭契約一般條款第R.6 條通知原告限期30日改善至99年3 月3 日通知終止契約時，原告仍有春旭公司、順逸公司等多起查封命令在案，且原告於99年
1 月4 日收到上開改善函起即至99年2 月3 日改善期滿，並無任何實質工進，此亦有卷附原告所提施工日誌可稽，因此，被告依據系爭契約一般條款第R.6 條第3 款之規定終止契約，尚非無據。
㈢至於原告主張其有臺北富邦銀行定存9,600 萬元、臺灣中小
企業銀行活存8,266 萬8,000 元、可轉讓定期存單6,000 萬元等現款，並無財力不足情事云云。惟查系爭契約第R.5 條明定，原告之工程款如遭法院強制執行時，即屬系爭契約約定之財力不足情況，因此，無論原告上開主張是否屬實，均無礙認定原告已有契約所定財力不足情事，更何況原告並未提出具體佐證資料，證明確實有上開款項，且得隨時使用，支付工程所需，再徵之原告於1 年間，先後遭債權人聲請法院強制執行工程款超過20次以上，顯見原告確有財力不足之情事。又原告稱協力廠商雖聲請法院查封工程款，但並未停止供料或仍有其他廠商供料，並無停工，並不該當因財力不足使工作停頓之要件，惟系爭第R.6 條第3 款所謂「致使工程停頓」，係指停頓而非停工，更並單指查封債權人所負責之工項停頓，而係就整體工程而為觀察，而系爭工程確有停頓遲滯情形，已如上述，是以，原告此部分之主張，尚非可採。
㈣原告另主張依水利法第46條規定，與水運有關之建造物，應
由興辦水利事業人即被告備具詳細計畫圖樣及說明書，申請主管機關核准云云。惟按「本法所稱水利事業，謂用人為方法控馭，或利用地面水或地下水，以防洪、禦潮、灌溉、排水、洗鹹、保土、蓄水、放淤、給水、築港、便利水運及發展水力。」「興辦水利事業，關於左列建造物之建造、改造或拆除，應經主管機關之核准：…。」水利法第3 條、第46條第1 項定有明文。查被告非屬水利法第3 條所規範之水利事業，應無該法第46條之適用。又依臺北市政府工務局水利工程處98年4 月13日北市工水管字第09860622900 號函「說明二、查旨案工程PE墩施工圍堰工項與原核備計畫不符，缺失情形如下：㈠取土地點未符規定。㈡施工土方應與河水有明確界面區隔，例如置於封閉之圍堰鋼版樁內或太空包內，否則可能有土石流入河水情形。…。」等語( 見同上可閱卷
2 第465 頁) ，可知前揭水利工程處係針對原告未依原核備計畫施作，包括取土地點未符規定、施工土方應與河水有明確界面區隔，原告據以主張被告未依水利法規定設計系爭工程，致其無法合法施作，乃屬不可歸責於原告之事由，事實不符，亦非可採。
七、原告是否有系爭契約一般條款第R.6 條第6 款所謂「工程累計實際進度較預定進度落後達15％，其落後原因屬於承包商之責任者」之情形？㈠按系爭契約第R.6 條約定「主辦機關終止契約承包商有下列
情形之一時，主辦機關或工程司得以書面通知承包商，在30日以內若未改善時，得由主辦機關書面通知終止本契約：……⑹工程累計實際進度較預定進度落後達百分之15，其落後原因屬於承包商之責任者。」㈡查系爭工程96年9 月28日開工，工期792 日曆天，預定完工
日期98年11月27日，有工程開工報告表可稽( 見可閱卷2 第
775 頁) ，嗣預定完工日期核延至98年12月24日時，原告曾據此修正施工網圖及預定進度曲線圖，並經拓建處於98年1月22日以拓工字第0980000810號函核備( 見原證48) 。被告復於99年1 月25日就水利主管機關核定施工計畫時程影響淡水河橋P11-P14 施工構臺施作及洩洪橋增購案變更設計圖說頒圖影響工期等事由，核延工期94日曆天，將預定完工日期展延至99年4 月4 日，但並無再修正施工網圖及預定進度曲線圖，此為兩造不爭之事實。次查被告於99年1 月25日核准展延工期時，同時要求原告提送修正施工網圖，惟原告到99年3 月3 日終止契約日均未曾提送。而前揭原告製作並經被告核備之第1 次修正之施工網圖及預定進度曲線圖，在未修正之前，被告以之做為認定原告進度是否落後之依據，即非全然無據。再查原告98年11月30日之實際進度為31.32%，較預定進度89.45%，落後58.13%，因此，被告於98年12月31日，依系爭契約一般條款第R.6 條第6 款之規定，函催原告於30日內改善，惟原告於99年1 月4 日收到上函至2 月3 日改善期滿，並無任何實質工進，此亦有原告所提施工日誌可稽
(見被證6)，顯見並無改善，而監造單位於99年2 月4 日製做30日工程改善期評估與建議時，為期慎重，將被告於99年
1 月25日展延預定完工日期至99年4 月4 日之因素，納入計算及將原告有爭議之B 型基椿、洩洪橋P1-P4 與洩洪橋全工區爭議等因素納入考量，無論以任何方式計算，原告之進度均落後遠逾15% ，此亦有卷附之報告可稽( 見可閱卷宗1 第428-433 頁) 。因此，被告於99年3 月3 日為原處分時，系爭工程累計實際進度較預定進度落後達15% 以上之事實，要可認定。
㈢茲就系爭工程實際進度較預定進度落後達15% 以上，其落後原因是否屬於原告之責任者，爰分別論述於下：
⒈圓山橋工區部分是否因不可歸責原告因素致使工程進度落後
？⑴圓山橋河中段部分是否依水利法規範原告得以合法施作？
原告主張依據圓山橋河川使用申請書，提送以施工便橋及構台方式到達該橋墩施工之計畫書，惟被告核准計畫書後，竟又不許原告依計畫書施作施工便橋及構台，反而違法指示原告推土入河，築島填土施作施工便道，遭水利主管機關制止後，方同意以施工便橋及構台方式施工，然至被告終止契約為止，卻未提供圓山橋施工便橋及構台之設計圖予原告，原告實無法施作，故圓○○○區○○道中施工有關之部分應免計工程進度，工期則應續為展延云云。惟查，依前揭臺北市政府水利局98年4 月13日北市工水管字第09860622900 號函說明二可知，該局並非表示不可施作便道，而是表示原告施作方式不對，包括挖土地點不對、土方應包在太空包或用圍堰圍起來，而施工方法應屬原告之權責，原告藉詞拖延施工致工程進度落後，應屬可歸責於原告之事由。
⑵圓山橋橋墩包覆是否因無墩柱設計尺寸圖而原告無法施作
？原告主張圓山橋因設計疏失，合約設計圖既未標稱需鋼板包覆墩柱設計尺寸，即無法進行校對設計圖程序，亦無法依現地丈量結果修正設計圖標稱尺寸而繪製施工圖，則系爭橋墩無法依預定進度施作鋼板包覆工作，屬可歸責被告之因素云云。經查，依原告所提出之橋墩鋼板包覆補強施工計畫之記載，原告應就現地橋墩尺寸，實際丈量，與設計圖校對，並修正設計圖原標稱之尺寸，以此做為施工圖之依據( 見本院卷第167-170 頁) ，原告明知其有重新繪製施工圖等圖說之義務，卻仍執意要求監造單位交付含尺寸之設計圖，顯屬惡意拖延工進之舉。又施作鋼板包覆因每根墩柱會因現地的狀況有所不同，所以施工規範即載明要求承包商現地丈量，原告既於其施工計畫內表示要實地丈量，並修正設計圖原標稱之尺寸，臨訟卻又主張因無墩柱設計尺寸圖有無法施作困難云云，並非可採。
⒉圓山南引橋橋工區部分是否因不可歸責原告因素致使工程進
度落後？⑴圓山南引橋是否因被告設計疏失及現場施工指示錯誤，致
生基礎開挖噴凝土及篩選曬土之問題，造成工程進度落後？原告主張被告設計疏失致基礎開挖後，因緊鄰原有基礎，使開挖下部所需施作空間不足，以致開挖上部無空間不足問題，乃改以水泥砂漿修補方式施作，故自97年12月17日開始施作噴凝土起，因工程司代表對噴凝土變更設計為水泥砂漿修補之施工方式，反覆不決影響工進部分應予免計。又因基礎開挖所挖出之材料含水量高且不適合回填，工程司代表指示篩料曬乾，此施作步驟不僅失當，且雖經篩料、攤曬、回填，但仍無法達到壓密試驗標準，致使98年
3 月15日至98年9 月22日才完成7 墩基礎回填，此等不當之施工步驟變更共拖延工期192 天，亦影響後續的P10S-P14S 、P7N-P14N之基礎補強未能如期完成，此亦非可歸責原告之事由云云。經查，原告因未依核定配比添加速凝劑及噴漿壓力過大，導致基礎頂面以下部分實際掛網噴漿厚度不足或剝落，此為施工方法不當問題，非為設計疏失。另篩選曬土回填係因原告將基礎開挖之土方暫置於橋下以供回填使用，暫置期間未作好土方之保護與覆蓋，復未將橋面排水及既有排水溝妥善銜接或增設臨時導排水溝，致雨水匯流至開挖面造成回填土含水量過高；且原告辦理基礎開挖前，未將原地坪破碎混凝土與下層開挖之土方確實分離，監造單位為確保施工品質及利於工進之推動，及要求必須篩料曬乾，始得回填，此部分拖延工期均屬可歸責於原告之事由。
⑵圓山南引橋橋墩包覆是否因無墩柱設計尺寸圖致使原告無
法施作？此部分之認定均同上開圓山橋橋墩包覆段。
⒊淡水河橋工區部分是否因不可歸責原告因素致使工程進度落
後？原告主張被告將合約項目樁徑變更，致增加施工天數，依水利法第46條規定，被告應就樁徑變更計畫圖樣、施工方式變更說明書及水理分析等三項向水利主管機關提出申請規劃設計之變更許可，其卻僅就水理分析延宕至98年8 月方提出，對於樁徑變更計畫圖樣、施工方式變更及增加工期之說明書等卻遲未提出申請，故B 型基樁因被告未依水利法規定，延宕申請規劃設計之變更許可而無法施作；又系爭工區有租借給民間業者作收費停車場，及用於事業廢棄物運棄等不可歸責原告之事由，故淡水河橋工區部分應免計進度33.39%云云。經查，依系爭契約文件特訂條款第3.32.1條、第3.32.4條約定，承包商進場施作後，如有變更相關許可必要時，亦屬承包商工作內容一部分( 見被證10) 。縱容本件有變更必要，惟原告未按其工進事先提出相關申請書圖呈交監造單位審查，及屬可歸責於原告之情事。又原告於工程會調0000000案中追加B 型鋼套管，對於原設計可否施作有所爭議，於調解會議過程中，原告即成功施作8 支，此後即停頓未再施作，自可認定其並無因該等部分有所變更致無法施作之情。次查，依系爭契約文件特訂條款第3.30.6條約定「本工程『淡水河STA.26K+010 』等橋梁為進行橋墩基礎補強及墩柱鋼板包覆補強，其橋下之公有停車場之既有構造物及停放車輛於施工期間之臨時遷移，原則採半半施工方式辦理，承包商應就施工需要所破壞之地坪進行復舊，停車管理處則須依時程騰空部分橋下空間供承包商進場施工，承包商應提前擬訂詳細建議方案與該管理處或其指定之代表協調，並依據其協調結果妥為擬定相關施工計畫，承包商不得因此而延誤工程進度或要求展延工期或其他任何之補償」，準此，原告主張以系爭工區內有收費停車場為由，要求免計進度，尚屬無據。
⒋洩洪橋工區部分是否因不可歸責原告因素致使工程進度落後
？原告主張洩洪橋工區因被告就原合約範圍變更設計，及依特定條款辦理增購，率為錯誤施工方式之指示，及延宕向水利主管機關為變更設計申請，致使工程無法進行進度落後，自不得歸責原告；又洩洪橋工區變更總計3 次，就此變更及增購之工期亦應追加270 天；另洩洪橋P3-P4 帽梁因施工用地被占用致原告無法施作，故洩洪橋工區應免計進度33.07%云云經查，依系爭契約文件特訂條款第3.32.1條約定「有關各項橋梁補強工程需使用河川公地者，其施工期程、用地範圍、設備機具、進出動線、防災搶險設施等，承包商應符合相關河川公地使用許可規定、水利法規及河川管理機關之意見辦理。承包商考量其施工機具、設備、工期及工法與本工程河川公地使用許可內容之差異，經工程司代表同意後，得適時或提前辦理河川公地使用變更之申請，如未於指定日期前開工或辦理相關期程展延，其衍生之相關程序，承包商應依工程司代表及河川管理機關之指示辦理，申請書圖檔製作及河川管理機關之審查期程，不得作為承包商申請展延工期或增加經費之理由。」因洩洪橋河川公地使用申請書，內容多與承包商實際施工計畫有關，故在承包商尚未進場情況下，設計階段所提申請書中與實質施工相關之附件均載明「承包商必須在施工前提送相關計畫，並於河川主管機關核可後方能施工」，原告於97年1 月30日提送洩洪橋施工計畫書，經臺北縣政府水利局退回修正，被告於97年2 月15日檢送洩洪橋變更設計修正設計圖33張予原告，請原告依約擬具契約變更計畫送監造單位辦理，並即配合施工，惟原告於同年3 月10日再次提送洩洪橋施工計畫書時，並未將增購案變更內容納入等情，有設計圖說、被告拓建處97年2 月15日拓技字第0970001418號函、97年4 月17日拓工字第0970003366號函可稽( 見可閱卷宗1 第280-282 頁) ，原告請求展延工期，依約有所不合，自無可採。
㈣又原告於98年7 月29日提出，經被告於98年8 月3 日核備之
施工整體改善計畫( 含趕工計畫) ，其計畫內容之施作工項係以現階段可施作項目為主，於施作同時，送核其他前置作業如圓山橋、洩洪橋施工便橋及構台計畫書( 見本院卷第
350 頁)， 足徵原告在提送趕工計畫時，係以當時即可施作之工項為主，計畫書所載該段期間之工項，均屬當時可施作項目，換言之，並無原告所指不能施作情事。惟原告並未達成趕工計畫目標，此有監造單位所提第6 次查核點查核報告可稽( 報告內包括第1 次至第5 次查核點查核報告，見本院卷第347-430 頁) ，參以卷附原告所製作99年3 月3 日之公共工程施工日誌，其上記載實際累計進度均為31.82%( 見原證120)，益可知系爭工程累計實際進度較預定進度落後達15% 以上，應無疑義，而其落後原因屬於原告之責任，已如前述，是原告有系爭契約一般條款第R.6 條第6 款之情形，洵堪認定。
八、原告是否有系爭契約一般條款第R.6 條第7 款所謂「不履行契約之義務與責任，經工程司督促仍不改善」之情形？㈠原告是否有施工日誌延遲提送，經多次催促皆未能改善之情
形？被告僅以施工日誌延遲提送而終止契約是否顯失公平？⒈按系爭契約一般條款第K.18條第1款明定：「承包商應每日
提送經工地代理人簽認之前一日施工日報乙式兩份予拓建處代表，經審查後退還承包商一份」定有明文。
⒉查原告確實有未依規定每日提送施工日報，且多次延遲提送
情事，此有監造單位簽收紀錄可參( 見被證15) ，被告分別於97年6 月17日、98年5 月6 日、98年7 月22日、99年1 月25日，以(98)員山監字第0760號、0476號、0727號、(99)員山監字第0061號函多次發函催告改善( 見可閱卷1 第322 頁) ，此亦為原告所不爭執，是原告不履行前揭契約規定，經被告督促仍不改善之事實，應可認定。原告有系爭契約第
R.6 條第7 款之情事，要無疑義。又被告非以原告未依約提送施工日誌單一事由終止系爭契約，自無顯失公平之情形。
㈡原告所提施工疑義是否經拓建處澄釋仍堅不進場施工而嚴重
影響工進？⒈按系爭契約一般條款第V.5 條約定：「在發生爭議之情況下
，不論進行至拓建處解釋、主辦機關複決及其他爭議處理程序，承包商仍應按契約規定時程及拓建處指示繼續施工，不得藉故使工程或工作停頓。」⒉查被告對於原告主張之施工疑義，分別於98年2 月23日、98
年10月9 日、98年12月22日工程推動檢討會議之會議中予以解釋，並請求原告應儘速施作，且被告亦於98年3 月10日、98年3 月17日、98年12月17日發函回復原告所提之施工疑義並請原告儘速進場施工，原告仍未積極趕工施作，因此被告據此認為原告有違反系爭契約前揭規定，尚非無據。而原告主張遭水利主管機關勒令停工乙節，因原告未能舉證以實其說，尚難認其主張為真實。至系爭工程中關於淡水河橋河中段B 型基樁是否有變更設計或依約應辦理變更設計而被告拒絕辦理之、洩洪橋Pl-P4 橋墩是否因被告未交付施工用地致原告無法進行後續施作、洩洪橋是否全面變更設計、其變更設計部分是否符合水利法規範而原告得以合法施作等爭點，既對本院判決之結果不生影響，爰不逐一論斷。
九、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告參與被告所系爭採購案，因施作工程進度嚴重落後，並有違反工程契約一般條款第R.6 條第3 款、第6 款及第7 款等可歸責於原告之情事，致終止系爭契約，原告有政府採購法第101 條第1項第12 款 規定之情事，爰依同法第102 條第3 項規定，將原告相關資料刊登於政府採購公報，於法並無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十、至原告聲請本院函詢交通○○○區○道○○○路局拓建工程處是否於98年11月20曾召開之98年11月份工程業務會報，並請其提出該會議資料；函詢新北市政府水利局，系爭洩洪橋工區自99年3 月4 日起迄今，是否因承包商以推土入河構築橋墩間全面積之施工便道方式施工，而遭開罰；函詢臺灣士林地方法院檢察署，於該院100 年度偵續字第169 號之偵查過程中，被告洪明鑑等人是否曾表示，依據被告與設計單位之合約，違反水立法之責任係由設計單位負責等事項，因本件判決基礎已臻明確，本院認核無必要，另兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
十一、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 29 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭忠仁法 官 陳姿岑上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 29 日
書記官 李依穎