臺北高等行政法院判決
100年度訴字第55號101年2月2日辯論終結原 告 皇嘉遊覽車客運股份有限公司代 表 人 許戎吉（董事長）訴訟代理人 廖克明 律師複代理人 詹宗諺 律師訴訟代理人 鄭淑燕 律師被 告 臺北市政府交通局代 表 人 林志盈（局長）住同上訴訟代理人 章鈴雪
李麗惠吳敏源上列當事人間公路法事件，原告不服臺北市政府中華民國99年11月6日府訴字第09970127200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告於民國（下同）97年12月12日以第00-00000000 號處分書裁處原告新臺幣（下同）9 萬元罰鍰並吊扣牌照3 個月、第00-00000000 號處分書裁處原告9 萬元罰鍰，原告不服提起訴願，經臺北市政府98年7 月17日府訴字第09870087600 號訴願決定書（下稱98年7 月17日訴願決定）撤銷上開處分，責由被告另為處分，被告即以98年10月15日北市交運字第09832501300 號函（下稱原處分），敘明原告上述2 處分書之違規營業行為係第4 次、第5 次違規，各裁處9 萬元罰鍰，並附帶說明被告之前另以98年6 月1 日北市交運字第09836449000 號函（下稱被告98年6 月1 日函）廢止原告汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照之處分仍予維持等文句，原告於本件就此部分亦為爭執，本件爰適用通常訴訟程序，合先敘明。
二、事實概要：㈠原告所有車牌號碼00-000、A5-929等2 輛營業遊覽大客車（
下稱系爭車輛），分別由林錦昌、林坤龍駕駛，於97年9 月12日上午9 時43分、10月3 日上午10時2 分，行經臺北市○○○路聯合報前（忠孝東路4 段561 號）、臺北市忠孝國小前（忠孝東路2 段101 號），為臺北市運警稽查聯合執行小組（下稱稽查小組）查獲個別攬載旅客，均由基隆至臺北，車資、載客人數及票根數分別為全票50元、優待票40元、10人、票根3 張（全票2 張、優待票1 張）；全票50元、優待票40元、6 人、票根7 張（全票3 張、優待票4 張），乃當場由臺北市公共運輸處分別填具97年9 月12日北市運字第27000201號及97年10月3 日北市運字第27000202號舉發通知單予以告發後，全案移由被告審認原告確有外駛個別攬載旅客之情事，違反汽車運輸業管理規則第84條第1 項第1 款規定，且分別為第4 次及第5 次違規，爰依同規則第137 條及公路法第77條第1 項規定，分別以97年12月12日第00-0000000
0 號處分書裁處原告9 萬元罰鍰，並吊扣牌照3 個月、第00-00000000 號處分書裁處原告9 萬元罰鍰在案。㈡原告不服上開2 件處分書，於98年1 月9 日第1 次向臺北市
政府提起訴願，經臺北市政府以98年7 月17日訴願決定撤銷上開2 件處分書，並責由被告於決定書送達之次日起90日內另為處分。嗣被告以98年10月15日原處分敘明原告上述時日之違規行為係第4 次、第5 次違規，各處罰9 萬元罰鍰，原告不服提起訴願，經臺北市政府以99年11月16日府訴字第09970127200號訴願決定駁回，原告遂提起本件行政訴訟。
㈢被告上述之97年12月22日處分書已認定原告違規營業行為已
達第5 次，符合「遊覽車客運業違規營業及僱用資格不符駕駛員處罰作業要點」第1 點第1 項所定第5 次違規撤銷營業執照及吊扣全部車輛牌照之規定，乃依公路法第77條第1 項規定，另以被告98年6 月1 日函廢止原告汽車運輸業營業執照及吊銷全部13輛營業遊覽大客車牌照。原告不服上開廢照處分，於98年6 月10日向臺北市政府提起訴願，另經臺北市政府以98年12月18日府訴字第09870153500 號訴願決定撤銷上開廢照處分（下稱98年12月18日訴願決定），其理由略以依據原告第5 次違規之罰鍰處分，已經臺北市政府98年7 月
17 日 訴願決定撤銷，則該廢照處分即失所附麗為由，撤銷上開廢照等處分，並責由被告於決定書送達之次日起30日內另為處分，原告另以99年1 月20日北市交運字第0993033570
1 號函作成廢止原告汽車運輸業執照及吊銷全部營業車輛牌照處分（下稱被告99年1 月20日函），惟原告未再提起行政救濟。
三、原告起訴主張略以：㈠原告因臺北市政府98年6 月1 日函而受廢止汽車運輸業執照
等處分，經提起訴願，經臺北市政府訴願委員會98年12月18日府訴字第09870153500 號訴願決定撤銷該98年6 月1 日函，要求被告另為處分（下稱臺北市政府98年12月18日訴願決定），經被告另以99年1 月20日所為北市交運字第0930335701號函另為廢止原告公司汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照之處分（下稱被告99年1 月20日函）。原告雖未對該99年1 月20日函提起行政救濟，但本件原處分就被告97年9 月12日、10月3 日違規行為各處罰9 萬元，且在通知被告函文最後一行至第4 頁清楚載明：「因貴公司違規營業已達5 次，本局98年6 月1 日北市交運字第09836449000 號函廢止貴公司汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照之處分仍予維持」之文義；而被告99年1 月20日函第1 頁說明第1 點載明：「依據本局98年10月15日北市交運字第09832501300 號函續辦」，並非記載「依據臺北市政府98年12月18日訴願決定書主文所載撤銷原處分由被告另為處分之訴願決定」辦理等情，益徵被告99年1 月20日函文僅係重申原處分。另本件訴願決定書亦就被告廢止原告汽車運輸業執照等處分，亦為審核，故原處分內容不僅就原告第4 次及第5 次違規營業為裁處罰鍰9 萬元之處分，同時包含廢止原告汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照之處分。本件訴訟自應包含被告廢止原告營業執照部分。
㈡被告對原告遊覽車累計違規次數計算，違反信賴保護原則：
⒈按行政程序法第8 條、第119 條、第120 條、第126 條及
司法院釋字第525 號解釋、第574 號解、第605 號解釋理由書、協同意見書均先後規定及闡釋信賴保護原則。
⒉次按「遊覽車客運業違規營業及僱用未登記駕駛員處罰作
業要點」（原名稱：遊覽車客運業違規營業處罰作業要點，下稱處罰作業要點）係交通部於77年2月3 日以交路（77）字第002450號修正第1 點並自77年2 月10日起實施，嗣後經交通部96年7 月12日交路㈠字第09600065241 號令修正法規名稱並修正第1 點、第2 點、第3 點，其性質應屬交通部對遊覽車客運業違反公路法第34條及汽車運輸業管理規則第84條時，就各次違規應如何處罰所自行訂頒之行政規則，依前揭司法院解釋，得為原告之信賴基礎。又本件訴願決定援引臺北市政府法規委員會98年10月1 日北市法二字第09836206900 號函固略以：「..末查，遊覽車客運業者本不得違反公路法第34條及汽車運輸業管理規則第84條第1 項第1 款之規定個別攬載旅客或開駛固定班車，實難謂遊覽車客運業者對違規次數有合法、合理之期待利益..」等語為訴願駁回依據。惟：
⑴修正前處罰作業要點第1 點：「上述計次範圍內，自第
1 次違規行為之日起，屆滿2 年後重行計算」之規定目的係藉2 年期滿後重新起算違規次數，鼓勵前已有違規紀錄之業者，使其知所警惕，盡量不於2 年屆滿前累計達5 次，否則將招致廢止汽車運輸業營業執照及吊銷全數營業遊覽大客車車輛牌照之重大不利益，故原告所信賴而預期可取得利益，實係依修正前處罰作業要點之規定，原告自95年7 月10日第1 次違規行為至屆滿2 年即97年7 月10日起，即得享有重新起算違規次數利益。
⑵就此觀之，客觀上既可合理期待原告第1 次違規後2 年
內違規次數不會累計達到5 次、亦即2 年後違規次數重算之要件係合理期待可實現，且原告亦可透過繼續施以如加強員工勤前教育、或對個別攬載旅客之駕駛抑制其薪資升遷等之主觀努力、避免第1 次違規後2 年內不再違規，以期屆滿2 年後重行起算違規次數，則依司法院釋字第605 號解釋理由書之意旨，自無不許原告就修正前處罰作業要點預期可得利益主張信賴保護原則之理。
⒊原告對系爭修正前處罰作業要點此一信賴基礎，既已為信
賴表現，復無任何信賴不值得保護之情形，則其就自「95年7 月10日」首次違規起2 年後，即可獲重新起算違規次數之信賴利益，當應予保障。參諸系爭修正後處罰作業要點，之所以將違規累計次數改以自最近一次違規日回溯2年之計算基準，或有督促違規即將屆滿5 次之業者嗣後不再違反該等行政法義務之公益目的存在，然衡酌本件原告信賴原修正前處罰作業要點有關累計次數計算之規定、而將於「97年7 月10日」起重新起算違規次數之利益，此信賴利益攸關原告得否繼續保有汽車運輸業營業執照及全部營業車輛牌照等可否營運之根本前提資格與能力，且縱本件以原告之信賴利益為優先考量，亦難謂將對前開所欲達成之公益目的造成重大而不可回復之損害。是兩相權衡之下，尚難認修正後處罰作業要點前揭所欲維持之公益，大於本件原告之信賴利益。
⒋被告再三以修正前處罰作業要點之「重行計算」而非「重
行起算」，僅係指重行計算「第1 次」，而非指「屆滿2年後，2 年內之違規次數均可歸零重行計算」等語置辯，並認原告「重新歸零起算」之解釋將生裁罰不公平之結果。惟非但未見被告就其之所以得如此解釋，提出如交通部修法理由之歷來函釋等依據以實其說，更與「修正前處罰作業要點」第1 條第2 項「屆滿2 年後重行計算」之文義、甚至民法總則中「消滅時效」制度係採自中斷之事由終止後「重行起算」時效之意涵完全相悖。
㈢修正後處罰作業要點第1 點第2 項就累計違規次數計算規定，違反「一行為不二罰原則」：
⒈按一行為不二罰原則，司法院釋字第503 號解釋、釋字第
604 號解釋及協同意見書、最高行政法院95年度判字第1366號判決及最高行政法院94年6 月份庭長法官聯席會議均著有見解。
⒉按修正後處罰作業要點第1 點第2 項規定：「前項有關違
規次數之計算，自最近1 次違規日起回溯2 年之期間，為次數之計算基準。」之規定可知，如業者就最近1 次違規向前回溯2 年、累積違規次數已達5 次時，依該規定伴隨而來之廢止汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照之處分，實際上即係將前4 次違規行為，亦納入該完全剝奪業者經營遊覽車客運資格與權利之處分範疇，等於回頭就前4 次業已個別裁罰之違規行為，變相再予處罰，實難謂無違前揭一行為不二罰原則意旨。是以修正後處罰作業要點既有違一行為不二罰原則，則據此所為原處分當屬有瑕疵而得撤銷。
㈣被告未依修正前處罰作業要點此對原告較有利之規定、而逕
依修正後處罰作業要點為計算原告違規次數之基礎，進而為系爭廢止汽車運輸業營業執照及吊銷全數營業遊覽大客車車輛牌照之裁罰性行政處分，已違行政罰法第5 條「從新從輕原則」：
⒈按行政罰法第1 條、第2 條、第5 條對於行政罰定義、處
罰種類、從新從輕等著有規定。次按法務部96年3 月6 日法律字第0960700154號函釋、法務部97年12月26日法律字第0970046835號函釋，對於法律或自治條例授權訂定法規命令或自治規則以補充義務規定或處罰規定之一部分，此類規定之變更足以影響行政罰裁處，亦屬法規變更，又新舊法規比較必須具體進行，非抽象地就法規之構成要件與法律效果為比較，而針對具體個案何種法規對受處罰者最有利之問題，就整個法律狀態審查，其審查必須就不同之受處罰者，分別進行等。是以行政機關裁罰為不利處分，屬行政罰法第2 條所稱「其他種類行政罰」，應適用同法第5 條「從新從輕原則」規定。
⒉本件原處分通知原告，將維持該「98年6 月1 日北市交通
字第09836449000 號函」之罰鍰、廢止汽車運輸業營業執照及吊銷全數營業遊覽大客車車輛牌照之處分，因該廢止等處分係完全剝奪、消滅原告繼續經營遊覽車事業資格與權利，屬行政罰法第2 條第2 款所稱「剝奪或消滅資格、權利之處分」，被告所為該裁罰性不利處分自應符合同法第5 條「從新從輕原則」及其他行政罰法原理原則。又系爭處罰作業要點，其性質非法規命令，而係交通部訂頒之行政規則，然就違規次數應如何累計，前後規定之變更將影響累積違規次數是否應為廢止原告等汽車運輸業營業執照等裁處結果，依前開法務部函釋見解，當屬行政罰法第
5 條所稱「行為後法律或自治條例有變更」。⒊惟觀諸修正前、後處罰作業要點第1 點違規次數計算，修
正前為「自第1 次違規行為屆滿2 年後重行計算」，修正後改為「自最近1 次違規日起回溯2 年之期間計算」。是以因原告第1 次違規行為係95年7 月10日，依修正前規定，原告「97年9 月12日」及「97年10月3 日」違規行為仍僅屬第1 次、第2 次違規，尚未達累計5 次違規而應為廢止汽車運輸業營業執照等處罰程度；依修正後規定，連同「97年10月3 日」違規行為，回溯2 年違規次數計有「97年9 月12日」、「96年2 月2 日」、「96年1 月9 日」、「95年12月28日」5 次，則已達廢止營業執照等程度。顯見本規定之修正影響原告之權益，被告選擇適用對原告不利之修正後規定，自難謂與「從新從輕原則」相符。
㈤被告原處分廢止原告營業執照等處分顯有重大違誤：
⒈按法律不溯及既往原則，為法治國家基本原則（司法院釋
字第605 號、第613 號、第684 號及第685 號解釋、最高行政法院100 年度判字第199 號、99年度判字第384 號、第640 號、第65號及93年度判字第53號判決意旨參照）。
次按規定人民權利義務之實體法則，於行為後有變更，除法令另有規定外，應適用行為時法，程序法規純為規定處理作業程序，是以適用新法（改制前行政法院56年判字第81號、56年判字第244 號及75年度判字第556 號判決意旨參照）。
⒉被告依修正後處罰作業要點裁罰，違反法律不溯及既往原則：
⑴原告第1 次違規時間既為93年3 月11日，則於95年3 月
11日屆滿2 年後違規行為，應重行計算。原告再於95年
7 月10日違規，則於97年7 月10日後屆滿2 年之違規行為，亦應重行起算。是原告於97年9 月12日及97年10月
3 日分別2 次違規行為，自分別屬第1 次及第2 次違規行為。
⑵上揭處罰作業要點分別於96年1 月17日、96年7 月12日
及98年4 月3 日歷經3 次修正，均無溯及適用特別規定，則被告逕將原告於該要點修正前之違規行為，適用修正後之法規恣為認定，違背法律不溯及既往原則。
⑶吊銷公司行號所有營業車輛牌照及廢止營業執照之公權
力行為，攸關人民生計，侵害人民工作及財產權至鉅，行政機關為此處分，應慎重為之，業經交通部73年6 月
7 日及74年10月11日分別以交路字第11647 號、19918號函釋示在案，亦經最高行政法院明確闡釋（最高行政法院76年度判字第265 號判決）。被告所為吊銷原告公司所有13輛營業大客車牌照，並廢止其營業執照，足以摧毀負責人畢生勞苦創立營運近40年之事業，剝奪人民財產權至鉅，其處罰無據。
⒊被告以交通部97年12月11日交路㈠字第0970011688號函、
98年9 月11日交路㈠字第0980008351號及臺北市政府法規會98年10月1 日北市法二字第09836206900 號函認屬不真正溯及既往原則，仍得適用於法律生效前已經開始尚未終結之法律事實，且經司法院釋字574 號解釋云云，其認定事實有重大誤認，對司法院釋字574 號解釋意旨明顯誤解。因為原告於97年7 月10日後屆滿2 年之違規行為，應重行起算；且於97年7 月10日以前之違規行為依據修正前處罰作業要點第1 點規定，已不得再為追究。是以本件無「法律生效前已經開始尚未終結之法律事實」，要無疑義。況且司法院釋字第574 號解釋亦明文闡釋立法者應制定過渡條款，以適度排除新法於修正後之適用，或採取其他合理補救措施。被告以交通部及臺北市政府法規會之上開函文認仍得適用於法律生效前已經開始尚未終結之法律事實，且經依司法院釋字574 號解釋作為本件裁處理由，洵不足採。
㈥原告97年9 月12日、10月3 日計2 次違規，已因98年7 月17
日訴願決定撤銷，則97年12月12日之處分已不復存在，被告仍於98年10月15日以原告違規累計達5 次而為廢照等處分，自屬無據：
⒈行政處分作成生效後，具有包含「存續力」與「構成要件
效力」等效力。若原有效行政處分業經原處分機關依職權撤銷，或由受理訴願機關認為訴願有理由而撤銷，則依行政程序法第118 條規定，該處分之存續力及構成要件效力即溯及既往失效，連帶使得原本據以作成該處分所認定之事實內容亦失所附麗。
⒉被告於「97年12月12日」分別以「第00-00000000 號」及
「第00-00000000 號」各處原告9 萬元罰鍰、並吊扣牌照
3 個月及處9 萬元罰鍰之行政處分，既業經臺北市政府98年7 月17日訴願決定撤銷在案，依行政程序法第118 條規定，該原各處原告9 萬元罰鍰、並吊扣牌照3 個月及處9萬元罰鍰之「97年12月12日」處分，即溯及既往失其存續力與構成要件效力。從而，原本據以作成該「97年12月12日」處分所認定之事實、亦即被告所謂自原告「95年12月28日」首次違規以降「第4 次」（即「97年9 月12日」）、「第5 次」（即「同年10月3 日」）違規，亦因「97年12月12日」之該次處分遭撤銷而不復存在。
㈦訴願決定撤銷被告裁處罰鍰及吊扣牌照處分，原處分竟維持
被告98年6 月1 日之廢止汽車運輸業營業執照等處分，違反訴願法第81條第1 項但書禁止不利益變更原則：
⒈按訴願法第81條、行政訴訟法第195 條第2 項、公務人員
保障法第65條第1 項均有不利益變更禁止原則規定，最高行政法院96年度判字第1236號、高雄高等行政法院94年度訴字第429 號亦有相關意旨之判決。
⒉訴願機關臺北市政府訴願決定責令被告另為處分，被告至
多僅得再重為對原告「罰鍰」及「吊扣牌照」處分，萬不得為更加不利益之處分，始屬適法。惟嗣後被告竟認原告97年9 月12日、10月3 日2 次違規，依修正後處罰作業要點，分屬第4 次及第5 次違規營業，而以原處分通知被告前開「98年6 月1 日北市交通字第09836449000 號函」『廢止汽車運輸業營業執照』及『吊銷全數營業遊覽大客車車輛牌照』之處分仍予維持，實際上已達根本剝奪原告繼續經營遊覽車客運業資格與權利之效果，顯已違反不利益變更禁止原則。
㈧原處分廢止原告營業執照等處分，有裁量濫用不當之違法：
⒈系爭處罰作業要點是為協助下級機關行使公路法第77條第
1 項行政罰法律效果之裁量權而訂頒，是以被告就違反公路法第77條第1 項事件所為裁罰，應依據上開裁量基準為之，而不應於該裁量基準外，再行創設其他裁量方式，此即平等原則及行政自我拘束原則。
⒉上開修正前處罰要點第1 點就違規次數計算，確係指自第
1 次違規之日起屆滿兩年以前之違規行為，一筆勾銷，不得再為追究，之後之違規行為「重行」計算之意。所謂重行計算，概指重行計算前之部分均不計入之謂（司法院釋字第123 號、第2415號、第2447號及第3444號解釋、最高行政法院52年度44年判字第39號、88年判字第3537號、90年判字第2175號及100 年判字第357 號判決所持法律意見參照），倘非如此，何須謂「重行」？被告於本件辯稱所謂重行計算，係指「遞減」或「累加」計算之意，毫無所據。上開作業要點於96年7 月12日修正，被告竟遽以97年10月3 日違規時間往前回溯兩年，將修正前已不得再為追究之違規行為重行計入後，遽認原告違規行為已達5 次，嗣為本件處分，顯有裁量逾越及裁量濫用之不當。
⒊系爭處罰作業要點第1 點就次數計算規定之適用，無再賦
予被告裁量權之行使，亦無涉及判斷餘地，被告計算違規次數，僅得依據該裁量基準為之，無從基於其他考量逕捨該等裁量基準不予適用，被告恣以所謂「遞延計算」及「累加計算」方式認定違規次數。被告明知，竟自創計算方式處分，顯有裁量濫用、裁量逾越之不當。
⒋被告既已自承「至於該處罰作業要點之所以如此規範，交
通部雖未明示」，顯見被告亦明知實際上交通部就修正前處罰作業要點有關「自第1 次違規行為之日起，屆滿2 年後重行計算」此規定是否重新歸零起算等，根本未為規定，更加足證被告其所辯：「然探究系爭處罰作業要點之規範精神及其目的，應係在法律授權之裁量範圍內，衡酌違規行為之頻率，即參考行為人是否於一定期間內多次違規，作為選擇裁罰額度之參考基準」云云，均僅係被告自行揣測、擅自逾越修正前處罰作業要點就該違規次數計算之規範而裁量之結果，實無足採。
㈨交通部100 年7 月14日函擅以其自創之累加（或稱遞減）方式計算違規次數為違法：
⒈本件訴訟進行中，交通部發布100 年7 月14日交路㈠字第
1000006753號函，其說明二記載：「其中違規次數計算之修正理由係為更符合實務裁罰作業之計算方式，因當時實務上之計算方式係採『修正規定』第2 項之方式，而依當時之『現行規定』之文義顧慮會有『業者2 年內違規次數於屆滿2 年時重新歸零』之誤解可能」爰修正文字。上述記載內容，足證於「遊覽車客運業違規營業暨僱用資格不符駕駛員處罰作業要點」修正前，被告即擅自捨棄交通部斯時所頒訂之作業要點就違規次數計算方式不用，逕自採行與當時現行之作業要點規定不符之計算方式，計算業者違規次數嗣據以裁罰，顯見被告機關行使裁量權，已違反平等原則及行政自我拘束原則，而有裁量濫用之違法。
⒉修正前處罰作業要點第1 點規定，自第一次違規行為之日
起屆滿兩年之時點，該期間內之違規行為一筆勾銷，自該屆滿2 年之時點即歸零重行起算，其文義至明。立於頒訂此作業要點之中央主管機關交通部明乎及此，竟捨此等明確文義，於該100 年7 月14日函覆被告函文中指稱「上述計次範圍內，自第1 次違規行為之日起，屆滿2 年後重行計算」之規定，「在實務裁罰上」無隨同第1 次違規滿2年時消滅歸零之適用，顯見就違規次數之計算，立於中央主管機關之交通部明知其下級機關即被告機關未依據其所頒訂之裁量基準為之，而係擅自創設一套實務上計算方法，非僅未為指正，竟猶容認，洵非可取。
㈩原告聲請鈞院命被告提出相關事證，被告未據實證，空言主
張依據政府資訊公開法等規定拒絕提出，鈞院自得依據行政訴訟法第135 條規定，認原告主張之事實為真實：
⒈按政府資訊公開法第1 條、第18條對於政府資訊之公開著
有規定。原告於100 年6 月9 日聲請鈞院命被告提出如原告聲請調查證據狀附表所示各公司名下所有營業大客車違反公路法第77條之1 違規個別攬客之處分書，被告完全未予提出，謹提出真實性顯有重大疑義之各公司違反汽車運輸業管理規則第84條第1 項規定處分明細表，而空言主張提出該等資料有侵害個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益等事實，洵非可取。姑不論被告所提出各公司違反汽車運輸業管理規則第84條第1 項規定處分明細表中所列「雲翼通運有限公司」於87年6 月8 日已違規第
3 次；惟於87年6 月9 日再次違規，竟列屬違規第2 次，而非第4 次，足見被告所提出該明細表實質真實性已有重大疑義；況該明細表所臚列該等公司大抵均已遭撤銷營業執照在案，依據被告所提出該明細表僅有部分公司違規次數達撤銷營業執照之標準，益徵被告所提出該明細表內容殊非真實，其情至明。
⒉再者，原告聲請鈞院命被告提出如原告聲請調查證據狀附
表所示各公司名下所有營業大客車違反公路法第77條之1違規個別攬客之處分書，被告僅提出真實性具有重大疑義之極小部分資料，其餘重要事證全未提出，所持理由竟為依據個人資料保護法及政府資訊公開法等規定而拒絕提出，該9 家公司違規資料何以涉及「個人資料之保護」？即倘提出，有何具體事證得以證明有侵害個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益之事實？均未見被告有所表明，依據上揭民事訴訟法第277 條前段、及行政訴訟法第136 條第1 項及第135 條第1 項規定，鈞院自得認原告主張被告向來就違規次數之計算，係採自第1 次違規行為之日起屆滿2 年之時點，該期間內違規行為一筆勾銷，自該屆滿2 年之時點即歸零重行起算之事實為真實。
⒊原告核對被告對各業者之處分書明細表，已有多項內容不
符，被告拒絕提出其他遊覽車業者個別攬客裁罰資料，亦違反檔案法相關規定等語；並聲明原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告則以下列各情置辯：㈠按96年7 月12日修正之處罰作業要點第1 點第2 項規定「..
前項有關違規次數之計算，自最近一次違規日起回溯2 年之期間，為次數之計算基準。」。本件原告所營之遊覽車違規紀錄，自93年3 月11日至97年10月3 日共計有11輛車（同1日以同1 次計）共8 次，原告最近1 次違規日為97年10月3日，回溯2 年即為95年10月3 日，按此計算基準，原告第1次違規日為95年12月28日、第2 次違規日為96年1 月9 日、第3 次違規日為96年2 月2 日，本件違規日分別為97年9 月12日及10月3 日則為第4 次、第5 次違規各處罰90,000元，因原告違規營業確實已達5 次，被告98年6 月1 日北市交運字第09836449000 號函廢止原告汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照之處分。
㈡如依修正前處罰作業要點第1 點第2 項規定：「..上述計次範圍內，自第一次違規行為之日起，屆滿兩年後重行計算。
」，按此計算基準，原告違規日在93年3 月11日、93年5 月19日及95年7 月10日，此3 次違規至最近一次違規營業時已屆滿2 年，不應列入計次範圍。惟95年12月28日、96年1 月
9 日、96年2 月2 日、97年9 月12日及至最後一次違規日97年10月3 日仍未屆滿2 年，應屬計次範圍內，本案違規97年
9 月12日及10月3 日亦為第4 次及第5 次違規，與信賴保護原則及從新從輕原則無涉，併為敘明。
㈢原告93年3 月11日至97年10月3 日違反汽車運輸業管理管理
規則第84條第1 項共11輛車次，計8 次（同1 日違規核計1次違規紀錄）違規營業紀錄，且原告95年至98年逾期未繳納罰鍰，經告移送法務部行政執行署行政執行處強制執行後，僅收回26,223元，仍有未結清違規案件計21件627,777 元，原告一再違反規定且遲不繳納罰鍰，顯長期漠視法令。
㈣交通部訂定之修正後處罰作業要點，此要點性質應屬行政程
序法第159 條第2 項第2 款所定，為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之裁量基準；其訂定意旨應在法律授權裁量範圍內，以「違規行為之頻率」認定違規情節、行為人惡性之輕重區分輕重不同之裁罰額度。直言之，當行為人有違規情事發生時，參考行為人「是否於一定期間內多次違規」作為選擇裁罰額度之參考基準。
就此意旨以觀，可知修正前與修正後之系爭處罰作業要點，其規範意旨並未改變，而僅係條文敘述方式之調整。修正前處罰作業要點規定第1 點規定：「自第1 次違規行為之日起，屆滿2 年後重行計算」，條文既規定「重行計算」而非「重行起算」，僅係指重行計算「第1 次」，而非指「屆滿2年後，2 年內之違規次數均可歸零重行起算」。因系爭處罰作業要點既欲以「一定期間內是否多次違規作為選擇裁罰額度之參考基準」，則假設行為人於90年1 月違規1 次，於91年12月連續違規3 次，若可歸零重行起算，則行為人縱於次月（即92年1 月）再連續違規4 次，亦僅能以第1 次到第4次加以裁罰；如有另一行為人於90年1 月違規1 次，但該行為人於90年2 月至91年12月均遵守法律之規定而無違規紀錄，其於92年1 月若有違規行為，則裁罰之額度將與上述案例中惡性較嚴重之行為人相同，對照之下顯將造成不合理之結果，且應已違反平等原則之要求。
㈤本件無違法律溯及既往原則：
⒈如上所述，被告依據公路法及汽車運輸業管理規則做成之
裁罰處分，乃係對於原告「該次違規行為」加以處罰，至於原告於該次違規行為前2 年內之違規次數，僅係衡量行為人惡性之輕重，此參酌行政罰法第18條第1 項之規定可知。如此之裁量不僅未逾越法律授權之範圍，亦符合系爭處罰作業要點之規範意旨。誠如交通部97年12月11日交路㈠字第0970011688號函釋所述：「旨揭要點修正規定既於00年0 月00日生效，其後之違規行為自應依該要點修正規定為裁罰，該要點第1 點第2 項係就應適用之裁罰額度之計算方法為規定，計算方法中將該要點修正規定生效前之違規次數納入為計算基準，並非對要點生效前之違規行為裁罰，與法規『不溯及既往』原則無涉。另其既不屬行為後法規變更情形，僅有一應適用之法規存在，自無法規適用『從優原則』之問題。」及臺北市政府法規委員會98年10月1 日北市法二字第09836206900 號函：「..計算方法中將該要點修正生效前之違規次數納入為計算基準，雖非對要點生效前之違規行為裁罰，惟可能涉及不真正溯及既往之爭議，合先敘明。次查，所謂『不真正溯及既往』原則，係指法令雖不得適用於其生效前已經終結的案例事實，但卻得適用於生效前已經開始而尚未終結的案例事實。依司法院大法官會議釋字第574 號解釋理由書：『人類生活有其連續性，因此新法雖無溯及效力，而係適用於新法生效後始完全實現之構成要件事實，然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響。此時立法者於不違反法律平等適用之原則下，固有其自由形成空間。』」系爭處罰作業要點係就生效後之違規行為加以處罰，並無法律溯及既往之情事，該處罰作業要點考量違規行為前2 年內之違規次數作為判斷裁罰額度之基準，僅係就「持續性之事實狀態」作為衡量之因素，此即所謂「不真正溯及既往」，而仍應為法之所許。
⒉被告請交通部提供96年7 月12日修正處罰作業要點資料，
其中關於「違規次數計算」修正說明二記載：「為更符合實務裁罰作業之計算方式，修正第二項規定之文字」，依此可知，修正處罰作業要點之目的，僅係文字之調整，以更符合實務裁罰作業之計算方式，此可證明被告所說明「修正前與修正後之系爭處罰作業要點，其規範意旨並未改變，而僅係條文敘述方式之調整」。
⒊交通部100年7月14日交路㈠字第1000006753號函釋說明三
中，就其所訂定之系爭處罰作業要點已做出明確闡釋：「原旨揭要點在執行機關處理實務裁罰標準時，針對每一次遊覽車客運業者遭舉發違規情事時，均需再重新檢視，回溯推算2 年來計算違規次數。本部於96年7 月12日同時修正前揭要點的第一、第二及第三點只是使違規次數計算文義更加明確，故旨揭作業要點修正前第1 點第2 項『上述計次範圍內，自第1 次違規行為之日起，屆滿2 年後重行計算』之規定，在實務裁罰上並無第1 次違規滿2 年時，期間數次違規計次隨同第1 次違規滿2 年時消滅歸零之適用。」，則原告一再表示就修正後處罰作業要點之適用方式為被告「自行創設」，此部分應係原告對該系爭處罰作業要點有所誤解。
⒋揆諸上開說明，系爭處罰作業要點於96年7 月12日之修正
，僅係為更符合「當時實務上之計算方式」而酌予文字修正，與修正前處罰作業要點之裁罰標準並無差異，至於該處罰作業要點之所以如此規範，交通部雖未明示，然探究系爭處罰作業要點之規範精神及其目的，應係在法律授權裁量範圍內，衡酌違規行為頻率，即參考行為人是否於一定期間內多次違規，作為選擇裁罰額度之參考基準，所處罰者仍行為人該次違規事實，而非溯及既往處罰行為人之前之行為。
⒌交通部於96年7 月12修正系爭處罰作業要點，僅係酌予文
字之修正，新舊處罰作業要點既無實質差異，故本件應與「法律溯及既往」無涉；且進一步而論，系爭處罰作業要點既未有實質修正，其規範始終如一，則本件實與「不真正溯及既往」亦無關聯。另本件亦無「從新從輕原則」之適用，如前所述，系爭處罰作業要點於96年7 月12日之修正僅係文字調整，並無實質差異，自與「從新從輕原則」無關。
㈥本件無信賴保護原則之適用：
⒈人民本有遵守法律之義務，本件原告於96年7 月12日系爭
處罰作業要點修正生效後，原告已經知悉其修正前之違規行為次數，會作為其修正後違規行為裁罰額度之計算基準，故原告無信賴保護問題，且系爭處罰作業要點之修正，並非要溯及既往處罰原告過去之違規行為，此時原告唯一須負擔之義務僅為「遵守法令之規範，不要違規營業」，原告於系爭處罰作業要點修正後之違規行為，本應依法律之規定加以處罰，如同人民不得主張不法之平等，人民亦應不得主張不法之信賴。此觀諸臺北市政府法規委員會上揭函釋所述：「..遊覽車客運業者本不得違反公路法第34條及汽車運輸業管理規則第84條第1 項第1 款之規定個別攬載旅客或開駛固定班車，實難謂遊覽車客運業者對違規次數有合法、合理之期待利益」，亦可得到相同之結論。⒉承上所述，修正前後之處罰作業要點既無實質差異，而僅
係文字之修正，則原告如何主張有信賴基礎可言。縱退步言，修正前處罰作業要點於文義上有誤解可能，然該處罰作業要點於96年7 月12日修正公布時，原告已經知悉，而人民本有知法守法義務，原告卻仍抱持僥倖心態，認為其違規行為充其量僅係罰錢了事，而罔顧法律一再違規營業，實難謂原告有何信賴保護可言。
⒊原告自93年3 月11日起至97年10月3 日止，違規行為多達
11次，實難謂有何信賴之表現；直言之，系爭處罰作業要點於修正後，並無增加原告任何義務，或處罰原告過去之違規行為，此時原告唯一且當然必須負擔之義務，就是「遵守法令之規範，不要違規營業」，且「違規外駛攬客」行為，應非難以立即改正之行為，原告於違規行為遭舉發時，即應有所警惕，遵守相關法令規範而應可立即改正此違規行為，惟原告完全漠視法律，一再違規營業，則如何能主張其有信賴之表現。
⒋依臺北市政府法規委會98年10月1 日北市法二字第098362
06900 號函所示：「..遊覽車客運業者本不得違反公路法第34條及汽車運輸業管理規則第84條第1 項第1 款之規定個別攬載旅客或開駛固定班車，實難謂遊覽車客運業者對違規次數有合法、合理之期待利益」，本件原告所欲主張者，可謂不法之信賴，而如同人民不得主張不法之平等，人民亦應不得主張不法之信賴，故原告之信賴應不值得保護。
㈦原告於準備程序中主張其違規未繳清罰鍰件數並非被告所指
多達21件，並提出在臺北市監理處已繳納52,168元之違規罰鍰收據影本，惟經被告檢視核對違規車輛、單號後，其已繳納之5 萬餘元罰鍰，本屬已結清案件，未在21件尚未繳納案件之列，故原告迄今尚有21件違規未繳清案件；另按被告已於98年10月15日以北市交運字第09832501300 號函廢止原告之汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照，惟臺北市運警聯合稽查小組於98年11月2 日、98年11月5 日及99年10月8 日攔檢查獲原告仍有繼續違規營業之情事，而經查扣牌照3 件在案。又原告自99年1 月20日至6 月16日遭被告吊銷牌照後至今所有違反道路交通管理處罰條例之紀錄，皆為遭攔查舉發無牌照違規行駛之情事共10件，更足證原告有長期漠視法令之嫌，併此敘明。
㈧原告稱「97年9 月12日」、「同年10月3 日」該2 次違規，
已因98年7 月17日訴願決定撤銷97年12月12日之原處分而不復存在，及有關「禁止不利益變更原則」主張，此應係原告對本件事實有所誤會，爰簡略說明如下：
⒈被告97年12月12日第00-00000000 號處分，因係原告第4
次違規，故被告依公路法、汽車運輸業管理規則及系爭處罰作業要點規定，處原告9 萬元罰鍰及吊扣牌照3 個月，於法並無不合。另被告97年12月12日第00-00000000 號處分，則係因當時處罰作業要點之規範，於遊覽車客運業違規達5 次時，除處該公司9 萬元罰鍰外，並由處分機關敘明違規情節報請交通部核准後撤銷汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照，故被告依該規定，就原告第5次違規行為作成97年12月12日第00-00000000 號處分處原告9 萬元罰鍰，並同時函請交通部核准撤銷汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照，惟於交通部核准前，系爭處罰作業要點於98年4 月3 日修正為無須報請交通部核准，而得由地方主管機關直接依公路法規範撤銷行為人之汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照，基於實體從舊，程序從新之原則，被告乃於98年6 月1 日以北市交運字第09836449000 號函廢止原告汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照，此均符合相關法令規範。⒉被告於97年12月12日所作之二處分，雖於98年7 月17日經
臺北市政府以府訴字第09870087600 號訴願決定原處分撤銷，由原行政機關釐清相關疑義後另為處分，因被告確認相關爭點後已於98年10月15日以北市交運字第0983250130
0 號另為處分在案，原告「97年9 月12日」及「同年10月
3 日」2 次違規係第4 次及第5 次違規並無疑義仍應依法加以裁罰，故原告所述「97年9 月12日、同年10月3 日該
2 次違規，已因98年7 月17日訴願決定撤銷97年12月12日之原處分而不復存在」，應係對此部分有所誤會。
⒊另原告主張被告97年12月12日第00-00000000 號及第00-0
0000000 號處分，僅對原告為「罰鍰」及「吊扣牌照」之處分，於經訴願決定撤銷後之另為處分較原處分更為不利，而違反「不利益變更禁止」一節：此部分依上開說明可知，依據公路法、汽車運輸業管理規則及系爭處罰作業要點之規範，於行為人第5 次違規時，即應處9 萬元罰鍰並撤銷汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照，僅依當時系爭處罰作業要點之規定，撤銷汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照之部分須報請交通部核准，基於此一特別程序規定，被告原97年12月12日第00-0000000
0 號（第5 次違規）處分，係先就9 萬元罰鍰部分加以裁處，被告同時依規定報請交通部核准撤銷汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照部分，而因於交通部核准前，系爭處罰作業要點就此一程序規定修正為無須報請交通部核准，而得由地方主管機關直接依公路法之規定撤銷行為人之汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照，基於實體從舊、程序從新之原則，被告乃於98年6 月1 日以北市交運字第09836449000 號函廢止原告汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照，故原告所述被告違反「不利益變更禁止」，應純係原告對系爭處罰作業要點有所誤解。另此98年6 月1 日北市交運字第09836449000 號函雖經臺北市政府以98年12月18日府訴字第09870153500號訴願決定撤銷原處分，由原處分機關另為處分，惟被告已於99年1 月20日以北市交運字第09930335701 號函另為處分在案等語；並聲明駁回原告之訴
五、經查，原告於本件所爭執之訴訟標的及其原因事實：㈠原告主張其雖未對被告99年1 月20日廢止營業執照等處分提
起行政救濟，但本件98年10月15日之原處分除以原告所屬遊覽車97年9 月12日、10月3 日個別攬載旅客違規營業而各裁處9 萬元罰鍰外，另在原處分函文說明六載明被告98年6 月
1 日函廢止汽車運輸業營業執照及吊銷全部車輛牌照之處分仍予維持文句，本件訴願決定亦予審核，而被告99年1 月20日函說明係依被告98年10月15日函即原處分續辦等語，未表示依98年12月18日撤銷廢止原告營業執照處分之訴願決定辦理，是以原告於本件亦得爭執上述廢照處分；又臺北市政府
98 年12 月18日訴願決定撤銷被告裁處罰鍰及吊扣牌照處分，本件98年10月15日之原處分竟維持被告98年6 月1 日函之之止汽車運輸業營業執照等處分，違反訴願法第81條第1 項但書禁止不利益變更原則等語，是以本件須先行確認原告爭執之範圍。
㈡查被告對原告上述97年9 月12日、10月3 日違規營業，以97
年12月12日「第00-00000000 號」裁處原告9 萬元罰鍰並吊扣牌照3 個月、「第00-00000000 號」處分書處9 萬元罰鍰，原告對此不服，於98年1 月9 日向臺北市政府提起訴願，經該府訴願委員會訴願決定，撤銷該2 次裁罰處分，由被告機關於決定書送達之次日起90 日 內另為處分，被告隨即函詢臺北市政府法規委員會適法性意見後，以本件原處分各裁處9 萬元罰鍰處分，有臺北市政府98年7 月17日府訴字第09870087600 號訴願決定書、臺北市政府法規委員會98年10月
1 日北市法二字第09836206900 號函及原處分可稽（附於71處分卷第78-81 、88-89 、92-95 頁）。原告對98年10月15日原處分認定為第4 次、第5 次違規定而裁處9 萬元罰鍰，仍為不服，復提起訴願，經臺北市政府訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟，有原告訴願補充理由書及臺北市政府99年11月16日府訴字第09970127200 號訴願決定書可按（附於20處分卷第53-64、92-101頁）。
㈢次查被告因原告所屬遊覽車97年10月3 日個別攬客，係2 年
內累計第5 次之違規行為，被告報請交通部撤銷原告汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照，經交通部表示無意見請被告權責處理後，被告另以98年6 月1 日函通知原告，廢止原告汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照；原告對此處分不服，另案於98年6 月9 日提起訴願，經臺北市政府於98年12月18日作成訴願決定，撤銷被告廢止原告營業執照等之處分，由被告機關於訴願決定書送達後30日內另為處分，有被告98年6 月1 日函文、交通部98年3 月9 日交路字第0980020064號函、98年4 月21日交路字第0980027160號函、原告訴願書及臺北市政府98年12月18日府訴字第09870156500 號訴願決定書可稽（附於62處分卷第9-10、11、27、30、73-78 頁）。被告依此訴願決定，另以99年1 月20日函廢止原告之汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照，並附帶敘明原告如有不服得提起訴願之教示，有上開函文可按（附於62處分卷第80頁）。但原告就被告99年1 月20日函之處分未提起訴願及行政訴訟。
㈣又查原處分針對原告97年9 月12日、10月3 日兩次違規營業
分別認定為第4 次及第5 次違規營業，各處罰9 萬元罰鍰，另在原處分書內附載：「另因貴公司違規營業已達5 次，本局98年6 月1 日北市交運字第09836449000 號函廢止貴公司汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照之分，仍予維持，併為敘明。」等語，致本件訴願決定理由誤認原處分亦對原告為廢止營業執照等處分審核（見訴願決定書理由第三項）。另被告98年6 月1 日函廢止原告之營業執照等處分，既因原告另案提起訴願，且經臺北市政府98年12月18日訴願決定撤銷後，由被告以99年1 月20日函另為處分，則本件原處分之上述附帶說明，自非對原告廢止營業執照等之處分，僅屬觀念通知性質，無原告所稱違反禁止不利益變更原則之情形。
㈤原告對所屬遊覽車駕駛在上述時地個別攬載旅客之事實及受
裁罰9 萬元罰鍰部分，均未爭執，其違規營業事證明確；而原告於本件訴願書（附於71處分卷第2 頁）及起訴狀均僅載明：被告就97年9 月12日、97年10月3 日經查獲個人攬客行為，應為第1 、2 次違規，而非被告認定之第4 、5 次違規營業等語，乃提起訴願，亦經原處分及本件99年11月16日訴願決定審核認定屬第4 、5 次違規，是以被告既認屬第4、5次違規，依系爭處罰作業要點第1 點規定始能裁處9 萬元罰鍰（按如為第1 、2 次違規僅能裁處3 萬元、6 萬元罰鍰），故本件原告主張之原因事實，係對其所屬遊覽車97年9 月12日、10月3 日查獲之違規事實，爭執是否符合系爭處罰作業要點所定第4 、5 次違規行為規定，至於原處分附載98年
6 月1 日函廢止營業執照等處分仍予維持之文句，性質上屬於觀念通知，非直接對原告發生法律上效果之行政處分。
㈥至原告經被告99年1 月20日函處分廢止原告之汽車運輸業營
業執照及吊銷其全部營業車輛牌照，係屬另一處分，非本件審酌範圍。
六、本件事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，歸納兩造之陳述，兩造之爭點為：被告依96年7 月12日修正之處罰作業要點第1 點第2 項規定認定原告第4 次、第5 次違規營業，有無違誤？㈠按公路法第3 條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為
交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第79條第5 項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」、第77條第
1 項規定：「汽車或電車運輸業，違反依第79條第5 項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣9 千元以上9 萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照1 個月至3 個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。」。
㈡交通部依公路法第79條規定授權，於49年7 月28即日發布「
汽車運輸業管理規則」，經多次修正，本件行為時該規則第84條第1 項第1 款規定：「遊覽車客運業應遵守下列規定：
車輛應停置車庫場內待客包租，不得外駛個別攬載旅客、開駛固定班車或擅自設置營業所站。」、第137 條第1 項規定：「汽車運輸業違反本規則規定者，應依公路法第77條第
1 項之規定舉發。」。另交通部就違反上述第84條第1 項第
1 款規定個別攬載旅客或開駛固定班車者，於77年2 月3 日發布「遊覽車客運業違規營業處罰作業要點」，於96年7 月12日修正名稱為「遊覽車客運業違規營業及僱用資格不符駕駛員處罰作業要點」; 77年2 月3 日該要點第1 點規定：「（第1 項）遊覽車客運業違反公路法第34條及汽車運輸業管理規則第84條規定個別攬載旅客或開駛固定班車者，第1 次違規者，處該公司1 萬元罰鍰，並吊扣該次違規營業車輛牌照1 個月..第3 次違規者，處該公司3 萬元罰鍰，並報請交通部撤銷汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照，並隨即停止受理其申請各種異動登記。（第2 項）上述計次範圍內，自第一次違規行為之日起，屆滿兩年後重行計算。
」，又修正前即94年6 月27日該第1 點規定：「（第1 項）遊覽車客運業違反公路法第34條及汽車運輸業管理規則第84條規定個別攬載旅客或開駛固定班車者：第1 次違規者，處該公司新臺幣3 萬元罰鍰，並吊扣該次違規營業車輛牌照1個月..第5 次違規者，處該公司新臺幣9 萬元罰鍰，並由處分機關敘明違規情節，依據公路法第77條報請交通部核准同意後撤銷汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照，並隨即停止受理其申請各種異動登記。（第2 項）上述計次範圍內，自第1 次違規行為之日起，屆滿兩年後重行計算。」，96年7 月12日修正第1 點規定為：「（第1 項）遊覽車客運業違反公路法第34條及汽車運輸業管理規則第84條第1項第1 款規定個別攬載旅客或開駛固定班車者：第1 次違規者，處該公司新臺幣3 萬元罰鍰，並吊扣該次違規營業車輛牌照1 個月..；第5 次違規者，處該公司新臺幣9 萬元罰鍰，並依據公路法第77條撤銷汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照，隨即停止受理其申請各種異動登記。（第
2 項）前項有關違規次數之計算，自最近1 次違規日起回溯
2 年之期間，為次數之計算基準。」。又交通部就前揭96年
7 月12日修正之處罰作業要點第1 點第2 項規定，以100 年
7 月14日交路㈠字第1000006753號函說明修正理由略以：「有關本部96年7 月12日交路㈠字第0960006524號令修正『遊覽車客運業違營業及僱用未登記駕駛員處罰作業要點』，其中違規次數計算之修正理由係為更符合實務裁罰作業之計算方式，因當時實務上之計算方式係採『修正規定』第2 項之方式，而依當時之『現行規定』之文義顧慮會有『業者兩年內違規次數於屆2 年時重新歸零』之誤解可能，爰修正文字。..旨揭作業要點修正前第1 點第2 項『上述計次範圍內，自第1 次違規行為之日起，屆滿2 年後重行計算』之規定，在實務裁罰上並無第1 次違規滿2 年時，期間數次違規計次隨同第1 次違規滿2 年時消滅歸零之適用。」等語（全文見本院卷第158-161 頁）。上開汽車業運輸管理規則係基於公路法第79條規定授權而訂定，上述處罰作業要點及交通部之函釋係就違反上開規則第84條規定，對遊覽車客運業不得外駛個別攬載旅客等行為所為技術性、細節性規定，未逾越公路法規定範圍，被告自得援用。
㈢查原告之遊覽車個別攬載旅客並收費之行為，經稽查小組查
獲，依時間回溯分別為：97年10月3 日、97年9 月12日、96年2 月2 日、96年1 月9 日、95年12月28 日 ，並經被告先後作成裁處罰鍰及吊扣牌照處分書，即97年12月12日(00000
00 0000、00000000000 號）、96年3 月14日（000000000000號）、96年2 月12日（000000000000號）、96 年1月16日（00 0000000000 號）、95年8 月17日（00000000 0000 號）處分書可按（附於71處分卷第5-10頁、答辯卷第5-6 頁）。依前揭96年7 月12日之處罰作業要點第1 點第2 項「前項有關違規次數之計算，自最近1 次違規日起回溯2 年之期間，為次數計算之基準。」規定，則被告認定原告97年9 月12日、10月3 日屬第4 次、第5 次違規，依前揭規定及說明，於法並無不合。
㈣原告主張其於97年9 月12日、10月3 日受查獲違規營業，依
96年7 月12修正前處罰作業要點第1 點後段「上述計次後範圍內，自第1 次違規行為之日起，屆滿兩年後重行計算。」規定，其於95年7 月10日、95年12月28日、96年1 月9 日、96年2 月2 日之違規行為應歸零，均不能算入系爭處罰作業要點所定5 次計算範圍，97年9 月12日、10月3 日之違規行為屬第1 、2 次違規行為，被告認定為第4 、5 次違規，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、一行為不二罰原則、裁量權濫用，另交通部100 年7 月14日對系爭處罰作業要點第1 點第2 項修正理由說明係擅自創造累計方式，違反平等原則與行政自我拘束原則等語。惟：
⒈按行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原
意，應自法規生效之日起有其適用（司法院釋字第287 號解釋參照）。
⒉被告之原處分係依公路法第77條第1 項規定，該規定係對
汽車運輸業違反「公路運輸管理規則」規定而由主管機關裁罰鍰，並按其行為「情節」吊扣違車輛牌照、廢止營業執照等，是就公路法第77條第1 項所定行為「情節」，主管機關交通部自77年2 月3 日訂定系爭處罰作業要點，初期以業者有3 次違規行為後始能撤銷營業執照，之後至94年6 月27日修正後始調整為5 次違規行為，又因顧慮業者誤解於屆滿2 年時可重新歸零，乃於96年7 月12日變更為「自最近1 次違規日起回溯2 年之期間，為次數計算基準」，此均係在法律授權主管機關針對遊覽車客運業之違規行為「情節」，而以業者之違規行為頻率作不同程度處罰，是以系爭處罰作業要點係為闡明法律之原意，為協助下級機關行使裁量權所訂定之行政規則，依前揭司法院釋字第287 號解釋意旨，自其公布日起即有適用。原告主張原處分適用96年7 月12日修正之處罰作業要點第1 點第2 項規定，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、一行為不二罰原則及裁量權濫用等，並不可採。
㈤原告主張其於97年9 月12日、10月3 日之2 次違規所受處分
，經臺北市政府98年7 月17日訴願決定撤銷已不復存在，不具構成要件效力，原處分仍再就上述違規認屬第4 、5 次違規，亦有違誤云云。惟按訴願法第96條規定：「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」，是為加強訴願決定拘束力，乃明定由原處分機關重為處分，除有在訴願決定作成時未發現之新事證，或訴願決定明顯預留餘地外，不得為與已撤銷之原處分內容相同之處分（司法院釋字第368 號解釋參照）。原告上述時間之2 次違規行為雖經臺北市政府98年7 月17日訴願決定撤銷，但其撤銷意旨係就原處分於不違反法律平等原則適用原則，有無適度排除系爭處罰作業要點生效後追溯過去違規事實之可能？有無訂定過渡條款以減輕損害？有無不真正溯及既往？等疑義，請被告再為究明。經被告向臺北市政府法規會函詢後，再為本件原處分，並經本件訴願決定維持，則被告97年12月22日之處分書雖經訴願決定撤銷，但原處分按訴願決定意旨已重為處分，且係在原告有上開違規行為之事實前提下作成，並無違誤。原告此部分主張，並不可採。
七、綜上所述，原告主張各節，並不足採。原處分對原告所屬遊覽車駕駛於97年9 月12日、97年10月3 日個人攬載旅客違反公路法第79條、汽車運輸管理規則第84條、系爭處罰作業要點第1 點規定，認定為第4 次、第5 次違規，依公路法第77條第1 項規定裁處原告罰鍰9 萬元，並無違法。訴願決定雖誤將被告98年6 月1 日廢止原告汽車運輸業營業執照及吊銷全部車輛牌照之處分加以審酌，惟仍駁回原告訴願，結論並無不同。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，原告聲請命被告提出臺北市遊覽車歷年來違規時間及違規次數及函詢高雄市交通局自96年至100 年間遊覽車客運業者個別攬客行為之處分情形等，核無必要，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 2 月 23 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃清光
法 官 洪遠亮法 官 李維心上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 2 月 23 日
書記官 何閣梅