臺北高等行政法院判決
100年度訴字第553號100年10月11日辯論終結原 告 鄭振台被 告 行政院衛生署代 表 人 邱文達（署長）住同上訴訟代理人 林美倫 律師上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服行政院中華民國100年2 月17日院臺訴字第1000091414號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告之長女鄭○○（民國00年00月出生）生前就讀改制前臺北縣安溪國民小學時，於98年11月25日及同年12月26日接續接種H1N1新型流感疫苗第一劑及第二劑後，於99年1 月初，腳部出現不明原因之瘀青，同月21日下腹部再出現如手掌般大小之瘀青，同月27日乳牙掉落，發生不易止血之現象，經於翌日至財團法人恩主公醫院（下稱恩主公醫院）門診，發現有特異性血小板減少症狀，原告乃於99年2 月6 日向被告申請預防接種受害救濟。經被告預防接種受害救濟審議小組
(下稱審議小組）99年10月12日第89次會議審議審定，鄭詠心之症狀無法完全排除與預防接種之關聯，核予救濟金新臺幣（下同）5 萬元，被告遂以99年11月26日署授疾字第0990001528號函（下稱原處分）請財團法人藥害救濟基金會以99年12月1 日藥劑調字第991855號函通知原告上開審定結果。
原告不服，提起訴願，經決定駁回後，鄭○○旋於100 年3月8 日死亡，原告遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：㈠原告之長女鄭○○於接種H1N1新型流感疫苗後，全身出現不
明瘀青，面積有如手掌大小，嗣於99年1 月27日晚間，其乳牙脫落後血流不止，經翌日送醫檢驗發現其血小板數值僅4,000/uL，遠低於正常數值15萬至40萬，經住院緊急治療，同年1 月30日出院後，每週固定至恩主公醫院複診，血小板數值仍僅有數千至2 、3 萬/uL ，全身多處呈現紫斑及出血點，伴隨擤鼻涕時有血跡、小便有血尿等症狀，經轉診臺大醫院過敏免疫科診斷為全身紅斑性狼瘡，並開立有全民健康保險重大傷病證明。原告及妻子之家族皆無類似疾病之病史，因配合政府政策施打疫苗，致鄭○○之自體免疫系統遭到破壞，引發紅斑性狼瘡，需長期服用類固醇，引起身體不正常肥胖、肝腎功能受損，亦使鄭○○之心理遭受嚴重傷害。
㈡自原告備齊文件，透過前三峽鎮衛生所提出預防接種受害救
濟申請，至被告作成原處分，已經歷約1 年時間，其行政作業流程及效率有待改進；被告99年2 月23日收受申請資料後，於同年8 月8 日備齊審議資料，旋於同年10月12日完成審議，惟被告並未調閱相關病歷報告，僅憑原告提供之資料而為審議，且被告並未知會原告案件進度或查證相關事項，更與6 個月內完成審議之規定相悖，被告顯有行政怠惰之嫌。
㈢被告係依據預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法（下稱預
防接種受害救濟辦法）第7 條第1 項第3 款嚴重疾病給付之規定，作成核給5 萬元之審議決定，惟該款規定給付金額之上限為60萬元，與本件核給金額5 萬元相差甚遠，被告並未說明發放之基準為何；依原處分說明二後段，無法排除鄭詠心之特異性血小板減少症狀與本次疫苗接種之關聯，符合藥害救濟給付之要件，訴願決定竟稱原處分已從寬認定頗有施捨之意，令人難以信服。
㈣鄭○○於100 年3 月3 日因血小板缺乏導致腦內出血，經送
醫急救後，於同年3 月8 日因腦幹喪失功能而死亡，被告應依預防接種受害救濟辦法第7 條第1 項第1 款之死亡給付相關規定，重新審議等語。並求為判決撤銷訴願決定及原處分不利於原告之部分，被告並應作成給付原告藥害救濟350 萬元之處分。
三、被告抗辯略以：㈠按「行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查
範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但屬於行政機關之判斷餘地事項者，例如：涉及高度屬人性（如考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量）、高度技術性（如環保、醫藥等）等，除基於錯誤之事實，或基於與事件無關之考量，或組織是否合法、有無遵守法定程序、有無違反平等原則及一般公認價值判斷標準等，法院可審查判斷餘地外，應尊重其判斷，而採低密度之審查基準。又原判斷之決策過程，如非由行政機關首長單獨為之，而係由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成者，亦應對其判斷採取較低之審查密度（司法院釋字第382 號、第462 號及第553 號解釋理由參照）。」最高行政法院95年度判字第
900 號判決可資參照。被告所屬審議小組第89次會議出席委員計16人（7 位請假），與會委員包括感染、神經、免疫等專科醫師、解剖病理專家、衛生保健專家、法學專家及社會公正人士所組成，就預防接種事宜與個案健康結果作因果關係之專業審議。又依據上開審議辦法所訂之預防接種受害救濟程序，應先收集個案發病前後之就醫病歷資料，送審議小組2 位委員先做初步鑑定，再召開審議小組會議審慎審議，會中並邀請當地衛生局人員書面或口頭報告訪視個案狀況。審議小組委員依據原告所提受害事實之各種狀況，參酌就醫臨床病歷、檢驗報告、治療及其病程發展、個案過往病史以及可能相關之疫苗特性等，就學術專業、文獻報告及臨床經驗充分探討受害事實與預防接種間造成因果關係之可能性後，始做出決議。審議小組委員係由國內之感染專科、神經專科、免疫專科等醫師、解剖病理專家、衛生保健專家、法學專家及社會公正人士所組成，合乎嚴謹性、專業性及公正性的要求。
㈡由於疫苗是一種生物製劑，人體生理狀況複雜且有體質差異
性，故其進入人體後，有產生不良反應的風險存在，但因產品上市前，已經過嚴格實驗審核管控，故發生不良反應的機率極低。在考量整體社區群體之健康保障下，疫苗接種為提高群體免疫力以減少傳染病發生的最佳公衛手段，為確保疫苗的安全性，並避免民眾對預防接種副作用產生疑慮而間接降低接種完成率，被告要求國內各項疫苗於上市使用前，均需向被告申請查驗登記，俟取得許可證，始可上市。各家廠商於申請查驗登記時，均應依規定檢附各項臨床及技術性資料，經被告藥品諮詢委員會及傳染病防治諮詢委員會預防接種組委員依規範逐項審核及檢驗，並經食品藥物管理局檢驗，確認其安全性及有效性，始准予登記並核發許可證。另各批次疫苗輸入上市前，尚需經被告所屬食品藥物管理局檢驗合格，取得封緘證明書，完成封緘後，始得銷售。因此，疫苗之品質、效益與安全無庸置疑。
㈢依據鄭○○至99年2 月11日止之相關病歷資料記載，其經恩
主公醫院診斷為特異性血小板低下症，依疾病特性及相關檢查情形，雖尚無醫學證據顯示血小板低下與非活性疫苗有關，仍考量疫苗學理之可能性，從寬認定為無法排除相關，審定救濟金額5 萬元。惟據原告所稱，鄭○○經多次就醫，最後經診斷為紅斑性狼瘡。然此疾病業經醫學證實，係為個人基因性遺傳或免疫反應異常等多重因素作用機轉後，而導致之全身性自體免疫疾病，與疫苗無關。本件審議時，僅得知鄭○○出現血小板低下即核予救濟，未知係為紅斑性狼瘡之病程期間，顯見原處分已從寬認定。惟考量原告權益，爰維持原審定結果。
㈣依據預防接種受害救濟辦法第11條規定，申請案件需俟資料
備齊後，始交由審議小組於6 個月內完成審議。被告於99年
2 月23日受理原告經改制前臺北縣（現新北市）政府衛生局函轉之申請資料後，立即檢核並調閱各項相關資料，至8 月
8 日備齊所需資料提交審議小組進行初步鑑定，後經99年10月12日第89次審議會議中完成審議；又相關決議及審定結果仍須經審議小組委員撰擬及確認無誤後，始能核定及辦理通知作業。爰此，本件依法並無延誤。又有關核定之救濟金額，係由審議小組委員依據預防接種受害救濟審議辦法所定救濟項目及認定基準，審酌個案發生不良反應之嚴重性、預後、就醫情形及其與預防接種之關聯性，並參酌歷次相似症狀之給付情形，經充分討論與研議後審定之。綜上，原處分並無違誤等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為原告主張鄭○○係因接種H1N1新型流感疫苗致死，被告應作成核付救濟金350 萬元之處分，於法是否有據？
五、本院判斷如下：㈠按傳染病防治法第30條第1 項及第4 項規定：「（第1 項）
因預防接種而受害者，得請求救濟補償。」「（第4 項）前項徵收之金額、繳交期限、免徵範圍與預防接種受害救濟之資格、給付種類、金額、審議方式、程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」次按預防接種受害救濟辦法第1 條規定：「本辦法依傳染病防治法第30條第4 項規定訂定之。」第3 條規定：「中央主管機關為辦理預防接種受害救濟之審議，應設預防接種受害救濟審議小組（以下簡稱審議小組），其任務如下：一、預防接種受害救濟事項之審議。二、預防接種受害原因之鑑定。三、預防接種受害救濟給付金額之審定。四、其他預防接種受害相關事項之審議。」第7 條第1 項規定：「審議小組審議預防接種受害救濟，應依下列救濟項目及認定基準為之：一、死亡給付：㈠因預防接種致死者，最高給付新臺幣600 萬元。㈡無法排除因預防接種致死者，最高給付新臺幣350 萬元。㈢因其他原因致死者，不予給付。二、身心障礙給付：㈠因預防接種致身心障礙者，最高給付新臺幣500 萬元。㈡無法排除因預防接種致身心障礙者，最高給付新臺幣300 萬元。㈢因其他原因致身心障礙者，不予給付。三、嚴重疾病給付：㈠因預防接種致嚴重疾病者，最高給付新臺幣100 萬元。㈡無法排除因預防接種致嚴重疾病者，最高給付新臺幣60萬元。㈢因其他原因致嚴重疾病者，不予給付。四、其他因預防接種致不良反應者，最高給付新臺幣20萬元。五、預防接種後疑似嚴重不良反應者，為釐清其症狀與預防接種之關係，依其嚴重程度，所施行之合理檢查及醫療費用，最高給予新臺幣10萬元。
」第4 條規定：「審議小組設置委員9 至17人，委員由中央主管機關就醫藥、衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士聘兼之……」㈡次按原告提起課予義務訴訟之目的，在於請求行政法院判命
行政機關應依其申請之內容作成行政處分，原則上係以行政法院言詞辯論終結時（未經言詞辯論者以裁判時）之事實及法律狀態為基準，以判斷原告之請求權是否成立。是以原處分作成後之事實或法律狀態雖有變更，而與原處分據以作成之基礎有差異，但如不足以變更原處分之結論者，仍不能認原告之請求為有理由。
㈢經查：原告之長女鄭○○於98年11月26日及同年12月28日接
種國光廠牌H1N1新型流感疫苗各1 劑後，身體即出現瘀青現象，繼於99年1 月28日因乳牙掉落不易止血情形，至恩主公醫院門診，發現有特異性血小板減少症狀，原告乃向被告申請預防接種受害救濟，經被告所屬審議小組會議審定結果，認定鄭○○之症狀無法排除與本次預防接種之關聯，而決議給付救濟金5 萬元，被告即作成原處分請財團法人藥害救濟基金會以99年12月1 日藥劑調字第991855號函通知原告，原告不服，提起訴願，經決定駁回，嗣鄭○○於100 年3 月8日死亡等情，為兩造所不爭執，並有卷附改制前臺北縣政府衛生局99年2 月9 日預防接種受害調查表（見原處分卷二第
1 頁反面）、H1N1新型流感疫苗不良事件通報表（見原處分卷二第2 頁）、鄭○○流感疫苗接種通知卡（見原處分卷二第4 頁）、鄭○○預防接種證明書（見原處分卷二第4 頁反面）、恩主公醫院99年1 月30日恩乙診字第0990130034號乙種診斷證明書（見原處分卷二第5 頁反面）、鄭○○死亡證明書（見本院卷第34頁）、全民健康保險重大傷病證明申請書（見本院卷第35頁）、原告預防接種受害救濟申請書（見原處分卷二第1 頁）、被告所屬審議小組第89次會議紀錄及相關資料暨審議委員鑑定意見（見原處分卷二第67至80頁及本院卷第89至93頁）、原處分（見原處分卷一第1 至2 頁）、財團法人藥害救濟基金會99年12月1 日藥劑調字第991855號函（見原處分卷一第3 頁）及訴願決定（見本院卷第13至19頁）可稽，洵堪認定。
㈣本件原告雖以上開情詞主張鄭○○無法排除因預防接種H1N1
新型流感疫苗致死，被告應依前引預防接種受害救濟辦法第
7 條第1 項第1 款第2 目之規定，作成核予死亡給付350 萬元之處分云云。惟：
⒈基於憲政體制之權力分立原則，司法權無從取代行政機關
行使行政裁量權，雖行政機關行使裁量權仍應受司法審查，但行政訴訟之目的在於管制行政處分之合法性，故審查範圍僅限於裁量之適法性，並不及於專屬行政權作用之妥當性（最高行政法院92年度判字第1725號、96年度判字第1108號判決意旨參照）。又涉及具高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會就不確定法律概念所為之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，行政機關就此等行政事項尤享有專業判斷之餘地，參照行政訴訟法第4 條第2 項及第20
1 條之規定，行政法院僅得審查行政機關之判斷有無恣意濫用及其他違法情事，構成應予撤銷或變更之情形。準此以論，關於接種疫苗可能引起之反應，與死亡之發生有無因果關係之審查，涉及專業性、經驗性之判斷，本於憲政上權力分立原則，除行政機關之決定有逾越權限或濫用權力之情形，行政法院得予撤銷外，原則上應尊重其判斷餘地。易言之，若行政機關就專業事項所為之判斷，無恣意濫用及其他違法情事，法院自應予尊重。而行政機關之專業判斷若無：1.出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。2.有違一般公認之價值判斷標準。3.違反法定之正當程序。4.作成判斷之行政機關，其組織不合法或無判斷權限。5.出於與事物無關之考量，違反禁止不當連結原則。6.違反法治國家應遵守之一般法律原則等事由，要難認其有構成違法之情形（司法院釋字第382 號、第462 號、第553 號解釋理由及最高行政法院95年度判字第1239號判決意旨參照）。
⒉查鄭○○係因慢性免疫性血小板缺乏紫斑症（紅斑性狼瘡
），引起腦內出血，致使腦幹功能喪失，造成死亡結果，有卷附原告提出之行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺北榮民總醫院（下稱臺北榮民總醫院）100 年3 月8 日出具之鄭○○診斷證明書及死亡證明書（見本院卷第21頁及第22頁）可稽。再者，鄭○○於99年6 月間已經國立臺灣大學附設醫院（下稱臺大醫院）診斷確定罹患全身性紅斑性狼瘡（Systemic Lupus Erythematosus，簡稱SLE ）屬實，亦有卷附臺大醫院之鄭○○病歷資料（見案例編號816病歷資料卷第5 至8 頁）可稽，復據鄭○○之主治醫師楊曜旭於全民健康保險重大傷病（全身紅斑性狼瘡）證明申請書上簽署為證（見本院卷第35頁）。
⒊揆諸單一接種國光廠牌H1N1疫苗引起之血小板低下，為注
射後的單一次之身體接觸類似病毒抗原的免疫傷害事件，只要病人不反覆且長時間接觸，此種反應經過一段時間（尤其經過類固醇等治療）後，即會恢復原先之人體免疫平衡，使血小板數目恢復正常，不會長期造成血小板低下；且H1N1新型流感疫苗，係屬「非活性」疫苗不會引發全身性紅斑性狼瘡，也不會導致全身性紅斑性狼瘡之疾病惡化；而全身性紅斑狼瘡為一種可見於人類的反覆發作，侵犯多種器官系統而造成廣泛性血管及結締組織炎症的自體免疫疾病，其臨床表徵為多變性，可由症狀極輕微至嚴重之多重器官系統侵犯。其病程之轉變（如何時緩解，何時惡化）常常是迅速，且令人無法預測；全身性紅斑狼瘡發病原因尚不清楚，但與下列因素有關：⑴多重基因性遺傳；⑵免疫功能（包括傳入、傳出路徑及標的器官）異常；⑶女性荷爾蒙；⑷外來環境因素（包括病毒、藥物、紫外線…等）。由於全身性紅斑狼瘡的發病為多重因素與機轉交互作用長期默默進行，累積身體各器官系統的發炎反應，至身體受不了才會爆發臨床症狀的產生。所以由實證醫學觀點而言，單一的接種國光牌H1N1疫苗並不可能於短時間內累積誘發全身性紅斑狼瘡的臨床症狀產生。鄭○○後來經診斷為全身紅斑性狼瘡，已經醫學證實係本身體質的免疫反應異常而導致全身性的自體免疫疾病，因其為個人體質問題，與疫苗注射並無因果關係，故認定無法排除與H1N1疫苗接種的相關性而給予救濟，當屬過分寬鬆的判定等情，已據被告於訴願階段，迄本院言詞辯論終結之前，屢經檢具鄭○○在恩主公醫院、臺大醫院、臺北榮民總醫院等醫院診療之病歷資料囑請多位專業醫師鑑定明確，有各該專業醫師出具之醫理意見單在卷可參（見原處分卷二第73頁、第74頁及本院卷第89頁至第93頁），並檢附有關之醫學文獻6 篇以資佐證（見本院卷第108 頁至第136 頁），堪認信實可據。原告主張鄭○○之死亡無法排除因預防接種H1N1新型流感疫苗所致云云，要屬主觀之臆測，無從憑採。
⒋本件係因鄭○○甫接種H1N1新型流感疫苗初期出現瘀青、
不易止血現象及特異性血小板減少症狀，而申請預防接種受害救濟，被告受理申請後，即行調取鄭○○在恩主公醫院就醫之病歷資料（見原處分卷二第21頁至第128 頁），先行囑請二位小組委員為初步鑑定，旋由依前引預防接種受害救濟辦法第4 條規定所組成之審議小組成員計16人於99年10月12日召開第89次審議會議進行討論研判，決議鄭詠心之症狀無法完全排除與預防接種之關聯，核予救濟金
5 萬元，有卷附小組委員之初步鑑定意見書（見原處分卷二第70至72頁）、審議小組委員名單（見原處分卷二第75頁）、會議紀錄（見原處分卷二第77至79頁）可按。審酌被告依法組成審議小組就原告之申請案件為審議，並依據小組會議之審定結論作成原處分，核無違反法定程序，再者審議小組會議審議當時，因尚未查悉臺大醫院已於同年
6 月間診斷確定鄭○○出現特異性血小板減少症狀係因自身罹患紅斑性狼瘡疾病所致，鑑於該症狀發生在甫接種H1N1新型流感疫苗之後，乃從寬認定「無法完全排除與預防接種之關聯」，准予核付救濟金5 萬元，亦無悖離前揭專業判斷應行注意之事項，而對原告為不利之決定，即不構成違法，應予撤銷之情形。
⒌是故，本件雖於原處分作成之後，發生鄭○○死亡之事實
，且已確認鄭○○生前之瘀青、不易止血現象及特異性血小板減少症狀係因罹患全身性紅斑狼瘡疾病所致，但此等事證之存在，皆不足以動搖原處分之結論，原告並不能因此獲取更有利之決定，故原告主張原處分構成撤銷事由，被告應依前引預防接種受害救濟辦法第7 條第1 項第1 款第2 目之規定，作成核付原告350 萬元之處分云云，於法容欠允洽，不能採取。
六、綜上所述，原告上開主張各節，均非可取。本件被告依所屬審議小組會議審定結論作成原處分，認定鄭○○之血小板低下症狀無法完全排除與預防接種之關聯，而核予救濟金5萬元，原屬從寬認定，因對原告並無不利，自不構成違誤，訴願決定予以維持，核無不合。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，求為判命被告應作成准予核付救濟金350 萬元之行政處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 25 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 10 月 25 日
書記官 林 俞 文