臺北高等行政法院判決
100年度訴字第569號100年7月14日辯論終結原 告 郭明豪
陳彩治陳福山共 同訴訟代理人 劉緒倫律師被 告 國防部代 表 人 高華柱（部長）住同上訴訟代理人 林志宏律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國100 年1 月27日院臺訴字第1000091666號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以渠等受讓取得之臺北市○○○路○ 號、7號及9 號房屋（下稱系爭房屋），係坐落於被告列管「周鐵英等散戶」之臺北市○○區○○段○○段93地號國有土地上，於99年6 月1 日檢具相關資料，向被告申辦違占建戶補件作業，並申請依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第23條規定，補償違建戶拆遷款及提供興建住宅依成本價格價售。案經被告於99年7 月27日以國政眷服字第0990009874號書函（下稱原處分）函復原告，以系爭房屋係原眷戶黃振元向曹中岳價買取得，基於原眷戶不得兼為違占建戶，若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分，並依相關規定辦理。是系爭房屋本應併同原眷舍即臺北市○○○路○巷○ 號辦理自增建超坪補償丈量，並於96年7 月4 日點交返還被告所屬後備司令部（下稱後備司令部）接管，惟黃振元之配偶聶志芳於點交時刻意隱瞞，未誠實告知，涉有點交不實情事。本案申請補件標的之原眷舍所有人黃振元，已依國軍老舊眷村改建計畫遷建臺北市健安新城新建住宅，其相關權益已告終結，該建物即使黃振元再行私自移轉，其受讓人亦不得主張違建戶權益，所請歉難辦理。另系爭房屋係無權占有被告所屬總政治作戰局（下稱總政治作戰局）管理之臺北市○○區○○段○○段93地號國有土地，且有出租營商情事，請儘速依法拆除系爭房屋並返還土地。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分及訴願決定皆以因系爭房屋為原眷戶黃振元所購買，即為「原眷戶黃振元君既不得兼為違占建戶，即無於眷改條例制訂公布前，將原眷戶黃振元君列為系爭房屋存證有案違占建戶之可能」，然事實上，原告購買房舍之對象為聶志芳，並非原眷戶黃振元，此有買賣契約書為證。再者，黃振元於50年間向曹中岳、林雲峯購買，位於台北市○○路○段○巷○ 號之4 間房舍顯係巷內之房屋，與系爭房屋面臨○○○路5 、7 、9 號無關，被告卻以○○路房舍由黃振元購買，並經原告所繼受，是原告不得主張違建戶之權益，否准原告之申請，顯非正確。
（二）眷改條例第3 條規定「本條例所稱國軍老舊眷村，係指中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。
四、其他經主管機關認定者。本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」而辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱眷村改建注意事項）卻規定「壹、國軍老舊眷村改建條例第3 條部份之二、……原眷戶不得兼為違占建戶，若有自行增、加、修建部份，概屬原眷戶自增建部份，並依相關規定辦理。」然該注意事項所增加「原眷戶不得為違占建戶」規定，使原眷戶不得行使違占建戶之權益，對人民財產權利限制而未經法律授權，並該注意事項顯然逾越母法範圍，應不得做為處分之依據。又按「所有人於法令限制之範圍，得自由使用、收益、處分其所有物並排除他人之干涉，民法第765 條定有明文。」、眷改條例第23條規定「……違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣市政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。」而改建注意事項陸、眷改條例第23條部份「六、違占戶於辦理改（遷）建說明會當日之占有人與主管機關存證資料不符者，應以現占有人為原占有人之繼承人或受讓人為限。」是違建戶仍得自由處分其房舍，又違占戶違法占有他人眷舍，存證後經買賣或繼承，該繼承人或受讓人並得以現占有人主張逐級申辦補建作業，然違建戶住戶乃合法占有他人興建建築物，基於眷改條例避免訴訟冗長之目的及平等原則，本應對其亦為相同對待，是違建戶現占有人為原占有人之繼承人或受讓人時，亦應得主張違建戶之權益，是受讓違建戶房舍之現占有人，亦應繼受該違建戶之資格並得主張相關權益。系爭房屋原為後備司令部以「周鐵英等散戶」所列管，此由96年9 月4 日國防部後備司令部函所示，並經兩造所承認，應屬為存證列管之房舍無疑。本件房舍既經列管，且原告非向原眷戶黃振元購買本件房舍已如前述，列管房舍依法仍得自由處分，原告經受讓後為現占有人，應已符合違建戶資格，得以主張眷改條例第23條之權益。
（三）眷改條例第23條第2 項規定「前項違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。」、眷改條例施行細則第22條第4 項規定「第2 項存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。」而改建注意事項陸、眷改條例第23條部份「一、……非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建構造上及使用上具有獨立性之建築物，為違建戶。……三、違建戶於85年2 月6 日以前建造，其占有人得擇一提供設立戶籍、稅籍、水錶或電錶等足資認定之文件，逐級申辦補件作業。」被告84年8月16日之（84）祥址字第09391 號「國軍待改建老舊眷村清查作業要點」，該要點參「四、違建戶：於眷村土地範圍內自行加蓋、占建之房屋，或請領有門牌及水、電籍之非列管房屋者。」主管機關對於符合違占建戶要件之房舍，應予以存證，存證部份應以該建築物係85年2 月6 日前建造。經查，本件列管房舍為85年2 月6 日前建造，應無爭議，是本件房舍應予以存證，是縱如被告所云為原眷戶黃振元於50年間向曹中岳、林雲峯所購買之違建房屋，按前述之規定，亦應得辦理存證。又按眷改條例第23條規定「……違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣市政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。」而改建注意事項陸、眷改條例第23條部份「六、違占戶於辦理改（遷）建說明會當日之占有人與主管機關存證資料不符者，應以現占有人為原占有人之繼承人或受讓人為限。」基於眷改條例避免訴訟冗長之目的及平等原則，本應對其亦為相同對待，是違建戶現占有人為原占有人之繼承人或受讓人時，亦應得主張違建戶之權益，已如前述，是當違建戶占有人資料與存證不符時，應以現占有人為原占有人之繼承人或受讓人為限，亦得主張得擇一提供設立戶籍、稅籍、水錶或電錶等足資認定之文件，逐級申辦補件作業。是原告為該建築物之受讓人（現占有人），應具備申請辦理補件作業資格，被告駁回原告申請，顯然適用法規錯誤及違背平等原則。
（四）綜上，依據眷改條例第23條第1 項及眷改條例施行細則第22條規定，系爭房屋係由陳福山於96年7 月4 日向聶志芳購入，嗣又將5 號售予郭明豪，7 號售予陳彩治，而此違建戶早在50幾年間已存在。且本件系爭之違占建戶，在96年8 月15日已辦理會勘，已載明應儘速補件列管作業，則依行政程序法第6 、7 、8 、9 條之規定，被告率以系爭違占建戶係黃振元所有，而拒絕辦理補件存證及支付拆遷款與提供興建住宅之價購，尚有未當。
（五）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應就原告99年6 月3 日之申請，依眷改條例施行細則第22條第4 項，作成准予原告辦理違占建戶補件作業之處分；並依眷改條例第23條規定，作成准予核付原告拆遷補償、提供成本價格價售之住宅暨優惠貸款之處分。
3、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）查系爭房屋坐落於臺北市○○區○○段○○段93地號之國軍老舊眷村土地，且係原眷戶黃振元於50年間向林雲峯、曹中岳購買，此有黃振元於另案與總政治作戰局間民事拆屋還地訴訟之民事答辯狀及所附房屋買賣契約可稽，另原告等於與總政治作戰局間之前揭民事訴訟中，亦提出答辯書狀主張系爭房屋乃原眷戶黃振元於50年間向曹中岳、林雲峯購買。惟原告等於訴願時及本件訴訟中卻主張系爭房屋並非黃振元所購得，其前後所有權之變動與原眷戶黃振元均無關係，其主張顯屬不實，合先敘明。
（二）依眷改條例第23條第2 項規定，業已明定違占建戶係以眷改條例施行前，經主管機關即被告存證有案者為限。如前所述，系爭房屋乃臺北市○○○路○巷○ 號眷舍之原眷戶黃振元於50年間向曹中岳、林雲峯所購買，於96年7 月4日方由原眷戶黃振元委由其配偶聶志芳與原告陳福山簽訂房屋讓渡契約書，將系爭房屋轉讓與原告陳福山，其後原告陳福山再將系爭5 號建物轉讓予原告郭明豪（即原告陳福山之妹夫）、將系爭7 號建物轉讓予原告陳彩治（即原告陳福山之妹），此有另案台灣台北地方法院（下稱台北地院）98年度審重訴字第325 號拆屋還地事件98年7 月28日言詞辯論筆錄所記載兩造不爭執事項可稽。據此，系爭房屋在眷改條例公布施行前（即85年2 月6 日以前）乃為原眷戶黃振元所有，依照改建注意事項壹、眷改條例第3條部分「二、一戶兩舍、一戶多舍、一人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓二原眷戶以上之權益者，均認定為一戶。原眷戶不得兼為違占建戶，若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分，並依相關規定辦理。」之規定，原眷戶黃振元自不能再兼為系爭房屋之違建戶，故被告或被告下屬權責機關依法並無在眷改條例公布施行前，將原眷戶黃振元存證有案為系爭房屋之違建戶之可能，事實上亦無此存證有案資料，故原告根本不可能得補件存證為眷改條例施行前存證有案之違建戶。
（三）況眷改條例施行細則第22條第4 項規定，乃係針對於眷改條例公布施行前即已經主管機關存證有案之違占建戶，但因當時存證之資料有缺件不全、遺失或毀損之情形，應由主管機關通知該違占建戶補正存證文件，殊非就未經主管機關存證有案之違占建戶，得依該條項規定要求主管機關得將其補件存證為違占建戶。原眷戶黃振元就系爭房屋於眷改條例公布施行前，既無存證為系爭房屋違建戶之資格，則原告郭明豪、陳彩治、陳福山於96年7 月4 日以後方向原眷戶黃振元所委託之聶志芳購買系爭房屋，自更無從得因此自原眷戶黃振元繼受取得本不存在之「於國軍老舊眷村改建條例施行前經主管機關存證有案之違建戶」資格或權利，則原告等申請被告應依眷改條例第23條第1 項之規定給予其違占建戶得享有之拆遷補償款及提供興建住宅依成本價格價售之權利，自非有理。
（四）原告主張改建注意事項「壹、國軍老舊眷村改建條例第三條部分之二、……原眷戶不得兼為違占建戶，若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分，並依相關規定辦理。」該注意事項所增加「原眷戶不得兼為違占建戶」規定，已逾越母法所定之範圍，應不得為處分之依據云云，惟本諸司法院釋字第485 號解釋及理由意旨，為貫徹眷改條例第16條第1 項規定，被告於89年6 月23日國防部（89）祥祉字第7351號令頒之改建注意事項壹規定「國軍老舊眷村改建條例第3 條部分規定：……二、一戶兩舍、一戶多舍、一人依法承受或受讓二原眷戶以上之權益者，均認定為一戶。原眷戶不得兼為違占建戶。若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分，並依相關規定辦理。」，明文解釋界定享有眷改條例之原眷戶權益者，均僅得享有1 戶之原眷戶權益，不得重複享有原眷戶權益或兼享原眷戶權益及違占建戶權利，以免給予眷改條例之受益人超過其照顧必要性之明顯過度之照顧，不符合社會政策立法應注意福利資源之有效、妥善分配原則。故系爭注意事項之規定，符合眷改條例區分原眷戶及違占建戶之立法意旨，亦符合大法官釋字第485 號解釋所揭示應注意避免給予受益人過度明顯照顧之意旨，自得予以適用，是原告主張被告前揭改建注意事項有關「原眷戶不得兼為違占建戶」之規定逾越母法云云，實無可採。
（五）末查，違占建戶乃未經合法程序私自占用國軍眷舍之人及未經眷村或不適用營地土地管理機關同意私自於前揭土地上興建房屋之人之合稱，此等人原係未取得任何合法使用國軍眷舍或眷村及不適用營地土地權源，依法理本應依法負遷讓房屋或拆屋還地之責，甚至當賠償無權占有期間相當於租金之不當得利，惟因避免經由訴訟程序排除違占建戶無權占有之時程冗長，眷改條例於立法上乃規定給予違占建戶拆遷補償，以促其願配合返還所占有之國軍眷舍或眷村及不適用營地土地，故而有眷改條例第23條第1 項規定之設，此核為國家為加速眷改土地收回而立法賦予違占建戶公法上特殊恩遇措施；同時，另為避免因對違占建戶有此給與拆遷補償特殊恩遇措施，造成本非無權占有國軍眷舍或眷村及不適用營地土地之人，為謀求獲得國家給與拆遷補償款之利益，大肆違法占用國軍眷舍或眷村及不適用營地土地，反阻礙國軍眷舍或眷村及不適用營地土地之收回，因此於立法上眷改條例第23條第2 項乃限定得請求拆遷補償之違占建戶以眷改條例施行前已經主管機關即被告存證有案者為限，換言之，得請求拆遷補償之違占建戶，僅限於在眷改條例施行前，即已經被告查證存檔既有未經合法程序占有國軍眷舍或眷村及不適用營地土地事實之人。本案原告等既均係在96年7 月4 日始向原眷戶黃振元之委託人即其配偶聶志芳買受系爭房屋，而取得系爭房屋之事實上處分權及占有，其等乃屬眷改條例第23條第2 項規定所欲排除違占建戶拆遷補償權益適用之人，甚為明確，自無將原告補件存證為違建戶並賦予其眷改條例第23條所規定違占建戶權益之餘地。
（六）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所述之事實，除後列爭點外，為兩造所不爭執，且有原告訴訟代理人99年6 月1 日德倫字第0990601021號申請書、被告99年7 月27日國政眷服字第0990009874號函（即原處分）、行政院100 年1 月27日院臺訴字第1000091666號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以系爭房屋非原告向原眷戶黃振元購買，原告應符合違建戶資格，且系爭房屋為85年2月6 日前建造，原告應得申請辦理違占建物補件作業，並得請求眷改條例第23條之權益據為主張，故本件應審酌之爭點即為：原告是否為眷改條例所稱之違建戶？被告據以適用之眷村改建注意事項，有無逾越眷改條例之授權而有違法？原處分否准原告申請是否適法？
五、本院之判斷：
（一）按「改建、處分之眷村及第四條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣、（市) 政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。……」、「前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。」眷改條例第23條第1 項前段、第2 項定有明文。又「……。前項違占建戶拆遷補償，應以主管機關存證有案之建築物占有人為對象，價售住宅以一戶為限。……第2 項存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。」眷改條例施行細則第22條第2 項、第4項亦有明定。
（二）經查，系爭台北市○○○路5 、7 、9 號未經保存登記房屋，坐落被告列管台北市○○區○○路○○段93地號國有土地（管理機關國防部總政治作戰局），有土地登記謄本、臺北市建成地政事務所土地複丈成果圖在卷可稽，系爭房屋係96年7 月4 日間由原眷戶黃振元委由配偶聶志芳，轉讓予原告陳福山，其後復由原告陳福山將系爭房屋中之臺北市○○○路○ 號及7 號再讓與原告郭明豪、陳彩治等情，亦經訴外人黃振元於臺北地院受理之98年度審重訴字第325 號民事訴訟案答辯狀（本院卷第52頁）陳述甚明，足見原告係於96年7 月4 日後，始占有使用系爭房屋，是其顯非屬本條例施行前（即85年2 月6 日前），經主管機關存證有案之違占建戶，故被告認依前開規定，原告不符違占建戶補件作業之要件，且不得享有眷改條例違占建戶之相關權益，而駁回原告申請，洵屬有據。
（三）原告主張原眷戶黃振元受列管之眷舍，僅台北市○○○路○巷○ 號房屋，並非原告之○○○路5 、7 、9 號房屋，且原告亦非向原眷戶黃振元買受云云，惟查：
1、按「一戶兩舍、一戶多舍、一人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓二原眷戶以上之權益者，均認定為一戶。原眷戶不得兼為違占建戶，若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分，並依相關規定辦理。」眷村改建注意事項第壹點第2 項定有明文。
2、本案系爭房屋前由原眷戶黃振元於50年間分別向曹中岳及林雲峯購買取得，有黃振元與曹中岳及林雲峯分別於50年
1 月5 日及同年3 月6 日簽訂之房屋買賣契約書2 份在卷可憑，依前開契約書所載，原眷戶黃振元所買受之標的，係2 間房屋，台北市○○路○段○巷○ 號（即○○○路○巷1 號），原告雖主張系爭房屋係向聶志芳購買，與原眷戶黃振元列管之眷舍不同，並提出國軍眷舍管理表為證，惟查前開契約己明載黃振元買受之未經登記房屋有2 間，係靠○○路馬路邊及○○路一巷口，故原眷戶黃振元買受建物有部分係鄰○○路即現今○○○路，應屬無疑，雖系爭房屋現有編定○○○路5 、7 、9 三個門牌號碼，然其門牌編定係於56年8 月15日初編，對照原眷戶黃振元於另案民事訴訟之答辯內容，系爭房屋係其於50年間買向林雲峯、曹中岳所購得自住並非增建等語以觀，系爭○○○路
5 、7 、9 號及同路○巷1 號房屋，應均屬原眷戶黃振元買受之2 間房屋範圍，僅係○○○路5 、7 、9 號在其買受後另行編定3 個門牌號碼，而黃振元於答辯狀中亦自承系爭房屋係其委由配偶聶志芳於96年7 月4 日讓與原告陳福山，則系爭房屋於96年7 月4 日前，係由原眷戶黃振元擁有事實上之處分權之事實，應可認定。
3、查黃振元為眷改條例所稱之原眷戶，已為被告所陳明，並有前揭國軍眷舍管理表可稽，依眷改條例第5 條第1 項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，且依眷村改建注意事項第壹點第2 項規定，一戶兩舍、一戶多舍者，均認定為一戶，且原眷戶不得兼為違占建戶，黃振元既已依眷改條例享有原眷戶承購一戶眷宅或輔助購宅之權益，自不得再以眷改條例違占建戶身分存證列管，系爭房屋於眷改條例施行前既未曾以違占建戶存證列管，原告雖輾轉受讓，亦不符所謂存證資料缺件、遺失、毀損者而應予辦理補件作業之情形，故原告申請違占建戶補件作業，並依眷改條例第23條作成補償、價售住宅及優惠貸款處分，應難憑採。
4、原告雖主張眷村改建注意事項第壹點第2 項所謂一戶兩舍、一戶多舍，均認定為一戶。原眷戶不得兼為違占建戶之規定，違反母法授權範圍云云，惟按，司法院釋字第485號解釋文揭示「憲法第7 條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。促進民生福祉乃憲法基本原則之一，此觀憲法前言、第1 條、基本國策及憲法增修條文第10條之規定自明。立法者基於社會政策考量，尚非不得制定法律，將福利資源為限定性之分配。國軍老舊眷村改建條例及其施行細則分別規定，原眷戶享有承購依同條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款之優惠，就自備款部分得辦理優惠利率貸款，對有照顧必要之原眷戶提供適當之扶助，其立法意旨與憲法第7 條平等原則尚無牴觸。惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。立法機關就上開條例與本解釋意旨未盡相符之部分，應通盤檢討改進」。本諸上開解釋文及解釋理由書意旨可知，眷改條例乃屬社會政策之立法，應力求福利資源之有效、妥善分配原則，並應斟酌受益人之照顧必要性，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。被告參酌眷改條例第16條第1項規定，「興建住宅社區配售原眷戶以1 戶為限。每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準之原眷戶權益之範圍」之規範意旨，以前揭注意事項解釋界定原眷戶僅得享有1 戶之原眷戶權益，不得重複享有原眷戶權益或兼享違占建戶權利，以免給予眷改條例之受益人超過其照顧必要性之明顯過度之照顧，核屬符合眷改條例規範目的之解釋，故原告主張該注意事項違法應不予適用，尚非可採。
六、綜上所述，原告主張均非可採，被告認定原告申請，不符眷改條例第23條第1 項前段、第2 項、眷改條例施行細則第22條第2 項、第4 項之規定，而以原處分駁回原告申請，認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而原告主張撤銷訴願決定及原處分，並請求判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 28 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 鍾啟煌法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 7 月 28 日
書記官 林苑珍