臺北高等行政法院判決
100年度訴字第52號100年3月10日辯論終結原 告 馮長木
馮文欣馮世平
上三人送達代收人 馮子龍馮子龍被 告 宜蘭縣政府代 表 人 林聰賢（縣長）住同上訴訟代理人 王佳珍上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年12月24日府訴字第0990150591號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告馮長木、馮文欣、馮世平經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣原告就共有坐落宜蘭縣○○鄉○○段1172、1250-1地號土地（下稱「系爭耕地」），與訴外人林朝枝、林朝彬、林朝松及林楷晉等4 人（下稱「林朝枝等4 人」）間存有耕地三七五租約（租約字號：五他字第12號，下稱「系爭租約」）。民國97年12月31日系爭租約期滿，原告於公告期間內之98年1 月17日依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定申請收回系爭耕地，林朝枝等4 人亦於規定期間內申請續訂租約。
宜蘭縣五結鄉公所（下稱「五結鄉公所」）審核結果，以98年6 月15日五鄉民字第0980008959號函（下稱「第一次處分」）准予原告收回系爭耕地，並駁回林朝枝等4 人續訂租約之申請，林朝枝等4 人不服，提起訴願，經被告於99年3 月
4 日以府訴字第0980110053號訴願決定（下稱「第一次訴願決定」）撤銷。五結鄉公所重新審酌後，另以99年4 月6 日五鄉民字第0990005027號函（下稱「第二次處分」）准予原告收回系爭耕地，並駁回林朝枝等4 人續訂租約之申請，林朝枝等4 人遂再提起訴願，遞經被告於99年7 月21日以府訴字第0990065236號訴願決定（下稱「第二次訴願決定」）撤銷。五結鄉公所歷二次重新審酌，仍作成99年9 月6 日五鄉民字第0990013616號函（下稱「原處分」）准予原告收回系爭耕地，並駁回林朝枝等4 人續訂租約之申請，林朝枝等4人又再次提起訴願。被告審議後，以99年12月24日府訴字第0990150591號訴願決定（下稱「系爭訴願決定」）撤銷原處分，並限期五結鄉公所於3 個月內另為適法處分。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：伊○○○鎮○○段建地外，並無委託「在地房屋」、「金宜蘭房屋」出售任何土地，且依一般經驗法則在存有三七五租約之耕地上，無論仲介或中人皆不願承作委託代售案件，故林朝枝等4 人主張伊以擴大農場經營為名收回自耕，實際上卻委由「在地房屋」、「金宜蘭房屋」出售土地，係子虛烏有。「在地房屋」員工於本院99年度訴字第
849 號事件審理中亦證稱位於宜蘭縣○○鄉○○段○○○號之廣告看板，為公司之形象廣告，與伊無關，看板上之文字係由林朝枝等4 人自行添加。且依相關法令及函釋之內容，亦無耕地三七五租約終止後，出租人不得處分其土地之限制。另依司法院釋字第580 號解釋意旨，所謂之自耕，不以人力實施耕作為限，為農業科技化及企業經營之自行耕作或委託代耕亦屬之，是伊所有位於協富段之鄰近地段耕地（下稱「鄰近地段土地」）係由伊職司管理工作，生產過程則僱請他人耕作，與內政部97年8 月8 日臺內字第0970124366號函釋（下稱「內政部97年工作手冊」）之自耕意旨並無違背。伊申報收購公糧與申請休耕獎勵，皆須經過農會實質審核，故伊需具備實際從事農業生產，始能申請計畫收購、休耕補助款，故上開資格條件之限制，均足以證明伊確實係自任耕作且有自耕能力，而系爭耕地與鄰近地段土地相距不超過15公里，符合三七五減租條例第19條第2 項所述之「鄰近地段」之規定，故系爭訴願決定撤銷原處分實屬不法等語。並聲明：系爭訴願決定撤銷。
四、被告則以：耕地三七五減租條例第19條及司法院釋字第580號解釋所謂之「能自任耕作」，除有為農業科技化及企業化經營之委託代耕者外，應以出租人實際自任耕作為必要。而「農業科技化及企業化經營之委託代耕」，參諸憲法增修條文發展農業工業化及現代化之意旨，應以足達相當規模經濟並以此為業之委託代耕者，始足當之，否則即無法與單純之委託代耕相區別。申報繳售公糧以具農戶資格者為限，惟農戶資料之實際耕作人僅「形式申報」，未為實質審核。再觀公糧稻穀收購之審核，洵以申報之耕地當期是否確實種稻，且能符合衛生安全規定為基準，對於實際耕作人是否為農戶本人不在審酌之列，另申辦稻田休耕轉作業務，五結鄉公所對於原告是否自任耕作亦不作實質審核，故原告是否係自任耕作仍待五結鄉公所調查。另耕地三七五減租條例第19第2項所稱之「鄰近地段」應如何認定，依照內政部89年8 月3日臺內地字第8908828 號函釋（下稱「89年8 月3 日函釋」）意旨，須系爭耕地與鄰近地段土地相距未超過15公里，原告指稱兩者間相距不到0.5 公里，惟五結鄉公所卻未為實質上之認定，即據以作成准予原告收回之處分，且五結鄉公所徒以系爭耕地土地謄本仍為原告所有，而未調查林朝枝等4人主張原告有委託出售系爭耕地之情事，無法證明原告係為擴大家庭農場經營規模而收回系爭耕地，故系爭訴願決定撤銷原處分並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、原告主張伊就所有系爭耕地與林朝枝等4 人間存有系爭租約，97年12月31日系爭租約期滿，原告於公告期間內之98年1月17日依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定申請收回系爭耕地，林朝枝等4 人亦於規定期間內申請續訂租約，五結鄉公所審核結果，以第一次處分准予原告收回系爭耕地，並駁回林朝枝等4 人續訂租約之申請，林朝枝等4 人不服，提起訴願，經被告以第一次訴願決定撤銷後，五結鄉公所仍以第二次處分准予原告收回系爭耕地，並駁回林朝枝等4 人續訂租約之申請，林朝枝等4 人不服，再次提起訴願，仍為被告以第二次訴願決定撤銷，五結鄉公所又作成原處分准予原告收回系爭耕地，並駁回林朝枝等4 人續訂租約之申請，林朝枝等4 人不服，又再次提起訴願，被告以系爭訴願決定撤銷原處分，並限期五結鄉公所於3 個月內另為適法處分等情，為兩造所不爭執，並有系爭耕地三七五租約影本、原告私有耕地租約期滿收回耕地申請書影本、原告自任耕作切結書影本○○○鄉○○段○○○ ○號自耕土地登記謄本影本、訴外人私有耕地租約期滿續訂租約申請書影本、訴外人自任耕作切結書影本、系爭耕地土地登記謄本影本、五結鄉公所第一次處分影本、第二次處分影本、原處分影本、被告第一次訴願決定影本、第二次訴願決定影本、系爭訴願決定影本在卷可稽（訴願卷第84至105 、177 、199 至202 至211 、220至224 頁、本院卷第22至23頁），堪認為真正。
六、原告主張原處分准許伊為擴大家庭農場經營規模，依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定，收回與其所有鄰近地段土地內相距不滿15公里之系爭耕地自耕之申請，並無違誤，系爭訴願決定撤銷原處分，於法不合等語，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。是本件爭點即為：系爭訴願決定撤銷原處分，是否有據？茲敘述如下：
㈠按「（第1 項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租
人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2 項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第19條第1 項、第2 項、第20條分別定有明文。依上開規定可知，耕地租約屆滿時，如出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，且依法並無不得收回之情形時，並非當然應許承租人續訂租約（最高行政法院60年判字第801 號判例意旨參照）。
㈡次按出租人依耕地三七五減租條例第19條第2 項所定之「自
耕地」，依內政部79年8 月31日臺內地字第828311號函釋，應以出租人所有者為限。且該條項所謂之「鄰近地段」，依內政部89年8 月3 日臺內地字第8908828 號函釋及97年7 月
1 日臺內地字第0970105525號函釋，係指出租人要求收回之出租耕地與自耕地之距離未超過15公里，且均必須符合農業發展條例第3 條第11款之規定：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」而以現今道路建設普及與交通運輸工具之便捷性，如非在深山各耕地高低有相當落差或極偏遠交通不便之地區，15公里距離，各耕地半小時甚至10數分鐘時間內可到達，對於欲擴大家庭農場經營規模之耕作者，縱非毗連相鄰之土地，亦非礙難於從事各土地之農務，且該距離為自耕能力範圍內，故內政部上開函釋係本其職權，對於擴大經營家庭農場參酌交通工具等，就自耕地之性質及其與收回耕地距離所作之解釋性行政規則，並未牴觸憲法或違反耕地三七五減租條例第19條第2 項規定之立法意旨，被告據以為判斷是否為耕地三七五減租條例第19條第2 項所定「自耕地」及「鄰近地段」之標準，本院自當予以尊重。經查，原告所有並欲擴大家庭農場經營規模之鄰近地段土地即宜蘭縣○○鄉○○段90、91、107 、108 、159 、160 地號土地之地目為「田」，使用分區為「特定農業區」、使用地類別為「農牧用地」（答辯卷第96至97頁），符合農業發展條例第3 條第11款所規定之「耕地」定義。又鄰近地段土地與系爭耕地相距不滿1 公里，並有道路相連，有航照圖及地籍圖影本在卷可佐（本院卷第124 至125 頁），符合「出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里」之標準。是原告據以主張系爭耕地與鄰近地段土地相距不滿1 公里，符合三七五減租條例第19條第2 項及內政部上開函釋之規定等語，自屬有據。
㈢再按司法院釋字第580 號解釋揭櫫：「耕地三七五減租條例
第19條第1 項第1 款之規定，為實現憲法第143 條第4 項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146 條及憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」又依農業發展條例第3 條第15款規定：「委託代耕：指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施者。」從而，耕地三七五減租條例第19條第1 項第
1 款所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。至於何者始屬「為農業科技化及企業化經營之委託代耕」？現行法並無限制之明文規定，是被告主張「須以足達『相當規模經濟』並以此為業之委託代耕者」為限，並無明確之標準，且增加法律所無之限制，而為本院所不採。原告主張其將所有並經營管理之包括鄰近地段土地在內共31筆土地委託訴外人賴騰全代耕等情，有農地耕作代耕書影本附卷可稽（系爭訴願卷第42頁），且為被告所不爭執（本院卷第116頁），堪認原告確有自任耕作能力。
㈣復按司法院釋字第580 號解釋進一步闡明：「耕地三七五減
租條例第19條第1 項第2 款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第2 項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第3 款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153 條第1 項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第14 3條第4 項扶植自耕農、第146 條與憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化，以及憲法第153 條第1項改善農民生活之意旨，上開3 款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定之意旨要無不符。」㈤又觀諸72年12月23日修正公布耕地三七五減租條例之修正總
說明略以：「由於工商業發展快速，農業發展則較為遲緩，農民所得亦相對偏低，其主要原因，則為家庭農場耕地面積的狹小，不能達到地盡其利適當的經營規模。為改善此種困難，按我國當前之農地政策，最具體的作法為依據農業發展條例推行委託經營、委託代耕及共同經營、合作農場等農業經營方式，以逐漸擴大家庭農場經營規模。是以政府已積極推行第二階段農地改革方案，以擴大家庭農場規模必修正農業發展條例以及本條例以資配合。」而該次修正所增訂之第19條第2 項立法理由略以：「為配合第二階段農地改革，擴大家庭農場經營規模，出租人如另有家庭農場並為擴大其經營規模，則對其出租耕地收回自耕，規定可不受本條例原訂『出租人所有收益足以維持一家生活者』之限制……」且依農業發展條例第3 條第4 款規定：「家庭農場：指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。」可見72年12月23日耕地三七五減租條例修正之最主要目的，即在透過放寬對出租人收回自耕之限制，即出租人得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，以擴大家庭農場經營規模，促進農業發展，並改善農民生活。是縱依內政部99年7 月21日臺內地字第0990147388號函釋、99年5 月6 日臺內地字第0990089127號函釋意旨，並無耕地三七五減租條例終止後，出租人不得處分其土地之限制。惟如出租人已出售或計畫出售出租耕地，即與耕地三七五減租條例第19條第2 項所定「為『擴大家庭農場經營規模』，而收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地『自耕』」之規範意旨不合，出租人自不得依該規定申請收回出租耕地甚明。經查：
1.原告馮子龍於99年1 月7 日委託「金宜蘭有限公司」以每坪新臺幣1 萬7 千元出售系爭耕地，委託期間自99年1 月
7 日至99年1 月17日止等情，為兩造所不爭執，並有專任委託銷售契約書影本在卷可稽（本院卷第61頁）。足徵原告於收回系爭耕地前，已計畫出售系爭耕地，則其申請收回系爭耕地，並非基於「擴大家庭農場經營規模」而收回耕地「自耕」之目的，而與耕地三七五減租條例第19條第
2 項明文出租人得收回耕地之要件不合。至於原告辯稱係因林朝枝等4 人到處放話，佯稱原告多筆土地欲出售，又搖身一變成臺北買家或中人，欲購買系爭耕地，用以矇騙「金宜蘭有限公司」，再以高於市價行情表示強烈購買慾，誘使原告簽下委託書云云，縱認屬實，惟如原告申請收回系爭耕地之目的，即係「為擴大家庭農場經營規模」而收回「自耕」，而無出售系爭耕地之意願及計畫，則原告面對仲介業者或買家之遊說或高價誘惑，亦應不為所動，豈有簽署委託銷售契約書委託仲介業者出售之理？是原告所辯，尚難憑採。
2.又原告雖主張其所有宜蘭縣○○鄉○○段95、103 地號耕地，係因訴外人即承租人邱聰民積欠租金，始經原告終止租約訴請返還獲准確定等語。惟查，上開耕地既原屬原告所經營家庭農場之一部分，則其於97年9 月18日將上開耕地出售予訴外人黃林玉燕，並先後於98年10月7 日、99年
4 月30日移轉登記予黃林玉燕等情，有不動產買賣契約書影本、土地登記謄本、異動索引附卷可佐（本院卷第179至190 頁），無異於一方面於97年至99年間縮小其所經營家庭農場之規模，另一方面卻又於98年1 月17日以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭耕地，豈非矛盾？益難認原告符合「為擴大家庭農場經營規模」而申請收回系爭耕地自耕之要件。又耕地三七五減租條例第19條第2 項關於出租人為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內耕地自耕之規定，係於72年12月23日修正時即已增訂，而司法院釋字第580 號解釋則係於93年7 月
9 日作成，凡此均在原告出售並移轉上開耕地之前，是原告辯稱伊等出售或欲出售上開耕地均在擴大農場申請之前，應不受上開規定之限制云云，非但與事實不符，亦不採為有利於原告之認定。
㈥綜上所述，被告以五結鄉公所未實質調查原告是否確為「擴
大家庭農場經營規模」而收回系爭耕地「自耕」，即遽予作成原處分，有未經調查即認定事實之違法，而以系爭訴願決定撤銷原處分，並限期五結鄉公所於3 個月內本諸職權重新調查事證後，另為適法、妥當之處分，即無違誤。原告訴請撤銷系爭訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 24 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 張 國 勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 3 月 24 日
書記官 陳 可 欣