臺北高等行政法院裁定
100年度訴字第525號101年3月8日辯論終結原 告 德勝建設股份有限公司代 表 人 闕進發（董事長）訴訟代理人 金學坪 律師被 告 基隆市政府代 表 人 張通榮（市長）訴訟代理人 詹振寧 律師
參 加 人 簡陳秀英上列當事人間巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國100 年1月26日台內訴字第0000000000（案號：0000000000）號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。而此所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。故行政機關所為單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請求有所准駁，既不因該項說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟（改制前行政法院44年判字第18號、59年判字第245 號、62年裁字第41號判例參照）。是以如對於非屬行政處分提起撤銷訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，本院應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。
二、事實概要：㈠緣原告所有坐落基隆市○○區○○段○○○小段5 、7 、18
6 及188 地號等4 筆土地，領有被告所核發之（94）基府都建字第00108 號建造執照；上開土地係鄰接6 公尺寬現有巷道（位於基隆市○○區○○段○○○小段189 、189 －1 地號土地，下稱系爭巷道），據以指定建築線核發建照；系爭巷道係經被告87年7 月3 日87基府工土字第063544號公告（下稱87年7 月3 日公告）認定。嗣參加人於96年3 月間陳情及檢舉系爭巷道非屬既成巷道，被告於96年5 月3 日辦理會勘後，認系爭巷道不符公用地役關係標準，以96年7 月23日基府工土壹字第0000000000C 號公告（下稱96年7 月23日公告）撤銷前揭87年7 月3 日公告。原告不服，提起訴願，前經內政部以97年3 月27日台內訴字第0970041642號訴願決定駁回。嗣被告以系爭道路是否屬供公眾通行使用之既成道路，係以現況認定，經審核不符既成道路之要件，應以廢止為宜，改以98年2 月17日基府工土壹字第0000000000B 號公告（下稱98年2 月17日公告）廢止87年7 月3 日公告，並撤銷前96年7 月23日公告處分。
㈡參加人為系爭巷道坐落基隆市○○區○○段○○○小段189
、189 －1 地號等2 筆土地所有權人），不服被告98年2 月17日公告，提起訴願，案經訴願決定以被告前認定系爭巷道屬供公眾通行達20年以上之既成道路，顯屬率斷，認被告96年7 月23日公告（撤銷既成道路公告），尚無違誤，從而被告以98年2 月17日公告撤銷96年7 月23日公告，已不符撤銷係以違法行政處分為對象之要件，乃以98年12月23日台內訴字第0980227090號訴願決定撤銷被告98年2 月17日公告。被告乃以99年3 月11日基府工土壹字第0990143680號函（下稱99年3 月11日函）通知原告等。原告提出異議，請求撤銷被告99年3 月11日函及96年7 月23日公告，經被告以99年7 月21日基府工土貳字第0990070586號函（下稱99年7 月21日函）復，因撤銷案件非被告決定，無權辦理撤銷在案。
㈢原告不服被告96年7 月23日公告、99年3 月11日函及99年7
月21日函，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠被告於87年7 月3 日公告認定系爭巷道，嗣於96年3 月陸續
接獲陳情系爭巷道非屬既成巷道，故於96年5 月3 日辦理會勘，經會勘後被告認系爭巷道不符公用地役關係標準，乃以96年7 月23日公告撤銷87年7 月3 日公告，原告不服提起訴願，遭內政部97年3 月27日台內訴字第0970041642號訴願駁回，原告遂依法提起行政訴訟（案號：鈞院97年訴字第860號）。未料，被告於前開訴訟進行中以98年2 月17日公告廢止87年7 月3 日公告，並撤銷96年7 月23日公告公告處分。
經原告於98年4 月24日接獲被告於98年4 月17日補發給 鈞院之基府工土壹字第0000000000A 號函及所附基府工土壹字第0000000000B 公告，始知悉前開情事，原告因前開函文已撤銷96年7 月23日公告處分，故繫屬鈞院97年訴字第860 號案件已無提起實益，遂依法撤回起訴。
㈡另原告因不服98年2 月17日，依法聲明異議，嗣因被告遲未
就原告之上開異議為處分，遂於99年3 月9 日以被告怠為處分為由向內政部提起訴願。後接獲被告99年3 月11日函略以：主旨「有關簡陳秀英因既成道路等事件提起訴願案，經內政部訴願委員會審議決定，撤銷本府98年2 月17日基府工土壹字第0000000000B 號公告。」說明：「二、緣係本府於87年6 月1 日現場會勘認定本市○○區○○段○○○小段5 、
7 、7 －1 、8 、186 、186 －1 、188 、188 －1 地號等
8 筆土地至興隆路之道路屬供公眾通行之既成道路，並以87年7 月3 日基府工上字第063544號公告在案，惟因訴願人陳情系爭道路非屬既成道路，本府遂於96年5 月3 日辦理現場會勘，並以96年7 月23日基府工土壹字第0960126017號公告系爭道路，因不符既成道路之要件，故撤銷上開公告，又因既成道路係依現況認定，故於98年2 月17日基府工土壹字第0000000000B 號公告改以廢止之決定。三、旨揭訴願案經內政部訴願委員會審議，本府98年2 月17日基府工土壹字第0000000000B 號公告應予撤銷，並恢復96年7 月23日基府工土壹字第0000000000C 號公告撤銷87年7 月3 日基府工土壹字第063544號公告之效力。」等語，而內政部亦於99年6 月22日以台內訴字第0990128180號訴願決定書駁回原告之訴願。
原告又不服被告99年3 月11日函，聲明異議，經被告99年7月21日0000000 號函駁回，再向內政部提起訴願，又遭內政部100 年1 月26日台內訴字第0990182194號訴願決定書駁回，其以原告對96年7 月23日公告提起訴願違反一事不再理之原則；且99年3 月11日基府工土壹字第0990143680號函及99年7 月21日以基府工土貳字第0990070586號函等二函，均屬觀念通知，並非行政處分，認原告之訴願不合法，而不予受理，茲以上開處分、訴願決定認事用法均有違誤，依法提起本件行政訴訟。
㈢按「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，
應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」訴願法第96條，定有明文。查內政部訴願委員會就參加人因既成道路等事件提起訴願案98年12月23日台內訴字第0980227090號審議決定主文記載：「關於原處分機關98年
2 月17日基府工土壹字第0000000000B 號公告撤銷。其餘部份之訴願不受理。」等語，可知前開訴願決定僅撤銷98年2月17日公告，並未恢復96年7 月23日公告之效力。況96年7月23日公告既已遭98年2 月17日公告撤銷，其效力即已不存在，即無可能因嗣後撤銷98年2 月17日公告後，而直接恢復96年7 月23日公告之效力，此依行政程序法第110 條第3 項：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」規定之反面解釋可知，行政處分既經撤銷其效力即不存在，則無可能因嗣後再次撤銷該撤銷之處分，使原經撤銷之處分效力恢復。故若須恢復96年7 月23日公告之效力仍應由原行政機關再為回復效力之處分始為合法。查被告99年3 月11日基府工土壹字第0990143680號函，記載：「三、旨揭訴願案經內政部訴願委員會審議，本府98年2月17日基府工土壹字第0000000000B 號公告應予撤銷，並恢復96年7 月23日基府工土壹字第0000000000C 號公告撤銷87年7 月3 日基府工土壹字第063544號公告之效力。」等語，應視為被告依內政部訴願決定重為處分後，而恢復96年7 月23日公告撤銷87年7 月3 日公告之效力，對外直接發生恢復96年7 月23日公告效力之法律上效果。100 年1 月26日台內訴字第0990182194號訴願決定認「原處分機關99年3 月11日基府工土壹字第0990143680號函僅係將內政部98年12月23日台內訴字第0980227090號訴願決定，通知各相關單位及關係人，尚無對原告權益發生直接法律效果」云云，顯有誤會。況若依前開訴願決定意旨觀之，似乎認為恢復96年7 月23日公告效力者為98年12月23日台內訴字第0980227090號訴願決定，然查該訴願決定之訴願人為參加人，並非原告，且受理訴願機關亦未依訴願法第28條第2 項之規定通知原告參加訴願程序，故前開訴願決定對於非參加人之原告應無效力（訴願法第31條：「訴願決定對於參加人亦有效力。」），故若從保護人民權益角度觀之，亦應將99年3 月11日函視為行政處分為當。另被告以99年7 月21日函回復原告99年7 月12日之異議狀請求撤銷「基隆市政府99年3 月11日基府工土壹字第0990143680號函及96年7 月23日基府工土壹字第0000000000C 號公告」，雖謂前開案件非其所決定，無權辦理撤銷云云，然實已拒絕原告之請求，對原告產生拒絕請求之法律上效果，確非屬觀念通知。本件99年7 月21日函、99年3 月11日函，應均屬行政處分無誤，原告依法自得提起訴願。
㈣承上，96年7 月23日公告既遭98年2 月17日公告撤銷已不存
在，嗣經99年3 月11日函恢復其效力，兩者合併應視為一全新之行政處分，故原告配合99年3 月11日函與96年7 月23日公告，就二行政處分一併提起訴願，與原告事前單一針對96年7 月23日公告，提起訴願及行政訴訟（鈞院97年度訴字第
860 號），當非屬同一事件。況原告係因98年4 月24日得知被告撤銷96年7 月23日公告處分，繫屬臺北高等行政法院97年訴字第860 號案件訴訟之標的既已不存在而應無提起實益，遂依法撤回起訴。未料，竟又遭99年3 月11日函恢復96年
7 月23日公告之效力，若依100 年1 月26日台內訴字第0990182194號訴願決定意旨，將96年7 月23日公告，以一事不再理原則處理，又將99年3 月11日函視為觀念通知，不啻由行政機關以此方式，使原告無從救濟，達成本案確定之效果？㈤按司法院釋字第400 號解釋「公用地役關係乃私有土地而具
有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第255 號解釋、行政法院45年判字第8 號及61年判字第435 號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」查基隆市○○區○○段○○○小段186 地號等8 筆土地，銜接至興隆路之道路是否屬於公眾通行之既成巷道，被告於87年6 月1 日至現場會勘，作成結論略以：「經出席單位會勘，過港里里長證明表示本市○○區○○段○○○小段186 地號等8 筆土地，銜接至興隆路之道路屬為供公眾通行達20年以上之既成道路。並經查閱61年基隆市都市00000000道路亦已存在。」等語，此有會勘紀錄、59年都市計劃航測地形圖等可稽，被告復於89年7 月15日在副市長主持下至現場會勘，再次確認被告87年
7 月3 日基府工土字第063544號公告無誤，有聯外道路現場會勘紀錄足憑，又林務局航空測量所68年、78年、82年、87年及92年航照圖均顯示系爭巷道約30年前即為既成道路，且依上開航測圖、航照圖等所示，系爭巷道往下銜接興隆路，往上則經基隆市○○區○○段○○○小段5 、7 、186 及18
8 地號等4 筆土地，繼續向上延伸則銜接至○○○小段4 、
3 地號等2 筆土地及其他土地，上開土地上現有2 戶房屋留存，此有地籍圖謄本足憑，且於日據時期即已設籍於此，鄰近土地地主林樹、許建章等十餘人均利用系爭巷道出入以利從事耕種等事務已近30年，系爭巷道之土地所有權人等均無異議，揆櫫上揭司法院解釋意旨，系爭巷道確屬符合公用地役關係之既成道路。然被告竟以上開2 戶房屋，一為鐵皮搭建房屋，並無門牌、水、電或適人居住之相關設備，另一為殘破不堪、不適人居住之木造房屋，逕認系爭巷道不符「供不特定之公眾通行所必要」之要件，因道路兩旁是否有人居住並非既成道路成立公用地役關係之法定要件，足見被告誤解法令率斷行事。
㈥次查被告係基於現場會勘結論，於87年7 月3 日公告認定系
爭巷道屬既成巷道。退萬步言，縱認系爭巷道不符公用地役關係標準，被告依法得撤銷該授予利益之違法行政處分，然原告因信賴系爭巷道係供不特定公眾通行之既成巷道，領有被告核發之94年基府都建字第00108 號建造執照，近十餘年來已投入相當資金、人力以從事基隆市○○區○○段○○○小段5 、7 、186 地號等8 筆土地之建設開發，且原告並無行政程序法第119 條所定信賴不值得保護之情形，原告信賴利益應受保障，被告依法應予合理補償。
㈦如前所述，原告所有土地對外通行須經過系爭巷道，而系爭
巷道於公眾通行之初，其土地所有權人等並無阻止通行情事，惟日前該系爭巷道土地所有權人等卻以木架圍籬阻止通行，致原告無法對外進出，原告遂與該土地所有權人等進行調解，原告願以相當價額購買系爭巷道土地，然該土地所有權人等卻獅子大開口，要求原告購買渠等所有全部土地（金額高達新台幣數億元），致雙方調解破裂。
㈧綜上所陳，被告本於現場會勘而公告認定系爭巷道為既成巷
道，嗣被告卻恣意撤銷該行政處分，其作法反覆，不僅有違誠信，令百姓無所適從，且致原告受有相當損害。退步言之，若鈞院亦認原告之請求無理由，而認99年3 月11日函及99年7 月21日函等2 函屬觀念通知，則被告即應就98年2 月17日公告遭內政部98年12月23日台內訴字第0980227090號訴願決定撤銷後，另為恢復96年7 月23日公告效力之處分，實屬合法，原告並已就此部分聲請被告另為處分等語。聲明：訴願決定及被告99年7 月21日函、99年3 月11日函及96年7 月23日公告均撤銷。
四、被告則以：㈠緣原告起訴狀所指坐落基隆市○○區○○段○○○小段5 地
號等4 筆土地，原領有基府都建字第00108 號建造執造，依94年線字第09400151號建築線指示圖鄰接6M現有巷道，其現有巷道係依被告87年7 月3 日87基府工土字第063544號公告認定。嗣因96年3 月起陸續接獲民眾陳情說明系爭道路應非屬既成道路，經現場會勘及調閱相關資料，系爭道路不符既成道路之要件，故被告先以96年7 月23日公告撤銷87年7 月
3 日公告，再以98年2 月17日公告改以廢止之處分，就原告領有94基府都建字第00108 號建築執照部份，亦於97年1 月30日以系爭既成道路業經被告以96年7 月23日函及公告撤銷為由，撤銷原告之建築執照確定在案。
㈡參加人為系爭巷道土地所有權人，不服98年2 月17日公告提
起訴願，經內政部訴願委員會審議「本案98年2 月17日基府工土壹字第0000000000B 號公告撤銷，並恢復96年7 月23日基府工土壹字第0000000000C 號公告撤銷98年7 月3 日基府工土字第03544 號公告之效力」，被告爰依訴願決定以99年
3 月11函知各相關單位。原告不服前開函文及公告，前向被告提起異議，被告則以99年7 月21日函復原告在案，原告即就前開函文提起訴願，嗣經內政部100 年1 月26日台內訴字第0990182194號函不受理在案。
㈢被告99年3 月11日函示，係將內政部98年12月23日台內訴字
第0980227090號訴願決定，通知各相關單位及關係人，尚無對原告發生任何具體的法律上效果，並非行政處分，原告對之提起撤銷訴訟，自非法之所許。
㈣被告99年7 月21日函示，係重申內政部上開98年12月23日訴
願決定，核屬行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，且亦無因該項敘述或說明而生何法律上之效果，顯非行政處分，原告遽行對之提起撤銷之訴，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款所規定，不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。
㈤原告請求撤銷被告96年7 月23日公告，經提起訴願，前經內
政部以97年3 月27日台內訴字第0970041642號訴願決定駁回，並向鈞院97年度訴字第860 號提起撤銷之訴，嗣於辯論終結前撤回起訴在案，被告96年7 月23日公告之行政處分業已確定。原告竟復於99年7 月28日再提起訴願，依訴願法第77條第7 款規定，核屬對於已決定之訴願事件重行提起訴願，原訴願決定不受理，核無違誤，原告再提起本訴，自不合法。
㈥綜上論述：訴願決定及原處分，並無違誤等語，資為抗辯。
聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人陳述：㈠系爭巷道係參加人所有，系爭道路係於80至82年間2 次遭他
人故意非法開挖，傾倒鋪設廢棄磚塊，構築通聯至原告所欲設置納骨塔的基隆市○○區○○段○○○小段地號5 、7 、
186 、188 土地上。參加人於80年與82年2 次向基隆地方法院提出竊占與違反山坡地保育條例之告訴，並經法院刑事判決勝訴確定，惟原告於87年向被告申請公告系爭巷道為既成巷道，被告不但謊稱系爭巷道已存在於61年之基隆市都市計畫航測地形圖上，並僅憑藉當地里長一句口頭證明系爭巷道已通行達20年以上，於87年在未通知參加人之情形下，作成系爭巷道為既成巷道之公告，以協助原告無償取得設置納骨塔所必須之6 米聯外道路，原告於89年取得納骨塔設置許可，94年取得指定建築線與基府都建字第00108 號建造執照，參加人於96年發現系爭巷道遭市○○○○○○巷道後，向市府陳情，參加原告第一次因此巷道爭議案向鈞院提起之行政訴訟（鈞院97年度訴字第860 號），參加人98年因不服被告將撤銷87年既成道路的公告撤銷，並改為廢止87年之既成巷道公告，參加人於98年向內政部提起訴願（訴願案號：0000000000），經內政部認應恢復撤銷87年既成道路之公告，並撤銷被告廢止既成道路之公告。
㈡系爭巷道至今完全不符合既成道路認定之要件，原告三度向
內政部訴願均被駁回與不受理，今原告第二度向鈞院因此巷道爭議案提起行政訴訟，致參加人財產價值的剝奪與嚴重限制，其餘陳述同被告。聲明：原告之訴駁回。
六、本件如事實概要之事實有有被告(94)基府都建字第00108 號建造執照（本院卷頁24）、被告87年6 月1 日會勘記錄（本院卷頁47）、被告87年7 月3 日公告（本院卷頁29）、被告87年7 月15日會勘記錄（本院卷頁48）、被告96年7 月23日公告（本院卷頁30）、內政部97年3 月27日台內訴字第0970041642號（案號：0000000000）訴願決定書（本院卷頁31）、被告98年2 月17日函及公告（本院卷頁34）、內政部98年12月23日台內訴字第0980227090號（案號：0000000000）訴願決定（本院卷頁44）、被告99年3 月11日函（本院卷頁36）、內政部99年6 月22日台內訴字第0990128180號訴願決定（本院卷頁37）、被告99年7 月21日以基府工土貳字第0990070586號函（本院卷頁41）、內政部100 年1 月26日台內訴字第0990182194號（案號：0000000000）訴願決定書（本院卷頁42）附卷可稽，堪予認定。
七、按行政機關認定私人所有之土地為具有公用地役關係之現有巷道( 或稱既成巷道) ，係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，是私人所有之土地因長期供公眾通行，而發生公用地役關係之既成巷道後，其所有權雖不因而消滅，但其所有權之行使應受限制，即不得違反供公眾通行之目的；至於一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所生，尚無請求行政機關將其他私人所有土地認定為具有公用地役關係既成巷道之公法上權利，亦不得主張對於具有公用地役關係之既成巷道有任何權利或法律上利益，最高行政法院95年度裁字第16號、95年度裁字第80號、94年度裁字第2653號裁定，著有明例。
次按，「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」建築法第101 條定有明文。基隆市政府依上開法條授權訂定基隆市建築管理自治條例，該條例100 年7 月20日修正公布前第2 條第1 項：「建築基地面臨計畫道路、○○○市區道路○○路或合於本自治條例規定之現有巷道者，得申請指定建築線。」第4條「（第1 項）本自治條例所稱現有巷道包括下列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書或捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者。三、於中華民國七十三年十一月七日本法修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。（第2 項）前項第一款所稱供公眾通行之巷道，經由主管機關就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要定之。」故被告為基隆市○○巷道之主管機關，其依建築法授權，依上開基隆市建築管理自治條例之規定，就如何認定屬於「現有巷道」所為之建築管理規範涉及公益，一般人民利用具有公用地役關係之系爭巷道，僅係反射利益，對該巷道並無任何權利或法律上利益。
八、原告訴請撤銷96年7月23日公告（本院卷頁30）部分：查系爭公告內容主旨為：「有關87年7 月3 日基府工土字第063544號公告之既成巷道，因不符既成道路之要件，故撤銷上開公告，特此公告週知。依據：司法院大法官釋字第400號解釋理由書」。原告請求撤銷撤銷系爭96年7 月23日公告，惟人民利用具有公用地役關係之系爭巷道，僅係反射利益，對該巷道並無任何權利或法律上利益，原告並無向被告（行政機關）請求將他人私有土地認定為既成道路之公法上請求權，因此原告權利或法律上利益不因被告是否認定系爭巷道為既成巷道，致其權利義務直接產生變動，則被告撤銷系爭巷道，原告自無據此提起行政訴訟之餘地，原告提起撤銷訴訟，為不備起訴要件。再者，原告就系爭96年7 月23日公告函經提起訴願，前經內政部以97年3 月27日台內訴字第0970041642號訴願決定駁回，原告不服，向本院提起撤銷之訴（案號：本院97年度訴字第860 號），嗣於98年5 月15日言詞辯論終結前撤回起訴（見本院97年度訴字第860 號卷㈡頁
113 ），業經依職權調閱卷宗查明無誤。而原告就96年7 月23日公告函復於99年7 月28日再提起訴願（見訴願卷案次號0014，頁87），乃對於已決定之訴願事件重行提起訴願，按諸訴願法第77條第7 款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：一、…七、對於已決定…之訴願事件重行提起訴願者。」原告就已決定之訴願事件重行提起訴願者，訴願機關既應為不受理之決定，原告如就此不受理之訴願決定提起撤銷訴訟，即屬未合法踐行訴願前置程序，為不備起訴要件，且不能補正，行政法院應以裁定駁回之。
九、原告訴請撤銷99年7月21日3日函（本院卷頁30）部分：查被告99年7 月21日函示略以「說明：復公司99年7 月12日異議狀。查本府96年7 月23日基府工土壹字第0000000000Ｃ號公告，係依內政部訴願委員會審議結果恢復其效力，本府並於99年3 月11日以基府工土壹字第0990143680號函知各相關單位，因陳情撤銷之案件非本府所規定，無權辦理撤銷。」其內容乃重申96年7 月3 日意旨及告知訴願決定結果，核屬行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，且原告亦無因該項敘述或說明而生何法律上之效果，故系爭函並非屬行政處分，原告對系爭函文提起訴願，訴願決定不予受理，並無不合。原告復對之提起撤銷之訴，亦應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款所規定，不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。
十、原告訴請撤銷99年3月11日函（本院卷頁36）部分：㈠查系爭99年3 月11日函略以：「主旨：有關簡陳秀英因既成
道路等事件提起訴願案，經內政部訴願委員會審議決定，撤銷本府98年2 月17日基府工土壹字第0000000000B 號公告。
…說明：一、依內政部98年12月23日台內訴字第0980227090號函辦理。二、緣係本府於87年6 月1 日現場會勘認定本市○○區○○段○○○○段5 、7 、7 －1 、8 、186 、186－1 、188 、188 －1 地號等8 筆土地至興隆路之道路屬供公眾通行之既成道路，並以87年7 月3 日基府工上字第063544號公告在案，惟因訴願人陳情系爭道路非屬既成道路，本府遂於96年5 月3 日辦理現場會勘，並以96年7 月23日基府工土壹字第0960126017號公告系爭道路，因不符既成道路之要件，故撤銷上開公告，又因既成道路係依現況認定，故於98年2 月17日基府工土壹字第0000000000B 號公告改以廢止之決定。三、旨揭訴願案經內政部訴願委員會審議，本府98年2 月17日基府工土壹字第0000000000B 號公告應予撤銷，並恢復96年7 月23日基府工土壹字第0000000000C 號公告撤銷87年7 月3 日基府工土壹字第063544號公告之效力。」等語。即明系爭巷道於87年7 月3 日公告，參加人等系爭巷道所有權人，以系爭巷道不符合既成道路要件，於96年間提出「陳情書與檢舉函」（訴願卷案次號152 頁202 以下），被告依96年5 月3 日辦理現場會勘，認系爭巷道非屬既成道路，以99年7 月3 日函撤銷公告，嗣改以98年2 月17日廢止公告，參加人不服98年2 月17日廢止系爭巷道公告提出訴願，經訴願決定認系爭巷道公告應予撤銷而非廢止，被告以99年
3 月11日函通知原告，恢復96年7 月23日公告撤銷系爭巷道。
㈡按諸前揭規定及司法院釋字第400 解釋理由書意旨，可知公
用地役關係僅為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所發生，不得主張對該巷道及土地有任何權利或法律上利益，縱使行政機關認定某特定土地非屬既成道路，亦不足以使原告權利義務直接產生變動。故被告以系爭函通知原告，認定系爭巷道並非既成道路，恢復96年7 月23日撤銷系爭巷道之公告，原告之權利或法律上之利益，不生影響或限制，簡言之系爭99年3 月11日函文並未對原告發生法律效果，原告未因該函文而享有權利或負擔義務，該函文自非屬行政處分，訴願機關依訴願法第77條第8 款規定決定訴願不受理，並無不合，原告復訴請撤銷系爭函，不備其他要件而不能補正，應以裁定駁回其訴。
十一、原告雖以其提起本件撤銷訴訟，係因被告撤銷系爭巷道公告之處分違法，應回復87年7 月3 日既成巷道的公告，系爭99 年3月11日函、96年7 月23日公告函及99年7 月21日函，都損害到原告領有之（94）基府都建字第00108 號建造執照等語。查原告固依據系爭巷道指定建築線，於94年
11 月1日取得（94）基府都建字第00108 號建照，惟該建照經被告以97年1 月30日基府都建貳字第0000000000Ａ號函撤銷，又以97年3 月5 日基府都建貳字第0970017378號函覆原告，略以「主旨：貴公司函請暫緩撤銷94基府都建字第00108 號建照乙案，查該建照本府97年1 月30日基府都建貳字第0000000000Ａ號函業已撤銷在案。本案仍請依前揭號函辦理。」（訴願卷案次號152 頁17至21），原告若認為撤銷建照之行政處分損害其權益，應循序救濟。至於上開系爭3 函文並未對原告發生法律效果，不備撤銷訴訟要件已如前述，原告以其建照遭撤銷提起本件撤銷訴訟亦於法未合。
十二、綜上，訴願決定依訴願法第77條第7 、8 款規定，自程序上為不受理決定，尚無不合。原告提起本件撤銷訴訟，揆諸上開說明，屬起訴不備其他要件，又不能補正，原告之訴於法未合，自應予駁回。又基於先程序後實體之訴訟原則，本件起訴既為不合法，自無再審究應否予以撤銷之實體要件，且本件裁判基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與裁判不生影響，無一一論述之必要，均併予敘明。
據上論結，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第98條第1 項前段之規定，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 22 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 22 日
書記官 蔡 逸 萱