臺北高等行政法院判決
100年度訴字第674號101年2月23日辯論終結原 告 姚宏儀訴訟代理人 李祖麟 律師被 告 中央警察大學代 表 人 謝秀能訴訟代理人 陳佳瑤 律師
李育敏 律師複代理人 林盛煌 律師上列當事人間有關警察教育事務事件，原告不服內政部中華民國
100 年2 月23日台內訴字第0990190470號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
１、原告為臺灣警察專科學校專六期畢業生，前於民國94年間報考中央警察大學學士班二年制技術系行政警察學系考試（以下簡稱系爭考試）而獲得錄取，96年6 月畢業（畢業證書文號：(96)二技證字第86號）。嗣改制前臺北縣政府警察局（以下簡稱臺北縣警局）查獲其於93年間至94年8 月任職該局人事室，協助辦理人事獎懲發布業務期間，藉職務之便，偽登自己及他人不實獎勵事由及獎勵數，涉嫌偽造文書。原告所涉刑事案件，經內政部警政署移送臺灣板橋地方法院檢察署偵辦起訴（板檢98年度偵字第145 號），嗣經臺灣板橋地方法院（以下簡稱板橋地院）於99年5 月3 日以98年度訴字第4191號協商程序判決，依公文書不實登載罪判處原告有期徒刑1 年，緩刑2 年；減為有期徒刑6 月，緩刑2 年確定。
２、被告認為原告利用偽造資績計分參加系爭考試並獲錄取，96年6 月畢業，已違反被告學校即中央警察大學學則（以下簡稱學則）第9 條規定，乃於99年6 月8 日就原告以不實資績計分入學案召開招生委員會議，依學則第9 條及行政程序法第117 條、第121 條規定，以99年6 月29日校教字第09900040742 號函註銷原告畢業證書，並公告撤銷畢業資格（以下簡稱原處分）。原告不服提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
１、資績計分審查表性質與試卷相同，是考生報名時透過服務單位繳交之文件：
⑴、原告參加之系爭考試，報考資格限現職警察人員，考試成績
計算採筆試成績與資績計分併計，筆試占60﹪，資績計分占40﹪。所謂資績計分指考生從警年資與最近三年服務績效，分數計算分A 基本分數（年資、考績、學歷、考試）、B 勳獎分數（功勳獎勵）、C 特殊加分（服務特殊任務單位）、
D 懲處分數（行政處分）四大類。
⑵、依被告94年招生簡章拾之二，及隨報名書表檢附的資績計分
審查表附註三，顯見「資績計分審查表」分數的記載，係由考生服務機關人事單位就檔案資料過錄，再由考生校對及確認，報名書表由考生服務機關逕行轉送被告，提供資績計分之資績計分審查表，等同筆試成績試卷功能，用以計算入學考試成績。依處分時學則第26條試卷保管1 年規定，該資績計分審查表於成績評定1 年後，即為無繼續保存之一般評分資料。
２、資績計分審查表內容不實，屬考試舞弊行為，應由招生委員會依招生簡章規定處理：
⑴、系爭考試依中央警察大學學士班四年制、二年制技術系招生
作業辦法（以下簡稱招生作業辦法）第1條規定，屬大學法第24條之大學招生考試，依大學法第24條第5 項、大學法施行細則第19條第1 、2 項規定，事涉考生權益事項中之試場規則及違規處理規定，應明訂於招生簡章，即入學考試發生違規情事，應由招生委員會依招生簡章規定處理。系爭考試招生簡章，有關違規情事處理在招生簡章附錄二雖訂有規範，惟所規範均為筆試部分之違規處理，處罰種類為「勒令退出試場」、「取消考試資格」、「該科不予計分」、「扣該科成績一或二分」、「送請有關機關依法懲辦」，對等同筆試試卷之資績計分審查表並無任何規定。則被告招生委員會99年6 月8 日就本事件對原告所為註銷畢業證書並撤銷畢業資格決議，被告依該決議作成之原處分，依法無據。
⑵、被告在100年度辦理之學士班二年制技術系入學考試，其招
生簡章就資績計分部分之違規處理，在第柒條報名有關事項二之（七）特別注意事項4之畢業後發現經查證屬實，註銷學位證書並公告撤銷畢業資格等規定，除依法不能回溯據以對原告處分，亦可確認被告在招生簡章自認資績計分之不實，屬考試舞弊行為，而補94年規定之不足，益徵原處分之可議。
３、資績計分審查表非屬學則第9 條之證明文件，縱有偽造，亦指文件本身：
⑴、學則第9條規定中所謂新生所繳之證明文件，指考生錄取經
通知成為新生後所繳交之證明文件，如學則第8 條所指入學志願書、保證書及學籍記載表，並攜帶規定之物件，該條未如學則第26條規定，是資績計分審查表顯不包括在新生所繳證明文件。縱被告以學則第9 條為防杜考生不法舞弊，達到入學目的之立法意旨，基於依法行政觀念，不能在無法律依據下任意牽強附會，擴張解釋包含新生在參加入學考試報名階段所繳交之各項學經歷資格證明文件。
⑵、新生所繳證明文件有假借、冒用、偽造或變造等情事，係指
證明文件本身，如證明文件本身之製作，一切依服務機關人事單位檔案資料過錄，與當時人事單位檔案資料相符，縱事後查覺證明文件上部分記載內容不實，係證明文件效力問題，該不實部分縱涉及偽造文書罪責，亦難認定該證明文件本身為假借、冒用、偽造或變造。100 年2 月1 日修正之學則已刪除第9 條規定，併入第39條，可見該條存有爭議及瑕疵。
４、資績計分審查表所涉偽造文書敘獎部分，原告係依循慣例作業，並非蓄意：
⑴、原告所涉偽造文書之7 筆獎勵案，相關敘獎事由係依循慣例
作業，接辦該業務時，由人事室資深承辦人陳俊誠告知，非原告蓄意違反相關敘獎規定。雖與臺北縣政府警察局規定之「如2 個月資料達2500人次者，嘉獎1 次，達5000人次以上者，嘉獎2 次」、臺北縣政府警察局各分局規定之「如2 個月資料達1000人次者，嘉獎1 次，達2000人次以上者，嘉獎
2 次」之「敘獎次數」規定有落差，但非無中生有憑空捏造。
⑵、板院刑案審理時原告雖承認作業瑕疵，在節約訴訟資源及檢
察官勸諭下，透過協商程序妥協認罪判決，法院實際上未就偽造文書事證進行任何調查，究與實質判決有異，得否採為原告不利認定之唯一依據，請法院審酌。被告未依職權進行調查，悉依刑事判決所載事實為判斷，原處分即有可議。
５、縱扣除不實計分部分，原告成績仍達錄取標準，對考試結果不生影響，原處分顯違比例原則：
⑴、依資績計分審查表記載，原告資績計分基本分數35.3分、勳
獎分數計嘉獎170次17分、記功5次1.5分，計18.5分，資績計分總計53.8分。而原告所涉板院98年度訴字第4191號偽造文書刑案，原告為被敘獎人部分計36人次，獲記功1 次、嘉獎41次，其中「記功1 次、嘉獎30次」為91年1 月1 日起至93年12月31日期間之獎勵，獲資績計分3.3 分，原告為承辦人部分，計辦理敘獎7 次（即所涉偽造文書部分），其中4筆之被敘獎人包含原告自己，4 筆中之1 筆嘉獎1 次為91年
1 月1 日起至93年12月31日期間之敘獎。亦即，依原告在系爭考試所獲71.19 分成績，縱將上開記功1 次、嘉獎30次所折算資績計分3.3 分扣除後，成績為69.72 分，仍較當年最低錄取之68.76分高，不影響該次入學考試結果。
⑵、被告未審酌違規情事輕重、原告已畢業多年等情，以回溯方式遽為原處分，有違比例原則。
６、訴願審議委員洪文玲應迴避而未迴避的問題：
⑴、洪文玲委員在100年2月18日曾參與本件訴願案之內政部訴願
審議委員會第1081次會議，會議中作出訴願駁回決議，而洪文玲委員為當時被告學校行政警察學系暨警察政策研究所教授，參酌最高行政法院92年判字第550號裁判意旨難謂無利害關係存在。
⑵、洪文玲委員是被告聘僱的教職員，長期受聘服務於被告學校
，與被告有職務上利害關係。被告99年6 月8 日就本案召開的會議，洪文玲委員曾就討論事項提出書面意見，顯見其在被告為原處分前，已介入本件討論，對本案已有定見，雖非該次會議出席或列席人員，該次會議所稱依劉副教授嘉發意見，劉副教授亦非該次會議出席或列席人員，其在會議中意見，已影響本件決議結果。洪文玲委員介入原處分審議，又兼具警大教授及內政部訴願審議委員會委員身分，無論曾否出席該次會議，或有無投票權，已屬不宜。
⑶、訴願法第55條迴避規定，相較於行政程序法第32條、公務員
保障法第7條、行政訴訟法第19條等迴避規定，顯應採取更嚴格的迴避條件。洪文玲委員與被告有聘任關係，與94年至96年就讀被告學校之原告有師生關係，參與原處分決議，再參與訴願審議而未迴避，該踐行之審議程序即有重大瑕疵。
７、招生委員會之職掌，依招生作業辦法第3 條、第4 條規定，權責應侷限於該次招生試務，其對入學試務發生違規，包括不法或舞弊情事時處理之依據，參大學法第24條第5 項規定，招生委員會任何超出招生簡章規定之決議，難認有據。縱被告所稱資績計分審查表係新生為達入學目的所繳交之身分或學經歷證明文件，原告的行為亦屬違反行為時學則第39條第1 、2 項假借、冒用、偽造或變造學經歷證件入學者，開除學籍。入學考試舞弊，經學校查證屬實或判刑確定者，取消入學資格情事，非適用學則第9 條。原告在系爭考試招生簡章未規範下，援引構成要件與原告所涉事實不符之學則第9條為處分，法規適用違法，
８、臺北高等行政法院100年度訴字第587號案，雖將陳俊誠之訴駁回，該案主張及所提證據與本案不全然相同，且在扣除不實績分情形，陳俊誠不獲錄取，而原告分數則仍高於當年錄取分數。94年資績計分審查表隨報名表提出時，該資績計分，在原告主觀認知並無不實，亦無證據認定原告有利用不知情人事人員為不實製作情事。陳俊誠在其案件曾就訴願審議委員洪文玲參與訴願決定有無違法，在該案審理中聲請調查證據，該判決就此部分略而不論，亦未於判決理由敘明何以不採，有判決不備理由之違法，故該判決不足影響本案認定。
９、聲請調查證據如下：
1 聲請調閱或命被告提出99年6 月8 日招生委員會會議資料、招生委員名冊及原告之系爭資績計分審查表，以證明訴願審議委員洪文玲，是否曾參與被告99年6 月8 日該次會議，有無違反訴願法應行迴避規定，及確認原證二資績計分審查表是否為原告報名呈報之相同書表，有無偽造情事。
2 聲請訊問證人陳華興、陳俊誠、黃明炯以確認資績計分審查表之登載有無不法。
、聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分均撤銷。
2 訴訟費用由被告負擔。
三、被告主張：
１、學則第9 條雖未就所謂證明文件明確解釋涵攝內容與範圍，惟從該條規範目的性觀之，學則第9 條及第39條第1 項、第
2 項規定立法目的，均為防杜考生以不法或舞弊手段，達到入學目的，故所稱證明文件係指新生為達入學目的，所繳交其符合報考資格或與成績計算有關之身分或學、經歷證明文件，包含新生參加入學考試報名階段所繳交之各項學經歷資格證明文件，並不限於學則第8 條規定及新生入學須知所提出之證明文件。系爭資績計分審查表登載之資績計分，占系爭考試成績40％，資訊的正確性影響考試結果的公正與正確，自屬學則第9 條新生所繳證明文件。而學則第9 條對學生畢業後始發現其於新生所繳證明文件有假借、冒用、偽造或變造等情事，有明確規範，本件原告以偽造變造功獎方式，提供不實資績計分資訊於報名時所繳交之資績計分審查表，違反該規定，實屬明確。資績計分審查表縱非原告親自製作，但原告以偽造公文書方式，偽造嘉獎記錄，利用不知情人事人員作成不實審查表，實施其影響考試結果之違規目的，等同自己實施違規行為，原告應就該不實審查表負責。況學則第9 條未明定所繳證明文件僅限入學報到時所繳之證明文件，該條係列於學則第二章--入學，用以規範新生所繳交之證明文件，而學則第4 、5 條規定亦規範各項入學考試之報考資格，原告以學則第9 條列於入學章，推論該條僅規範考試錄取人員入學時之行為，顯非正確。
２、原告藉職務之便，將他單位經陳報第一層主官核定敘獎案件於列印獎懲令稿時，夾帶自己或他人名字及其不實之獎勵事實於列印之獎懲令稿，利用警局敘獎案件眾多，人事室主任及股長疏於審核，將夾帶敘獎之獎懲令稿審核發布，藉此獲取不實積分。原告甚至利用辦理獎懲發布業務，擁有進入人事資料庫系統輸入獎懲資料之帳號及密碼，擅自輸登未有一層及二層主官核定之不實功獎。臺北縣警局對辦理獎懲人員，因辦理獎懲業務量過大而應予敘獎時，均須上簽呈記載敘獎人員、事由、內容，並由局長核定後才能發布獎懲，原告意圖增加自己資績計分而偽造、變造功獎之行為明確。原告服務公職多年，敘獎案件須依法並經第一層主官核定，為公務員基本觀念與常識，原告所稱依循慣例作業，顯非事實，刑案部分經檢察官起訴後，原告已認罪。
３、本件除適用學則第9 條規定外，也適用行政程序法第117 條、第121 條規定。入學許可性質為授益行政處分，原告提供不實資績計分獲取入學資格，該入學許可為違法行政處分，依行政程序法第117 條、第121 條規定，被告知有撤銷原因時起2 年內，得為全部或一部撤銷，且依行政程序法第119條第1 項第1 款、第2 款規定，原告無可資保護之信賴利益。
４、原告以「未經審核擅自夾帶令稿送批」及「未經核可自行輸登功獎」等手段獲取不實資積計分，使其登載於資績計分審查表，用以報考系爭考試，該行為經法院判刑確定，原告的偽造及舞弊行為，明確違反學則第9 條規定，並符合行政程序法第117 、121 條規定，且無可資保護之信賴，無原告所稱比例原則、平等原則之適用。而系爭考試為基層員警陞任巡官等同職務之重要管道，每年錄取率低於7%，部分考生甚至參加10餘次考試仍未錄取。原告以不實資績計分參加考試並獲得錄取及畢業，身為警務人員卻知法犯法，破壞考試公平性，亦影響其他考生權益。與原告同涉刑案的第三人陳俊誠，其行政訴訟部分，經臺北高等行政法院100 年度訴字第
587 號判決陳俊誠敗訴，本件原告主張、理由與上開案件相同，原告主張資績計分非證明文件或資績計分審查表非原告填載，顯不足採。
５、洪文玲委員是提供書面法律意見，沒有參與被告會議，也沒有投票權，無訴願法應迴避情形。訴願法第55條利害關係的定義，實務上見解尚有分歧，洪文玲委員與本件被告註銷原告姚宏儀畢業證書乙案，無任何利害關係。參之最高行政法院95年度判字第199 號判決意旨，即便身為機關主管，就主管業務法規所作說明，僅職務上行為，無訴願法第55條應予迴避情形，舉重以明輕，洪文玲委員既非被告招生委員會主管，僅係基於行政法教授學術身分提供書面法律意見，無行使任何職務上行為，縱事後擔任訴願委員會委員，亦無應迴避而未迴避之違法。另參最高行政法院96年度判字第195 號判決意旨及修法趨勢，有關訴願審議委員對訴願事件有利害關係之解釋，應僅指法律上利害關係，洪文玲委員與被告無法律上利害關係，無自行迴避必要。退步言，縱依最高行政法院92年度判字第550 號判決意旨並從寬認定，洪文玲委員亦未構成民事訴訟法第32條、第33條第1 項第2 款及刑事訴訟法第17條、第18條第2 款規定任一款應自行迴避情形。退萬步，依最高行政法院98年度判字第732 號判決意旨，縱屬機關同一行政體系，未參與處分審議表決，未迴避而參與訴願決定，於法並無不合。洪文玲委員身為被告專任教授，無升等壓力，受大學法及教師法保障，縱洪文玲委員於訴願委員會中為不利被告票決，被告亦不得任意解聘、停聘或不續聘，二者間顯無職務上利害關係。
６、由招生作業辦法第4 條規定即知招生考試之相關規範應明定於招生簡章，然無任何規定侷限招生委員會所得適用之法令，僅限於上開招生簡章。而依學則第1 條、第2 條規定，本件既與原告繳交不實證明文件入學進而取得學籍有關，招生委員會適用學則相關規定做出決議，即無違法不當。被告若適用學則第39條第1 、2 項規定，依警察人員人事條例第10條之1 第6 款規定，原告將不得再任用警察官，對原告日後仕途更屬不利，此點經被告詳加討論適用法條及原告權益保障，本件適用學則第9 條並無違誤。
７、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、本件如事實概要欄所載之事實，有資績計分審查表、系爭考試學報名表、成績單、招生簡章、臺北縣警局99年1 月28日北縣警人字第0990014731號函、板檢98年度偵字第145 號起訴書、內政部警政署99年5 月25日警署政字第0990086654號函、板橋地院98年度訴字第4191號協商程序判決、被告99年
6 月8 日會議紀錄等附於原處分卷可佐。惟原告主張本件訴願機關內政部訴願審議委員會委員之一洪文玲任職被告學校，且在被告99年6 月8 日的不實資績計分入學案之招生委員會議提供書面意見，對訴願事件有利害關係，卻未自行迴避而參與審議，違反訴願法第55條規定，審議程序有重大瑕疵等情，為本件之先決爭議，茲判斷如下：
⑴、迴避制度之目的主要是確保決定的公正性，在符合各種不同
客觀決定程序追求目的下，避免各種影響決定可信賴性的不客觀、偏頗行為出現，即避免執行任務之個別公職或公務人員因個人利益與職務利益發生衡突，或心存偏頗對待決事件存有預設立場，致無法公正作為，影響國家決定之可信賴度。因此其內容、範圍，與客觀決定程序之目的及參與程序之人的地位息息相關。
⑵、訴願法第55條規定：「訴願審議委員會主任委員或委員對於
訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。」所稱利害關係，應包含法律上及事實上之利害關係，至是否有訴願法所稱之利害關係，應就該委員與該個案關係之整體情形具體判斷。參與訴願決定之委員若曾參與原處分的作成，因將影響當事人於訴願審級之利益，當應認其對該事件有利害關係，而構成本條規定應自行迴避之事由。又參諸訴願法第97條第1 項第4 款將依法令應迴避之委員參與決定者，認構成訴願再審事由之規定，足見訴願法基於保障訴願程序公正客觀的本旨，為維護當事人之程序利益，於規範意旨上，係認依法令應迴避之委員參與訴願決定，該訴願決定即屬當然違法，至該應迴避委員之未迴避，是否影響訴願決定的結論，則非所問。
⑶、本件訴願審議委員之一洪文玲，係任職被告學校行政警察學
系暨警察政策研究所教授，有本院卷第113 頁洪文玲教授資料及本院第21頁至第23頁訴願決定書、訴願決定第9 頁內政部訴願審議委員會第1081次會議紀錄可佐，並為兩造不爭執，此部分事實，應可認定。而洪文玲委員以其個人身分經遴聘為審議委員，就此部分而言，固無角色混淆問題。但是，由原處分卷所附被告99年6 月8 日針對原告的不實資績計分入學案會議紀錄可知：
1 洪文玲委員在該次會議前之99年6 月7日已就本件不實資績計分入學案研提意見，表示「入學許可性質為授益行政處分，故意提供不實資績計分以獲取入學資格，該入學許可為違法行政處分，行政程序法第117 、121 條規定，自原處分機關知有撤銷原因起2 年內，得為全部或一部之撤銷……」等語。
2 而被告99年6 月8 日會議開始討論時，過程中即先當場宣讀洪文玲委員的書面意見，繼由內政部警政署科長、劉嘉發副教授、被告學長學務長、臺北縣警局列席科等表示意見，其中劉嘉發副教授則表達「學則第9 條……應較適用於本案情形……資績計分表有填報、核對義務，可視為廣義新生所繳證明文件……」的意見。
3 被告於99年6 月8 日會議後，尚以99年6 月17日校教字第0990003810號函（見原處分卷第82頁）將會議紀錄送與會的單位即內政部警政署、臺北縣警局、被告招生委員會委員，以及會議中表示意見的劉嘉發副教授、書面意見經宣讀的洪文玲委員。
4 99年6 月29日被告依學則第9 條、行政程序法第117 條、第121 條規定，註銷原告畢業證書並公告撤銷畢業資格。
綜觀各節，洪文玲委員已實質參與本件原處分的作成，不因其未現實參加開會有別。
⑷、況且，原告於收受原處分後，因不服被告註銷畢業證書及公
告撤銷畢業資格的決定，提起訴願及申訴。被告99年8 月6日的申訴案會議，洪文玲委員及劉嘉發副教授均提出書面意見，會議後被告再以99年8 月20日校教字第0990006340號函（見原處分卷第100 頁至第106 頁）將會議紀錄檢送與會之各單位及洪文玲委員、劉嘉發副教授二人。益見洪文玲委員就原處分的參與深度，衡情已非單純法律意見的提供，被告以洪文玲委員沒有參與會議，沒有投票權，無訴願法第55條應予迴避情形，並不足採。
２、綜上，洪文玲委員既參與原處分的作成，訴願程序中復以訴願委員身分參與審議之決定，已難期公平審議，依前揭意旨，應認其對該事件有利害關係，構成訴願法第55條規定應自行迴避事由，本件訴願程序不合法之情節，洵堪認定。
五、本件訴願決定在程序上既有依法令應迴避委員參與決定之瑕疵，基於當事人程序利益，應由本院予以撤銷，由受理訴願機關重行為適法審議。至原告對本件原處分所提不服表示，尚待受理訴願機關重行審議，原處分應否撤銷，本院目前無從逕行判決，兩造其餘實體爭議，亦尚無論究之必要。
六、結論，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 15 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 曹瑞卿法 官 蘇嫊娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20 日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。中 華 民 國 101 年 3 月 20 日
書記官 陳清容