臺北高等行政法院判決
100年度訴字第697號101年9月12日辯論終結原 告 榮電股份有限公司代 表 人 甲0000000訴訟代理人 陳峰富律師
張簡勵如律師黃博駿律師被 告 臺灣銀行股份有限公司代 表 人 乙0000000訴訟代理人 駱忠誠律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國100 年3 月25日訴0000000 號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分及申訴審議判斷不利於原告部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為張秀蓮，訴訟進行中變更為劉燈城，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告參與被告辦理之「臺灣銀行海外分行電腦作業整合系統委託資訊服務」採購案（下稱系爭採購案），於民國（下同）96年2 月7 日決標，並於96年3 月6 日簽訂「臺灣銀行海外分行電腦作業整合系統委託資訊服務」採購案契約書（下稱系爭契約）。嗣後被告以原告未如期完成應用軟體第二期東京分行平行上線運轉，已達延誤履約期限情節重大，經被告以97年5 月22日銀資字第09700185451 號函（下稱97年5月22日函）通知原告於文到10日內改善完成，惟原告未於期限內改善完畢，遂以97年6 月4 日銀資字第09700203621 號函（下稱97年6 月4 日函）通知原告依契約規定終止契約，並以97年6 月13日銀資字第09700216461 號函（下稱原處分）通知原告以違反政府採購法第101 條第1 項第10款及第12款規定，將對其刊登政府採購公報，原告不服，提起異議，經被告以97年7 月14日銀資字第09700269461 號函（下稱97年7 月14日函）予以否准，原告不服，提起申訴審議，經申訴審議判斷決定：「關於第101 條第1 項第10款部分，原異議處理結果撤銷；關於第101 條第1 項第12款部分，申訴駁回」，原告猶不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告聲明求為判決撤銷原處分及申訴審議判斷不利於原告部分，並主張如下：
㈠申訴審議判斷書就駁回部分不具任何理由逕為駁回之處分，顯不足採。
⒈申訴審議判斷書既已認定本案之遲延不可歸責於原告應展
延契約時程，對於因此所生之相關爭議原告不可能於被告機關命改正之10日期限內改正完成，更無此義務。
⑴申訴審議判斷書認定招標機關未審查套裝軟體功能即予
決標，導致本件爭議之發生。在廠商進行投標時尚未與招標機關進行需求訪談，無法明確瞭解招標機關的實際需求，僅能對於招標文件之文字理解製作服務建議書，故廠商所提出之軟體規格是否符合機關的需求本應由機關進行實質審查。本案因被告未進行實質審查逕行決標，而於履約階段始大幅度否定原告於投標時所提出之軟體功能，進而造成大量的新增需求、變更需求，因此延誤原告之履約進度與時程。
⑵被告之採購需求說明書文字未能明確說明需求內容導致
不可歸責於原告之履約時程延誤，此亦經申訴審議判斷所肯認。且依申訴審議判斷意旨，可知本案申訴審議判斷書亦認定確有新增、變更需求之情事，而應展延履約期間。實則，原告多次向被告請求展延契約時程，然被告皆置之不理，故未能議定實乃原告違反契約之規定拒不同意展延所致。
⑶本案履約之遲延既然不可歸責於原告，且被告應展延契
約時程，被告自不得要求原告於10日內改善完畢，否則無異於被告得透過限期改正之方式規避依約展延時程之規定。詳言之，依據被告97年6 月4 日函終止契約之函文可知，被告乃以原告未依據97年5 月22日函於期限內改正為由終止契約，然查被告97年5 月22日函乃係命原告於97年4 月21日完成第二階段東京分行上線作業，就此部分即為涉及本案展延時程之爭議，申訴審議判斷書一方面認定本案被告應展延契約時程，另一方面卻認定被告得單方面以極度不合理之10日期間限期改正完成，其認定顯有重大矛盾之違誤。
⒉申訴審議判斷書逾越被告終止契約函文所列改正事項之範
圍而為認定，且對於原告於申訴程序中提出之相關事證漏未審查，顯有重大違誤。
本案被告於終止契約之函文內已載明，乃以原告未依據97年5 月22日函於10日內改善完成為終止契約之事由，然申訴審議判斷書卻逾越被告終止契約之函文，認定原告未依據97年4 月30日銀資字第09700017351 號函改正，顯已逾越被告終止契約之事由。對於被告要求改正事項，除涉及應展延時程者外，原告皆已改正或回復說明，並於申訴程序中提出相關函文以資佐證，惟然申訴審議判斷書未為任何之審查，更未具體判斷，遽認原告未為改正，顯有重大違誤。
㈡原告對於被告要求改善事項，除係不可歸責於原告之事由或
涉及需求變更之事項無法於10日內改善完成者外，皆已改善完成或回覆說明。
⒈原告已回應或改善完畢者：
原告已於97年4 月14日台銀週會會議中說明東京分行存摺印錄機列印字碼及控制方式之調整方式，並提出詳細之調整文件說明。原告已於97年4 月14日台銀週會會議中提出香港、新加坡之上線時程規劃。
⒉係不可歸責於原告之事由所致者。
從「海外分行電腦作業整合系統」建置待辦事項追蹤管控表之說明可知，東京分行資料轉換、補登等工作，乃因被告從舊系統轉出之資料格式有誤、功能需求內容不明確，始導致轉換及補登工作無法順利進行。
⒊因被告需求變更致系統未上線而無法施作之工作項目。
測試SWIFT Alliance電文主機系統軟體建置等電文測試作業，需待原告完成相對應需求變更之修改，始得進行測試此工作項目，絕無依系爭契約第17條第11款要求原告於10日內改善完畢之理，遽此主張終止契約顯無理由。被告所轉出東京分行共同、會計、存款及放款模組資料及轉出資料檢核，需待原告完成相對應需求變更之修改後始得進行系統驗證工作，絕無依系爭契約第17條第11款要求原告於10日內改善完畢之理，遽此主張終止契約顯無理由。
⒋實際上原告於履約過程中對於被告命改正事項，除涉及新
增、變更需求等不可歸責於原告之事項外，皆已改善完畢或具體解釋說明，詳如本院卷第412 頁附表6 所示。復按，被告於本院卷第394 頁附表2中 所主張之事項，其中編號1 、2 、8 之部分涉及新增、變更需求，詳如本院卷第
412 頁附表6 所示。㈢本案因履約爭議而導致終止契約係因被告新增、變更需求且需求內容不明確所致。
⒈系爭採購案採購需求說明書未臻明確，而導致兩造認知差異之功能項目，詳如本院卷第74頁附表一所示。
系爭採購案之履約標的乃整合被告各海外分行之銀行業務，涉及軟體開發作業國內外金融作業實務及各國不同金融法規規定，囿於本案招標文件之需求內容未臻明確，致履約過程中兩造對於軟體功能需求認知歧異，迭生新增需求、變更需求之爭議，需求說明書未臻之處詳如本院卷第74頁附表一所示。
⑴風險控管機制：
依被告於招標文件中，對於風險管理機制之記載意旨，導致雙方對於軟體系統所需具備之功能產生以下爭議：
①本案「臺銀海外分行電腦作業整合系統」為交易業務
系統，而被告於需求訪談時所提出之計算選擇權未到期前市價評估之功能，其計算公式繁多，且需要波動率、無風險利率等諸多外部訊息，並非為一般帳務處理系統所能進行，故就原告對於採購需求說明書之認知，SYMBOLS 所提供之資料應以交易資料或採購需求說明書所特定標明風險計算值為限。
②以被告所要求之相關風險數據，例如：未到期評估市
價等，原告必須具有大量外部資料訊息，以及多樣的複雜評價公式，甚至需要專門風險系統工程人員與大幅擴增現有系統架構，影響至為重大。再者，依採購需求說明書壹、二、（九）意旨，除了必須介接相關風險數據來源外（如：彭博的利率、波動率資料、路透社的匯/ 利率…等資料），更以必須是透過「檔案傳輸伺服器」傳輸為要件，實際上被告之「檔案傳輸伺服器」並未接收系爭風險數據，顯然造成原告無法履約之情事，更非可從採購需求說明書之文字所能預見者。
⑵會計帳務
依被告於招標文件中，對於管理功能需求說明之會計帳戶功能之記載意旨，導致雙方對於軟體系統所需具備之功能產生以下爭議：
①被告於需求訪談時要求於「日終整批作業」（EOD ）
前應先行對會計科目進行檢核，確認帳務科目是否達到平衡或特定條件。換言之，必須在會計科目帳務平衡下方能進行日終整批作業。然而，此項需求內容原告無從於採購需求說明內加以知悉，更非國際上之作業常態。要之，系爭採購案乃海外分行帳務系統建置案，在被告認知下，各海外分行之作業應符合國際上銀行24小時營業之趨勢，必須以進行日終整批作業完成後，始會進行調整會計帳務之作業，此種作法亦為被告現行倫敦分行等之作業方式。
②系爭採購案套裝軟體之設計架構，乃先進行日終整批
作業，查核帳務未達平衡之會計科目，並顯現於報表或系統畫面之上，供使用者於次一營業日調整會計科目帳務，完全符合採購需求說明書「參、一、（六）交易業務功能3.具back value/back date功能」與本項之需求內容。此外，會計模組為各業務模組所連動的核心模組，係系爭採購案套裝軟體之基礎核心，如進行變更，相對應於所有連動會計模組的業務模組均需要變更，客製化工程浩大。
③再者，由於此套裝軟體包含衍生性金融商品交易模組
，其交易屬性與一般傳統存放匯系統有相當的差異，衍生性金融商品之交易，涉及交易次日所生事件而引發連動交易之差異，需待日終整批作業發動後方能進行帳務調整作業，無法達成被告所要求之日終整批作業前進行檢核會計科目之功能。簡言之，依據被告所要求之需求，將會造成系統功能間之抵觸。
⒉系爭採購案新增、變更需求之項目多達137 項，詳如本院卷第83頁附表二所示。
系爭採購案係套裝軟體客製化工程，此類型軟體開發作業是由既有之套裝軟體，在有限度之範圍配合被告之需求內容修改之，而有賴原告進行客製化修改之前提為被告確認需求內容。然而，系爭採購案因被告未能明確整合最終使用單位之需求內容，導致被告陸續新增、變更需求，且遲至契約終止前仍有新增需求之提出，而新增、變更需求項目達137 項，此乃導致系爭採購案履約爭議之最大原因，被告拒不展延工作期間，更以此事項命原告限期改正之進行顯無理由。
㈣被告據以Bugzero 系統342 項爭議，作為終止契約、登載政府公報之依據，顯有重大違誤。
被告所提本院卷第298 頁附表1 編號項次第2 號、第8 號，主張原告未依催告期限改善342 項Bugzero 系統之瑕疵，顯有違誤。
⒈被告並未具體指明系爭Bugzero342項爭議違反契約之規定為何。
查被告於本案訴訟中乃主張原告未依催告期限改善Bugzer
o 系統之342 項爭議，依系爭契約第17條第1 項第11款規定終止契約，並依政府採購法第101 條第1 項第12款登載政府公報。惟系爭契約第17條第1 項第11款規定意旨，適用前提乃原告未依契約之規定履行契約，然被告並未具體說明原告所違反之契約規定為何，遽然引此作為終止契約之條款，顯有違誤。
⒉Bugzero 系統之342 項爭議乃履約時程之爭議，無論以政
府採購法第101 條第1 項第10款或第12款認定，皆應受遲延比例達20% 始得終止契約、登載政府公報之限制。姑不論本案Bugzero 系統342 項之修正涉及新增、變更需求之展延期間，實際上系爭案Bugzero 系統342 項軟體瑕疵，實直接涉及完成軟體開發作業與軟體上線作業之時點，應屬履約時程之爭議，乃係政府採購法第101 條第10款即是否履約遲延重大（遲延達20% ）之爭議，故縱以政府採購法第101 條第1 項第12款加以審查，亦應受遲延是否達20% 之限制。復依系爭契約第14條第8 項、第17條第1 項第
5 款規定意旨，與政府採購法施行細則第111 條等規定可知，被告以涉及履約時程之爭議作為終止契約或登載政府公報之事由應受遲延是否達20% 之限制，不得改依系爭契約第17條第1 項第11款之規定終止契約，亦不得依政府採購法第101 條第1 項第12款登載政府公報，否則無異架空系爭契約第14條第8 項之規定與政府採購法施行細則第11
1 條之規範。要之，無論系爭契約與政府採購法對於有關履約遲延而終止契約之要件皆已設有遲延達20% 之相關規範，不得另引系爭契約第17條第1 項第11款之規定，逕以10日之改善期限作為是否遲延履約重大之認定標準。
⒊承系爭採購案Bugzero 系統342 項之爭議已於申訴審議中
加以判斷，縱有遲延之情事亦未達20% 之比例，不得依此終止契約或依政府採購法第101 條第1 項第12款登載政府公報。系爭採購案有關Bugzero 系統342 項之爭議，依申訴審議判斷意旨，實已加以認定，且明確認定縱然確有遲延之情事其遲延比例未達20% ，而不構成政府採購法第10
1 條第1 項第10款之事由，縱再以同條項第12款之規定而檢視，仍應以遲延比例需達20% 為要件，有關Bugzero 系統爭議之認定不得有所不同。
㈤系爭採購案Bugzero 系統342 項軟體爭議，共有137 項涉及
新增、變更需求，自應展延合理時程，不得以原訂時程認定原告未依契約規定履約。系爭採購案之履約爭議，實乃導因於招標須知需求內容不明確，且於履約過程中被告存有新增、變更需求之情事，因而直接影響履約之時程，申訴審議判斷書更認定因予展延合理之時程，實際上系爭342項Bugzero之爭議即為系爭採購案新增、變更需求之事項。
⒈Bugzero 系統乃係雙方針對軟體功能之溝通平台，其內容之記載並非單純之錯誤，尚包括新增、變更需求之內容。
有關BugZero 並非所謂程式瑕疵問題，Bugzero 系統僅係履約雙方溝通討論之平台。詳言之，由於系爭採購案之最終使用者為海外分行，對於FAT 測試與UAT 測試中所發生的問題，系爭採購案乃透過Bugzero 系統作為雙方溝通、紀錄之平台。是以，被告於FAT 、UAT 測試中對於客製化軟體功能有新增需求、需求變更或修正之意見皆可登錄於Bugzero 系統之中，且為避免文字表達上之落差，原告亦會在系統上提出說明，再次確認被告之需求、修正方向為何，並將軟體的修正進度載明於Bugzero 系統之中。由此可知BugZero 系爭之項目內容尚涉及新增、變更需求之內容，不得以單純之程式瑕疵觀之。
⒉Bugzero 系統中342 項爭議，共存有137 項新增、變更需求。
依系爭採購案工作說明書4.11.3.3規定，被告於確認功能需求說明書後，於FAT 與UAT 測試階段，於Bugzero 系統中記載共計342 項爭議，然其中共有137 項軟體功能導致需求確認書之內容與確認版本不同者而屬「變更需求」。
對此，申訴審議判斷書亦認定應予展延合理之工作期間，不得以原訂履約時程認定原告是否遲延履約。惟被告拒未展延合理之履約時程，反以系爭契約第17條第1 項第11款之規定，逕以10日之催告期限終止契約，顯無理由，更不得以此作為政府採購法第101 條第1 項第12款登載政府公報之事由。
⒊軟體開發具有整體性之考量，Bugzero 系統中342 項爭議
因涉及137 項新增、變更需求，無法獨立切割修正單純程序瑕疵之問題。
Bugzero 系統342 項爭議中共137 項屬新增、變更需求依據系爭契約應予展延合理之履約時程，被告逕以函文限原告於10日期限內改善完成，自無理由；至於扣除137 項新增、變更需求之部分外，其餘軟體程式瑕疵之部分因涉及軟體開發整體架構之問題，並非全數皆可先行修改，不得將此等程式修正與新增、變更需求切割觀察。即軟體程式之開發實具有整體性之考量，任一程式之修改皆會影響到其他程式之開發作業，此亦為軟體開發實務上極為重視軟體功能需求之確認程序之主要原因，蓋於確認需求後任何變更需求內容之情事，皆將造成程式開發大幅度之變動，而此等情形於銀行金融軟體核心系統開發尤為明顯，要之銀行核心系統龐大、功能繁多，並互有關聯，任何之修正均需先行進行整合性的評估考量，逐步由應用系統底層（資料庫、會計、額度、帳戶）至呈現於使用者之作業交易畫面、報表進行修改。
⒋原告亦陸續修正Bugzero 系統所列之相關程式功能，並告知被告具體之交付時程，被告斷然終止契約顯無理由。
⑴依政府採購法第101 條之立法理由意旨，其適用必須該
廠商確實具有違法或重大違約之情事，為防止危害其他採購機關，方得刊登政府公報，此與一般民事責任之違約責任判斷有所分野，務須慎重考量行政行為必須依循之比例原則。據此實務上對於政府採購法第101 條第12款所稱「可歸責於廠商之事由」係指廠商缺乏履約之意願及能力，或嚴重未履行契約所定之給付義務而言，與一般民事責任之判斷有所相異。
⑵被告於97年3 月10日彙整342 項增修項目起，原告已於
97年3 月10日至97年4 月30日共計修正完成160 項、97年4 月30日至97年5 月9 日共計修正完成23項、97 年5月9 日至97年5 月15日共計修正完成6 項、97年5 月15日至97年5 月30日共計修正完成4 項。原告對於軟體之修正共計完成了193 項，並持續進行修改與交付被告測試。原告除對於增修項目進行修改外，也對於被告就本案所另行委外進行的作業，如東京分行原系統資料匯出的正確性，國際電文系統的測試，亦相關安排人員配合進行。在專案執行的配合上，不管是專案經理與開發人力，原告均已盡力履約，無論更換專案經理或招募開發人力，絕無重大違約之情事。
㈥系爭採購案涉有新增、變更需求之情事，原告並已請求展延契約時程。
⒈原告已明確提出被告所要求之功能涉及新增、變更需求，
並請求展延履約時程，原告於履約過程中，一再向被告主張本案之需求內容不明確，且其所提出之功能需求已逾越本案RFP 之範圍，而涉有新增、變更需求之情事，茲統整相關事證如下：
⑴00000000台銀專案週會會議紀錄。
要求被告具體落實需求管理、需求變更管理機制，並提及因被告系統一改再改，將導致時程之延誤。
⑵00000000台銀專案週會會議紀錄。
明確告知原廠針對被告需求之修正，必須花費600 人日以上之時程，勢必影響原訂上線時程。
⑶原告97年4 月17日榮資字第09700827號函。
系爭採購案因RFP 不明確等原因，故造成雙方高達228項功能之差異，並提及此四類差異涉及非屬RFP 範圍內之項目。據此，具體請求就東京分行上線展延時程至97年10月24日、香港、新加坡分行展延至98年3 月23日。
⑷00000000台銀專案週會會議紀錄。
說明系爭採購案套裝軟體與RFP 發生差異之原因，並請求展延時程。
⑸00000000、00000000、00000000台銀專案週會會議紀錄
。分別於各該次會議中提出被告新增、變更需求內容之項目。
⒉惟被告對於原告所提出之新增、變更需求與展延時程之請
求置之不理，更多次要求原告不得再使用新增、變更需求之用語。
原告已於履約過程中一再提出被告之要求已涉及新增、變更需求，更表明本案因RFP 不明確而導致極大之差異，進而請求展延履約時程。惟被告對於原告之請求完全置之不理，甚至於專案會議中多次要求原告不得再提及有關新增、變更需求之用語，略以：「爾後系統功能不足、操作問題、邏輯功能有問題等不是程式錯誤部分，切勿再使用『需求變更』之字句來進行說明及描述，建議使用『功能補強』方式說明」。要之系爭採購案是否屬於新增、變更需求雙方間之認知本即存有爭議，而當原告提出新增、變更需求之主張時，被告一律否決而要求不得再使用此等用語，在此情形下原告根本無從依系爭契約之規定進行新增、變更需求之程序。
㈦退萬步言，原告在需求不明確、被告一再變更需求之情形下
，不計成本盡一切之努力希望得以順利履約完成，絕非政府採購法第101條所欲規範之廠商。
系爭採購案為軟體客製化工程，若需求不能明確確定，軟體將無法開發，廠商之工程、成本也將大幅增加，本案經申訴委員會之認定於履約過程中，被告存有未實質審查投標文件、需求內容不明確、新增、變更需求等導致系爭採購案爭議之情事，然而對此困境原告仍竭盡所能積極主動配合，期使合約儘速完成，諸如：更換專案經理、調整溝通方式、吸收成本、增加投入人力及時間等。綜上所述，原告已顯現積極履行契約之誠意，實無依據政府採購法第101 條刊登政府公報之理。
四、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠原告於履約過程中，對於第二階段工作，經被告多次給予展
期，將第二階段的完成上線日期，延至97年4 月21日，復又將第二階段應給付之軟體功能分成二階段履行，實已給予原告充分時間及機會完成第二階段應完成之工作項目，然至第97年4 月21日，原告非但未完成應用軟體之修改，更無法完成上線工作。被告乃分別於97年4 月30日、97年5 月9 日銀資字第09700168041 號函、97年5 月22日函、97年5 月27日銀資字第09700193111 號函發函請原告限期改善。然原告卻遲遲未完成應用軟體修改工作，甚至所派遣處理本專案之人力亦嚴重不足，及人員異動亦未經被告同意（被告97年6 月
4 日資程二字第09700022141 號函），由此可見，其已無法順利完成履約。再者至97年6 月4 日止，原告第二階段履約已嚴重逾期44日，除尚未完成應用軟體外，如再加完成應用軟體至上線前之工作約4 個月（依原告之工作說明書計約4個月），其進度已嚴重落後。另原告履約除進度落後外，其諸多應修改之軟體部分，亦經被告多次限期改善，惟原告亦未改善，此部分包括第三階段所提功能需求書不符契約規定部分，與專案週會追蹤待辦事項、未於97年5 月30日前依承諾補充人員等，自亦違反系爭契約第17條第1 項第11款、第
8 條第17、18項規定，故被告依前揭規定終止系爭契約，自屬合法。由於終止契約係因可歸責於原告，故被告依政府採購法第101 條第1 項第12款所為之原處分及異議處理結果，自屬合法，申訴審議判斷予以維持，亦無違誤。
㈡應用軟體第二期東京分行部分：
⒈自96年12月21日結束金融套裝軟體測試後要求修改，而尚
未修改部分，具有系爭契約第8 條第17項可預見其履約瑕疵之情事：
⑴「FAT 工廠測試」96年10月21日至96年11月11日期間於
馬尼拉發現之265 個BUG （錯誤及不符需求）。「UAT使用者測試」96年11月26日至96年12月21日期間於本行測試發現之214 個BUG （錯誤及不符需求）。共計479個BUG ，於97年3 月1 日再彙總為341 個BUG ，歸類第
1 階段（Phase I ）計276 個於東京分行上線應修改完成，尚未完成。
⑵被告已於97年1 月3 日以資程二字第09700000131 號函
要求原告提出說明及解決方案，復又於97年2 月15日以銀資字第09700052551 號函（會議決議），要求前揭之
BUG 必須於上線前（即97年4 月21日）完成，被告又於97年3 月17日再次要求原告於97年3 月19日提出改善說明，惟原告遲至原訂東京分行上線時程仍未全部改善完成，被告乃於97年5 月22日函限期10日要求原告改善，惟至被告終止系爭契約止，原告均未改善。本件雖原告一再抗辯，此部分係由於被告變更需求或契約所致，惟依系爭契約之附件評選須知拾壹「交貨期限、驗收及付款方式」二（六）規定意旨，若涉及需求變更，亦必須需求單位負責人（或）專案負責人簽章確認。且系爭採購案工廠測試（FAT ）及使用者驗收測試（UAT ）測試，係就原告所提之金融業務套裝軟體進行測試，而所測試之bug ，僅是該套裝軟體與契約不符或程式運作上問題，今原告以系爭採購案建置期間由該金融套裝軟體之原廠（SSA ）公司所提供之FAT/UAT bugzero 系統測試問題報告機制所列之bug ，作為被告採購需求變更，實非有據。
⑶依原告所提工作說明書第四章需求變更管理計畫所指之
需求變更，係指系統功能需求書經被告確認後，因被告業務需求或制度變更而有變動原所確認的功能需求內容而言，且該需求變更須依一定程序處理，故系爭採購案本既有需求變更管理機制（工作說明書第四章需求變更管理計畫4-94、4-95）。故原告如認有需求變更時，自應依前揭需求變更管理機制辦理，甚至於100 個人月範圍內，原告亦承諾無償辦理。惟至系爭採購終止契約止，原告並未依此一機制提出有關原告所謂需求變更事項。今原告卻以其自行認定屬需求變更事項以求脫免責任，實屬臨訴杜撰，實不可採。另原告所指需求變更事項，實係「FAT 工廠測試」及「UAT 使用者驗收測試」階段所生之bug ，然被告於原告提出其所擬交付之金融套裝軟體交被告測試後，被告即已提出該金融套裝軟體之
bug 及相關問題，此有被告97年1 月3 日資程二字第09700000131 號函及其附件「海外分行電腦作業整合系統
FAT 及UAT 階段問題彙總」可證。依該附件一（一）馬尼拉FAT 工廠測試問題內容以觀，亦可見根本未有需求變更事項。又依前揭附件二、功能需求規劃（二）差異分析2 及97年4 月7 日原告對前揭通知之回覆，亦可證原告仍有諸多事項未依服務建議書辦理，故顯見其係因無法提出符合服務建議書要求下，而以從未提出屬需求變更之BUG 問題，來轉移遲延責任。故原告此項主張，實無可採。
⑷本件至終止契約前被告既未有提出新增及變更需求之情
形，自無阻此原告依系爭契約就涉及新增及變更需求部分，辦理變更契約。
①原告所提「及早建立落實需求管理及需求變更機制」
部分，係針對未來，而非針對SSA 所生之BUG ，且至系爭採購案終止契約為止，原告並未提出被告於「Bugzero 」系統所列問題必須依需求變更機制處理，被告亦未向原告提出任何異動需求單，實不足證原告及被告間確有需求變更之情形。另被告於會議中係要求原告就依採購案契約需求書訂定之系統功能範圍內之事項，不要再以「需求變更」來表示，改以「功能補強」與「需求變更」予以區別，實非限制原告提出實質上屬「需求變更」之事項，故原告自不得以此推論被告就實質上屬需求變更之事項，強迫原告吸收。②且系統功能不足、操作問題、邏輯功能有問題等，本
即原告責任，即原告必須負責使系統功能符合使用者需求且操作使用更為順暢，故屬採購案契約第二階段應用軟體系統導入及建置服務（總行及東京分行）之採購項目，實非需求變更。再者，由於採購案建置期間，凡與系統相關之功能不足、操作問題、邏輯功能有問題及程式錯誤等問題，皆登錄於原廠SSA 所提供之「Bugzero 」系統，以紀錄提出之問題、解決方案、測試結果等，因原廠SSA 對於本行所提出登錄於「Bugzero 」系統之問題均稱為「USER REQUEST」，而原告經常將「USER REQUEST」陳述為被告之「需求新增或變更」，實非正確，且因採購案之「需求變更」係有一定之定義及管理程序，為避免原告經常誤用「需求新增或變更」之字句以陳述問題，才會多次在專案會議中要求原告，以避免困擾。
③USER REQUEST進行程式修正所需600 人日，係屬採購
案契約第二階段應用軟體系統導入及建置服務（總行及東京分行）之採購項目，實非需求變更，原告當不得要求延長履約期限，且原告王副總經理慶玲亦表示希望能再壓縮時程儘早讓東京分行上線。故原告之主張實非有據。至系爭採購案終止契約為止，被告並未同意即原告97年4 月17日榮資第00000000號書函說明二之3.3.1 及3.3.2 有關原告提出之變更東京分行、香港分行及新加坡分行上線時程及原告於97年4 月14日專案週會所提之東京分行、香港分行及新加坡分行預估上線時程，此由97年5 月7 日專案週會紀錄決議事項第三點所述：原告應正式行文本行並由相關單位簽報核准，足可證明，故原告之主張實非有據。
④97年5 月7 日專案週會紀錄決議事項所列之專案週會
會議紀錄指稱之需求變更，其中「廠商測試後程式瑕疵問題（BugZero） 等系統修改項目需求增加資金類
（TS）2 項」係指：5 月1 日原告工程師曹明哲提出二個項目「Bugzero 」系統#345、#346項目，及「廠商測試後程式瑕疵問題（BugZero ）等系統修改項目需求增加資金類（TS）1 項（ID:347）」，則係指「Bugzero 」系統#347項目，上開項目均由原告工程師曹明哲提出，為原告測試後發現問題而提出，非本行變更需求。
⒉尚未依本採購服務案建議書需求提出具體規劃部分（客製
化部分），具有系爭契約第8 條第17項可預見其履約瑕疵之情事：
⑴系爭契約之需求書對於業務項目功能、會計帳務、風險
管理機制、部位管理及各類報表等均訂有詳細之需求，惟至被告終止契約前，有下列事項經被告催告未完成：
⒈會計帳務：如查詢科目交易明細、各項財務報表。⒉風險管理機制：如交易對手、國家額度之額度控管。⒊部位管理：如外匯部位、利率部位等查詢。⒋業務功能：操作、安控、參數正確等。⒌包括總行管理性報表、分行內部管理性報表、當地金融主管機關報表、交易系統安全控管類報表：必於測試過程產出並經核對驗證。
⑵此部分經被告於97年4 月30日以資程二字第0970000173
51號函限期10日要求原告改善，惟至終止契約止，原告仍未改善。且由於此部分非FAT 及UAT 測試範圍，而屬原告必須進行客製化部分，由於原告根本未著手客製化，自無需求或契約變更情形，故原告主張有變更需求或契約，自非有據，其餘理由同前。
⒊未完成系統轉換規劃及上線準備工作，具有系爭契約第8條第17項可預見其履約瑕疵之情事：
⑴此部分包括：⒈教育訓練。⒉平行測試。⒊上線支援（
on site support ）。⒋各類報表必須測試過程產出並經核對確認。
⑵依評選須知伍、三、2.3.5 階段性交付之各項技術文件
及系統文件說明之1 「文件之審核」- 廠商應依相關計畫規定之日期提出各項計畫、交付文件及手冊約定。原告自應於第二期東京分行上線前提出前揭等計畫，惟原告遲未提出，此部分經被告以97年1 月3 日資程二字第09700000131 號函及97年3 月17日銀資字第0970009293
1 號函通知原告改正，原告遲未改正，被告復於97年4月30日以資程二字第097000017351號函限期10日要求原告改善，惟至終止契約止，原告仍未改善。此部分亦與
FAT 及UAT 之BUG 無關。⒋未完成資料庫轉換包括原廠無法配合轉出資料及新系統轉
入資料須細部流程、人工輸入資料之預估人力時程，具有系爭契約第8 條第17項可預見其履約瑕疵之情事。
東京分行之上線工作之前題要件必須先完成「總行及東京分行系統資料轉換」此有原告所提工作說明書「本案之重要檢核點時間、檢核項目」第二階段11項所載「完成『總行及東京分行系統資料轉換』」可稽。
㈢應用軟體第三期香港分行及新加坡分行部分
⒈未提出完整功能需求說明書，經催告限期補正而逾期未補
正，依系爭契約第17條第11款第11款，及契約第8 條第18項第2 款終止契約。
依系爭契約附作採購案評選須知拾壹、二、（三）及採購案評選須知伍、三、2.3.5 第3 階段約定，原告應於簽約後11個月提出第3 期之需求說明書，惟原告所提第3 階段即第3 期之功能需求書，仍有諸多瑕疵，包括：無「傳票」、無「明細分類帳」（1 、2 項應於96年5 月17日提出）、借、貸方金額不合可入帳、「軋帳」程序（3 、4 項於96年5 月9 日提出）、無「科目日結單」、業務費用「預算控管」無此功能、無固定資產「管理」功能、無「存摺列印」功能、「折舊攤提」、「費用攤提」功能陽春，且無法於指定日期產生帳務（96年5 月4 日提出計算之原則及列帳之會計科、子目）、無「對帳單」等，足證原告之履約已有瑕疵，故被告乃於97年4 月9 日以銀資乙字第09700127551 號函要求功能需求未建置者或功能不足或不詳處，限10日請原告補正。原告遲至97年4 月22日始提出補正，然經被告審查後發現仍有47項未完全補正。被告復又於97年5 月22日以資程二字第09700019651 號函，請原告於10日內補正，惟遲至被告終止契約止原告均尚未完全補正，故被告自得依約終止契約。
⒉其他違反契約及履約瑕疵，經被告通知逾期未改正，依系
爭契約第17條第1 項第11款，及契約第8 條第18項第2 款終止契約。
⑴第2 階段東京分行未依通知期限於97年3 月19日提出上線整體計畫（即配合東京分行上線之配套）。
依本件評選須知伍、三、2.3.5 「階段性交付之各項技術文件及系統文件說明」、評選須知伍、三、2.3.1.3「專案管理計畫說明」意旨，顯見原告自應於各階段上線前，提出合理可行之上線時程規劃及配合上線之相關作業計畫等，惟原告未依上開約定辦理，被告乃於97年
3 月10日之討論會議中，經雙方討論決議「須於3 月19日提出整體上線計畫」。原告遲至97年4 月30日均未改正完妥，被告即於97年4 月30日以資程二字第09700017
351 號函限期（10日）要求原告補正（改正），其未改正之事項包括被告於FAT 及UAT 階段提出之479 個錯誤（BUG ）與不符項目未改正、會計帳務等諸多規格尚未建置，另因東京分行上線已遲延，並影響其他各階段之上線，故要求原告依約於10日內重新提出各階段之上線計畫惟原告於終止契約前均未完成。故由上足證原告確有違反契約之情形，被告依依系爭契約第17條第1 項第11款 、第8 條第18項第2 款終止契約，自屬有據。
⑵原告經被告於3 月17日函催促原告於3 月19日提出，後
係遲至97年4 月14日才提出專案第2 階段東京分行上線時程並規劃上線日期為97年10月24日，與雙方同意之97年4 月21日上線差距超過6 個月之多，顯已逾期多日，被告後續乃依系爭契約規定於97年4 月30日再函催原告限期改善，然至專案終止前，原告並未改善完畢；另被告於專案第2 階段功能需求說明書確認後，並未提出需求變更。原告亦從未依採購案評選須知拾壹（六）規定提出此等變更程序，故自不可以此為其提出上線計畫遲延之藉口。再者，被告97年3 月17日銀資字0000000000
0 號發函係請原告限期提出回復及改善之「說明」，並未提出要求原告限期改善，被告須待原告提出回復及改善之「說明」並經被告審核後，如須改善才會依系爭契約規定通知原告限期改善，然至專案終止前，原告並未行文回覆上線改善計畫及配合措施，自屬履約有瑕疵，經被告限期通知（97年4 月30日函），逾期未改善者，且係可歸責於原告，被告終止系爭契約自屬合法。
⑶第3 階段香港/ 新加坡分行上線計畫欠缺具體內容經通知限期改善，逾期未改善。
①依系爭契約採購案評選須知拾壹、二、（三）第3 階
段、採購案評選須知伍、三2.3.1.3 、2.3.5 約定，原告應於簽約後第3 期完成前提出上線計畫書，惟查，原告所提之第3 期上線計畫，經被告審查後仍有就FAT/UAT 所提出之342 個BUG 修改及完成測試計畫，未定被告審閱期間及測試未通過之再修改測試期間；被告測試期間僅有10天。各項報表未有報表清單，無從進行資料驗證。第3 階段為兩家分行上線計畫，僅有60天及45天轉換上線，計畫粗糙不可行。教育訓練、資料轉換及平行測試上線支援，未有細部人力配置計畫等缺失。此部分屬履約瑕疵，經被告於97年5 月22日以資程二字第09700019651 號函通知原告於10日內改正，惟原告遲至被告終止契約止仍未改正。
②被告97年6 月4 日終止契約係民事終止契約之通知，
依法僅只要表達終止之意思為已足，對於其終止之理由，被告已於原處分書中補充通知，故依行政程序法第114 條第1 項第2 款及第2 項規定，被告原處分所列屬政府採購法第101 條第1 項第12款之事由自屬於本件雙方爭執之事項。至於有關原告其他逾期未改正為終止契約之理由，亦符合政府採購法第1 項第12款規定，被告亦依行政程序法第114 條第1 項第2 款及第2 項規定，於申訴審議時補充，故本件審理之範圍，自應予包括之。
③專案第3 階段自簽約日起11個月內原告須完成第3 階
段需求訪談並提出功能需求說明書，原告前述於97年
2 月20日陸續交付第3 階段功能需求說明書，已違反契約規定，經被告陸續審核後，將不符應用軟體系統（客製化部分）之需求意見，陸續催請原告依審核結果修改功能需求說明書後再交付被告複審，原告直至專案終止前仍未改善完妥，本階段功能需求說明書原告並未完成修改交付，致被告無從完成審核確認，自無原告所謂需求變更。
④專案各階段交貨項目含金融業務套裝軟體及應用軟體
系統導入及建置服務，原告所指金融業務套裝軟體係指由原廠SSA 提供之基礎銀行核心業務軟體，被告無異議，然契約規定專案各階段原告須進行需求訪談（客製化部分）並提出功能需求說明書，再經被告確認後原告方可進行應用軟體系統導入及建置服務，被告提出之需求（客製化部分），均在契約規定之範圍內，原告須依被告之需求（客製化部分）進行應用軟體系統導入及建置服務，即使該需求（客製化部分）須更動金融業務套裝軟體之基礎架構，原告亦須配合修改，而非以無法更動金融業務套裝軟體之基礎架構或增加成本為由推諉責任。
⑤原告稱專案第三階段功能需求說明書之確認程序中，
被告大幅推翻先前所認同之軟體功能規格，實因專案各階段應用軟體系統功能規格（客製化部分需求）係由被告依各海外分行所在國家當地銀行金融交易習慣、法律相關規定、會計原則及總行相關規定提出，不同國家之銀行金融交易習慣、法律相關規定、會計原則及總行相關規定差異頗大，客製化部分需求當然差異頗大，原告仍應依被告之需求（客製化部分），進行專案各階段應用軟體系統導入及建置服務。另原告稱專案第三階段功能需求說明書已包含基礎會計帳務處理功能，然經被告會計單位審核後表示無法確認並回復意見，被告遂於97年5 月22日彙總相關單位審核意見後以銀資字0000000000號函請原告限期改善，原告直至專案終止前，仍未改善完妥。
⑷第4 、5 階段上線計畫不符實際，經通知限期改善，逾期未改善。
①第4 階段上線計畫，為第3 階段上線完成加5 個月；
第5 階段上線計畫，為第4 階段上線完成加5 個月，由於第二階段已有逾期情形，姑不論該逾期責任屬原告或被告，然原告自應修正該第4 階段及第5 階段之上線計晝，被告於97年4 月30日以資程二字第09700017351 號函限期原告重新提出各階段上線計畫，惟原告所提計畫粗糙幾無達成之可能，此已屬履約瑕疵，被告復於97年5 月22日以資程二字第09700019651 號函請原告10日內補正，惟原告逾10日，且遲至被告終止契約止均未補正。
②至專案終止契約前，原告尚未安排人員赴被告紐約分
行及洛杉磯分行進行需求訪談，依第2 階段原告完成需求訪談並提出功能需求說明書之時程約需3 個月估算，原告自終止契約日（97年6 月6 日）起至97 年6月16日僅餘10日，不可能完成需求訪談並提出功能需求說明書，足以違反契約規定。此部分亦與需求變更無關，故原告未提出詳細之第4 及5 階段上線計畫，自屬履約有瑕疵及違反系契約之規，被告因而終止契約，自屬有據。
⑸專案組織異動及專案成員人數，與契約規定不符，逾期未改善。
①原告於系爭契約附件之採購案服務建議書B.專案組織
分組及人員與工作說明（A ）（B ）（C ）（D ）（
E ）（F ）共編列19人，另（E ）SSA 人員編列9 人，然原告於履約過程中專案人員時有變更，且未經被告之同意，已違反系爭契約第8 條履約管理及需求書捌之（一）規定之約定，被告乃於97年3 月17日函請原告提供前述專案人員新增或減少之更動歷程及目前參與工工作內容及其參與日期，同時亦要求原告提出專案管人及人力資源及專業資歷說明，以促使原告改正。原告以97年4 月7 日榮電公司榮資字第09700754號函表示，原告提供修改專案組織架構圖內1 人有兼
3 職、6 人分兼2 職之情形，自不符系爭契約之約定。被告分別以97年4 月21日資程二字第09700016021號函及97年4 月30日資程二字第09700017351 號函通知原告限期改正，惟原告遲未改正，被告又以97年6月4 日資程二字第09700022141 號函通原告改正，惟仍未見改善。故足證原告有違反契約而經被告限期通知改正而逾期未予改正之情形。
②原告97年4 月7 日榮資字第09700754號函被告提出修
改之專案組織圖中，專兼職人員總共18人，仍不符契約規定（19人），原告於來函中表明於97年5 月前補足存匯組1 人、放款組1 人、品質管制組1 人及報表
2 人，然至終止契約前，經被告數次催告，仍未補足存匯組1 人及放款組1 人，另原廠SSA 人員未列明FR模組、OP模組及FU模組之負責人。故自有逾期未改正之情形，故原告此部分主張，實屬無據。
⑹逾期未提出金融業務套裝軟體廠商SSA 原廠合法授權合作情形、保固維護內容及續約期間。
廠商須於服務建議書內說明所提供之金融業務套裝軟體使用者數量及授權計算、計價方式。又依採購案需求書
（四）廠商維護及技術支援方式說明、採購案評選須知
拾參、保固保證金及保固維護四、保固維護意旨，故被告乃要求原告提出金融業務套裝軟體廠商SSA 原廠合法授權合作情形、保固維護內容及續約期間，被告以97年
3 月17銀資字00000000000 號函提供，並請原告於97年
3 月19日前提出回復及改善說明，此經催告期滿終止契約前，原告仍未改善完畢。原告於系爭採購案服務建議書附件五僅出具金融業務套裝軟體原廠SSA 之承諾保留函，附件七僅出具原廠授權證明。故原告之投標既已不符招標文件，縱得標後發現被告亦非不得要求改正，甚至可依政府採購法第50條第2 項終止契約，故就此部分，被告有權依系爭採購案需求書及採購案評選須知相關規定要求原告提供SSA 原廠合法授權合作情形，及保固維護之詳細內容及續約期間，俾供被告審核及評估系統上線後，金融業務套裝軟體是否穩定運作及其後續保固維護成本之參考。原告經被告催告期滿終止契約前，仍未提供（改善）完畢，原告自有履約瑕疵及違反契約之情形，被告依系爭契約約定終止契約，自屬有據。
⑺逾期未提出建置及保固期間提供上線維護支援。
依系爭契約採購案需求書（四）廠商維護及技術支援方式說明，系爭契約評選須知拾參、保固保證金及保固維護，系爭契約評選須知拾參、保固保證金及保固維護觀之，足證原告於履約時，應提出建置及保固期間提供上線維護支援，故被告乃要求原告提出金融業務套裝軟體廠商SSA 原廠合法授權合作情形、保固維護內容及續約期間，被告以97年3 月17銀資字00000000000 號函要求原告提出回復及改善說明，惟遲至終止契約前，原告仍未改善完畢。原告於系爭採購案服務建議書附件五僅出具金融業務套裝軟體原廠SSA 之承諾保留函，附件七僅出具原廠授權證明。其投標本既已不符招標文件，縱得標後發現被告亦非不得要求改正，甚至可依政府採購法第50條第2 項終止契約，故就此部分，被告自有權依本案採購案需求書及採購案評選須知相關規定要求原告公司於建置及保固期間提供上線維護支援，原告經被告催告期滿終止契約前，仍未提供（改善）完畢。原告自有履約瑕疵及違反契約之情形，被告依系爭契約約定終止契約，自屬有據。
⑻逾期未提出後續保固維護期間對金融業務套裝軟體之業
務功能修改或新增時，程式需求處理流程及估算人日（manday）。
依系爭採購案需求書捌、（二）及採購案評選須知三、
1.3.保固與維護支援1.3.2.2 ，被告自得要求原告提出後續保固維護期間對金融業務套裝軟體之業務功能修改或新增時，程式需求處理流程及估算人日（manday）。
此部分經被告告於97年2 月15日專案週會催促改善，此有97年2 月15日專案週會會議紀錄可稽。被告又於97年
3 月7 日專案週會催促，此有該次週會會議紀錄可稽。另被告再於97年3 月17日以銀資字00000000000 號函限原告於97年3 月19日回復及改善說明，被告又於97年月16日專案週會要求原告提出，此有週會會議紀錄可稽。惟遲至被告終止契約，原告均未改正。故足證原告實有履約瑕疵及違反契約之情形，且被告既已通知原告限期改正，原告既未於期限內改正，被告依系爭契約約定終止契約，自屬有據。
⑼原告未依待辦事項追蹤控管表（自97年2 月1 日至97年5月30日）完成事項。
①被告為促原告履約及避免日後履約瑕疵，故組成專案
小組，並與原告經當召開專案週會，就履約問題及所生之瑕疵等，均可藉此會議協商處理及解決之方案，被告於歷次專案會議均作成會議紀錄，並就原告履約瑕疵之部分，限期改正時程，予以協議後列入紀錄內，並予以列管，經查，原告於被告終止契約前，就歷次專案會議經被告限期，經原告承諾逾期而未改正之事項有：⒈程式瑕疵問題（BugZero ）：⑴342 項程式瑕疵問題。⑵6 項廠商測試後程式瑕疵問題（建立日期：96年12月21日，預定完成日97年1 月31日）⒉東京分行資料轉換及補登資料轉入後之歷史資料庫（Archive DB）規劃及建置（建立日期：97年1 月11日，預定完成日97年5 月31日⒊東京分行存摺印錄機列印字碼及控制方式（建立日期：97年2 月15日，預定完成日97年3 月31日）⒋規劃香港、新加坡上線所需時程（建立日期：97年2 月15日，預定完成日97年3月31日）⒌廠商加派報表製作所需人力（建立日期：
97年2 月22日，預定完成日97年3 月31日）⒍原告專案人力管理待改善（如改善一人身兼數職之狀況及補足應用系統各模組人力）（建立日期：97年3 月21日，預定完成日97年3 月28日）⒎轉出東京分行共同/會計/ 存款及放款模組資料（含轉出檢核表及新舊帳號對照表）及轉出資料檢核（建立日期：97年2 月15日，預定完成日97年4 月21日⒏SWIFTAlliance 測試電文主機系統軟體建置，以配合東京分行電文收發整體測試（建立日期：97年2 月15日，預定完成日97/4/21 ）⒐製作本案專案管理手冊、委外管理手冊及營運管理手冊相關之SOP （標準作業程序）等文件（含連動作業手冊（建立日期：97年3 月19日預定完成日97年3月21日為上線前1個月）。
②原告就此等待辦事項追蹤控管表內諸多應完成而未完
成事項，既係依被告依契約規定及專案各階段進行期程，與原告每週召開專案週會逐項檢討其執行情形及進度，雙方同意前揭事項之建立日期及預定完成日期並做成會議紀錄，原告未於預定完成日期前完成或改善前揭事項完畢，被告乃依契約規定，自97年2 月20日起陸續發函原告完成或改善前揭事項，原告公司逾期未仍未完成或改善前揭事項完畢，被告又於97年5月9 日起陸續發函原告「限期10日內」完成或改善前揭事項完畢，然至專案終止前，原告並未完成或改善前揭事項完畢，且超出催告原告完成或改善期限甚長。原告自有履約瑕疵及違反契約之情形，且被告既已通知原告限期改正，原告既未於期限內改正，被告乃依系爭契約第8 條第17、18項及第17條第1 項規定終止系爭契約，自屬合法。
㈣系爭採購案契約之需求說明書縱原告認有不明，惟若業經澄
清，且未逾契約範圍，原告仍有依約履行之責。而原告經被告催告多次，仍未完成客製化項目，又原告遲延未交付第三階段應提出完整需求說明書，自符合契約第17條第1 項第11款及契約第8 條第17項及第18項規定，從而他造當事人予以終止契約，自屬合法。系爭契約於履約過程中被告未提出新增或變更需求，原告主張契約或需求已有變更乙事，實屬無據。且因前揭原告違約實屬可歸責於原告之事由所致，故被告依政府採購法第101 條第1 項第12款規定，通知被告將刊登政府採購公報，自屬合法，原告請求撤銷原處分，實無理由。
五、本院判斷如下：㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實
及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。……十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。……」為政府採購法第101 條第1 項第10款、第12款所明文規定。核諸其立法理由略謂：「明定對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境。」據此，因政府採購法第101 條第
1 項所載事由而刊登政府採購公報，其實係政府機關內部警示機制，主要目的在於限制不良廠商再度危害機關，故廠商是否應刊登於政府採購公報之考量重點，在於是否有對政府機關警示之必要，至於是否有警示必要，回歸於契約本質，無非著眼於當事人履約義務違反之嚴重性。基此，其中第10款、第12款關於「因可歸責於廠商之事由」致延誤履約期限情節重大，或致解除或終止契約，是否應對得標廠商為刊登公報處分，其判斷基準在於得標廠商履約義務違反情節與警示必要性之衡量。是以，最高行政法院98年度判字第741 號判決，基於「招標機關與得標廠商約定應由招標機關以通報單或交辦單指定工作項目，交與得標廠商，得標廠商方有施作之義務，因招標機關未依約提出交辦單指定工作，卻指稱得標廠商有違約逾期，擬依政府採購法第101 條第1 項第10款規定，對得標廠商予以停權處分，實非公允」之事實，而有該條項款「因可歸責於廠商之事由係指全部可歸責於廠商而言」之見解；承此意旨，招標機關苟未考量行政程序法上各原則（如比例原則），僅因得標廠商有得終止契約之情事，而不論可歸責情節之輕重，一律予以刊登公報，當然與政府採購法之立法目的不符，非得認係合法。
㈡第按，「機關辦理公告金額以上之採購，應依功能或效益訂
定招標文件。」「機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，對其內容有疑義時，得通知投標廠商提出說明。
」為政府採購法第26條第1 項前段、第51條第1 項所明文規定，乃招標機關有義務就其採購需求為明確標示，資為有意願之廠商引為是否投標（承作能力及利潤風險之評估）之判斷基準，經廠商投標後，招標機關則有義務就投標文件為審查，聯繫雙方認知並審核投標廠商是否有能力為採購案之承作，並藉以釐清契約責任。特別是IT（資訊科技）相關產品之採購，對硬體和軟體、服務等購入要件的歸納，在建構新系統時，如果不確實定義需求條件，就可能導致新系統的失敗，尤其是套裝軟體基礎核心模組需求條件如不明確，因與其他模組有連動關係，其成敗與連動模組有骨牌連鎖效應，無從切割。此因，資訊科技產業對買方RFP （Request ForProposal，亦即提案要求書）表達精準度之要求，較諸其他產業為高，採購者必須以此明確化其需求，業者則以此界定履約內容，評估自身是否有履約能力及相關履約條件之談判。故而，政府採購案如因採購需求說明書之文字未能明確說明需求內容，導致廠商得標後進行需求訪談時，招標機關之需求功能與投標廠商投標時之認知歧異，遲未能確認，或雖經確認但雙方對此是否屬原招標範圍，抑或係新增、變更需求，有所爭議，致履約期限無從計算，或因此終止契約，是否即應認可咎責於得標廠商，指其履約義務違反情節重大而有警示必要，逕為刊登政府公報之停權處分，尚有就個案再為推求之餘地。
㈢原告參與被告辦理之系爭採購案，於96年2 月7 日決標，並
於96年3 月6 日簽訂契約，採購標的計有「電腦硬體設備」、「系統軟體」、「金融業務套裝軟體」及「應用軟體設置服務」4 部分，給付分為5 階段：第1 階段為軟硬體設備及硬用軟體第1 期﹔第2 階段為應用軟體第2 期（總行及東京分行）、第3 階段為應用軟體第3 期（香港分行及南非分行）、第4 階段為應用軟體第4 期（洛杉磯分行及紐約分行）、第5 階段為應用軟體第5 期（新加坡分行及倫敦分行）。
原告完成第1 期給付，惟被告以原告未如期完成應用軟體第二期東京分行平行上線運轉，已達延誤履約期限情節重大，而以97年5 月22日函通知原告於文到10日內改善完成，惟原告未於期限內改善完畢，遂以97年6 月4 日函通知原告終止契約，並以原處分通知原告以違反政府採購法第101 條第1項第10款及第12款規定，將對其刊登政府採購公報，原告不服，提起異議，經被告否准，原告不服，提起申訴審議，經申訴審議判斷決定：「關於第101 條第1 項第10款部分，原異議處理結果撤銷；關於第101 條第1 項第12款部分，申訴駁回」等情，有被告「台灣銀行海外分行電腦作業整合系統委託資訊服務採購評選須知」、系爭採購案契約書、被告97年5 月22日函、被告97年6 月4 日函、原處分、被告97 年7月14日函及申訴審議判斷決定等件影本在卷為憑，堪信為實。原告就申訴審議判斷不服，提起本件訴訟，惟兩造就申訴審議結果認定原處分關於依政府採購法第101 條第1 項第10款規定刊登原告於政府採購公報部分違法（即認定原告延誤履約期限，並無情節重大），並不爭執；是核兩造爭點在於原告未於被告所命期限內完成應用軟體第二期東京分行平行上線運轉，而遭被告終止契約，是否屬可歸責於原告？是否該當為同法第101條第1項第12款要件？㈣經查﹕
1.本案採購標的計分為電腦硬體設備、系統軟體、金融服務套裝軟體及應用軟體建置服務等四部分，目的在建置系統以整合被告各海外分行之銀行業務，其中包含建置測試維護有關主機及端末等資通網路、資安資料轉換等軟硬體設備和輔導上線之資訊服務。對系爭採購案，原告提出採購案服務建議書，經被告審標決標後訂立系爭契約。此有「台灣銀行海外分行電腦作業整合系統委託資訊服務採購評選須知」（本院卷㈠第97頁以下）、系爭契約書（本院卷㈠第92頁以下）及「台灣銀行海外分行電腦作業整合系統委託資訊服務」採購需求書（本院卷㈠第127 頁以下）、原告採購案服務建議書（本院卷㈠第177 頁以下）等件影本在卷為憑。被告於招標文件要求廠商提出未來履約之套裝軟體採購需求，因此於廠商投標時，被告即應依投標文件進行審查，若對投標文件內容是否符合招標文件需求有疑義，自須要求投標廠商對投標文件內容澄清後始得予以決標。但因本採購案因採購需求說明書之文字未能明確說明需求內容，導致原告得標後進行需求訪談時，被告之需求功能與原告投標時之認知有眾多歧異，經申訴審議判斷認定者（此部分為兩造所不爭執）如下﹕
⑴就風險管理機制部分，本案公告時需求書之內容為：「
13. 須將本行風險管理系統海外風險管理所需資料依計劃排程擷取至風險管理資料庫平台，以供執行海外風險管理之需要。」原告投標時服務建議書之內容亦配合承諾：「配合規劃將貴行風險管理系統海外風險管理所需資料依計劃排程擷取至風險管理資料庫平台，以供執行海外風險管理之需要。」惟原告得標後實際訪談時，被告除要求原採購之套裝軟體SYMBOLS 上已有之風險控管軟體資料外，必須具有計算選擇權未到期前市價評估之功能，同時要求能另行提供計算系爭交易資料市場價格等風險值數據，包含波動率、無風險利率等諸多外部訊息，此並非為一般帳務處理系統所能進行，乃需要專門風險系統工程人員與大幅擴增現有系統架構，影響至為重大，故與原告對於採購需求說明書之初始認知有嚴重落差。
⑵就會計帳務部分，招標公告時需求書之內容為：「1.須
符合各海外分行當地主管機關之會計規範或慣例以及本行( 總行) 會計系統之相關規範。」原告投標時亦在服務建議書配合提供「本系統符合各海外分行當地主管機關之會計規範或慣例以及貴行( 總行) 會計系統之相關規範。每個模組皆有會計科目訂定表格，貴行可自行訂定會計規則因應當地會計帳務需求。會計表格的會計科目可依產品、子產品代號、客戶種類、與事件等等來制定。」惟於得標後需求訪談時，被告要求「由總行定義所有會計科目, 並複製到分行。分行可於總行所規範會計科目下依當地主管機關之會計規範或慣例再訂細目：
1.總行所規範會計科目前10碼。2.分行可於10碼後訂細目。3.分行依總行科目報回所有科目餘額及明細。4.分行自訂科目時亦須報回總行。」惟原告基於對一般會計之相關規範認知，在同一銀行應僅有一套標準的會計科目，而在此單一會計科目帳下由電腦系統進行相關交易、會計結算、結轉對應產生會計科目分錄。故在原告之認知下，本案系統僅需提供會計科目與會計分錄之參數設定，並就結轉中不足之處提供客製化的修改，即可達成被告之需求。然而，原告於需求分析之時，發現被告七家海外分行為因應自有系統與當地國法令的限制，各自擁有自行的會計科目，原告為因應海外分行會計科目不一，必須增加會計科目相關彙整查詢的前置處理，並將各海外分行會計明細轉入SYMBOLS 總行會計資料庫進行檢核與比對，以及重行撰寫原系統會計科目資料轉入SYMBOLS 的前置準備必要的作業程式，此等作業程序顯非原告於投標時所得預見，也無法從採購需求說明書中加以知悉。
2.由以上被告需求功能與原告投標時認知之歧異，足見被告於審標評選時對於原告提出之套裝軟體所具有之功能未予以實質之審查，兩造亦未針對被告需求書所載內容與投標文件（例如服務建議書）是否相符即予決標。從而，原告至簽立契約前，其實無從就被告所提供之招標文件評估自身是否有履約能力，被告也未原告所提供之投標文件審核其履約能力，迨至套裝軟體及客製化之應用軟體進行驗收測試時生爭議，導致原告未能依被告要求所完成之項目，究係屬系爭契約範疇，抑或屬新增、變更項目已屬不明；再者，因契約範疇不明，屬新增、變更項目如何計算履行期間，已難釐清。且系爭標案屬於銀行作業套裝軟體客製化，因其作業一切以會計帳目作為核心，會計模組為各業務模組所連動之核心模組，可謂系爭套軟體之基礎，如進行變更，相對應於所有連動會計之模組業務均需變更，客製化工程不可謂不大。尤其，各模組之間既有連動，因核心模組設計缺陷所導致其他模組之「bug 」，是否可予獨立觀察，逕認屬其他模組之債務履行瑕疵，而與核心模組分離計算其瑕疵原因而追究契約責任，也不無可疑﹔據此，兩造就聯繫系爭契約履約瑕疵所建立之Bugzero 系統所載348 項爭議（參見本院卷㈡第416 頁至438 頁），固然係屬原告未能就被告要求而為系統功能設計或應排除之系統瑕疵，但是否可認係系爭契約責任之內容之瑕疵，或應歸屬於原告，均難定論。易言之，因兩造認知差距，以致兩造意思合致所成立之契約範圍難明，此後履約糾紛不斷，其實肇因於被告招標文件不明及審標不嚴，民事上兩造就該契約責任之釐清或有分就各細項瑕疵、過失比例而互有違約賠償之必要（兩造就系爭契約之爭執，業經行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會於99年6 月18日調解成立，該調解成立書影本見本院卷㈡第486 頁以下），但就政府採購法第101 條第1 項第10款、第12款之所以選擇終止契約、履約遲延等「違約事由可歸責與否」作為不良廠商之指標，不外著眼於上開事由可表彰該廠商是否欠缺履約能力而貿然投標，以及得標後是否誠信履約之角度以觀，原告因被告招標文件之瑕疵而無從評估履約能力，又因被告審標不慎而誤判履約風險，其實並無欠約履約能力及誠信而可被列為不良廠商之餘地；不宜因被告欠缺兩造嗣後始共同協商認知之重要新增、變更項目之履約能力而有主觀給付不能或給付遲延情事，逕指為不良廠商而刊登公報。否則，無異於助長政府機關顢頇心態，弱化招標機關應有之自我期許，長此以往，廠商輒有因契約不明遭致刊登公報而有重大利益損失之可能，優良廠商將視政府採購為畏途，不良廠商則趁機渾水摸魚，恐有劣幣驅逐良幣情勢，絕非政府採購法「建立廠商間之良性競爭環境」之本意。
3.第按，兩造契約第5 條第2 項規定「契約如須辦理變更，期履約標的項目或數量有增減時，履約期限得由雙方視實際需要議定增減之。」第8 條第17項、第18項第2 款約定「甲方於乙方履約中，若可預見其履約瑕疵，或有其他違反契約之情事者，得通知乙方限期改善。」「乙方不於前款期限內，依照改善或履行者，甲方得採行下列措施：……2.終止或解除契約，並得請求損害賠償。」第17條第1項第5 款、第11款約定「乙方履約有下列情形之一者，甲方得以書面通知乙方終止契約或解除契約之部分或全部，且不補償乙方因此所生之損失：……5.因可歸責於乙方之事由，致延誤履約期限，情節重大者。……11. 乙方未依契約規定履約，自接獲甲方書面通知之次日起10日內或書面通知所載較長期限內，仍未改正者。」又系爭採購案共分五個階段，依『臺灣銀行海外分行電腦作業整合系統委託資訊服務』採購案評選須知拾壹、交貨期限、驗收及付款方式所示﹕一、本案分成5 階段完工交付；二、立約廠商交付時程規定如下：㈠第1 階段：軟硬體設備暨應用軟體第1 期……。㈡第2 階段：應用軟體第2 期( 總行及東京分行) ，立約廠商應於簽約日後5 個月內完成需求訪談
(業務差異診斷分析/ 業務需求調查分析計劃) ，並提出功能需求說明書，經本行確認後，5 個月內完成第2 階段交貨安裝、測試及上線正常運轉( 備援機制建置及東京分行業務功能) ，採購項目含金融業務套裝軟體及應用軟體系統導入及建置服務。㈢第3 階段：應用軟體第3 期( 香港分行及南非分行) ，立約廠商應於簽約日後11個月內完成需求訪談( 業務差異診斷分析/ 業務需求調查分析計劃) ，並提出功能需求說明書，經本行確認後，4 個月內完成第3 階段交貨安裝、測試及上線正常運轉，採購項目含金融業務套裝軟體及應用軟體系統導入及建置服務。㈣第
4 階段：應用軟體第4 期( 洛杉磯分行及紐約分行) ……。四、驗收及付款方式㈠第1 階段：軟硬體設備暨應用軟體第1 期，電腦軟體設備部分( 含系統軟體) 及金融業務套裝軟體交貨安裝測試及上線正常運轉，並經本行驗收合格後，支付電腦硬體設備及含系統軟體貨款之70% 、金融業務套裝軟體貨款之20% ，以及應用軟體貨款之20% 。……。」是系爭採購案本係採分階給付驗收制，且係以需求確認後始行起算相關履約期日。本件原告已完成系爭契約第1 階段為硬體設備裝設，此為兩造所不爭執，其餘4 階段均屬軟體客製化增修工程，客製化修改軟體之範圍、內容需透過被告需求確認程序始得進行軟體客製化修改，於需求確認後被告變更需求時，即形同再次客製化修改軟體功能，應另給合理工期，故本案除第1 階段外，其餘4 階段均取決於他造當事人確認需求之時點，工作期限原非固定。而本案復有前述契約新增、變更項目之爭執，原告屢向被告為辦理契約新增、變更項目之要求，進而請求展延履約時程，然被告對此並未理會，並於專案會議中多次表示：「爾後系統功能不足、操作問題、邏輯功能有問題等不是程式錯誤部分，切勿再使用『需求變更』之字句來進行說明及描述，建議使用『功能補強』方式說明」等語，此有00000000台銀專案週會會議紀錄、00000000台銀專案週會會議紀錄等件影本可按（附本院卷㈢第537 頁以下）。故而，本案容有應屬新增、變更項目及其履約期限從未經兩造依系爭契約第5 條第2 項重為議定，是就非系爭契約範疇之項目，自非可依系爭契約逕為履行期限之認定，亦不能依系爭契約第17條第1 項第11款規定，逕以被告通知瑕疵補正之次日起10日為履行期限。準此，不論被告係以原告履約遲延情節重大，或以限期改正未改正為由而終止契約，因履約範疇及期限不明，委難逕認原告有上開遲延履約而應終止契約事由，更何況論及該事由是否應歸責於原告﹖
4.即令依申訴審議判斷所認定，就本案履行期之計算採取折衷方式，亦即以原告所自行提出之差異分析表（參見本院㈠卷112 頁、第113 頁），核定差異是否屬RFP （於本案中即以功能需求書為準據）範圍，並以各階段之功能確認書確定日起算各該階段之履行期起算日，認原告雖履約遲延但無情節重大情事，其計算方式如下：
⑴第一階段已履約完畢，第二階段以下，依據差異分析顯
示：需增修項目共計228 項（需7263人天），其中包括
125 項（需2574人天）部分為非RFP 範圍；另103 項（需4689人天）為RFP 範圍。而該資料經雙方協商出其中93項（需2647人天）為分行業務所急需之項目，故列為第一階段增修標的。在93項中東京分行業務所需項目占42項（其中23項非RFP 範圍需266 人天），香港及新加坡分行業務所需項目占51項（其中27項非RFP 範圍需65
5 人天）。另按採購評選須知第12頁（六）「以上應用軟體各階段，系統功能需求書經本行確認後，如因本行業務需求或制度變更，則需求變更之人月計算經雙方議定後，在100 個人月以內，廠商需無條件免費配合功能需求變更或新增服務……」。故228 項增修項目中有12
5 項（需2574人天）非RFP 範圍部分，納入增修標的，亦屬合理。
⑵第一階段增修標的93項或第二階段增修標的135 項（22
8-93=135），皆含有部分非RFP 範圍之項目（921 人天，1653人天），至其非RFP 範圍項目之履約展延問題，依採購案評選須知規範須經雙方議定。惟雙方並未針對履約展延問題有所議定。另依採購評選須知對於第2 階段：應用軟體第2 期（總行及東京分行）之期程為簽約日後5 個月內完成需求訪談並提出功能需求說明書，經被告確認後5 個月內完成第2 階段工作。可見第2 階段工作之起始日期模糊不清，且第2 階段工作不僅止於功能需求說明書確認後之工作，故第2 階段之整體時程不應以功能需求說明書確認後僅有的5 個月為計算是否逾期20% 進度之基準。
⑶第二階段採購項目含金融業務套裝軟體及應用軟體導入
及建置服務，功能需求書於96年11月21日確認（參見申訴審議判斷可閱覽卷第180 頁所示，臺灣銀行「海外分行電腦作業整合系統委託資訊服務」時程進度確認表項目表8 所載「臺灣銀行討論及確認第二階段總行及東京分行功能需求說明書「含FAT 測試後系統功能補正」），因FAT （即工廠測試）測試期間(96 年6 月10日至11月11日) 於馬尼拉發現265 個Bug(錯誤及不符需求) ；
UAT （即使用者測試）測試期間(96 年11月26日至12月21日) 發現214 個Bug(錯誤及不符需求) ，二者合計479Bugs ，於97年3 月10日再彙總為342Bugs ，歸類第一階段者計276 個Bugs，於東京分行上線應修改完成，尚未完成。惟因功能需求書於96年11月21日確認，故自該日起算履約期限，應至97年4 月21日止，至97年6 月4日被告終止契約之日，計遲延履約44天。其間原告96年
8 月3 日提出第二階段總行及東京分行應用軟體功能需求說明書，至96年11月21日該說明書經確認時止，計81天應予扣除。第二階段預定完成之期間為381 日，計落後11.54%(44/381)。
⑷第三階段香港及新加坡分行之功能需求說明書應自96年
3 月7 日起算11個月，即至97年2 月6 日完成。原告已於96年12月17日、97年1 月28日及97年2 月20日陸續提出功能需求說明書供被告確認，計遲延履約14天，落後
4.24%(14/330) 。惟如依被告97年4 月9 日銀資乙字第09700127551 號函（附原處分卷第21頁）說明一所述「依據貴公司於97年3 月12日榮資字第09700565號函交付之本案應用軟體第3 期功能需求說明書，業經本案核心工作小組進行書面審查。……」顯示97年3 月12日原告已交付需求說明書，原告亦僅落後10.61%(35/330)。
5.上開計算方式，最大爭議在於「非RFP 範圍項目之履約展延問題，未經雙方議定」，故而，逕將非RFP 範圍之項目納入系爭契約內討論其履約期限，先天上立論即有疑義。
而縱以如上方式計算原告履約進度落後情事，其未完成履約而進度落後部分尚未達政府採購法施行細則第111 條第
1 項及第2 項第1 款所定20% 以上，遲延情節並非重大，雖經被告限期催告而未履行，然徵諸比例原則，原告之所以有申訴審議判斷所指之履約遲延，仍肇因於被告招標文件不明、審標不嚴，契約範疇有疑，原告無從評估契約風險（包括履約能力、履約期限及契約利潤等）所致，尚難以其未於被告所命期限內完成應用軟體第二期東京分行平行上線運轉，終止契約，而認原告具有政府採購法第101條第1 項第12款規範目的所指之足以彰顯其為不良廠商之可歸責性，遽為原告應刊登政府採購公報之處分。
㈤綜上，原處分以原告違反政府採購法第101 條第1 項第10款
及第12款規定為由，對原告為刊登政府採購公報之處分，核前後二款事由均乏可歸責原告之要件，要難該當，後款事由並欠缺原告履約遲延重大該項情事，原告訴請撤銷，為有理由；而申訴審議判斷雖指原處分認定原告有政府採購法第10
1 條第1 項第10款之情事部分為違法，但仍為原告有該法第
101 條第1 項第12款之情事，而應刊登政府採購公報之認定，顯未審酌該款項之規範目的與比例原則，原告訴請撤銷此不利認定部分，亦有理由。原告為如上撤銷原處分及申訴審議判斷不利於原告部分聲明，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 10 月 3 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 10 月 3 日
書記官 徐子嵐