臺北高等行政法院判決
100年度訴字第741號101年6月14日辯論終結原 告 黃培喬
黃培宇黃培遠共 同訴訟代理人 駱怡雯 律師被 告 國防部代 表 人 高華柱（部長）住同上訴訟代理人 劉俊霙 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國100 年3 月3 日院臺訴字第1000092972號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告之父黃焜和（民國98年11月16日死亡）為國軍老舊眷
村高雄縣鳳山市（99年12月25日改制後為高雄市鳳山區）莒光三村（下稱莒光三村）原眷戶。被告89年5 月19日（89）祥祉字第05728 號令授權前國防部總政治作戰部（下稱政戰部）辦理國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）原眷戶法定說明會公告作業，政戰部以90年7 月24日（90）祥祉字第08591 號公告召開高雄市鳳山眷區改建基地改（遷）建認證說明會，並備具高雄市鳳山眷區改建基地原眷戶改（遷）建第1 階段（認證）說明書，於90年8 月3日至90年9 月21日期間計舉辦9 場次說明會，分別由鳳山新村等17村（含莒光三村）之原眷戶及違占建戶參加。莒光三村原眷戶於90年8 月15日第1 階段說明會後法定期間，未逾3/4 以上原眷戶配合辦理法院認證事宜，未納入該基地改建作業之對象。嗣被告依96年1 月3 日修正公布之眷改條例第22條規定及莒光三村原眷戶之連署，於97年11月7 日舉辦莒光三村改（遷）建認證說明會及備具改（遷）建認證說明書，說明原眷戶暨違（占）建戶同意改建者，應於說明會後3 個月內填具改（遷）建申請書（下稱改建申請書）經法院認證後，繳交列管軍種單位，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建；旋以該村72戶完成法院認證者未達2/3 ，列為不同意改建之眷村。復依98年
5 月27日修正公布之眷改條例第22條規定及莒光三村原眷戶之連署，於98年7 月24日舉辦莒光三村改（遷）建法定說明會及備具改（遷）建認證說明書，說明原眷戶暨違（占）建戶同意改建者，應於說明會後3 個月內（即98年10月24日前）填具改建申請書並經法院認證。
㈡旋被告所屬陸軍司令部（下稱陸令部）以莒光三村原眷戶
69戶及違占戶1 戶，經依改建申請書格式完成法院認證者計49戶，其餘原眷戶20戶（含原告之父黃焜和）及違占戶
1 戶以自行修改改建申請書，98年11月10日國陸政眷字第0980005921號呈報被告以原告之父黃焜和以自行修改之改建申請書參與改建，依辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱改建注意事項）伍之二規定，應視為不同意改建之眷戶，以98年12月3 日國政眷服字第0980017285號函（下稱被告98年12月3 日函）覆黃焜和，註銷其莒光三村眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益。
㈢原告黃培喬於99年7 月間以其父黃焜和係莒光三村原眷戶
，於98年11月16日死亡，其於98年12月間填載權益承受申請表向所屬自治會提出，以逐層核報被告審查，惟被告迄未作成決定，另被告98年12月3 日函註銷黃焜和眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，然其與黃焜和同住，均未收受上開函，該行政處分既未合法送達，自屬無效等情，請被告准予由其承受黃焜和原眷戶權益及確認被告98年12月
3 日函關於黃焜和部分之處分無效。案經被告於99年8 月27日以國政眷服字第0990011711號函（下稱原處分）覆原告，以黃焜和前以自行修改之改建申請書參與改建，經被告依辦理改建注意事項伍之二規定，應視為不同意改建之眷戶，以被告98年12月3 日函註銷其眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，惟依原告黃培喬申請書所示，黃焜和於98年11月16日死亡，上開被告98年12月3 日函就黃焜和部分之處分應屬無效。至黃焜和生前自行修改之改建申請書，依辦理改建注意事項伍之二規定，應視為不同意改建之眷戶，仍註銷黃焜和之莒光三村眷舍居住憑證。原告不服，提起訴願遭無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠依被告「高雄縣○○○區000000 0段（規劃草案）
說明書」（下稱說明書）第柒點，原眷戶選擇申領基地完工價，勢必需購置被告於改制前高雄縣轄區內的眷村改建住宅，且於「鳳山眷區改建基地」興建完成取得使用執照後，輔助購宅款之數額才會確定，而於確定確實之輔助購宅數額前，依被告於其網站所公告之說明，被告不會核發輔助購宅款給眷戶。選擇申領本基地完工價之眷戶，必須於被告制式化之改建申請書上聲明同意搬遷，眷戶於拿到輔助購宅款前如經被告要求搬離，勢必先行在外租屋，但如眷戶所得到之基地完工價比改建基地房地總價為低，眷戶尚需自行墊付，如無積蓄則需向銀行貸款，否則如未給付房地總價，眷戶無從取得所有權。且依說明書第捌點中針對「原眷戶申請購置國內民間市場成屋」選項，就領款方式規定分2 期發給，須眷戶提出買賣契約或法院權利移轉證書後，才可以取得輔助購宅款1/2 之金額，剩下1/2金額必須取得房地所有權狀後才可提出領取申請。因此選擇「原眷戶申請購置國內民間市場成屋」之眷戶，必須有獨立購屋之資力，蓋法院權利移轉證書及房地所有權狀，均須有給付全額房地總價之資力者才有辦法取得，否則如無法取得買賣契約、法院權利移轉證書或房地所有權狀，就無法申領輔助購宅款。
㈡黃焜和因無法負擔生活費用增加以及向銀行貸款用以支付
房地價額，與其他莒光三村眷戶組織自救會，於98年1 月16日以莒光三村眷改自救會書函，向被告說明就「原眷戶申請購置國內民間市場成屋」此一選項要求釋疑，並詢問是否可先以子女名義購屋後再讓渡予眷戶，以取得領取無法負擔生活費用增加以及向銀行貸款用以支付房地價額取輔助購宅款所需文件，惟均未見被告予以回復說明。故黃焜和與其他24位眷戶一同提出自行修改之改建申請書，依法表達不同意改建之意旨，並於改建申請書第1 項後段說明：「……如本次認證程序經國防部核定達該條法定人數，本人願意加入本次改建程序，並選擇如下改建意願選項。」原告係行使眷改條例賦予原眷戶「同意權之行使」之公法上特殊效果，即開啟眷改規劃之實施行程序（本院98年度訴字第1866號與本院98年度訴字第1791號判決意旨參照），無阻撓眷改程序之意圖與結果。被告竟認定表達不同意改建意願，並認定原告為不同意改建眷戶，未依行政程序法第102 條即註銷原告之原眷戶權益與居住憑證。㈢改建申請書原規劃之選項僅有「原眷戶選擇申領本基地完
工價者」與「原眷戶申請購置國內民間市場成屋」兩種選項，並無選擇「1 次申領」與「分2 期申領」的選項，迫使黃焜和等眷戶向被告申請「1 次領取輔助購宅款」；然被告竟於99年1 月8 日對表達同意改建之眷戶賦予選擇「原眷戶申請購置國內民間市場成屋」選項之眷戶有選擇「
1 次申領」與「分2 期申領」的選擇權，而當中「1 次申領」之選項即為原告一直期望被告能提供之選項。被告此等作為顯然對於遵守被告指示之眷戶給予獎賞，而對於諸如原告之不遵守命令之眷戶課予剝奪安身立命所為之懲罰。此等行政作為並不妥適，且非自詡為照顧人民生活之法治國國家應有的作為。
㈣被告認定黃焜和為眷改條例第22條所定之不同意改建眷戶
，被告就作成原處分所應具備之事實，應負舉證責任，且原處分作成之法律效果，並須符合行政程序法之相關規定，始得謂為合法。依當時之眷改條例第2 條第1 項、第22條、眷改條例施行細則第20條，如歷經「改建認證程序」與「連署程序」兩個程序均未達法定改建條件之眷村，即應列為不改建眷村，不再辦理改建，於眷改條例廢止後依國有財產法有關規定辦理。被告欲重新辦理改建並對於不同意改建之眷戶註銷居住憑證與原眷戶權益，須：⒈經規劃改建眷村符合眷改條例第3 條第1 項所定情形，且依眷舍之實際狀況已屬老舊，有配合社區更新之需要；⒉受處分人為經規劃改建眷村之原眷戶；⒊經眷村內原眷戶1/2以上連署向主管機關申請重新辦理改建說明會及認證；⒋經主管機關書面通知進行3 個月之認證程序；⒌眷村眷戶全體有2/3 以上同意改建；⒍原眷戶為不同意改建眷戶。
且眷改乃階段性、持續性的行政活動，後階段行為之合法性取決於前階段行為之合法性。被告未說明認定莒光三村符合眷改條例所定老舊眷村之證據，依據舉證責任分配之法則，已可認定莒光三村並非老舊眷村。被告並未說明原眷戶之戶數與人別，亦未證明具有原眷戶身分之人有達法定人數之原眷戶戶數提出連署與改建同意認證。被告從未說明改建注意事項此一法規範之法律性質，亦未證明是否發生拘束效力，直接引據司法院釋字第443 號解釋對於職權命令之說明，主張本件事實有此一注意事項之適用，已於法無據。且被告無視眷改條例之相關規定，指「眷改條例之制定，係奠基於國軍老舊眷村『必須』進行改建之政策目標」，所為主張缺乏法律依據，並與眷改條例之規範內容相牴觸。
㈤由原處分內容以觀，說明內容除揭示註銷居住憑證與眷戶
權益之規制性內涵以外，僅有法令依據，別無其他內容足以說明被告基於何種考量適用眷改條例第22條第1 項的裁量性規範，以及其何以選擇此項最嚴重之法律效果。顯見被告視該規定為羈束性規範，蓋其在認定同意改建者達到法定比例與原告屬不同意改建者後，即認為註銷權益之構成要件即已該當，便逕予註銷該等不同意改建者之權益。
上開規定既經立法者以「得」定之，主管機關便有義務根據立法目的（授權裁量之目的）衡量個案情節，決定是否註銷不同改建者之權益，尤其應考量是否有其他同等效益但侵害較小的手段（比例原則），然而原處分顯然完全未為此等衡量，便直接註銷原告之眷戶權益，其構成「怠為裁量」至為顯然。其逕行註銷憑證與相關權益，即違反比例原則，蓋比例原則的核心精神正是要求限制人民權利的公權力措施與被限制的權利之間，必須具有合理的關聯。
是以，如果被告連考量個案情況的裁量行為都怠於行使，自無法期待原處分係基於公權力措施與人民權利間的合理關聯而作成。
㈥被告作成原處分時未為裁量，構成怠為裁量之違法，其未
衡量個案情況，逕行採取最嚴重的註銷處分，亦已牴觸比例原則。縱認註銷原告眷戶權益乃被告行使裁量權之結果，此項裁量權之行使亦違反比例原則。就適當性原則而言，註銷原告眷戶權益是有可能助於眷改目的之實現，但原處分無法符合必要性原則之要求，因為事實上顯然存在其他對原告權益限制較輕微之公權力手段，例如僅註銷該等眷戶就目前所居住房屋之使用權，保留其日後分配其他眷舍或眷改後房屋之權利；有限改建、維持小部分比例原狀以安置不同意改建之眷戶；或者提供原本不同意眷戶於其他同意眷戶超過法定比例時，再次詢問是否加入眷改或領取補助購宅款等，均屬侵害程度較小之手段，惟被告捨此不為，逕行採取侵害程度最強烈之手段而將原告眷戶資格註銷，已不符合比例原則中「手段必要性原則」。職是以故，被告為註銷處分有裁量濫用之違法情事甚明。
㈦本件並不符合建改條例之相關程序，茲析述如下：
⒈依據莒光三村選舉人員名冊之記載，原眷戶戶數為72戶
。且與本件案例事實均相同之本院99年度訴字第1346號案件中亦明白記載原眷戶人數為72人，今被告於本件竟主張莒光三村之原眷戶戶數為69戶，已有違訴訟法上之禁反言原則。
⒉依最高行政法院100 年度判字第1392號判決、100 年度
判字第1632號判決與100 年度判字第1702號判決，均認定莒光三村之原眷戶同意改建認證申請書49份，用以證明原眷戶有2/3 以上同意改建，則就此文書之真正，法院應為實質之審理。本件連署人葉大明並非莒光三村之原眷戶，應將此人於連署人數中扣除。就連署名冊、改建申請書上顯示之簽名予以比對，共有14位眷戶於兩個文件上之簽名筆跡顯然不符，如被告無法證明連署名冊之簽名為真正者自應扣除，以莒光三村之原眷戶以72戶為計算，扣除此14人後僅有32位原眷戶進行連署，連署人數未達原眷戶1/2 （36戶）之啟動改建機制之比例，自非合法。
⒊經法院或公證人認證之私文書，僅生「推定為真正」之
效果，如法院或公證人之認證程序具有違反法律規定之瑕疵，或經合法認證之私文書經舉反證證明簽名蓋章是否為本人所為存有疑慮時，則比一推定之效力即被推翻，應由主張者就私文書之真正負舉證責任。眷改條例施行細則（下稱施行細則）第20條第1 項已就計算改建人數比例之依據與證明方法予以特定，如原眷戶之申請書所經之認證程序具有違法瑕疵，申請書之真實性既無法確保，依據施行細則第20條第1 項不應納入於眷改條例第22條同意範圍計算。最高行政法院100 年度判字第1392號判決亦闡釋可據以統計同意改建原眷戶數量之改建申請書，須未違反公證法所定要件，則如原眷戶之申請書縱經公證人認證，如申請書違反公證法之規定時，法律上賦與認證之推定效力，即遭推翻。是以：
⑴被告提出48份申請書，僅丁建、聶再發、袁昌炎、葉
茂元與趙振輝5 人於申請人欄位簽名，其他44份原眷戶申請書上之認證既因不具備法定要件而不生認證效力，自不得作為計算同意改建原眷戶人數之依據。再者，聶再發與趙振輝於申請書上之簽名筆跡與其等於連署名冊上之簽名筆跡顯然不符，則認證所賦予之推定真正效力，即因其等於連署名冊上之簽名筆跡此一反證而予以推翻。今聶再發與趙振輝之申請書即無法證明係由本人簽立，此兩份申請書白不得作為計算同意改建原眷戶人數之依據。又黃慧君於本件改建進行認證期間，並未居住於房舍中，且已搬遷出國而不在臺灣，於97年3 月23日出境後迄至99年12月3 日止，均未入境臺灣，顯見於98年7 月24日起至98年10月24日止之認證期間不在臺灣，今被告竟提出經其簽名之申請書，顯見該申請書確實非由其本人所親簽。武蕭秀琴於本件改建進行認證期間，亦未居住於房舍中，今被告竟然提出經其簽名之申請書，顯見該申請書確實非由其本人所親簽。
⑵原眷戶中駱明智與吳朱玉鳳兩戶，不應計入同意改建
意願中予以計算，蓋眷改條例中原眷戶之同意與否乃公法上賦予特殊效果（即開放眷改規劃之實施行程序）之同意權行使，此同意權當係以具法律效果之意思表示向主管機關表達，且一經原眷戶以具有法律效果之意思表示表達，此同意權即已行使，接受意思表示之被告即應受此意思表示所發生之法律效果之拘束，如非有法定事由存在，不得撤回此一已發生法律效果之意思表示。再者，駱明智、吳朱玉鳳均於98年7 月30日提出不同意之改建申請書，自不得任令其反悔改變意願而列入同意改建之人數。
⑶原告並未如被告所述曾向臺灣高雄地方法院（下稱高
雄地院）依公證法就莒光新村相關經認證之改建申請書提出異議，是高雄地院101 年度聲字第15號、101年度抗字第64號裁定（下分別稱高雄地院異議事件裁定、異議抗告事件裁定）自與原告無涉。
㈧主管機關與原眷戶成立配住眷舍之使用關係，該使用關係
之權利與義務雖將自原眷戶死亡而由原眷戶之繼承人承受，惟繼承人並不因此成為該私權證明文件之相對人，主管機關不得於私權證明文件之相對人死亡後，以繼承人為相對人發函註銷該證明文件。又原處分之內容係註銷已死亡之黃焜和所持有之「眷舍居住憑證」，並以原告為處分之相對人，此處分之行政客體顯以已死亡之人所持有之單純私權證明文件為對象，行政客體已然不適格，原處分並未送達於原告，亦違反行程序法第110 條規定。國軍眷舍居住憑證或公文書所表彰之眷舍居住權，確實為具有公法性質之權利，且具有一身專屬之性質。而原眷戶權益包含承購依眷改條例興建之住宅及取得由政府給與輔助購宅款，亦非單純具財產性質之權利，由此眷舍居住權與原眷戶權益無法成為民法所定繼承之標的，此由眷改條例於第5 條第l 項特別規定原眷戶死亡後權益承受方式即可證明，被告於法無依據之下主張原告應承受黃焜和表達不同意改建意見之法律效果，於法無據。再者，最高行政法院以100年度判字第1825號判決廢棄本院99年度訴字第1235號判決，可知配偶承受原眷戶權益之身分地位乃直接本於眷改條例之法律規定而來，並非繼受而來，且為一身專屬，配偶此一承受原眷戶權益之身分地位是否須繼受原眷戶權利之瑕疵，亦應依據所由創設之公法規定觀之。
㈨是原告聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠眷改條例係透過更新國軍老舊眷村之方式，以促進眷村所
在地區之土地運用經濟效益及改善都市景觀等全民公益，並兼顧照顧眷村軍眷目的之特別法：
⒈依眷改條例草案之總說明、眷改條例第1 條及該條立法
理由可知，眷改條例制訂之前提，係老舊眷村已嚴重影響都市整體發展，故擬透過更新眷村之方式，以促進眷村所在地區之土地運用經濟效益及改善都市景觀，並同時兼顧照顧軍眷之目的。因此，眷改條例之制定，係奠基於眷村必須進行改建之政策目標下，優先透過各種公權力手段來實踐此一目標，以促進眷村所在地區之土地運用經濟效益及改善都市景觀等全民公益，如眷改條例設有更新眷村之土地得變更為住宅用地、強制各級地方政府讓售土地或配合眷村改建計畫、興建住宅社區得設置商業、服務設施出售之作法等排除優先於一般都市分區或規畫法規之特別法權利，及賦予主管機關相當之權限來排除阻礙老舊眷村更新之阻力；然在推動眷村改建之過程中，為了兼顧照顧國軍軍眷的另一政策目的，國軍軍眷除可同時享有眷村改建更新完成所得之全民公益外，眷改條例另透過給予原眷戶承購改建住宅，及給予原眷戶或違占建戶輔助購宅款或拆遷補償款及優惠貸款等特別法優惠，以照顧及補償軍眷之生活，合先敘明。⒉此外，眷改條例係透過政策性之特別法來改建眷村，並
給予眷村之原眷戶補償及參與眷村改建之誘因，而若該等眷村不依眷改條例辦理更新，則其等仍屬都市更新條例之規範範疇，故若眷村原眷戶堅拒依據眷改條例辦理更新，且經主管機關核定不辦理改建，此非謂該等原眷戶即可繼續維持眷村現況並安享晚年；反之，該等眷村極可能改由民間營利單位利用都市更新條例來辦理更新，然原眷戶此時卻已無法享有眷改條例所賦予之承購改建住宅、輔助購宅款、拆遷補償款或優惠貸款利率等照顧國軍軍眷之特別法優惠，併予敘明。
㈡莒光三村確實屬於眷改條例第3 條第1 項所定之老舊眷村
，且其改建程序符合98年5 月27日修正公布之眷改條例第22條之要件：
⒈莒光三村為被告於57年興建完成並陸續分配之軍眷住宅
，則莒光三村自屬於眷改條例第3 條第1 項第1 款所定之老舊眷村甚明。原告雖援引司法院釋字第485 號解釋；然於立法機關修法之前，眷改條例第3 條第1 項仍屬有效之法律，行政機關及司法機關均應受其拘束，並據以依法行政及依法審判。故原告主張依司法院釋字第48
5 號解釋理由，自行增列認定國軍老舊眷村須符合「依眷舍之實際狀況已屬老舊，有配合社區更新之需要」之要件，洵不足採。
⒉依眷改條例第1 條所揭示之立法意旨，是否為老舊眷村
應以各該眷村所占用土地之房屋整體以觀，而非以眷村內各房屋獨立判斷，否則勢將無法整體規劃以提高土地使用效益，亦無法協助地方政府取得公共設施。莒光三村既係於57年興建完成，迄今已逾42年，而鳳山地區近年來高度開發，亟須土地參與整體規劃、美化市容，被告以莒光三村為眷改條例所規範改建之老舊眷村，進行改建程序，自屬適法。
⒊另依98年5 月27日修正公布之眷改條例第22條第2 項、
第3 項增訂重新連署啟動改建之機制，莒光三村雖曾歷經92年之「改建認證程序」與97年之「連署認證程序」，皆因未達當時法定同意改建之原眷戶比例，而被列為不改建眷村，惟因上開修正，而得於98年5 月27日修正公布眷改條例第22條後6 個月內，經原眷戶1/2 以上連署向被告申請辦理改建說明會，即得重啟改建機制。事實上，莒光三村原眷戶李承山等47名以「高雄縣『莒光三村』同意改建連署名冊」向被告申請辦理改建說明會，且經統計該村原眷戶共69戶（扣除不含認證前已遭註銷之3 戶），連署戶數已達1/2 以上，被告乃依98年5月27日修正公布之眷改條例第22條第3 項規定，於98年
7 月24日召開莒光三村改建說明會，洵屬於法有據。原告顯未注意國軍老舊眷村改建條例第22條業於98年5 月27日修正公布，其此部分主張洵非可採。
㈢改建注意事項伍之二規定，係辦理眷村業務細節性、技術
性規定，本質為無悖於法律保留原則之行政規則，行政機關據以行政，司法自應予尊重。眷改條例第2 條第1 項、第20條第3 項、第22條、施行細則第20條第1 項均係辦理眷村業務細節性、技術性規定，前者為規範授權範圍事項之行政命令，後者為無悖於法律保留原則之行政規則，行政機關據以行政，應予尊重。
㈣被告係依據眷改條例及其相關規定辦理莒光三村改建規劃作業，於法並無不符：
⒈被告依眷改條例及其他相關法規，針對莒光三村改建進
行規劃，與現行法制並無不符或衝突，自無從指摘原處分違法而提起本件行政訴訟。
⒉凡植基於福利國原則而為照顧特定範疇之人民政策下之
福利給付行政，因攸關社會資源之分配及國家財政負擔能力等全民整體利益，其本質上係屬立法形成之事項，除非該事項明顯違反如平等原則等違憲事由，尚非司法權所得逕自干涉；又福利資源之妥善分配，須酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性，並考量與一般國民間之平等關係，故福利給付乃係立法者在國家有限資源下，斟酌前開因素及平等原則上，進行必要性之分配，絕非謂福利給付若無法「完全照顧」或「完全符合」全體受益人之需求或主觀期望或情感，或若受益人須自行負擔部分照顧自己生活之責任，即可指摘該分配有違法或不當之情。依據眷改條例第20條第1 項後段及第2 項可知，立法者於規範輔助購宅款之資金來源時，已預見會有基地完工價（即眷改條例第20條之「房地總價」）高於改建基地之房地總價（即「輔助購宅款之分配總額」），並明定應由原眷戶自行負擔，惟為避免造成原眷戶負擔過重，另同時限定原眷戶自行負擔之上限，故此等結果乃立法者針對有限國家資源進行分配之必然結果，且已有防免造成原眷戶過度負擔之機制，綜真如原告所稱無法滿足所有原眷戶之需求，亦非本件所得審查及介入。
⒊事實上，依現行眷改條例規定，如原眷戶選擇申請本基
地完工價以承購改建住宅者，其至多僅需準備房地總價20% 的自備款項（且此僅限於房地總價高於輔助購宅款之分配金額情況下，若低於輔助購宅款則毋須準備任何自備款），即可取得基地改建住宅之房屋所有權。莒光三村所預估新臺幣（下同）約402 萬元至488 萬餘元不等之輔助購宅款金額，其至多僅須籌措約80萬元至96萬元之金額，即可取得興建房地成本將近500 萬元之房屋所有權（其實際市價必然超過500 萬元），該等福利及補貼係何等之優惠，即便於改建過程中須另行租屋或於特定情況下須自備部分購屋金額，均不足據此認定被告有任何違法之情。
⒋被告所為莒光三村改建規劃，已獲得超過2/3 原眷戶同
意，而其等同意之原眷戶均無原告前述虛擬或假想之情事存在，即便本件原告，其等既非屬現行法所認定經濟情況清貧之中低收入戶，亦未曾提出任何證據證明其有所自述之虛擬或假想情事存在，自足認定原告指稱該等規劃有違法不當之指摘，顯非真實。
⒌莒光三村改建規劃，原告如不願領取輔助購宅款購買民
間成屋，尚有「申請本基地完工價」之選項，亦即其於本基地完工建造完成當期，即可核算出各坪型之建築成本，原眷戶即可申領各坪型完工總價80% 之輔助購宅款，而毋庸先行簽約購買民間成屋或取得民間成屋之房地所有權狀。原告一再質疑此等選項不符合其需求，卻不願選擇另一較為符合其自身能力之選項（此選項於核算基地完工後之輔助購宅款前，原眷戶須承擔照顧自身生活之責任），而係以反對眷改並阻撓「促進眷村所在地區之土地運用經濟效益及改善都市景觀」等公益之方式，並指摘被告規劃有違法不當之情，顯非可採。
⒍莒光三村改建案依眷改條例第22條第3 項規定，原眷戶
應於98年10月24日前表達是否同意或不同意改建之意思，故原眷戶縱曾表達不同意改建之意思，但其只要於法定期限內，依據眷改條例第22條之規定提出同意改建之書面，且該書面可清楚知悉原眷戶是否同意改建之最終真意，則縱原眷戶對於是否同意改建之意思曾有變更，此亦不會導致眷改規劃內容之不安定。原告指稱駱明智、吳朱玉鳳曾於98年7 月30日表達不同意改建之意思，但被告所留存駱明智及吳朱玉鳳所提出經認證之改建申請書分別是98年9 月5 日及98年8 月24日作成，且該2名原眷戶更分別於98年9 月5 日及98年9 月9 日提出「今眷改認證以國防部頒『眷改認證申請書』為準」之書面，是其等均係於法定期限作成，且相關書面文件已得知悉該2 名原眷戶之最終真意，對眷改規劃內容並無任何影響。
㈤被告認定原告之父黃焜和為不同意改建原眷戶，並據此註銷原告之原眷戶權益與居住憑證部分：
⒈原告之父黃焜和於其檢送之改建申請書上，已明白揭示
其「不同意改建」，故被告依原告呈請法院公證人公證之改件申請書上「不同意改建」之文字，認定其為不同意改建之眷戶，於法並無不符。又原告之行政訴訟起訴狀即可知悉，黃焜和係提出由其自行修改之改建申請書，目的就是為了拒絕讓莒光三村進行改建，更足證明被告認定黃焜和為不同意改建之眷戶，確實符合黃焜和之真意。
⒉黃焜和於改建申請書上，自行增列「加入本次改建程序
之停止條件」，將使得被告難以依據眷改條例第22條計算同意改建之原眷戶數外，且若肯認原告得適用前開「附停止條件加入本次改建程序」之申請書，此將導致原眷戶一方面可以阻擾眷改，致使「自始同意改建眷村之原眷戶」無法依其意志享有改建後「促進眷村所在地區之土地運用經濟效益及改善都市景觀」等公益及優惠補貼權益，而在無力阻擾或延遲眷改程序後，卻又強要享受與「自始同意改建眷村之原眷戶」相同或更為優渥之權益，故此等遭原告修改之改建申請書，除將導致被告無法依眷改條例第22條計算是否同意改建眷村之眷戶數外，更剝奪及阻礙「自始同意改建眷村之原眷戶」權益並違反平等原則，故改建注意事項伍之二規定將該等擴張、限制、變更申請書內容之原眷戶視為不同意改建之眷戶，於法並無不可。因此，被告依據改建申請書之文字及改建注意事項伍之二規定，認定黃焜和為不同意改建之原眷戶，於法並無不符，且該等事實至為明確，自亦無適用行政程序法第102 條規定之必要。
⒊眷改條例第21條、施行細則第19條所指輔助購宅款，依
眷改條例第20條第1 項規定以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額69.3% 為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之；從而在原眷戶未搬遷而進行發包興建前，實無從計算得知國有可計價公告土地現值、原眷戶數、住宅興建成本等計算基礎。又眷改條例第8條、第14條第6 款有關輔助購宅款之支出，係由眷改基金支付，不得另行動支其他經費支應，該基金之收支尚須經過預算程序始得為之。因此，原眷戶未搬遷而進行發包興建前，被告根本無從計算切確之輔助購宅款數額，原告強要被告給付「高雄縣莒光三村改（遷）建認證說明書」第陸、㈢點中所估算之購宅輔助款金額之限制條件，明顯與現行眷改條例規定不符，被告自應認定其為不同意依據眷改條例改建莒光三村之原眷戶。原告於改建申請書上增列「……並於清領各該補助購宅款後1年內完成購屋及搬遷交回原眷舍。如有違失，依法辦理」等語，顯與眷改條例所定輔助購宅款之確定方式相互扞挌而將致條文適用上之衝突，故被告自應認定原告為不同意依據眷改條例改建之原眷戶。
⒋眷改條例第5 條第1 項所稱之原眷戶權益，係自眷改條
例公布生效之際即存在，且係由原眷戶一身專屬之權利，惟立法者基於照顧原眷戶之遺眷的政策目的，例外允許原眷戶之配偶及其子女得承受該等公法上一身專屬之原眷戶權益，故原眷戶之配偶及子女並非僅單純受讓原眷戶有權向國家請求承購新建住宅或請求輔助購宅款之請求權，而係承受原眷戶與國家間之法律關係主體的地位，故對於原眷戶基於其與國家間法律關係主體地位所曾為之意思表示或決定，原眷戶之配偶或子女自應概括承受之。被告以98年12月3 日函註銷黃焜和眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，固因黃焜和死亡而未生註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之效果，旋原告申請承受黃焜和之原眷戶權益，即應繼受黃焜和為不同意改建眷戶之法律關係主體地位，故被告依眷改條例第22條規定取得之註銷權自不受影響，從而被告以黃焜和為不同意改建之眷戶，且業已死亡，以被告99年8 月27日函註銷黃焜和眷舍居住憑證，於法亦屬有據。
⒌至於原告援引最高法院100 年判字第1825號判決，非但
未否認本院99年訴字第1235號判決中對於「原眷戶配偶及子女應承受原眷戶為不同意改建原眷戶之法律地位及法律效果」，反而具體承認被告於原眷戶不同意改建所取得之註銷權，並不因其配偶或子女申請承受而受影響，其仍得向原眷戶權益之法定承受者為註銷原眷戶居住憑證之處分。
㈥原告以被告於另案主張莒光三村原眷戶為72戶，於本件竟
主張僅有69戶，而有違「禁反言原則」等情，惟原告就該禁反言原則之內容為何，違反該原則之法律效果違何，我國行政訴訟應如何直接或間接適用該等所謂之禁反言原則，均未清楚敘明，被告實難理解原告此部分主張之目的及緣由。且依被告所留存之資料，莒光三村之原眷戶數原先有72戶，但其中劉國禎、張宗仰及孫謀3 人之原眷戶居住憑證於認證前已遭註銷；其中孫謀因其配偶孫陳珮蘭已死亡且無子女，故其原眷戶居住憑證已遭陸令部98年6 月24日國路政眷字第0980003215號令註銷，故莒光三村之原眷戶數確實為69戶。
㈦被告提出之申請書確實係49份。施行細則第20條第1 項乃
係為執行眷改條例第22條規定所制定，至於認證方式之要求亦僅係使該等書面同意具有公證法上之認證效力，亦即「推定該書面同意為真正」，並不得據此稱「經認證但不生認證效力」之書面同意即非真正，且不得計入同意改建之原眷戶人數。因此，縱原眷戶所提出經認證之書面同意書已經公證法之救濟程序裁定違法而不生認證效力，主管機關仍可向認證名義人查證其真意，並依據該查證後之真意計算同意改建之人數。原告具狀否認除丁建等5 人以外之申請書均不生認證效力，但卻未敘明各申請書不生認證效力之具體理由為何，且經公證人認證之私文書是否已因違反公證法規定而不生效力，仍應依公證法第16條規定提出異議並經法院裁定成立後，始不生認證之效力。因此，原告如主張該等經認證之申請書不生認證效力，其亦應先依公證法第16條提出異議，並經法院裁定成立後始得確認該等申請書不生認證效力。事實上，本件同意改建之49戶原眷戶均早已同意改建，且亦已依其意願受領相關輔助購宅款，自可認定該等當事人之真意均係同意莒光三村之改建及同意搬遷並領取輔助購宅款。故縱本件49戶之原眷戶改建申請書已遭裁定異議成立而不生認證效力，該49戶原眷戶之真意亦係同意改建，故並無如原告所稱同意改建之人數未達眷改條例第22條規定之情形存在。更有甚者，針對其他原眷戶改建申請書認證程序提出之異議案件，已遭高雄地院異議事件裁定駁回，異議人不服提起抗告後，仍遭高雄地院管轄非訟事件程序第二審之合議庭以異議抗告事件裁定駁回而告確定，因此，莒光三村改建案中同意改建49份經認證之改建申請書，其均確定具有真正之公證效力，並無原告所聲稱「經認證之申請書有違反公證法第10
1 條第5 項規定而不具備認證效力」之情，故本件莒光三村改建之相關連署申請程序及書面同意改建程序，均符合98年5 月12日修正之眷改條例第22條第2 項、第3 項之明文規定，於法並無不符，相關改建程序並無任何違法之情形，故原處分之重要判斷事實基礎並無任何違誤，自無從質疑或有另行調查原眷戶同意改建人數之必要。
㈧是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有被告89年5 月19日（89）祥祉字第05728 號令、原眷戶法定說明會公告作業、莒光三村原眷戶於90年8 月15日第1 階段說明會、被告97年11月7 日舉辦莒光三村改（遷）建認證說明會及備具改（遷）建認證說明書、98年7 月24日舉辦莒光三村改（遷）建法定說明會及備具改（遷）建認證說明書、被告98年11月10日國陸政眷字第0980005921號函、黃焜和於98年11月16日死亡證明、原告黃培喬98年12月申請表、被告98年12月3 日函、原處分及訴願決定附本院卷、原處分卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：莒光三村是否屬於眷改條例第3 條第1 項所規定之老舊眷村；被告於98年7 月24日所辦理之莒光三村改建說明會程序，是否符合眷改條例第22條第2 項之規定；原告以自行修改之改建申請書表達意見，是否即屬於眷改條例第22條第3項之「不同意改建之眷戶」，即被告以黃焜和自行修改之改建申請書參與改建，視為不同意改建之眷戶，註銷其莒光三村眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，是否適法。
五、按「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。
三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」「規劃改建之眷村，其原眷戶有4 分之3 以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」90年10月31日修正公布之眷改條例第
3 條、第22條分別定有明文。次按，眷改條例96年1 月3 日修正公布第22條規定：「（第1 項）規劃改建之眷村，其原眷戶有3 分之2 以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。（第2 項）本條例修正施行前，經主管機關依第20條第3 項辦理改建說明會，原眷戶未逾4 分之3 同意改建之眷村，經原眷戶2 分之1 以上連署向主管機關申請重新辦理改建說明會及認證者，適用前項之規定。」再按眷改條例98年5 月27日修正公布第5 條第1 項、第2 項前段規定：「（第1 項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。
原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。（第2項）前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起6 個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期均喪失承受之權益。」第22條第2 項、第3 項規定：「（第2 項）原眷戶未逾3 分之2 同意改建之眷村，應於本條例中華民國98年5 月12日修正之條文施行後6 個月內，經原眷戶2 分之1 以上連署，向主管機關申請辦理改建說明會。未於期限內依規定連署提出申請之眷村，不辦理改建。
（第3 項）主管機關同意前項申請並辦理改建說明會，應以書面通知原眷戶，於3 個月內，取得3 分之2 以上之書面同意及完成認證，始得辦理改建；對於不同意改建之眷戶，依第1 項規定辦理。但未於3 個月內取得3 分之2 以上同意或完成認證之眷村，不辦理改建。」又按施行細則第20條第1項規定：「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」改建注意事項伍之二則規定：「眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。」
六、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠莒光三村是否屬於眷改條例第3 條第1 項所規定之老舊眷村部分：
1.按軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃私法上使用借貸關係，各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，雖係公文書，惟亦屬單純私權證明文件。惟依85年2 月5 日總統（85）華總字第8500027130號令制定公布之眷改條例第1 條第1 項、第
3 條及第5 條第1 項等規定以觀，得見政府「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之公共利益，始制定上開條例。而眷改條例第3 條第1 項所指「國軍老舊眷村」與同條第2 項所稱「原眷戶」，構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，而發生公法之效力。是眷舍之核配，使受配者得享有眷舍之居住權及眷改條例之原眷舍權益，嗣如註銷原眷舍之核配，則原眷戶之居住權因而喪失，亦無法再以原眷戶之身分享有前開條例之權益。從而，主管機關就軍眷眷舍原眷戶之核配及註銷，均顯影響前開條例所得享有之權益，其因此所衍生之問題，應屬公法上之爭議，合先敘明。
2.次按眷改條例第3 條第1 項規定：「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。」本件莒光三村為被告於57年興建完成並陸續分配之軍眷住宅，已如前述，則莒光三村自屬於眷改條例第
3 條第1 項第1 款所定之國軍老舊眷村甚明。
3.原告雖主張其所獲配住之眷舍，曾自行整建、裝修，且用心維護，均非屬老舊而有改建之必要等情。惟徵諸眷改條例第1 條所揭示之立法意旨以觀，其目的非侷限於改善軍眷之生活環境，尚包括「提高土地使用經濟效益、興建住宅照顧中低收入戶、協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」。故是否為老舊眷村應以各該眷村所占用土地之房屋整體以觀，而非以眷村內各房屋獨立判斷，否則勢將無法整體規劃以提高土地使用效益，亦無法協助地方政府取得公共設施。原告以莒光三村於57年興建完成後，少數經整建、裝修之房屋而論究各該眷村是否老舊，要非可採。莒光三村既係於57年興建完成，迄今已逾42年，而鳳山地區近年來高度開發，亟須土地參與整體規劃、美化市容，被告以莒光三村為眷改條例所規範改建之老舊眷村，進行改建程序，自屬適法。
4.司法院釋字第485 號解釋理由固指出：「眷舍是否有老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定，以免浪費國家資源。」惟並未於解釋文明白宣示眷改條例第3 條第1 項之規定因違憲而立即失效或定期失其效力，僅於理由末段表示「因上開條例規定與限定分配國家資源以實現實質平等之原則及資源有效利用之原則未盡相符，立法機關就其與本解釋意旨不符之部分，應通盤檢討改進。」亦即課予立法機關本諸其立法裁量之權限，通盤檢討改進。然於立法機關修法之前，眷改條例第3 條第1 項仍屬有效之法律，行政機關及司法機關均應受其拘束，並據以依法行政及依法審判。是原告主張依司法院釋字第485 號解釋理由，不得僅因莒光三村之興建完成日期為69年12月31日以前，即認為屬於眷改條例第3 條第1 項所規定得進行改建之老舊眷村等情，洵不足採。
㈡被告於98年7 月24日所辦理之莒光三村改建說明會程序，
是否符合眷改條例第22條第2 項、第3 項、施行細則第20條第1 項、改建注意事項伍之二規定部分：
1.莒光三村前經政戰局依90年10月31日修正公布之眷改條例第22條規定，於92年間發布公告進行「高雄縣『鳳山眷區』改建基地改（遷）建」之認證程序，因同意改建戶數未達法定3/4 以上而列為不改建之眷村；被告嗣基於莒光三村眷戶之連署請求，又依96年1 月3 日修正公布之眷改條例第22條規定，於97年11月5 日以國政眷服字第0970014376號公告進行「辦理高雄縣『莒光三村』改（遷）建認證說明會事宜」，仍因同意改建戶數未達法定2/3 以上，而再將莒光三村列為不改建之眷村等情，已如前述，先此指明。
2.原告雖以：莒光三村歷經92年「改建認證程序」與97年「連署認證程序」均未達法定改建門檻，即應依眷改條例第22條第1 項之規定列為不改建眷村，不再辦理改建，是被告於98年所辦理之莒光三村改建說明會程序，違反眷改條例第22條第2 項之規定等情為主張。惟查，針對曾經主管機關辦理改建說明會，原眷戶未逾2/3 同意改建門檻之眷村，嗣於98年5 月27日修正公布之眷改條例第22條第2 項、第3 項增訂重新連署啟動改建之機制：「原眷戶未逾3 分之2 同意改建之眷村，應於本條例98年5 月12日修正之條文施行後6 個月內，經原眷戶2分之1以 上連署，向主管機關申請辦理改建說明會。未於期限內依規定連署提出申請之眷村，不辦理改建。」「主管機關同意前項申請並辦理改建說明會，應以書面通知原眷戶，於3 個月內，取得3 分之2 以上之書面同意及完成認證，始得辦理改建；對於不同意改建之眷戶，依第1 項規定辦理。但未於3 個月內取得3 分之2 以上同意或完成認證之眷村，不辦理改建。」顯見莒光三村雖曾歷經92年之「改建認證程序」與97年之「連署認證程序」，皆因未達當時法定同意改建之原眷戶比例，而被列為不改建眷村，惟因上開修正，而得於98年5 月27日修正公布眷改條例第22條後6 個月內，經原眷戶1/
2 以上連署，向被告申請辦理改建說明會，即得重啟改建機制。是原告此部分之主張，顯未注意眷改條例第22條業於98年5 月27日修正公布，所指洵非可採。⒊原告雖復以：莒光三村原眷戶戶數為72戶，而非被告所
稱之69戶；連署人中葉大明並非莒光三村之原眷戶，應將此人於連署人數中扣除；再就連署名冊與改建申請書所示簽名比對，共有14位眷戶於兩個文件上之簽名筆跡顯然不符，扣除此14人後僅有32位原眷戶進行連署，連署人數未達原眷戶1/2 （36戶）之啟動改建機制之比例；又被告於本件僅提出48份申請書，其中只有丁建、聶再發、袁昌炎、葉茂元與趙振輝5 人於申請人欄位簽名，其他44份原眷戶申請書上之認證既因不具備法定要件而不生認證效力，自不得作為計算同意改建原眷戶人數之依據；另黃慧君於本件改建進行認證期間，並未居住於眷舍中且已搬遷出國而不在臺灣，武蕭秀琴於本件改建進行認證期間亦未居住於眷舍中，亦應扣除；再者，駱明智與吳朱玉鳳兩戶，均於98年7 月30日提出不同意之改建申請書，自不得任令其反悔改變意願而列入同意改建之人數等情為主張。茲以：
⑴原告主張莒光三村原眷戶共有72戶等情，固據其提出
莒光三村選舉人員名冊為證（本院卷二第18至21頁），惟為被告所否認，並以：被告所屬陸令部已於本件認證前，註銷孫謀、劉國楨及張宗仰3 戶眷舍居住憑證，並提出陸令部98年6 月24日國陸政眷字第0980003215號令、98年4 月20日國陸政眷字第0980001982號函卷可稽（本院卷二第92至93頁），是被告主張莒光三村原眷戶為69戶，洵屬有據。原告雖以：被告於與本件案例事實均相同之本院99年度訴字第1346號事件中亦明白記載原眷戶人數為72人，於本件竟主張莒光三村之原眷戶戶數為69戶，已有違訴訟法上之禁反言原則等情為主張，惟細繹99年度訴字第1346號判決（上訴後為100 年度判字第219 號判決），及99年度訴字第1367號判決（上訴後為100 年度判字第2105號判決），均載明莒光三村之「原眷戶共69戶（扣除不含認證前已遭註銷之3 戶）」等字句，是被告並無原告所稱有何違反禁反言之情形。綜上，莒光三村之原眷戶應為被告主張之69戶，原告主張72戶並未考量已遭被告本件認證前即已註銷之3 戶，與證據及事實均相違悖，自非可採。
⑵按「（第1 項）請求人或利害關係人，認為公證人辦
理公證事務有違法或不當者，得提出異議。（第2 項）公證人如認異議為有理由時，應於3 日內為適當之處置；如認為無理由時，應附具意見書，於3 日內送交所屬之地方法院或其分院，法院應於5 日內裁定之。」「（第1 項）法院認異議為有理由時，應以裁定命公證人為適當之處置；認異議為無理由時，應駁回之。（第2 項）前項裁定，應附具理由，並送達於公證人、異議人及已知之其他利害關係人。（第3 項）對於第1 項之裁定，得於10日內抗告。但不得再抗告。（第4 項）抗告，除本法另有規定外，準用非訟事件法關於抗告之規定。」「公證人認證私文書，應使當事人當面於私文書簽名，或承認為其簽名，並於認證書內記明其事由。」公證法第16條、第17條及第10
1 條第1 項分別規定甚明。原告雖復主張：經法院或公證人認證之私文書，僅生「推定為真正」之效果，如法院或公證人之認證程序具有違反法律規定之瑕疵，或經合法認證之私文書經舉反證證明簽名蓋章是否為本人所為存有疑慮時，則此一推定之效力即被推翻，應由主張者就私文書之真正負舉證責任；本件統計同意改建原眷戶數量之改建申請書，須未違反公證法所定要件，則如原眷戶之申請書縱經公證人認證，如申請書違反公證法之規定時，法律上賦與認證之推定效力，即遭推翻等情。惟查，本件經認證之改建申請書共49份（其中被告於本件並未提出原眷戶王海生之改建申請書），依原告之主張，其僅就丁建、袁昌炎與葉茂元3 人於申請人欄位簽名且與連署名冊之簽名相符，而不爭執該3 份改建申請書認證之效力，其餘46份改建申請書均否認業經合法認證。惟查，本件莒光三村眷改案除丁建、袁昌炎、葉茂元聶再發與趙振輝5 人外其餘44人改建申請書之認證效力，業經莒光三村其他利害關係人向高雄地院提出異議，經高雄地院異議事件裁定認本件認證已完全符合公證法第101條第1 項所要求應由請求人於私文書上簽名之要件，因而駁回異議在案，該事件異議人不符，併同聶再發與趙振輝2 人改建申請書提出抗告，亦經高雄地院異議抗告事件駁回確定在案，此有高雄地院異議事件裁定、異議抗告事件裁定附卷可稽（本院卷二第172 至
176 頁），易言之，本件眷改案49份改建申請書之認證效力，除原告所不爭執具認證效力之丁建、袁昌炎與葉茂元3 人改建申請書外，其餘46份均經立法者賦與有權為最後終局裁判之普通法院民事庭依非訟事件程序予以確認有效在案，而高雄地院異議抗告事件裁定就此認證事件既具最終司法救濟之效力，自應拘束行政法院及其他行政機關，即本院及被告均不得逕為相反之認定，是原告雖另以被告於本件並未提出眷戶王海生之改建申請書，聶再發與趙振輝於申請書上之簽名筆跡與其等於連署名冊上之簽名筆跡顯然不符，黃慧君於本件改建進行認證期間（98年7 月24日起至98年10月24日止）已搬遷出國而不在臺灣，武蕭秀琴於本件改建進行認證期間亦未居住於眷舍中，該等改建申請書確非由其等本人所親簽等情，均無從改變高雄地院異議事件、異議抗告事件裁定之效力，而能否定本件眷改案改建申請書均經合法認證之程序，是原告此部分之主張，亦非可採。
⑶原告雖繼以：被告所提47戶眷戶之連署名單（本院卷
一第159 至162 頁），其中葉大明並非原眷戶應予扣除；另比對連署名冊與改建申請書，其中共有14位眷戶簽名筆跡顯然不符，則扣除上開15人後，連署人數未達原眷戶1/2 之啟動改建機制之比例，自非合法等情為主張，並提出連署名冊與改建申請書簽名比對結果表為證（本院卷二第26頁）。惟查，眷改條例之所以有此連署之機制，僅在確認連署之人有參與改建之意思，只要參與連署之人確有同意改建之意，且由眷改條例就連署程序並未規定如改建申請書必須經由公證人認證之程序以觀，即未規定其製作程序及場合，是連署名冊並非確認必由當事人親自作成之文書，如當事人之親友於其本人之同意代為簽名，自亦發生連署之效力；更有甚者，上開除葉大明外連署之眷戶，日後均出具改建申請書並經合法認證在案，且本件眷改案同意改建之眷戶均經被告核發輔助購宅款及搬遷補助費，如非購置民間市場成屋而購置超額坪數者，尚經被告核發自增建超坪補償款在案之事實，亦經被告提出其所屬陸令部相關函令暨領款清冊在卷足憑（本院卷二第92至147 頁），是由該等眷戶於連署後後有關改建申請書提出合法認證、領取輔助購宅款及搬遷補助費之舉止以觀，在該等眷戶就上開環環相扣之程序並未提出任何異議前，自非得僅以原告主觀上以肉眼比對連署名冊與改建申請書上之簽名未合，即得否認其等先前連署名冊之效力。至於被告雖未提出葉大明係眷戶之證明，惟扣除該戶後，連署名冊亦係經眷戶46戶所提出，已超過莒光三村原眷戶69戶之半數甚多，是此連署程序亦難認有何違法，原告此部分之主張，亦無可採。
⑷原告雖續以：原眷戶中駱明智與吳朱玉鳳兩戶均於98
年7 月30日提出不同意之改建申請書，自不得任令其反悔改變意願，於事後提出同意之改建申請書而列入同意改建之人數等情為主張，然為被告所否認。依眷改條例第22條第3 項、施行細則第20條第1 項及改建注意事項伍之二之規定，原眷戶同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證，即已完成同意之程序，易言之，主管機關只要在書面通知眷戶之日起3 個月期限內，收受眷戶經上開規定完成認證之改建申請書，即應將該眷戶列入同意改建之眷戶。原告雖提出以駱明智與吳朱玉鳳兩戶於98年7 月30日出具不同意之改建申請書為證（本院卷一第54至55、60至61頁），惟其等
2 人旋及分別於98年9 月5 日、98年8 月24日出具被告所頒制式之改建申請書，並各自出具切結書切結上情（本院卷一第168 至169 、171 至172 頁），且於本件眷改認證期間屆滿之98年10月24日止未見有何更改為不同意之情事，其等亦因同意眷改而領取相關輔助購宅款及搬遷補助費，有陸令部相關令函及領款清冊附卷可考（本院卷二第137 頁反面至第141 頁），是其等雖於98年7 月30日出具不同意之改建申請書，亦為事後出具同意之改建申請書及切結書所取代，而不再發生不同意之法令效果。且縱以原告此部分之主張尚非虛妄，惟本件眷改如扣除駱明智與吳朱玉鳳兩戶，同意改建之原眷戶（47戶）仍達原眷戶總數（69戶）比例2/3 以上（68.12%），斯毫不能影響本件眷改程序之合法性，是原告此部分之主張，亦非可採。
⒋綜上，本件眷改所為之相關程序，均符合眷改條例第22
條第2 項、第3 項、施行細則第20條第1 項、改建注意事項伍之二之相關規定，原告此部分之主張，與證據及事實未能相符，自非可採。
㈢原告之父黃焜和以自行修改之改建申請書表達意見，是否
即屬於眷改條例第22條第3 項之「不同意改建之眷戶」，被告以此為由認定黃焜和為不同意改建之眷戶進而註銷眷戶居住憑證，是否有怠為裁量、違反比例原則或無合理關聯部分：
⒈按「加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，
興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之立法目的，為眷改條例第1 條所揭示。而行為時眷改條例第22條之規定，即為達有助於達成「加速更新國軍老舊眷村」及「提高土地使用經濟效益」之立法目的之立法。因之，在規劃階段，改建之眷村原眷戶已達2/3 以上同意改建時，眷村改建既已為該眷村絕大多數人之共識，為避免少數人之反對或不配合，致使眷村改建作業無法推動或有所延滯，損及大多數人之權益，造成眷村土地使用無法達成最佳經濟效益，故法律乃規定於此時得將不同意改建眷戶之居住憑證及原眷戶權益註銷，此一手段自有助於上開立法目的之達成，該規定並無悖於比例原則，亦未逾越立法權形成自由之範圍，而與憲法平等原則無違。而此種權益為眷改條例所創設，屬於給付行政之性質，並非原眷戶之固有權益，原眷戶行使該權益，自應依眷改條例規定為之。
⒉原告之主張，固係引用眷改條例第21條及施行細則第19
條第1 項規定，可知原眷戶不願由政府輔導購宅者，得從其意願發給輔助購宅款「後」自行搬遷覓居，加速眷村改建工作執行（該條立法理由參照），及俾利經濟狀況不佳之原眷戶，得據以另行購置民間成屋後搬遷，誠屬可同時保障經濟弱勢者之居住權，並提高眷戶參與改建意願之雙贏規定，以達到加速更新國軍老舊眷村之立法目的；則被告於規劃眷村改建時，針對放棄購買改建住宅之原眷戶，除有無法事先計算、核發之事實上原因，致不能先行發給輔助購宅款之情形外，均應依上開規定，提供先行核發原眷戶輔助購宅款後，再令其自行搬遷之選項，始於法相合。惟稽諸被告98年7 月24日莒光三村改建認證說明書針對購置民間成屋輔助購宅款之領款方式，卻規劃原則分2 期發給，且被告規劃之領款方式，明白要求選擇放棄承購改建住宅之原眷戶必須先行搬遷，始得領得全部之輔助購宅款，且無先領取輔助購宅款再行搬遷之選項，非但違反眷改條例第21條及施行細則第19條第1 項規定「先領款再搬遷」之意旨，對經濟弱勢者之保障欠週，更拂逆立法者欲藉上開規定提高眷戶參與改建意願之良法美意，實與增加母法所無之限制無異，亦明顯限縮原眷戶表達意願之選擇自由。則以此內容強行要求眷戶擇一選擇之情況下，勢將導致部分眷戶無適當選項可為勾選，以表達贊同改建之意願。被告據以認定認證結果同意改建之眷戶已達2/3 以上比例，並作成原處分，自屬違法。又被告所訂之改建注意事項伍之二「眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶」之規定，未經法律之授權，未考量原眷戶所提送之改建申請書是否有實質變更眷改規劃內容，而將凡擴張、限制、變更上訴人所頒之改（遷）建認證申請書格式或內容之情形，一律視為不同意改建之眷戶，已違反眷改條例第22條第1 項之立法意旨，並逾越母法規定之限度，係屬對人民之自由權利增加法律所無之限制等情，固非全無所據。惟以：
⑴眷改條例第21條及施行細則第19條第1 項所稱「領取
輔助購宅款後搬遷」，其立法原意在於給予原眷戶得選擇領取輔助購宅款方式，以便其參加眷村改建，其重點並非就領取輔助購宅款時間點之規定，此由施行細則第19條就各種申請領取輔助購宅款時間點及數額計算方式，分別加以規定可知，故主管機關依據眷改條例之立法目的，要求眷戶領取輔助購宅款同時應搬遷，與眷改條例第21條規定意旨並無不合。是以被告98年7 月24日莒光三村改建認證說明書針對購置民間成屋輔助購宅款之領款方式，規劃原則分2 期發給，即第1 期款，申請人應於收受列管軍種陸軍司令部通知書之日起1 個月內，檢附國內民間市場完工成屋之買賣契約或法院核發之權利移轉證書，填妥申請書、「搬遷切結書」等相關資料逐級向被告申領各階可獲輔助購宅款1/2 金額，第2 期款，原眷戶於被告核撥第1 期款後，應於被告公告原眷戶搬遷起始日起6 個月內，完成輔導購置民間市場成屋並檢附第2 期款申請書、登記完竣房地所有權狀、土地及建物登記謄本、「配住眷舍騰空」、「點交證明文件」等逐級向被告提出申領其餘1/2 金額；其中補助購屋款半數已於搬遷前發給，以應原眷戶自構成屋之需要，其餘半數在搬遷同時給付，為執行眷改條例所必要，以免原眷戶領取補助購屋款後，拒不搬遷而影響整體眷村之改建，尚難謂有違眷改條例第21條及施行細則第19條第
1 項規定之意旨。⑵眷改條例中原眷戶之「同意」與否，乃公法上賦予特
殊效果（即開啟眷改規劃之實施程序）之同意權行使，且其行使同意權之對象乃主管機關之「眷改規劃內容」，當然不能再就規劃之內容為「附條件同意」，否則無異於變更原規劃內容，致令主管機關無法判斷原眷戶是否同意原規劃內容，而無從為符合最大多數利益之規劃修正。且如以不同意改建為主要意見，再附以同意改建之原眷戶超過2/3 時，始同意改建之條件，則計算是否同意改建百分比時，此種附條件之表示不算入同意票，通過門檻後，又計入同意改建之原眷戶，乃前後矛盾，亦對自始同意改建之原眷戶不公平，基此，對於同意改建與否附條件者，即屬不同意改建規劃內容者，應認係不同意改建眷戶。故上開注意事項規定與眷改條例第21條規定意旨，尚無不符。
⑶經查，本件原告之父黃焜和所提統一自行修改之改建
申請書，自行修改第1 點序文及第㈠選項為：「一、本人意願：本人依據本條例第22條賦予住民自決之意旨，依法表達『不同意改建』之意旨，如本次認證程序經國防部核定達該條法定人數，本人願意加入本次改建程序，並選擇如下改建意願選項。□㈠購置民間市場成屋：依本條例第21條及本細則第19條規定自願放棄承購主管機關提供之高雄縣『鳳山眷區改建基地』改建住宅，依莒光三村改（遷）建認證說明書第陸條等同意改建，個別自行辦理法定認證，經主管機關核定之日起3 個月內，1 次領取補助購宅款新臺幣，將級488 萬8,112 元，校級431 萬3,040 元，尉士官級402 萬5,504 元，搬遷費各1 萬元，分別購置民間成屋，並於請領各該補助購宅款後1 年內完成購屋及搬遷交回原眷舍。如有違失，依法辦理。」等字句（本院卷一第91至92頁），足見黃焜和已先明確表達「不同意改建」之意旨，雖另再附加「如本次認證程序經國防部核定達該條法定人數，本人願意加入本次改建程序」，卻又選擇以1 次領取補助購宅款為條件。
查關於補助購宅款之發給，其半數係於搬遷前發給，以應原眷戶自購成屋之需要，其餘半數在搬遷同時給付，為執行眷改條例所必要，已如前述，黃焜和竟選擇以1 次領取補助購宅款為條件，已實質變更眷改規劃之內容，難認仍屬同意改建之原眷戶。是被告依改建申請書之文字及改建注意事項伍之二規定，認定黃焜和為不同意改建之原眷戶，於法並無不符，且該等事實至為明確，自亦無適用行政程序法第102 條規定之必要。
⑷又查，被告對於眷舍房地之管理及處理，本得發布相
關規定為必要合理之規範，以供遵循。其基於管理權人地位，對於眷舍之土地如何改建、規劃及利用，乃至於對於原眷戶補助購宅款之計算，只要未與眷改條例牴觸或有違於原眷戶間之平等，本得自為規範。況且，眷改條例所創設之原眷戶法律地位，優於其他一般國民，眷改配售更是典型給付行政，原眷戶權益在層級化法律保留原則體系，應屬低密度法律保留，是以被告就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量之自由形成空間。核諸上述注意事項，既無悖離眷改條例之處，且係辦理老舊眷村業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之行政命令，核無悖於法律保留原則，行政機關依此行政，即屬合法，應予尊重。從而，被告認黃焜和係眷改條例第22條第3 項之「不同意改建之眷戶」，進而依同法同條第1 項逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，自無何怠為裁量、違反比例原則或無合理關聯可言，是原告此部分之主張，亦難憑信。
㈣原告主張其等承受原眷戶即其父黃焜和權益之身分地位乃
直接本於眷改條例之法律規定而來，並非繼受而來，且為一身專屬，是原告此一承受原眷戶權益之身分地位是否須繼受權利之瑕疵，亦應依據所由創設之公法規定觀之部分：
⒈原告之父黃焜和於其檢送之改建申請書上，已明白揭示
其「不同意改建」，故依原告呈請法院公證人公證之改建申請書上「不同意改建」之文字，又依原告之行政訴訟起訴狀即可知悉，黃焜和提出由其自行修改之改建申請書，目的就是為了拒絕讓莒光三村進行改建，更足證明被告認定黃焜和為不同意改建之眷戶，確實符合黃焜和之真意，是被告認定黃焜和為不同意改建之眷戶，於法並無不符，已如前述。
⒉原告雖主張：原處分之內容係註銷已死亡之黃焜和所持
有之「眷舍居住憑證」，並以原告為處分之相對人，此處分之行政客體顯然以已死亡之人所持有之單純私權證明文件為對象，行政客體已然不適格，原處分並未送達於原告，亦違反行程序法第110 條規定；而眷舍居住憑證或公文書所表彰之眷舍居住權，確實為具有公法性質之權利，且具有一身專屬之性質，此由眷改條例於第5條第l 項特別規定原眷戶死亡後權益承受方式即可證明，被告竟主張原告應承受黃焜和表達不同意改建意見之法律效果，於法無據，原告承受黃焜和權益之身分地位是否須繼受原眷戶權利之瑕疵，亦應依據所由創設之公法規定觀之等情。惟以，眷改條例第5 條第1 項所稱之原眷戶權益，係自眷改條例公布生效之際即存在，且係原眷戶一身專屬之權利，惟立法者基於照顧原眷戶之遺眷的政策目的，例外允許原眷戶之配偶及其子女得承受該等公法上一身專屬之原眷戶權益，故原眷戶之配偶及子女並非僅單純受讓原眷戶有權向國家請求承購新建住宅或請求輔助購宅款之請求權，而係承受原眷戶與國家間之法律關係主體的地位，故對於原眷戶基於其與國家間法律關係主體地位所曾為之意思表示或決定，原眷戶之配偶或子女自應概括承受之。被告以98年12月3 日函註銷黃焜和眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，固因黃焜和死亡而未生註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之效果，旋及原告申請承受黃焜和之原眷戶權益，即應繼受黃焜和為不同意改建眷戶之法律關係主體地位，故被告依眷改條例第22條規定取得之註銷權自不受影響；且承受者所承受之權益不得大於被承受者，此為各種法律領域之基本原理原則，殊無被承受者之瑕疵承受者不予承受、承受者業已或即將被註銷之權益得經承受者之承受行為而重行復活之理，從而被告以黃焜和為不同意改建之眷戶，且業已死亡，對原告註銷黃焜和眷舍居住憑證，於法亦屬有據。
⒊至於原告援引最高法院100 年判字第1825號判決，非但
未否認本院99年訴字第1235號判決中對於「原眷戶配偶及子女應承受原眷戶為不同意改建原眷戶之法律地位及法律效果」，反而具體承認被告於原眷戶不同意改建所取得之註銷權，並不因其配偶或子女申請承受而受影響，其仍得向原眷戶權益之法定承受者為註銷原眷戶居住憑證之處分，附此敘明。
七、綜上所述，本件原告所為之主張均非可採，被告所為認事用法尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而，原告聲明撤銷原處分及訴願決定，均無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法，經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一詳加論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 28 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪法 官 鍾啟煌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 6 月 28 日
書記官 吳芳靜