臺北高等行政法院判決
100年度訴字第769號100年9月29日辯論終結原 告 百慕達商湯姆遜消費電子公司代 表 人 Alfred Jean Bernard de LASSENCE原 告 霍禮安（Joseph F.Fogliano）
馬克士（William F.Marx）共 同訴訟代理人 史馨 律師
郭哲華 律師林炎平 律師被 告 經濟部代 表 人 施顏祥（部長）住同上訴訟代理人 張克成
陳言博蔡宗吉上列當事人間外國人投資條例事件，原告不服行政院中華民國100年3月4日院臺訴字第1000093395號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為外資臺灣美國無線電股份有限公司（下稱RCA公司）股東，原告霍禮安及馬克士於民國（下同）99年7月2日申請將渠等各4股，合計8股持股轉讓予原告百慕達商湯姆遜消費電子公司(下稱湯姆遜公司)，案經經濟部投資審議委員會（下稱投審會）提報99年8月25日第1058次委員會議決議，據以99年8月26日經審一字第09900260630號函（下稱原處分）復原告，以本案於投資事業原廠址（RCA公司原廠址）所發生之環境保護、勞工、居民健康及廠址買受人權益等問題未解決前，所請未便同意。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告申請自RCA公司已發行之股份中，移轉及受讓RCA公司8
股股份，惟被告竟以特定問題即RCA公司原廠址之地下水整治工作、前員工所提起現正繫屬中訴訟案件及原廠址買受人權益問題，而否准原告之申請，由於被告所持理由係任意專斷且與事實不符，其所為原處分自係裁量權之濫用。因外國人投資條例並未明文或默示規定被告所援引之問題得為否准原告申請之法律依據；我國並無法令規定股東因該等問題不得轉讓其股份；被告於本案中所援引之部分問題，僅屬相關訴訟中尚未確定之主張，應不得作為否准實體權利之依據；被告依據之問題不僅與本案件無關，且其部分亦與事實不符，是被告否准外國股東行使其轉讓股份權利之行為，顯屬不法。
㈡原處分顯違背依法行政原則及股份轉讓自由原則：
依法行政原則乃支配法治國家立法權與行政權關係之基本原則，亦為一切行政行為必須遵循之首要原則，行政程序法第4條即為依法行政原則之具體明文。依外國人投資條例第17條規定，外國人投資事業之法律上權利義務，除法律另有規定外，與中華民國國民所經營之事業同，故當然亦有依法行政原則及股份轉讓自由原則之適用。且參照最高法院43年台上字第771號判例意旨，可知我國對於股份有限公司股份之轉讓，乃係採取股份轉讓自由原則，股東之個性及國籍與公司之存續並無重大關係。如維持原處分，勢將衝擊及降低我國之商業發展，其以「本案於投資事業原廠址所發生之環境保護、勞工、居民健康及廠址買受人權益等問題未解決前，所請未便同意」等語，否准原告申請轉讓股份一案，顯違背依法行政原則，自屬違法或不當，應予撤銷。
㈢原處分顯違背不當聯結禁止原則：
外國人投資條例第10條第2項規定之主要目的在於管理外國投資人依該法所為之投資狀況，因此賦予投審會核准權限，核其目的應非在於限制外國投資人股份之自由轉讓或剝奪股東就股權得享有之權利。詎料投審會竟將「投資事業原廠址所發生之環境保護、勞工、居民健康及廠址買受人權益等問題未解決」，與外國人投資條例第10條第2項規定之核准權限，兩者強為聯結手段目的關係，欠缺實質上之關聯，實有悖禁止不當聯結原則，自屬違法或不當，應予撤銷。
㈣原處分並未敘明其不予准許之法令依據及理由為何，自有違法或不當：
原處分略謂：「本案經提本會99年8月25日第1058次委員會議決議，核定如下：本案於投資事業原廠址所發生之環境保護、勞工、居民健康及廠址買受人權益等問題未解決前，所請未便同意」等語，否准原告申請轉讓股份。惟原處分並未敘明其不予准許之法令依據及理由為何，有違行政程序法第96條第1項第2款之規定，原處分自應有違法或不當。原處分之函稿原係「本案經提本會99年8月25日第1058次委員會議決議，依『外國人投資條例』之規定，核定如下」，後將「依『外國人投資條例』之規定」等語刪除，足見原處分確實未敘明其不予准許之法令依據及理由為何，且亦足證投審會行使裁量權時，已自知其所為不符外國人投資條例之規定。㈤投審會行使裁量權仍應以正確無誤及確實之資料為依據及有
正當理由，並受一般法律原則之拘束，且應於行政處分說明理由及法令依據，否則原處分即應有違法或不當：
依外國人投資條例第2條規定，被告為本案主管機關，然被告就投資人申請轉讓投資，似未訂有相關應具備文件、審查項目或基準，則原告究係不符何規定而不應為准許？審諸被告所提本案審議資料，僅記載其他機關意見，未見具體記載被告否准申請之意見、理由及法令依據，究原告霍禮安及馬克士是否為污染行為人、潛在污染責任人或其他應負擔責任之人？均乏相關說明及資料可稽。是以，以毫無根據之意見或僅依據台灣若干法律提出股東應予負責之主張，即駁回原告之申請，實屬不當。又亦無任何證據可資被告合理判斷原告霍禮安及馬克士係屬前RCA廠房環境污染事件之潛在污染責任人，環保署從未對此予以確認，桃園縣環保局亦從未對此予以確認，被告據此駁回原告之申請自屬不當。
㈥投審會否准原告轉讓8股RCA公司股份之申請時，並未敘明其
法律依據，且事實上亦應無法律依據。嗣被告引用外國人投資條例第7條第1項及第10條第2項規定，並為錯誤及無關之論述。縱RCA公司所為整治工作之情況與股權是否得以轉讓有關，RCA公司亦已遵守環保署及桃園縣環保局之整治計畫命令，且無尚未清償之罰鍰及罰款。環保署於87年11月9日以（87）環署水字第0075942號函確認RCA公司及奇異公司業依綜合報告中所載完成土壤整治工作，嗣後再以88年2月3日（88）環署水字第0007758號函確認RCA公司及奇異公司業已依綜合報告所載完成廠址內地下水取樣及整治工作之工作量。而較近期之整治活動則係RCA公司於100年5月6日請求延長6個月期限以完成地下水整治計畫，且桃園縣環保局已於100年6月28日同意核備其延長期限之申請，修訂之地下水污染整治計畫書目前亦已公開供大眾陳述意見。有關RCA公司出售原廠址予楊天生、宏億建設開發股份有限公司（下稱宏億公司）及長昌建設開發股份有限公司（下稱長昌公司）之案件，早已以有利於RCA公司之92年6月25日臺灣板橋地方法院(下稱板橋地院)91年度重訴字第253號民事判決終結，且該判決已於同年7月29日確定。目前僅有繫屬於臺灣臺北地方法院(下稱臺北地院)之訴訟尚未終結，然該訴訟與原告申請轉讓股份無關，顯示投審會陳稱之主張與事實不符。綜上，原處分及訴願決定應予撤銷等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠有關RCA公司歷年於投審會處理之經過，略述如次：
⒈RCA公司原係被告於56年核准之外國人投資事業，主要從事
電子、電器及其相關零組件之製造，為早年外國人投資之代表性事業與績優外銷廠商，嗣後由於產品已失去國際競爭力，目前業已停工。該公司目前設址於桃園縣桃園市，實收資本額153,745萬元，股份合計153,745股，均為外國人所持有，該公司股東包括：原告百慕達商湯姆遜消費電子公司（153,721股）、美商美國無線電銷售公司（4股）、美商湯姆遜公司（4股）、美商湯姆遜商用電子公司（4股）、美商王冠木業公司（4股）、原告霍禮安（4股）、原告馬克士（4股）等7個外國投資人。
⒉RCA公司於81年間將原桃園生產廠房土地出售予國內之宏億
公司，由於該廠房土地疑涉及遭生產廢棄物污染事件，引起宏億公司等之告訴及原該公司勞工職業病之求償問題。83年立法院第2屆第3會期第27次會議，業已就該公司疑似涉及受生產廢棄物污染事件，遭原該公司從業員工、周圍居民及該廠地買受人國內事業宏億公司等之法律告訴及求償，行政院並據以於87年11月由前政務委員黃大洲召集相關機關成立「台灣美國無線電股份有限公司（RCA）原桃園廠址暨桃園縣蘆竹鄉鎘污染事件專案小組」，多次會商處理。
⒊RCA公司曾於89年12月間擬按股東會決議，以法定盈餘及資
本公積轉增資計94,830萬元發行新股94,830股，由原股東按比例認股，嗣後隨即減資148,000萬元，減資後資本額成為100,557萬元。由於該案涉及鉅額求償問題，經投審會多次洽請相關主管機關審核，並分別提報第946次、第950次暨第954次委員會會議討論後予以核駁，決議內容略以：投資人等投資RCA公司申請增資後再減資乙節，於投資事業原廠址所發生之環境保護、勞工、居民健康及廠址買受人權益等問題未解決前，所請未便同意在案。
⒋行政院前政務委員胡勝正於91年1月邀集相關機關召開「台
灣美國無線電股份有限公司（RCA）罹癌員工生活陷入困境者之生活照顧、醫療照顧」研商會議；原RCA公司員工及工作傷害受害人協會等團體，於96年6月間至行政院陳情因該公司污染導致員工罹患各式癌症及疾病，提出恢復RCA公司跨部會專案小組等各項訴求。行政院前政務委員劉玉山復於96年7月邀集相關機關召開「研商前RCA員工及工作傷害受害人協會等團體訴求事項會議」等，協商解決該等因疑似工業生產廢棄物污染事件所衍生之相關問題在案。
⒌原告霍禮安及馬克士向投審會申請將其持有之RCA公司股份
轉讓予原告百慕達商湯姆遜消費電子公司承受，案經投審會先行會商各相關機關，再提報投審會第1058次委員會議決議核駁該申請案，其不予准許之法令依據，係外國人投資條例第10條第2項規定所賦予主管機關准駁之權限；至於其核駁之理由條件，該條例雖尚無相關規定，惟屬行政裁量之權限，依該條例第7條第1項第1款「對國家安全、公共秩序、善良風俗或國民健康有不利影響之事業。」之規定予以裁量。鑑於本案涉及我國重大工業污染環境、勞工及居民健康、土地買受人權益等之案件，相關問題尚未釐清解決，故被告參酌勞委會、衛生署、環保署等相關機關意見，提交被告由跨部會組成之投資審議委員會議討論後之決議，並據以執行。均屬主管機關依法行政及正當行政裁量範疇，並無違背不當聯結禁止及依法行政原則。
㈡綜上，RCA公司廠房土地疑遭生產廢棄物污染，造成國家土
地、地下水、環境重大污染，以及對周遭居民及原工作員工之健康造成威脅事件，誠屬不爭之事實。原告應反思積極處理所產生之損害之後續相關事宜，實不宜擬以狹義之法律文字解釋及訴訟技巧規避應負之責任。投審會係由政府各相關機關副首長所組成，對相關案件之審議，均本於職權審議，迄今除極少數之異常案件外，均對外國人投資採正面態度審議，以吸引外國人來臺投資。前述案件係已對我國國土保安及國民健康產生重大負面效應，因此委員會議一致通過決議核駁。原處分及訴願決定洵無違法或不當之處等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以RCA公司原廠址所發生之環境保護、勞工、居民健康及廠址買受人權益等問題尚未解決，否准原告霍禮安及馬克士申請將渠等合計8股持股轉讓予原告百慕達商湯姆遜消費電子公司，是否合法？
五、本院之判斷：㈠按「外國人在中華民國境內之投資、保障、限制及處理，依
本條例之規定。」「投資人轉讓其投資時，應由轉讓人及受讓人會同向主管機關申請核准。」外國人投資條例第1條、第10條第2項分別定有明文。又按「本法所稱公司負責人：
在無限公司、兩合公司為執行業務或代表公司之股東；在有限公司、股份有限公司為董事。公司之經理人或清算人，股份有限公司之發起人、監察人、檢查人、重整人或重整監督人，在執行職務範圍內，亦為公司負責人。」「公司負責人應忠實執行業務並盡善良管理人之注意義務，如有違反致公司受有損害者，負損害賠償責任。公司負責人對於公司業務之執行，如有違反法令致他人受有損害時，對他人應與公司負連帶賠償之責。」公司法第8條、第23條有明文規定。再按「污染行為人或潛在污染責任人為公司組織時，直轄市、縣（市）主管機關得限期命其負責人、持有超過其已發行有表決權之股份總數或資本總額半數或直接或間接控制其人事、財務或業務經營之公司或股東繳納前二項費用；污染行為人或潛在污染責任人因合併、分割或其他事由消滅時，亦同。」「第7條、第12條至第15條、第22條、第24條、第25條、第37條、第38條及第43條第1項至第3項、第5項、第7項至第9項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」土壤及地下水污染整治法第43條第3項及第53條亦有明文。
㈡經查，RCA公司係56年核准之外國人投資事業，原告湯姆遜
公司為RCA公司之法人股東，原告霍禮安及馬克士原為湯姆遜公司指派之法人代表，76年6月29日至78年6月28日間為RCA公司董事，霍禮安並為RCA公司董事長，此有RCA公司變更登記事項卡為證(見訴願卷第62-65頁)。次查，RCA公司於81年間隱慝土地已遭污染之情形，將桃園廠區土地及建物出售予楊天生、宏億公司、長昌公司，該廠址因土壤及地下水污染致無法變更土地使用編定作商業及住宅使用，並遭禁止回復原來工業使用，致買受人提出損害賠償訴訟；83年間RCA公司桃園廠被立法委員趙少康揭露在台設廠期間違法挖井傾倒有毒廢料，造成當地地下水和土壤嚴重污染，此有板橋地院91年度重訴字第253號民事判決、立法院議案關係文書(見訴願卷第86-90頁、不可閱覽卷第52-54頁)，是RCA公司為造成重大工業生產廢棄物污染事件之事業體，應可認定。又環境污染事件事實、查證費時，化學物質所造成之危害須多年後才會病發，經被告向相關機關函詢結果，分述如次：
⒈環保署100年8月2日環署土字第1000065801號函(見被告100年8之8日提出之答辯狀附件第1頁)，略以：
⑴有關RCA場址業於98年11月6日由桃園縣政府核定整治計畫在
案，RCA公司刻正依計畫內容辦理整治相關工作，依土壤及地下水污染整治法第43條第3項規定，應負責任之股東、限於持有超過該公司已發行有表決權之股份總數或資本總額半數或直接或間接控制其人事、財務或業務經營者，始足當之；反之，如屬該條規定範圍以外之股東，則仍應回歸公司法第154條之規定，亦即股份有限公司之股東就公司債務，僅就其出資負有限之責任。
⑵因RCA公司污染案性質屬氯乙烯類化合物之地下水污染，且
污染範圍擴及廠區外圍，鑒於地下水污染之情形易因地下水流而擴散，尤其氯乙烯類比水重之污染物質，其污染控制及整治作業於實務上極為困難且難以恢復；另，目前該公司正依土壤及地下水污染整治法規定，依據主管機關核定之整治計畫辦理污染整治作業，原預定100年5月完成整治，惟因尚無法於計畫期程內完成整治，該公司現正依土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點辦理整治計畫變更，預計101年年初完成相關整治作業。
⑶綜上，RCA整治廠址目前尚未整治完成且整治進度已有延宕
，如於此時容認股東得以將股權轉移，造成主管機關放任污染整治責任人脫免整治責任之負面觀感，因此仍不應逕予同意股份轉受讓，應待整治工作完成後再行辦理同意股份轉受讓相關事宜。
⒉勞委會100年7月28日勞資3字第1000080046號函(見同上附件第2-69頁)，略以：
⑴有關本案RCA公司勞工罹患癌症疑似職業疾病案件乙節，該
會勞工安全衛生研究所為探討工業污染與勞工罹患癌症之相關性，乃自87年7月1日起著手進行「RCA受僱勞工流行病學調查研究」計畫，檢附91年出版之「RCA受僱勞工流行病學調查研究」供參。
⑵另為協助RCA公司勞工於職業災害損害賠償訴訟中順利向法
院申請假扣押資方財產，該會亦依法擔任保證人，惟因資方之財產已全部出脫殆盡，故RCA公司勞工認無假扣押之必要，遂撤回假扣押之強制執行，有關保證書乙節檢附永信法律事務所所檢還該會91年3月28日出具林月娥等236人與RCA公司之職業災害損害賠償訴訟案件之保證書等相關資料以供參酌。
⒊衛生署100年7月26日署授國字第1000201325號函(見同上附件第70-71頁)，略以：
⑴有關RCA公司原桃園生產廠房土地疑涉及遭生產廢棄物污染
事件，依法應依污染者付費原則辦理後續相關事宜，該署於87年、90年及97年係配合勞委會，提供RCA公司員工辦理健康檢查事宜。
⑵環境基本法第4條規定，環境污染者應對其所造成之環境危
害或環境風險負責；污染者無法確知時，應由政府負責，另土壤及地下水污染整治法，其界定污染行為人、潛在污染責任人及污染土地關係人，應負相關防治、調查評估、管制及整治復育措施，爰此，本案除應儘速確認RCA公司之污染責任外，建議該公司投資人應就前受害員工及附近居民所造成之健康危害部分，除將前由該署以公帑支應辦理之健檢費用（截至目前合計185萬元）提撥繳庫外，尚應依前開環境相關法規，提供附近居民及勞工完善之後續健康照護。
⒋板橋地院100年7月25日板院輔民惠91年度重訴字字第253號函
( 見同上附件第72頁) ，略以：該院審理之91年度重訴字第
253 號案件，業已於92年6 月25日宣判，且因兩造當事人提起上訴不合法，故全案已於92年7 月29日確定。
綜上，RCA公司因原桃園廠址於生產過程中所致嚴重之污染衍生之環境保護問題、勞工、居民健康等問題均未解決，行政院於96年間亦因受害人之陳情召開協調會，有研商「96年6月14日前RCA員工及工作傷害受害人協會等團體訴求事項」會議紀錄可按(見訴願機關不可閱覽卷第33-37頁)，原告訴訟代理人亦自陳與本件相關之另有臺北地院95年度重訴更一字第4號民事損害賠償訴訟案件進行中(見本院卷第104頁)，依上開規定，原告所應負之相當法律責任，或尚未履行完畢，或尚在訴訟中，並參酌本案渉及多數人權益保障，且事關國家、社會公益，及RCA公司來台投資期間，享受政府給予之獎投條例的種種補貼和優惠，利用台灣充沛而廉價的土地、勞動力進行生產，以獲取其商業利益，卻未相對給與公司員工應有安全工作環境的保障，直接傾倒有毒廢料、有機溶劑，造成廠址土壤、水源破壞殆盡，致造成土地、員工及當地居民永遠的傷害，原告為外國人，為免受害人求償無門，被告依外國人投資條例第10條第2項規定，否准原告間股份之轉讓、受讓，於法並無不合。
六、原告雖主張未敘明其不予准許之法令依據及理由為何，自有違法或不當云云。按「依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」最高行政法院96年度判字第594號判決要旨參照。查本件原處分雖僅記載「本案經提本會99年8月25日第1058次委員會議決議，核定如下：本案於投資事業原廠址所發生之環境保護、勞工、居民健康及廠址買受人權益等問題未解決前，所請未便同意。」(見本院卷第18頁)，惟原告於99年7月2日發文字號0000000000號股權轉受讓申請書，係按被告投審會按外國人投資條例所制定格式書就，被告投審會亦依據外國人投資條例及其他相關規定進行審議及准駁處分。況RCA公司廠房土地因遭生產廢棄物污染，造成國家土地、地下水、環境重大污染，以及對周遭居民及原工作員工之健康造成傷害事件，屬國內重大之環境污染事件，相關處理程度及過程，歷經多年，原告為關係人，就事實經過應甚為熟稔。原處分之記載已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，核諸上開說明，原處分非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。是原告此部分之主張，要無可採。
七、原告又主張外國人投資條例第10條第2項規定之主要目的在於管理外國投資人之投資狀況，因此賦予投審會核准權限，並非在於限制外國投資人股份之自由轉讓或剝奪股東就股權得享有之權利，投審會竟將「投資事業原廠址所發生之環境保護、勞工、居民健康及廠址買受人權益等問題未解決」，與外國人投資條例第10條第2項規定之核准權限，強為聯結手段目的關係，其欠缺實質上之關聯，實有悖不當聯結禁止原則云云。經按行政法所謂「不當聯結禁止」原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在而言（最高行政法院90年度判字第1704號判決參照）。次按外國人投資條例第10條第2項規定：
「投資人轉讓其投資時，應由轉讓人及受讓人會同向主管機關申請核准。」，係賦予主管機關於投資人轉讓其投資時，具有審核其投資事業並據以作為准否之權限。經查，被告基於外國人投資主管機關地位，考量原告係RCA公司董事，因該公司原有廠房土地遭生產廢棄物污染事件，係屬國內重大之環境污染事件，因所發生之環境保護、勞工、居民健康等問題，渉及損害賠償問題，在未獲完全解決前，否准原告霍禮安及馬克士將渠等所有RCA公司各4股股份，轉讓予原告湯姆遜公司，係依外國人投資條例第10條第2項規定賦予主管機關准駁之裁量權，核無違反不當聯結禁止原則或依法行政之情事。原告主張被告以「投資事業原廠址所發生之環境保護、勞工、居民健康及廠址買受人權益等問題未解決」為由，否准其申請轉受讓股份，即有違不當聯結禁止原則、依法行政而為違法之行政處分，自非可採。
八、綜上所述，原告所訴均委無足採，被告以本案於投資事業原廠址（RCA公司原廠址）所發生之環境保護、勞工、居民健康及廠址買受人權益等問題尚未解決前，否准原告霍禮安及馬克士申請將渠等各4股，合計8股持股轉讓予原告湯姆遜公司，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第104條、第98條第1項前段，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 100 年 10 月 13 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭忠仁法 官 陳姿岑上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 10 月 13 日
書記官 李依穎