臺北高等行政法院判決
100年度訴字第791號101年4月12日辯論終結原 告 幸太企業股份有限公司代 表 人 李政峰（董事長）訴訟代理人 鄒孟昇 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚（縣長）訴訟代理人 蔡惠子 律師
莊立群 律師複 代理人 陳倚箴 律師上列當事人間工廠管理輔導法事件，原告不服經濟部中華民國
100 年3 月17日經訴字第10006097260 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於75年9 月5 日經前臺灣省政府建設廳核准於桃園縣○○鎮○○里○○○27號之3 工廠設立登記，經核准之機器動力設備電力為600 馬力；主要產品為五分石、砂、碎石、卵石；主要原料為砂石級配；後曾於80、83、84年多次辦理工廠變更登記，變更代表人、機器動力設備、資本額等。嗣原告再於86年12月31日向被告申請工廠變更登記，並經前臺灣省政府建設廳以87年4 月17日87建一字第903764號函予以核准，變更後使用動力總計為1625馬力，電熱為400 千瓦，主要原料為砂石級配、瀝青液（成品）、砂石；主要產品為五分石、卵石、砂、碎石、瀝青混凝土，並檢發第00-000000-00號工廠登記證，另於函文說明三記載「有關污染防治（制）部分，請依環保法令規定辦理。（增加瀝青混凝土產品）」。訖經被告所屬環保局據行政院環境保護署99年4 月19日環署綜字第0990033569號函於99年4 月26日以桃環綜字第
09 925952 號函請該府工商發展處就有關原告增加瀝青混凝土製程未依法實施環境影響評估即核發許可一案，以原告基地位屬自來水水源水質保護區，且從事瀝青拌合工業，其未經實施環境影響評估，所領有相關許可是否有效，本權責妥處。嗣後經監察院以99年6 月4 日（99）院台財字第0992200390號函行政院略以相關主管機關疑似放任桃園縣大溪鎮幸太砂石場非法傾倒爐碴、廢棄物於集水區…損及北部地區200 萬民眾飲用水權益等情，…請督促經濟部及桃園縣政府議處失職人員等語，依法提案糾正。被告爰於99年8 月
2 日以府商登字第0990296499號函撤銷前揭臺灣省政府建設廳87年4 月17日函核准變更登記。原告不服，提起訴願，嗣經被告依訴願法第58條第2 項規定撤銷前揭99年8 月2 日處分，經經濟部以99年10月5 日經訴字第09906068080 號訴願決定書為訴願不受理在案後；再於同年9 月16日以府商登字第09903660 79 號函依工廠管理輔導法第15條、環境影響評估法（下稱環評法）第14條第1 項及行政程序法第117 條規定，撤銷前臺灣省政府建設廳87年4 月17日87建一字第903464號工廠變更登記核准函，並恢復原工廠登記事項之處分。原告不服前揭99年9 月16日處分，提起訴願，而遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：㈠被告並未發函告知原告關於前臺灣省政府建設廳87年4 月
17日87建一字第903464號函係無效，仍堅持係以原處分撤銷上揭前臺灣省政府建設廳87年4 月17日87建一字第903464號函；若被告欲主張系爭核准函為無效處分，似應以確認方式為之，以撤銷方式撤銷自始無效之處分，應不發生撤銷之效果；惟本件原處分既已違法，該違法之撤銷處分形式上仍存在，是原告仍有提起本件撤銷訴訟除去不利益處分之實益。
㈡被告所舉之臺灣桃園地方法院檢查署檢察官起訴書（被證
7 ）號及鈞院98年度訴字第797 號判決（被證8 ）均與本件無關，亦不能證明原處分及訴願決定並未違法。
㈢經查，原告申請增加瀝青液（成品）、砂石等主要原料、
瀝青混凝土等主要產品及機器動力設備電力，前於86年9月30日檢具申請書向被告所屬環保局申請審核，經被告所屬環保局於86年10月14日以桃環一字第8600033871號函答覆原告「非屬環評認定標準規定應實施環評之範圍」，原告始於87年3 月7 日檢具相關文件向被告所屬前建設局（現改制為工商發展處）申請工廠變更許可審查，被告初核後將載明審查結果「…本案係位於水源水質水量保護區內，…非屬環評認定標準第3 條第1 項第1 款所列應實施環評之9 項工業…」之「興辦工業人申請利用實施區域計畫地區土地設廠變更審查表」，以87年3 月10日87府建工字第26438 2 號函核轉前臺灣省政府建設廳，經前臺灣省政府建設廳以87年3 月17日87建一字第902444號函通知被告「該廠申請工廠變更登記一案，經查廠地坐落水源水質水量保護區，所請增加瀝青混凝土產品，為免影響上述水源保護區規定，請勸導勿再擴充…」，並以87年4 月17日87建一字第903464號函核准原告之上揭申請，上揭敘述均見監察院糾正案文（鈞院卷第22-25 頁，原證1 ）。由上可以推知，原告之上揭申請之所以通過被告所屬環保局、前建設局及前臺灣省政府建設廳之審查，諒係認為原告之上揭申請並無「對環境有不良影響之虞」，合於當時有效之環評法第5 條規定，不須實施環境影響評估，是前臺灣省政府建設廳87年4 月17日87建一字第903464號函並無瑕疵，被告以原處分遽予撤銷，應屬違法。
㈣縱系爭前臺灣省政府建設廳87年4 月17日87建一字第9034
64號函具有瑕疵，惟被告竟遲至99年間始作成原處分，距前臺灣省政府建設廳87年4 月17日87建一字第903464號函之作成已有12年之久，依行政程序法第121 條規定，已逾
2 年之除斥期間，自不得再予撤銷。退步言，縱自90年1月1 日行政程序法施行起算，2 年之除斥期間亦早已經過，被告自亦不得撤銷該前臺灣省政府建設廳87年4 月17日87建一字第903464號函。被告雖稱直至99年4 月26日方知原告之廠地位於水源水質水量保護區，原處分並未逾除斥期間云云，惟如監察院糾正案文（鈞院卷第22-25 頁，原證1 ）所示，被告早於86年間即已知悉原告之廠地位於水源水質水量保護區，前臺灣省政府建設廳亦於87年間發函提醒原告之廠地位於水源水質水量保護區，足見被告之上揭辯詞不值採信，至為明顯。
㈤是以，被告既早已知悉原告之廠地位於水源水質水量保護
區，則原告縱未在申請書後附之基本資料勾選「自來水源水質保護區」，亦不影響被告本於權責機關之判斷，是原告並無行政程序法第119 條第2 款規定信賴不值保護之情形。
㈥請求鈞院命被告提出以下資料，供鈞院調查：
86年9 月30日工廠變更登記申請資料、被告所屬環保局86年10月14日桃環一字第8600033871號函、被告所屬工商發展處87年3 月10日87府建工字第264382號函、87年3 月25日府建工字第54841 號簡便行文、87年4 月14日87府建工字第265095號函；並向監察院調閱99年6 月4 日（99）院台財字第0992200390號函並該糾正案文全卷等資料云云。
㈦提出經濟部公示資料、本件訴願決定書及原處分、監察院
糾正案文節本、前臺灣省政府建設廳87年4 月17日87建一字第903464號函、被告所屬環保局99年8 月24日桃環綜字第0990055357號函、廢止前86年4 月30日修正公佈之工廠設立登記規等件影本為證。
四、被告主張：㈠原處分撤銷臺灣省建設廳核准函之法令依據：
⒈被告係以原臺灣省建設廳87年4月17日87建字第903464
號函違反工廠管理輔導法第15條第4 款之規定，依法撤銷該函准許原告變更工廠登記之行政處分，此觀被告99年9 月16日府商登字第0990366079號函說明欄第三項即明，先予敘明。
⒉按經濟部86年4 月30日發布修正之工廠設立登記規則（
嗣因90年3 月14總統公布立法院制訂之工廠管理輔導法，該規則於同年4 月18日廢止）第11條之規定，工廠經許可設立登記後，其主要產品項目或使用動力及電熱數有變更者，應填具工廠變更設立許可或登記申請書，連同附表三有關證明書件，送由縣市政府或省建設廳核定；前述工廠設立登記規則附表三「申請工廠設立許可及登記變更應檢附文件」第8 項則明定：屬環保法令規定管制之事業種類、範圍及規模者，應檢附環境保護主管機關出具之核准或許可證明文件（前開規定於現行工廠管理輔導法第14條第1 款及15條第4 款亦有相類之：工廠依環評法規定應實施環境影響評估，其相關環境影響說明書或環境影響評估報告未經環境保護主管機關核准者，不得取得設立許可或變更設立許可；及工廠屬環境保護主管機關指定之事業種類、範圍及規模，其相關環境影響說明書、環境影響評估報告書或污染防治計畫未經環境保護主管機關核准或同意者，不得辦理登記或變更登記之規定）。
⒊次按83年12月30日公布之環評法第14條第1 項、第7 條
第1 項、第4 條第1 款及第5 條第1 項第11款分別明定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效」；「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查」；「開發行為：指依第五條規定之行為，其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用」；「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：11、其他經中央主管機關公告者」。因此，行政院環境保護署（下稱環保署）依環評法第5 條第2 項規定，發布之開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（下稱環評範圍認定標準）第3 條第1 項第3 款第⑹目前段明定：「工廠之設立，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：附表二之工業類別，新設或擴增產能符合下列規定之一者：⑹位於自來水水質水量保護區」，而該條之附表二工業類別第9 項即明定有瀝青拌合與預拌混凝工業（定義為以砂石、水泥或瀝青為原料之拌合工業）。
⒋是以，於自來水水質水量保護區內設立工廠從事包括生
產瀝青混凝土在內之瀝青拌合工業者，不論為新設立或變更登記，均應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，由目的事業主管機關轉送縣（市）政府，經縣（市）政府所設之環境影響評估審查委員會審查完成後，始得取得從事瀝青拌合工業之工廠登記許可，否則縱使取得目的事業主管機關工廠設立或變更登記之許可，該許可亦屬無效。
⒌經查，原告申請變更登記從事生產瀝青混凝土之工廠所
在基地位於自來水水質水量保護區內（此經被告所屬環境保護局於99年間調查屬實，且為原告所不否認），依據當時有效之環評法及工廠設立登記規則之規定，原告應向臺灣省建設廳提出環境影響說明書，由臺灣省建設廳轉交環境保護主管機關審查，於審查完成後，始得辦理工廠變更登記。然原告未依前開法令辦理，反而於其向被告所屬環境保護局提出之申請書（鈞院卷第39-40頁，被證3 ）中為不實之記載，將工廠所在土地勾選為非都市土地，而非按實勾選自來水水源水質水量保護區，致臺灣省建設廳錯誤核准原告變更工廠登記。
⒍因臺灣省建設廳核准函有前述違反法令之情事，被告於知悉後，以本件原處分撤銷該核准函，並無違法。
㈡被告於99年9 月間始撤銷臺灣省政府建設廳核准函，尚未逾行政程序法第121 條第1 項所定之2 年除斥期間：
⒈臺灣省政府建設廳核准函於87年間即作成，早於行政程
序法90年1 月1 日施行之前，被告撤銷行政程序法施行前之違法行政處分，當無適用行政程序法第121 條第1項2 年除斥期間之餘地。且查，行政程序法第117 條及第121 條第1 項之意旨，係行政處分原處分機關或其上級機關對於違法行政處分，縱已經過法定救濟期間，仍得依職權為全部或一部之撤銷，惟，該等撤銷應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起，2 年內為之，而查，本件核准原告變更工廠登記之處分機關為臺灣省政府建設廳，並非被告，且被告亦非臺灣省政府建設廳之上級機關，因此，直接適用該2 年除斥期間應為臺灣省政府建設廳或其上級機關。
⒉被告僅是99年6 月2 日立法院修正工廠管理輔導法後，
始承辦工廠設立許可、登記及其撤銷、廢止等業務，被告辦理此項業務之公務員於99年間知悉原臺灣省建設廳核准函有違法之情事後，即立即發函通知原告撤銷該違法處分，並未逾2 年除斥期間：
⑴依據經濟部86年4 月30日發布修正之工廠設立登記規
則第11條之規定，工廠經許可設立登記後，其主要產品項目或使用動力及電熱數有變更者，應填具工廠變更設立許可或登記申請書，連同該設立登記規則附表三之有關證明書件，依情節不同，送由縣市政府或省建設廳核定，原告於87年間申請變更工廠登記，即送由臺灣省政府建設廳核定。
⑵嗣於90年3 月1 日立法院制定、90年3 月14日總統公
布工廠管理輔導法（鈞院卷被證4 ），其第3 條規定工廠管理輔導之主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。至於辦理工廠設立許可、登記及其撤銷、註銷、廢止事項，依同法第4 條第1 項第2 款規定，屬中央主管機關（即經濟部）之權責，而前述工廠設立登記規則旋於90年4 月18日廢止。因此，90年3 月14日工廠管理輔導法公布後，有關工廠設立登記及其撤銷、註銷、廢止等事項，即由原省政府建設廳或縣市政府辦理，改移由經濟部辦理。
⑶99年6 月2 日立法院修正工廠管理輔導法（鈞院卷被
證5 ），其第4 條第2 項第1 款將工廠設立許可、登記及其撤銷、廢止等事項，改定由直轄市、縣（市）主管機關辦理。
⒊至於原告援引監察院糾正案文（鈞院卷第22-25 頁，原
證1 ）稱被告於86、87年間即已知悉原告工廠位於自來水水質水量保護區云云；然查：
姑不論行政程序法第121 條第1 項所定之2 年期間係自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起算，而被告並不知悉臺灣省政府建設廳核准函有得撤銷之原因（該函文並未提及原告工廠位於自來水水質水量保護區內）；且查，監察院糾正案文亦無提及被告知悉臺灣省建設廳核准函有得撤銷之原因，准許原告變更工廠登記申請之機關非為被告，縱被告知悉該核准之行政處分有得撤銷之原因，亦無從撤銷該行政處分。事實上，被告於86、87年間絕不知悉臺灣省建設廳核准函有得撤銷之原因，否則被告亦不會將原告相關申請書逕予函轉臺灣省建設廳審查。
㈢本件原處分並無違反信賴保護原則：
原告於其提出於被告所屬環境保護局之申請書（鈞院卷第39-40 頁，被證3 ）中，已為不實之記載，將其工廠坐落基地勾選為非都市土地，而非按實勾選為自來水水源水質水量保護區；而原告向臺灣省建設廳申請變更工廠登記之文件，亦未為正確之記載，致臺灣省政府建設廳作成錯誤之行政處分。依據行政程序法第119 條第2 款：受益人對於重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者，其信賴不值得保護之規定，原告無主張其信賴值得保護之餘地。且查，原告從事生產瀝青混凝土之工廠位於自來水水質水量水源保護區內，對公眾用水之衛生及安全有重大不良影響之虞，基於保護數百萬人飲水安全之公益遠大於原告設立工廠生產瀝青混凝土之私益，被告撤銷臺灣省政府建設廳核准函當為法之所許。是以，原告主張其信賴利益值得保護云云，並非可採，自無以其不值得保護之個人私益，對抗被告撤銷台灣省政府核准函所維護之廣大公益之理。
㈣關於原告請求鈞院命被告提出被告86年9 月30日至87年4
月14日之相關文件及調取監察院99年6 月4 日（99）台財字第0992200390號函及相關糾正案卷，以證明被告撤銷臺灣省政府建設廳87年4 月17日87建一字第903462號工廠變更登記核准函已逾2 年除斥期間部分：
⒈如前所述，臺灣省政府建設廳87年4 月17日87建一字第
903462號核准原告變更工廠登記之處分為自始、當然無效，而非得撤銷，依法並無適用行政程序法第121 條第
1 項所定撤銷行政處分2 年除斥期間規定之餘地，自無調取前述文件或案卷之必要。
⒉再者，臺灣省政府建設廳核准原告變更工廠登記係於87
年4 月17日為之，如該處分違法，依法亦僅有臺灣省政府建設廳或其上級機關有權撤銷（行政程序法第117 條參照）。被告非臺灣省政府建設廳之上級機關，於臺灣省政府建設廳作成前述處分前，被告無從知悉（遑論影響）臺灣省政府建設廳之決定；於臺灣省政府建設廳作成前述處分後，縱被告知悉臺灣省建設廳之處分為違法，被告亦無從逕撤銷臺灣省政府建設廳之處分。就此而言，原告請求被告提出臺灣省建設廳核准原告工廠變更登記前之文件，亦無從證明被告違反行政程序法第117條及第121 條第1 項之規定，原告此部分之聲請，更顯無必要。
㈤另查，原告工廠不法占用國有地，於盜挖砂石後又供人傾
倒有害事業廢棄物等，已對大台北地區居民飲用水安全造成嚴重影響，其不法犯行除已遭檢察官提起竊佔等之公訴（此有臺灣桃園地方法院檢察署檢察官起訴書，鈞院卷被證7 可稽）外，被告亦已以行政處分命原告立即停止營業並為清理，原告不服提起行政救濟，亦經鈞院駁回，有鈞院98年度訴字第797 號判決（鈞院卷，被證8 ）可稽。
㈥另按無效的行政處分為自始、當然無效，此關行政程序法
第110 條立法理由即明，且，行政處分之無效，行政機關得依職權確認之，行政程序法第113 條第1 項並設有規定。惟本件臺灣省政府建設廳87年4 月17日87建一字第903464號函，客觀上既存有違法之處，仍應認被告有撤銷實益；且無論自始無效抑或撤銷後始無效，其法律效果並無二致。是以，縱認系爭核准函為自始無效，原告請求撤銷本件處分，亦不影響核准函本身之違法等語。
㈦提出臺灣省政府建設廳87年4 月17日87建一字第903464號
函、被告99年9 月16日府商登字第0990366079號函、原告申請書、90年3 月14日公布之工廠管理輔導法、99年6 月
2 日立法院修正後之工廠管理輔導法、行政程序法第111條之立法理由、臺灣桃園地方法院檢察署檢察官起訴書、鈞院98年度訴字第797 號判決等件影本為證。
五、按「凡中華民國境內之工廠，除國防部所屬軍需工廠外，悉依本規則申請設立許可及辦理登記。…」；「工廠設立許可及登記之主管機關，在中央為經濟部，在省（市）為建設廳（局），在縣市為縣市政府。」；「工廠經許可設立登記後，左列事項變更者，應填具工廠變更設立許可或登記申請書，連同附表三有關證明書件，送由縣市政府核定或核轉省建設廳核定。在直轄市者，送由市建設局核定。…六、主要產品項目。前項變更涉及其他有關管制法令者，依該項法令之規定辦理。」，行為時即經濟部前於86年4 月30日以經（86）工字第86460598號令修正之工廠設立登記規則（已於90年
4 月18日以令廢止）第1 條第1 項、第3 條、第11條各定有明文；又該登記規則附表三規定：「申請工廠登記變更應檢附左列各項書件…八、屬環保法令規定管制之事業種類、範圍及規模者，應檢附環境保護主管機關出具之核准或許可證明文件。」。次按「工廠之設立，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：…二、…瀝青拌合與預伴混凝土工業…㈣位於自來水水源水質水量保護區。…」，行為時即86年8 月13日修正發布之開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（下稱環評範圍認定標準）第3 條第1 項第2 款第4目設有規定。又按「本法所稱主管機關：…在縣（市）為縣（市）政府。」；「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。
…」；「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」；「目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效，並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之。
」，行為時即83年12月30日公布施行之環評法第2 條、第5條第1 項、第7 條第1 項、第14條第1 項各定有明文。
六、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。
七、前臺灣省政府建設廳以87年4 月17日87建一字第903764號函，就有關原告增加瀝青混凝土製程未依法實施環境評估即核准工廠變更登記，依行為時環境影響評估法第14條第1 項規定，為無效：
㈠原告主張前臺灣省政府建設廳87年4 月17日87建一字第90
3464號函並無瑕疵云云。經查，原告雖稱其申請工廠變更登記即增加瀝青液（成品）、砂石等主要原料、瀝青混凝土等主要產品及機器動力設備電力，前於86年9 月30日檢具申請書向被告所屬環保局申請審核，經被告所屬環保局於86年10月14日以桃環一字第8600033871號函答覆原告「非屬環評認定標準規定應實施環評之範圍」，原告始於87年3 月7 日檢具相關文件向被告所屬前建設局（現改制為工商發展處）申請工廠變更許可審查，被告初核後將載明審查結果「…本案係位於水源水質水量保護區內，…非屬環評認定標準第3 條第1 項第1 款所列應實施環評之9 項工業…」之「興辦工業人申請利用實施區域計畫地區土地設廠變更審查表」，以87年3 月10日87府建工字第264382號函核轉前臺灣省政府建設廳，經前臺灣省政府建設廳以87年3 月17日87建一字第902444號函通知被告「該廠申請工廠變更登記一案，經查廠地坐落水源水質水量保護區，所請增加瀝青混凝土產品，為免影響上述水源保護區規定，請勸導勿再擴充…」，並以87年4 月17日87建一字第903464號函核准原告工廠變更登記之申請（本院卷第22-25頁，原證1 監察院糾正案文），故前臺灣省政府建設廳系爭核准函，並無瑕疵云云。惟查，經濟部86年4 月30日發布修正之工廠設立登記規則（嗣因90年3 月14總統公布立法院制訂之工廠管理輔導法，該規則於同年4 月18日廢止）第11條之規定，工廠經許可設立登記後，其主要產品項目或使用動力及電熱數有變更者，應填具工廠變更設立許可或登記申請書，連同附表三有關證明書件，送由縣市政府或省建設廳核定；前述工廠設立登記規則附表三「申請工廠設立許可及登記變更應檢附文件」，同附表三第8 項亦明定，屬環保法令規定管制之事業種類、範圍及規模者，應檢附環境保護主管機關出具之核准或許可證明文件。又行為時即83年12月30日公布之環評法第14條第1 項、第
7 條第1 項、第4 條第1 款及第5 條第1 項第11款、第2項分別明定：「目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者『無效』，並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之。」；「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」；「開發行為：指依第5 條規定之行為，其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。」；「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：…11、其他經中央主管機關公告者。」；「前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」。因此，行為時環保署依環評法第5 條第2 項規定發布之環評範圍認定標準第3 條第1 項第2 款第4 目規定：「工廠之設立，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：…二、…瀝青拌合與預伴混凝土工業…㈣位於自來水水源水質水量保護區。…」。是以，於自來水水質水量保護區內設立工廠從事包括生產瀝青混凝土在內之瀝青拌合工業者，不論為申請新設立或變更登記，均應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，由目的事業主管機關轉送縣（市）政府，經縣（市）政府所設之環境影響評估審查委員會審查完成，取得環境保護主管機關出具之核准或許可證明文件後，始得取得從事瀝青拌合工業之工廠登記許可，否則縱使取得目的事業主管機關工廠設立或變更登記之許可，該許可亦屬「無效」。又查，本件原告申請變更登記從事生產瀝青混凝土之工廠所在基地位於自來水水質水量保護區內，此經被告所屬環境保護局於99年間調查屬實，且為原告所不否認，依據當時有效之環評法及工廠設立登記規則之規定，原告應向臺灣省建設廳提出環境影響說明書，由臺灣省建設廳轉交環境保護主管機關審查，於審查完成後，始得辦理工廠變更登記；惟原告未依前開法令辦理，反而於其向被告所屬環境保護局提出之申請書（本院卷第39-40 頁，被證3 ）中為不實之記載，將工廠所在土地勾選為「非都市土地」，而非按實勾選「自來水水源水質水量保護區」，致使臺灣省建設廳誤而核准原告變更工廠登記，其取得該工廠變更登記之許可，揆諸前揭規定及說明，應屬「無效」。原告主張前臺灣省政府建設廳系爭核准函，並無瑕疵云云，核不足採。
㈡被告主張系爭處分即前臺灣省政府建設廳87年4 月17日87
建一字第903464號工廠變更登記核准函為違法，故本件被告乃以99年9 月16日以府商登字第0990366079號函，依工廠管理輔導法第15條第4 款、環評法第14條第1 項及行政程序法第117 條規定，撤銷系爭核准函，以恢復原工廠登記事項云云。按「無效之行政處分自始不生效力。」，行政程序法第110 條第4 項定有明文；又「行政處分之無效，行政機關得依職權確認之。行政處分之相對人或利害關係人有正當理由請求確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效。」，同法第113 條設有規定。而行為時環評法第14條第1 項規定，目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成審查前，所為開發行為之許可，為無效，其所謂「無效」，就該條條文之意旨與規範目的而言，應為自始無效（最高行政法院98年度判字第1119號判決意旨及臺北市政府法規委員會95年1 月9 日北市法二字第09530006000 號函，亦同此見解），以預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的。是以對於本件屬於「無效處分」之前臺灣省政府建設廳系爭核准函，依現行工廠管理輔導法為主管機關之被告，就其法律關係之處理，應依職權或依處分相對人、利害關係之請求確認其為無效，始為正途，而非以撤銷處分撤銷之。否則，若以撤銷處分撤銷無效之處分，因撤銷處分係用於撤銷「違法」處分，未經撤銷其處分仍有效力；如此，不啻提升該「無效處分」之法律效力，且將產生其撤銷處分是否逾越除斥期間（行政程序法第121 條參照）及需否予以信賴保護（同法第117 條、第119 條參照）等爭議，自非適法。本件被告雖曾主張前臺灣省政府建設廳系爭核准函自始、當然無效（於原告主張被告本件撤銷處分已逾2 年除斥期間，及被告主張無調取相關文件或案卷之必要時），惟又主張系爭核准函為違法，應予撤銷云云，其主張已有歧異；且系爭核准函既屬無效，則被告主張其依工廠管理輔導法第15條第4 款、環評法第14條第1 項及行政程序法第117 條規定，撤銷系爭核准函，以恢復原工廠登記事項云云，揆諸前揭規定及說明，自非適法，並非可採；又原告亦據此主張，被告以撤銷處分撤銷無效處分，於法有違，應屬可採。再者，系爭核准函既為無效，則本件亦無原告所指被告原處分即撤銷系爭核准函之處分是否逾越除斥期間、有無信賴保護等問題，附予敘明。
八、前臺灣省政府建設廳核准工廠變更登記之系爭核准函既為無效，被告以原處分即99年9 月16日府商登字第0990366079號函予以撤銷，即有違誤：
綜上所述，前臺灣省政府建設廳核准原告工廠變更登記之系爭核准函既屬無效，依行政程序法第113 條規定，被告應依職權或依處分相對人、利害關係之請求確認其為無效，始為適法；本件被告逕以原處分即99年9 月16日府商登字第0990366079號函予以撤銷，依據前揭規定及說明，核有違誤；訴願決定遞予維持，亦有未合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，主張系爭核准函並無瑕疵之理由，並非可採，已如前述，惟其主張以撤銷處分撤銷無效處分，於法有違，應予撤銷，為有理由，應予准許。
九、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列。又前臺灣省政府建設廳核准原告工廠變更登記之系爭核准函既屬無效，被告以原處分即99年9 月16日府商登字第0990366079號函撤銷該無效處分，於法有違，其相關事證，已詳述如前，原告復聲請命被告提出86年9 月30日工廠變更登記申請資料、被告所屬環保局86年10月14日桃環一字第8600033871號函、被告所屬工商發展處87年3 月10日87府建工字第264382號函、87年3 月25日府建工字第54841 號簡便行文、87年4 月14日87府建工字第265095號函，並向監察院調閱99年6 月4 日（99）院台財字第0992200390號函並該糾正案文全卷等資料云云，核無必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 4 月 26 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 鍾煒法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 4 月 26 日
書記官 蕭純純