臺北高等行政法院判決
100年度訴字第798號原 告 劉泓志即祐民診所
張金龍
共同送達代收人 楊岫涓被 告 行政院衛生署中央健康保險局代 表 人 戴桂英（局長）住同上訴訟代理人 陳里己 律師上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列之情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告劉泓志即祐民診所（醫事機構代碼︰0000000000號，獨資，下稱原告劉泓志）與被告訂有全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱全民健保特約），前於民國（下同）100年4 月6 日向全民健康保險基層總額支付南區委員會（下稱南區委員會）申請原告張金龍，依「100 年度全民健康保險西醫基層總額醫療資源不足地區改善方案」（下稱100 年度全民健保改善方案），於每週一下午至嘉義縣東石鄉進行巡迴醫療服務，經南區委員會100 年4 月20日南基總字第0155號函，以該時段已有原告劉泓志於同一巡迴點執行巡迴醫療業務，不予同意其申請。嗣原告劉泓志於100 年4 月25日向被告所屬南區業務組申請變更每週一巡迴醫療服務之巡迴點及巡迴時間，經被告以100 年4 月25日健保南字第1005008889號函予以同意，原告劉泓志又於100 年4 月19日向被告所屬南區業務組申請原告張金龍醫師，於每週一下午至嘉義縣東石鄉進行巡迴醫療服務，經被告100 年4 月27日健保南字第1005008467號函復原告劉泓志，以其須先向所屬健保基層總額支付分區委員會提出申請，並經審查通過，始由被告核定。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張下列各情：㈠原告劉泓志係與被告依全民健保法（下稱全民健保法）締結
醫療特約之西醫基層診所，依合約提供醫療服務，原告依照「100 年度全民健保改善方案」申請與被告締結原告張金龍之子約，即被告應同意張金龍，自100 年5 月1 日起，每週一15：00- 18：00至東石鄉鰲股村、頂楫村巡迴醫療，原告係依法定程序要求締結子約，被告不予同意締約，原告不服，遂依行政訴訟法第8 條提起本訴訟。
㈡按行政程序法第142 條、第96條、第114 條規定及行為型式
並用禁止原則（即行政機關選擇行政契約作為行為方式，則後續效果亦應隨之，故其履行問題自應如同民事契約經由訴訟程序解決，除非法律有明文規定或當事人訂約有約定者，不能再由行政機關單方面以行政處分為之，參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂7 版，頁410 ），原告劉泓志與被告所訂定之前揭合約內容，固於全民健保醫療辦法中已有相類規範，然有關醫療費用扣罰及追扣，既已於雙方上開合約中已有更明確約定，自應依循行政契約方式解決雙方間之爭執，而不宜另行解釋為行政處分，以保障相對人之權益，並避免法律關係更趨複雜（參高雄高等行政法院91年度訴字第56
9 號判決），又按司法院釋字第423 號解釋：行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異等語。依上開規定及解釋，可知本件被告不同意原告申請訂定子約，其否准之本質即為行政處分，但依行政契約取代，原則上仍為行政處分，故須以給付訴訟請求，因此原告提起本訴之主張正確（亦有鈞院100 年度訴字第13號判決、100 年度全字第13號裁定可參）。
㈢原告劉泓志根據「100 年度全民健保改善方案」，已由被告
以100 年4 月25日健保南字第1005008889號函同意自100 年
5 月1 日起每週一下午，原在嘉義縣東石鄉鰲股村、頂楫村巡迴醫療，變更為每週一下午至嘉義縣東石鄉掌潭村九龍公廟、嘉義縣布袋鎮振寮里振寮宮巡迴醫療；又原告於100 年
4 月2 日（被告收文日100 年4 月6 日）曾發文申請原告劉泓志之診所醫師即原告張金龍於每週一下午至嘉義縣東石鄉鰲鼓村壽天官、頂楫村林專雜貨店、每週三嘉義縣義竹鄉官順村武聖殿、北華村嘉應宮巡迴醫療服務；不料被告於前述
100 年4 月25日函同意原告劉泓志變更醫療服務地點後2 天，卻以100 年4 月27日健保南字第1005008467號函，僅同意原告張金龍至嘉義縣義竹鄉之醫療服務，卻對原告張金龍於每週一下午嘉義縣東石鄉鰲鼓村、頂楫村巡迴醫療部分則未予同意，事後得知被告係依民間團體「南區委員會」100 年
4 月20日南基總字第155 號函之意見，認原告劉泓志已於每週一下午在嘉義縣東石鄉巡迴醫療，原告張金龍與劉泓志部分重疊為理由，而不同意原告張金龍在東石鄉之申請，使嘉義縣東石鄉鰲鼓村、頂楫村之人民，無任何巡迴醫療醫師服務。被告意圖減少支出，圖利自己，違反全民健保法第1 條、第31條及行政程序法第1 條至第10條、第114 條、第96條、第142 條與公務員服務法第6 條，刁難病人看診狀況。
㈣全民健保之病人不能1 個月不吃藥（例如：高血壓糖尿病3
天不吃藥，就有生命危險），因此有公法性質，且為避免緊急危難及急迫危險，也是金錢給付外之公法上權利，又無法以金錢賠償病人之健康，亦不能回復原狀，此有最高行政法院91年度裁字第1513號裁定可參。「南區委員會」只是民間團體（勞務委託），意見只能參考，沒有法律效果，該委員會於100 年4 月20日發函被告認為原告劉泓志與原告張金龍巡迴醫療之時地重疊，已因被告之100 年4 月25日健保南字第1005008889號函同意原告劉泓志變更巡迴醫療時地而消失，被告竟枉顧事實，堅持以同意變更時地前之情事，否決締造與原告劉泓志關於原告張金龍部分之子約，食古不化，挑最不利人民之狀況行政，違反行政程序法第1 條至第10條，既然已同意原告劉泓志換時地，就知道每週一下午已無醫師到東石鄉鰲股村、頂楫村看診，竟拘泥於民間團體沒有法效性之意見，要求原告重新跑流程，原告只能與被告締約，可沒有與民間委員會締約之情形，被告故意製造繁瑣之行政程序，駁回原告申請，分明為違法行政，不顧醫療資源缺乏人民之健康，意圖節約，以大發自己獎金，社會觀感差，為違法行政等語。
㈤訴之聲明：
⒈請求判決被告給付原告，健保點數28,500點（100 年5 月─5 次週一醫師及護士報酬）。
⒉全民健康保險特約醫事服務機構依照合約，必須締結張金
龍醫師子約，即同意張金龍醫師，自100 年5 月1 日起，每週一15：00-18 ：00到東石鄉鰲股村頂楫村巡迴醫療。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠被告為鼓勵西醫基層醫師到醫療資源不足地區，提供醫療保
健服務，使全體保險對象能獲得適當醫療服務，故依據行政院衛生署100 年1 月24日衛署健保字第1000061188號核定函，及全民健保醫療費用協定委員會100 年度全民健保醫療費用總額協商暨第163 次會議紀錄，訂立「100 年度全民健保改善方案」，鼓勵西醫基層醫師至醫療資不足地區進行巡迴醫療，依該方案所示第8 點以下規定，申請程序略以：
⒈符合申請條件之醫師、診所自本方案公告日起15個工作日
內（以郵戳為憑），向各健保基層總額支付分區委員會（下稱分區委員會）申請辦理本方案，申請診所若有相關資料補件以最後補件日期為受理日。
⒉分區委員會自收到診所申請書起15個工作日內（以郵戳為
憑）依本方案第7 點與第8 點㈡之規定完成其相關書面審查，並會同保險人（指被告）分區業務組就資格進行審查，經確認申請診所提供服務之成員最近2 年未曾涉及「全民健保險醫事服務機構特約及管理辦法」第36條至第38條中各條所列違規情事之一者（含行政救濟程序進行中尚未執行處分），由分區委員會函送初審意見予各分區業務組，並副知醫師公會全國聯合會及診所。
⒊診所收到分區委員會初審意見函副本，載有同意意見者，
得檢具該函，依醫師法第8 條之2 及護理人員法第12條規定向所屬衛生局辦理報備支援之同意函，連同計畫書各乙份，向本保險人各分區業務組申請辦理。
⒋本保險人分區業務組應於申請之日起10個工作日內核定，
並於核定日之次月1 日生效；逾10個工作日未核定者，視為已核定；核定函併同附件副知分區委員會及醫師公會全國聯合會。
由以上程序可知，欲辦理巡迴醫療服務之醫師，須向分區委員會申請，於得到分區委員會同意後，向所屬衛生局辦理報備，再向被告之各分區業務組申請辦理，經同意後，始得執行巡迴醫療服務。
㈡本件原告張金龍申請至100 年5 月1 日起，每週一15：00至
18：00至嘉義縣東石鄉鰲股村、頂楫村辦理巡迴醫療程序，並不符合「100 年度全民健保改善方案」第8 點所規定之申請程序（理由如後之㈤部分所述），故被告尚未承諾原告張金龍辦理巡迴醫療，雙方未就此部分達成協議，自無締結「行政契約」。事實上原告張金龍亦未至上開地點進行巡迴醫療，則其如何向被告領取健保給付。
㈢原告起訴狀請求28,500點，依其所述係「100 月5 月，週一
醫師及護士報酬」，但此部分性質究竟其預期若有進行巡迴醫療服務所可得之報酬？或係其所受之損害？均未見原告說明。如係預期可得報酬，兩造未就此部分締結行政契約，原告張金龍亦未進行巡迴醫療，如何領取健保給付？顯見其主張並不可採。若其主張此部分為其所受損害，則為國家賠償問題，依國家賠償法第10條規定，其應於起訴前，以書面向被告機關進行協議，再向民事法院起訴，而非逕向鈞院起訴，故其起訴程序違背國家賠償法規定，請逕行駁回。
㈣原告請求鈞院命被告必須締結張金龍子約部分，然被告與特
約診所間法律關係屬「行政契約」，法律並無規定被告負有「強制締約」義務，是否與原告締約，屬被告裁量權事項，原告並無任何公法上權利，其請求被告與其締約，為無理由。
㈤原告劉泓志等申請原告張金龍於每週一下午至嘉義東石鄉鰲
鼓村（壽天宮）、頂楫村（林專雜貨店）進行巡迴醫療之程序，有違「100 年度全民健保改善方案」，爰將不同意理由分述如下：
⒈原告劉泓志於4 月6 日（郵件到達日期）向「南區委員會」申請：「原告張金龍醫師，於每週一下午15：00- 16：
30至嘉義東石鄉鰲鼓村（壽天宮）、16：40- 18：10至東石鄉頂楫村（林專雜貨店），於每週三上午9 ：30- 11：
00至嘉義縣義竹鄉官順村（武聖殿）、11：00- 12：40至義竹鄉北華村（嘉慶宮）。」；惟「南區委員會」審查意見認為於每週三上午至嘉義縣義竹鄉官順村（武聖殿）、北華村（嘉慶宮）部分，符合上開方案。然其請求每週一下午至嘉義東石鄉鰲鼓村、頂楫村部分，因原告劉泓志已經被告南區業務組准許於13：00- 16：30至嘉義東石鄉鰲鼓村（壽天宮）、16：40 - 18 ：10至東石鄉頂楫村（林專雜貨店）於同一天在同一個巡迴點進行巡迴醫療服務，則依上開方案第七、㈡、⑶「每個巡迴點及每位醫師巡迴醫療至多每天1 次、每週以2 次診療為限」之規定，故此部分申請不符合上開方案之規定，經南區委員會以100 年
4 月20日之100 南基總字第0155號函，不予同意其申請。⒉其後，原告劉泓志於100 年4 月22日（被告收件日100 年
4 月25日）向被告之南區業務組申請變更其巡迴醫療服務之地點，由原准許於每週一下午13：00-16 ：30至嘉義東石鄉鰲鼓村、16：40-18 ：10至東石鄉頂楫村變更為每週一18：15-19 ：45至嘉義縣東石鄉掌潭村九龍公廟、19：
50-21 ：20至嘉義縣布袋鎮振寮里振寮宮，而被告之南區業務組，即依該上開方案第八、㈡、⒋、⑴之規定，以被告100 年4 月25日之健保南字第1005008889號函給予同意。
⒊原告劉泓志於100 年4 月19日（被告所屬南區分局之收文
日期）向被告南區業務組，申請原告張金龍於每週一下午
15：00- 16：30至嘉義東石鄉鰲鼓村（壽天宮）、16：40- 18：10至東石鄉頂楫村（林專雜貨店）；於每週三上午
9 ：30- 11：00至嘉義縣義竹鄉官順村（武聖殿）、11：00- 12：40至義竹鄉北華村（嘉慶宮）進行巡迴醫療服務。因每週三上午至嘉義縣義竹鄉官順村（武聖殿）、北華村（嘉慶宮）部分，因已取得南區委員會同意（詳如上述說明），故此部分，即符合上開方案八、㈠以下所定之程序，被告之南區業務組即准許其請求；然就同時逕向被告南區業務組申請之每週一下午至嘉義東石鄉鰲鼓村（壽天宮）、頂楫村（林專雜貨店）部分，因未取得南區委員會同意，被告之南區業務組，即告知原告劉泓志其應依上開方案八、㈠、2 與8 點㈡申請流程及申請所須檢附之文件，先行取得南區委員會同意後，再函送被告之南區業務組核定，故就此部分，因其不符合上開方案八、㈠、2 所訂之程序，被告之南區業務組，依上開方案自無法准許，並以100 年4 月27日之健保南字第10050008467 號函要求原告依上開方案程序，重新為申請完全符合上開方案之規定，自無原告所稱「違法行政」甚明，故無侵害原告等之權利之行為，原告起訴請求被告與其就此部分締結契約，並無理由，其請求此部分之報酬或其所受之損失，亦無理由等語置辯；並聲明原告之訴駁回。
五、本院判斷如下：㈠按全民健保法所建制之保險給付模式，係經由保險人（即被
告）與醫療院所締結醫事服務合約，藉保險醫事服務機構對保險對象提供醫療服務，事後由保險人支付醫療費用予保險醫事服務機構之型態為之（全民健保法第1 條，第6 條、第47條至第54條參照）。為鼓勵基層醫師到醫療資源不足地區提供醫療保健服務，促使全體保險對象都能獲得適當的醫療服務，全民健保法第32條第1 項亦規定；「本保險為維護保險對象之健康及促進原住民地區暨山地離島地區之醫療服務，主管機關應訂定預防保健服務項目與實施辦法及原住民地區暨山地離島地區醫療服務促進方案。」，據此，全民健保醫療費用協定委員會100 年度全民健保醫療費用總額協商暨第163 次會議議決為總額分配之決議後，由被告擬定「100年度全民健保改善方案」送由行政院衛生署核定後實施，其主要建制無非以優於一般健保特約支付標準，鼓勵西醫基層醫師至偏遠地區提供醫療服務，並限定與被告簽訂健保特約之醫療院所為申請人，是以上述改善方案雖未就醫療院所與被告間法律關係為定性，然其對偏遠地區人民保險給付方式，與前述經由被告與醫事服務機構締結健保特約以對國民提供醫療服務模式，並無二致。
㈡原告劉泓志部分：
原告劉泓志請求被告必須與其等締結合約，使原告張金龍每週一下午至東石鄉巡迴醫療云云。惟查：
⒈被告訂定之「100 年全民健保改善方案」第7 點申請條件
規定：「..㈡鼓勵西醫基層醫師至本方案施行區域提供巡迴醫療服務：⑴須於衛生局登記為診所（不含醫院附設之診所、中醫診所及牙醫診所）且與保險人簽訂『全民健康保險特約醫事服務機構合約』。⑵申請巡迴之醫師須為申辦特約診所之專任醫師，須經當地衛生局報備核准，於同一本保險人（指被告）分區業務組內得跨越鄉鎮（區）、跨縣市，不得跨分區執行本方案。⑶每個巡迴點及每位醫師巡迴醫療至多每天1 次、每週以2 次診療為限；醫師每次巡迴時間不得少於3 小時（天災、事故等因素，經本保險人分區業務組確認者除外），當次巡迴2 個點者，每個巡迴點至少1 小時，每次至多2 個巡迴點。去年度已申請，每時段平均就醫人數低於8 人，則取消承作資格。..」。
⒉上開方案第8 點申請程序規定：「㈠申請流程：1.各單位
受理由請流程：..⑵健保基層總額支付分區委員會自收到診所申請書起15個工作日內（以郵戳為憑）依本方案第7點與第8 點㈡之規定完成其相關書面審查，並會同本保險人（指被告）分區業務組就資格進行審查，經本保險人分區業務組確認申請診所提供服務之成員最近2 年未曾涉及『全民健保險醫事服務機構特約及管理辦法』第36條至第38條中各條所列違規情事之一者（含行政救濟程序進行中尚未執行處分），由分區委員會函送初審意見予各分區業務組，並副知醫師公會全國聯合會及診所。....4.申請案經健保基層總額支付分區委員會初審意見為不予同意，致嚴重影響民眾就醫權益者，診所得於收到該函副本日起10日內，敘明原因及其改善方案並檢附本方案第8 點㈡申請所需文件，向醫師公會全國聯合會提起申復，每診次平均就診人數低於8 人之診所以連續申復2 年為限。經醫師公會全國聯合會複審函送審查意見予本保險人各分區業務組並副知健保基層總額支付分區委員會及診所，診所收到載有同意意見副本者，得檢具該函以及依醫法第8 條之2 及護理人員法第12條規定向所屬衛生局辦理報備支援之同意函，連同計畫書各乙份，向本保險人各分區業務組申請辦理；..」。
⒊查原告劉泓志已於每週一下午15：00- 16：30至嘉義縣東
石鄉鰲鼓村（壽天宮）、16：40- 18：10至東石鄉頂楫村（林專雜貨店）執行巡迴醫療業務，其於100年4 月2 日復為原告劉泓志之診所醫師即原告張金龍申請同一時段至同一地點巡迴醫療，與前揭方案第7 點㈡⑶之規定不符，經「南區委員會」審查，通知被告所屬南區業務組，有「南區委員會」100 年4 月20日100 南基總字第0155號函及原告張金龍寫之申請表記載可證（見被證一）；而原告劉泓志另於100 年4 月22日向被告申請由原「東石鄉鰲鼓村每週一15：00-16 ：30、頂楫村16：40- 18：10」變更為「東石鄉掌潭村九龍公廟每週一18：15-19 ：45、布袋鎮振寮里振寮宮每週一19：50-21 ：20」，經被告同意在案，有被告被告100 年4 月25日之健保南字第1005008889號函可 按（見被證二）；而原告劉泓志於100 年4 月17日復以原告張金龍於每週一下午至東石鄉鰲鼓村、頂楫村、每週三至義竹鄉官順村、北華村執行巡迴醫療業務為由申請，經被告同意原告張金龍每週三下午在義竹縣巡迴醫療申請，而每週一至東石鄉之申請部分，因已同意原告劉泓志之變更，仍請依上開「100 年度全民健保改善方案」第
8 點㈡5 之規定向「南區委員會」提出申請，有被告100年4 月27日之健保南字第10050008467 號函可稽（見被證
三、四）。⒋依上述事證，原告劉泓志於100 年4 月2 日雖為其診所之
張金龍醫師申請每週一下午至東石鄉巡迴醫療服務，因該時段，原告劉泓志已在該地服務，南區委員會未予同意，嗣經原告劉泓志變更服務地點，被告請其就張金龍下午部分，再行檢具證件向「南區委員會」申請，與上開方案規定，並無不合，被告並未否准張金龍醫師每週一至東石鄉巡迴醫療，僅係請原告劉泓志依規定再提出申請，如「南區委員會」未予同意，亦應依上開方案第8 點㈠4 之規定向醫師公會全國聯合會申復。是故原告劉泓志並無請求被告締結原告張金龍子約之請求權利，雙方未有訂約，自無請求健保點數28,500點之依據，其訴無理由。
㈢原告張金龍部分：
原告張金龍起訴請求被告給付原告健保點數28,500點等情，依前揭說明，欲至上開改善方案施行區域提供巡迴醫療服務，以在衛生局登記為診所，與被告簽訂「全民健保合約」，始得申請巡迴醫療服務，且申請之醫師須為申辦特約診所之專任醫師，是故得與被告締約主體僅限於醫事服務機構，並不包含自然人，原告張金龍請求被告與診所醫師締約，其無本件訴訟標的實施訴訟之權能，為當事人不適格。
六、綜上所述，原告等上開主張，並不足取，原告劉泓志無請求被告為其所屬專科醫師張金龍締結子約之權利，其請求締結子約及給付28,500點，即屬無據，其訴無理由。原告張金龍非醫事服務機構，其無本件訴訟標的實施權能，為當事人不適格，均應駁回。。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 31 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 洪遠亮
法 官 程怡怡法 官 李維心上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 1 月 31 日
書記官 何閣梅