臺北高等行政法院判決
100年度訴字第890號100年11月10日辯論終結原 告 黃逢益訴訟代理人 詹啟章 律師被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）住同上訴訟代理人 游雅鈴 律師
黃伃筠 律師
參 加 人 臺北市大安區農會代 表 人 陳故入（理事長）上列當事人間農會法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國
100 年5 月9 日農訴字第0990187653號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：臺北市大安區農會於民國99年2 月2 日召開第11屆第2 次會員代表大會（下稱下稱系爭代表大會），以其中第12案決議（下稱系爭決議）通過原告會員資格應予除名，經被告99年11月22日府產業農字第09913188601 號函（下稱原處分）同意核准，原告不服提起訴願遭無理由駁回，因而提起本件撤銷訴訟。本院認本件訴訟之結果，將影響臺北市大安區農會之權利或法律上之利益，依行政訴訟法第42條第
1 項規定，爰依職權命臺北市大安區農會獨立參加本件訴訟，合先敘明。
二、事實概要：緣參加人以原告不實指述內容，對訴外人即參加人總幹事高慧玲涉及偽造文書、背信、侵占等事由提出告發，經臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）調查後，分別以96年度偵字第23020 號偽造文書案件、97年度偵字第8466號背信等案件、98年度偵字第11583 號偽造文書案件（上開案件下合稱相關偵案）作成對高慧玲不起訴處分；復經參加人認原告曾為破壞參加人和諧及參加人名聲情事，乃於98年9 月16日第11屆第4 次理事會（下稱系爭理事會）第5案提議，決議將原告予以除名，並於99年2 月2 日系爭代表大會以系爭決議除名在案。參加人於99年3 月25日向被告函報系爭決議，被告所屬產業發展局（下稱產發局）基於會員除名涉及原告為農會會員之相關重大權利，乃以99年4 月1日北市產業農字第09931375300 號函（下稱被告99年4 月1日函）請參加人補充原告其他具體危害參加人之相關資料，以供作為准駁依據。參加人於99年4 月7 日第1 次僅補附相關偵案不起訴處分書，被告再以99年4 月16日府產業農字第09931654700 號函（下稱被告99年4 月16日函）等多次函請參加人提出原告具體危害參加人且情節重大等應予除名之具體事由及相關佐證資料，復經參加人於99年10月1 日、99年10月29日補附資料。被告依參加人所提出會員除名之事由及資料，審認原告確有違反農會法第17條、第29條、參加人章程第34條及會員代表大會決議案等情事，已對參加人造成直接危害，情節重大，並基於尊重人民團體自治精神，於99年11月22日以原處分同意核准參加人對原告所為會員除名之系爭決議。原告不服提起訴願，遭無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠被告於原處分之前，曾對相同事實，多次表示「原告控告
總幹事高慧玲涉及偽造文書、背信、侵占等，業經檢察官不起訴」一事為私權行為，而未同意核准除名決議。被告對同一事由以原處分核准對原告之除名決議，已違反「禁反言」、「行政自我拘束」及「一事不再理」之原則：
⒈對於參加人97年2 月1 日第10屆第4 次代表大會會議記
錄討論事項，被告於97年2 月26日以府產業農字第09730597000 號函（下稱被告97年2 月26日函）回覆參加人，若被告對於討論事項其他案准予備查時，皆有明示「予以備查」字眼，然對該臨時動議第2 案之決議，被告除未同意核准備查外，更於上函明揭：「臨時動議……第2 案係貴會懲處會員開除會籍1 案，請貴會依據農會法第17條、37條、農會法施行細則第24條暨行政院農業委員會91年1 月29日農輔字第900171447 號令辦理，另為謀農會之永續經營與健全發展，爰請貴會於良性互動之基礎下，多循溝通管道，和諧調處相關爭議事項」等字句，足見參加人第10屆第4 次代表大會臨時動議第2案之決議，不僅未經被告同意核准或備查，且違反行政院農業委員會（下稱農委會）91月1 月29日農輔字第900171447 號令（下稱農委會91年1 月29日令），故該臨時動議之決議依法自屬無效，不生效力，因此不得加以適用及執行，亦不發生拘束農會會員之效力。
⒉對於參加人98年9 月16日系爭理事會會議記錄一案，被
告98年9 月29日府授產業農字第09834500900 號函（下稱被告98年9 月29日函）回覆參加人時，更說明欄㈤中明確表示：「第五案係審議高建生、陳洋洲、黃逢益君等3 名會員除名1 案，按貴會所提除名之相關事證及高建生等3 員之陳述意見係兩造之私權行為……」等語。由之足見被告對參加人所提出將原告除名之相關事證（即相關偵案不起訴一事），早已認定屬於雙方之私權行為。
⒊參加人於99年2 月2 日系爭代表大會，以系爭決議將原
告除名後，即曾於99年2 月3 日以安農總字第0991000038號函（下稱參加人99年2 月3 日函），將系爭代表大會會議紀錄送交被告審核。被告乃以99年2 月11日府產業農字第09930881100 號函（下稱被告99年2 月11日函）回覆參加人，說明欄部分表示：「第12案係議決高建生、陳洋洲、黃逢益等3 名會員案，請本諸權責辦理，另為謀農會之永續經營與健全發展，爰請貴會於良性互動之基礎下，多循溝通管道和諧調處相關爭議事項。」顯見被告於原處分前，確曾表示其並未同意核准系爭決議。
⒋後參加人於99年3 月25日以北市安農總字第0991000074
號函（下稱參加人99年3 月25日函），將系爭決議送交被告專案核備。被告以99年4 月1 日函回覆參加人，並於函文說明欄明白表示：「……查本案貴會相關程序尚符相關規定且經貴會第11屆第2 次會員代表大會議決通過在案，惟衡酌會員除名涉及當事人為農會會員之相關重大權利，且該等會員是否有達農會法第17條：……規定之具體情事，甚需審慎，爰請補附本案黃逢益及陳洋洲君2 人經司法機關判決之相關資料到府，再行辦理。」足見被告仍舊認為既然無任何司法判決對原告不利，則原告實無任何違反農會法第17條規定之處。⒌被告接獲參加人99年4 月7 日北市安農總字第09910000
80號函（下稱參加人99年4 月7 日函）後，再以被告99年4 月16日函回覆參加人，並於文中說明欄部分謂：
「查貴會本次補附之資料臺灣臺北地方法院檢察署高慧玲女士個人涉及偽造文書、背信等案件之不起訴處分書，尚未能認定黃逢益君等人有農會法第17條：……規定之情形……」，再一次表示被告認為原告依法向臺北地檢署對高慧玲為相關偵案告發行為，並未違反農會法第17條之相關規定。且被告於99年9 月23日府產業農字第09933597100 號函（下稱被告99年9 月23日函）再度重申上旨。
⒍被告既多次未同意核准上開之除名提案、審議或決議，
且尚表示其除名事由為私權行為，認為原告既未受任何司法判決認定有罪，則當無違反農會法第17條之相關規定，則被告當不得再於日後以原告控告高慧玲遭相關偵案不起訴處分一事，作為其同意核准系爭決議之理由。
原處分茲竟同意核准系爭決議，其當已違反「禁反言」及「行政自我拘束」之原則。
㈡原處分同意核准系爭決議之審核事由，已逾越系爭決議將
原告除名所依據之事由範圍，並且增添參加人系爭決議將原告除名一案中「原本未列為決議理由」之事由。悖離農會法所規定應先經農會決議、始得報請核准之立法原意：⒈參加人以系爭決議將原告除名，全係針對原告控告高慧
玲而經相關偵案為不起訴處分所致，別無其他事由。⒉被告對於原未經系爭決議將原告除名之其他事由，竟漠
視農會法第37條、農會法施行細則（下稱細則）第36條之明文規定，主動要求參加人於系爭決議後，補附原未經決議之其他事由，作為其同意核准將原告除名決議之事由，嚴重損害原告之權益。
⒊參加人以系爭決議將原告除名後，始以參加人99年4 月
7 日函、99年10月1 日北市安農總字第09911000176 號函（下稱參加人99年10月1 日函）、99年10月29日北市安農總字第0990100194號函（下稱參加人99年10月29日函）向被告補充「其他事由」之資料，全屬子虛烏有，且與原告無關，被告依法洵不得將之作為同意核准系爭決議之事由根據。
⒋上開「其他事由」之資料，並未於參加人代表大會中提
出，實遑論其根本未經全體代表2/3 以上之出席，及出席人2/3 以上之決議認可。自不得遽行認定上開「其他事由」之資料得作為將原告除名之事由。
⒌參加人99年2 月2 日召開系爭代表大會第12案議決將原
告除名一案，其主要係針對原告依法向臺北地檢署告訴高慧玲等事由而為，亦即相關偵案不起訴處分所載事由，其餘事由則未包括在內，亦未經代表大會議決。
⒍所謂「致使理事長、理監事及職員均受牽連」之指控，
並無具體物證，且非參加人當初系爭決議理由。然參加人竟將臺北地檢署之依法偵辦，逕行認定係「致使理事長、理監事及職員均受牽連」，補充予被告訛稱為系爭決議之最初理由，對原告頗為不公，且已實質逾越參加人系爭決議將原告除名所依據之事由範圍。
⒎參加人早於95年7 月28日第10屆第9 次理事會會議，全
體理事已一致通過不向臺北市農會（下稱市農會）借款新臺幣（下同）300 萬元，故參加人未借貸300 萬元與原告對高慧玲之提告無關。此等「農會無法借貸，肇因於原告」之指控係新事證，確非參加人系爭決議之理由。
⒏所謂「騷擾會員」4 字，當時並無具體物證，該函之如
此指控，早已逾越系爭決議所依據之事由。而「騷擾會員」與「恐嚇會員」迥然不同，而由參加人系爭代表大會之會議紀錄，足以證實此二事由皆非系爭決議將原告除名所依據之事由。
⒐原告並無私自非法收取管理費，亦無違法命令訴外人即
參加人花卉班陳五猜向會員收取管理費之行為。被告此部分指控均非真實。若真有其事，被告不能單憑部分人員之簽名，況原告否認上開簽名之真正，被告必須拿出具體之詳細物證，始得以對原告做如此之指控。且如此指控事由與原告告發高慧玲、臺北地檢署依法偵辦一事無關。原告之告發係基於憲法所保障之訴訟權益，被告不得在司法判決認定原告違法收取費用前，即妄加准系爭決議。故此項指控屬新事證，確非系爭決議之理由。
⒑原告並無破壞參加人地下室攝影器材，當時是因為攝影
鏡頭對著訴外人高建生，高建生覺得不舒服始將鏡頭移開而已，且從參加人所附相片可以清楚看出，地下室攝影器材並無被毀壞之情事，且此事亦與原告毫無關係，自不可歸咎於原告。另原告並無在課堂上吵鬧、影響課程進行之情事，參加人顯係故意誣陷原告。故而，參加人之會議紀錄確有記載不實情事，而被告對原告之指控，均屬虛妄。
⒒依系爭理事會譯文及錄影光碟內容記載：「楊哲維（職
員）讀（16：26：08）決議：經全體理事討論認定高建生、陳洋洲、黃逢益等三名會員無確實證據，且不聽勸導，一意孤行狀告總幹事，總幹事執行理事會業務，擾亂本會正常運行，確有違農會法第17條規定，另全體理事亦認定應落實本會在第10屆第4 次之會員代表大會通過應予除名決議案。表決（16：26：43）」。由之可知，參加人98年9 月16日系爭理事會議決將原告除名之事由，主要係針對原告與高建生、陳洋洲3 人控告高慧玲之事由，別無其他除名事由。
⒓依系爭代表大會譯文及錄影光碟內容：其說明5 明確記
載：「高建生、陳洋洲、黃逢益等3 名會員明知無確實證據，卻以不實內容再三誣告總幹事偽造文書等、背信等罪嫌，經檢察署察明後為不起訴處分。如此破壞本會和諧，且為免會員群起效尤，日後若有不滿則胡亂投訴，實有加以除名，以儆效尤，提請審議。」後經系爭決議將原告及高建生、陳洋洲3 人除名。由系爭代表大會議決經過及內容可知，參加人將原告除名之事由，主要係針對原告與高建生、陳洋洲三人控告高慧玲之事由，別無其他除名事由。
㈢參加人以99年10月1 日函、99年10月29日函所檢附給被告
關於「其他事由」之附件資料，既未於參加人系爭代表大會中提出，亦非系爭代表大會正式開會決議作為除名原告之依據，更從未給予原告於會議中或會議前、處分中或處分前有任何答辯、反駁、對質之機會，故原告對於上開「其他事由」之資料，特此否認其事由及相關文件簽名之真正，至少應通知相關文件所稱「20餘位農會代表及職員」到場作證。且被告對於參加人99年10月29日函所提出之附件一至六所示文件上之簽名、蓋章是否屬實一節，不僅未詳加查明，亦未詢問該等人員，竟遽而採信參加人片面之說明，顯然違反證據法則。
㈣原告並無違反農會法第17條、第29條、參加人章程第34條及會員代表大會決議案之行為或事由：
⒈原告向臺北地檢署對高慧玲提出告發，係依法行使憲法
所賦予之人民訴訟權限，且悉有所憑據，如被告96年4月3 日府建三字第09630309600 號函檢送之臨時財務監督報告書、市農會96年4 月4 日北市農輔字第0960000231號函檢附之「96年臺北市各區農會臨時財務稽核報告書」等，均係主管機關（被告）與上級農會（市農會）自行提出，並無胡亂誣告之情事。而任何農會會員或任何自然人發現總幹事或任何人涉有違法之犯罪嫌疑時，均得自行向司法機關舉發或告訴。基此法律賦予之權益，原告自然不可能對參加人構成危害，更無違反農會法第17條。原告之檢舉均係針對高慧玲個人，並非針對參加人，故其檢舉結果，對參加人是正面、有益的，絕對不危害參加人，是原告殊無違反農會法第17條之規定。
上開訴訟權利當然與農會會員行使職權無關，而係一完全獨立之權利，不得因農會法第29條及參加人章程第34條規定「行使職權，應限於會議時為之」而能抹煞或排除。況農會法第29條及參加人章程第34條規定之「行使職權」，並不包括「向檢察官檢舉不法」之權利在內。
⒉參加人第10屆第4 次會員代表大會臨時動議第2 案決議
並未報經被告核准，其洵不得拘束會員即原告。且原告並非誣告，亦未經地檢署起訴或法院判決任何「誣告」罪名，依法自無違反該決議內容。又該決議案縱使生效或有任何執行力，亦應向後發生效力，不得據之擅將行為發生在前之原告除名。被告遽予核准同意參加人對原告之除名決議，其處分洵至非法。且參加人第10屆第4次代表大會臨時動議第2 案決議有關懲處會員、開除會籍事由一案，係以臨時動議方式，顯然其提案並未敘明除名之事實和理由，以書面通知當事人，其明顯違反農委會91年1 月29日令。再者，縱謂參加人第10屆第4 次會員代表大會臨時動議第2 案之決議有效，惟該決議係於97年2 月1 日作成，而被告係以被告97年2 月26日函覆參加人，因此應自97年2 月26日以後才開始生效而對農會會員發生拘束力。至於農會會員於97年2 月26日以前所為之行為，則非效力所能拘束。再者，原告從未受地檢署起訴或法院判決任何「誣告」罪名，更與該臨時動議決議「嚴懲誣告」者毫不該當，被告竟擅准參加人逕自決議認定原告有誣告罪名，擅自核准其將原告除名，允許該農會會員代表大會有較諸司法機關更大之權力認定原告誣告罪名，原處分當然違法。
㈤凡屬依農會法第37條第2 款對「會員處分」及第6 款「其
他與會員權利、義務有關之重大事項」等之決議，均應經主管機關同意核准，始得生效而執行。而主管機關對農會所為農會法第37條各款規定之決議，亦有為核准與否之決定權利，而非僅能表示知悉之意見而已。是參加人97年2月1 日第10屆第4 次代表大會臨時動議第2 案決議有關懲處會員，開除會籍事由一案，顯然並未經被告專案同意核准，依法自不生效力，亦不得執行，當然無拘束農會會員（包括原告在內）之效力，更不得作為審議或決議原告有無違反農會法相關規定之依據。被告辯稱其對參加人97年
2 月1 日第10屆第4 次代表大會臨時動議第2 案決議，僅能表示知悉之意見，尚無否准之權利等情，顯係誤解農會法及其施行細則規定之精神。
㈥參加人所為系爭決議，係屬法人團體之行為，非屬法院判
決，且與法院判決之性質亦有不同，自不得比附援引。被告竟辯稱應類推適用外國法院確定判決許可執行之概念，顯不足採。
㈦是原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠依細則第36條第2 項規定及最高行政法院93年裁字第1262
號裁定意旨，參加人97年2 月1 日第10屆第4 次代表大會臨時決議第2 案之決議內容，被告自僅能表示知悉之意見，尚無否准之權利，亦非不發生拘束農會會員之效力。至於參加人98年9 月16日召開系爭理事會討論事項第5 案內容，被告係以98年9 月29日函回覆參加人，並未否決參加人上開議案。另參加人於99年2 月2 日系爭代表大會所為系爭決議將原告除名，被告對系爭決議曾以被告99年2 月11日函覆參加人，上開文字僅係勸喻參加人與原告應平和處理，係屬行政指導，並非否決參加人系爭決議。本件被告係考量除名對於原告權益有重大影響，故以被告99年4月1 日函請參加人補附除名具體情事再行辦理等語，係屬被告內部調查證據程序所製發之公文，並非否決系爭決議。至於其後被告99年4 月16日函、99年9 月23日函均係函請參加人應就決議原告除名一節，補附具體明確之證據及說明，亦係內部調查證據之程序，並非否決參加人系爭決議，原告執此主張被告違反禁反言、行政自我拘束原則、一事不再理等情，係任意曲解被告原意，實非可採。
㈡參加人99年10月29日函係就其所稱原告騷擾參加人之會員
，並影響會務運作之概括事由，補提理監事及職員簽名之證明書等證物，均非新事證。原告否認參加人於99年10月29日所提出附件上之會員簽名並非真正一節，係故意拖延訴訟之舉，蓋依肉眼觀之，上開文件上之簽名均屬不同，顯屬個人按自由意識而為簽名，惟倘認有調查證據之必要者，亦可傳喚於該附件上簽名之人士到場說明，以釐事實真相。
㈢農會法對於除名決議應報經主管機關「核准」，始得「執
行」固無前例可資參照，惟此可類推適用外國確定判決經本國法院許可執行之概念。蓋被告固為參加人之主管機關，然基於尊重參加人係以團體表決（註：原告亦參與表決）之方式議決原告除名之自治權限，及類推適用外國確定判決許可執行之原則，即「禁止實質再審查」，為普世各國就他國法院確定判決之承認程序已然確立之原則，因此，在外國確定判決之承認及許可執行之程序中，原則上不得就外國判決之事實認定及法律適用是否允當，再為實質性之審查，僅在為維護內國之公共及倫理之基本秩序，例外有限度的進行審查。基於上述「禁止實質再審查」原則，被告並未就除名事由重新為事實認定，從而原告主張被告基於新事證核准除名決議云云，並非事實。
㈣參加人於98年9 月16日召開系爭理事會，議決原告除名事
由時，曾給予原告陳述意見之機會，並經原告提出陳述意見書。嗣經系爭理事會通過決議後，提案系爭代表大會表決時，亦將原告上揭陳述意見書呈送會員大會供參，從而參加人上開除名程序應屬合法。參加人固以99年10月1 日函補附資料及以99年10月29日函提供6 項佐證資料，惟依最高行政法院93年度判字第693 號判決意旨，依行政程序法第39條規定，被告係以其他方法已足以完成證據及事實之調查，自非必要以書面通知原告陳述意見，是本件參加人指謫原告騷擾會員等情事，均有眾多會員簽名之證據可資審認，被告自得考量證據及事實調查狀況，及通知原告陳述意見之實益性為綜合斟酌下，而不通知原告表示意見，應屬適法。
㈤農會為私法上非營利性質之社團法人，此參照農委會93年
9 月24日農輔字第0930144750號函示意旨甚明，是本件原告與參加人就會員資格之系爭決議發生爭執，自應由普通法院之民事訴訟程序確定之。被告之「核准」處分僅為參加人執行系爭決議之前提要件，並無確認原告會員資格是否尚存在之效力。且參加人在被告尚未核准系爭決議前，即已將原告除名及辦理農保、健保退保，經被告99年9 月23日函予以指正在案，益證被告之核准僅屬「執行」效力，並不具認定上開民事關係之效力。原告是否具有會員資格，係屬民事問題，應由原告向參加人提出確認會員資格存在之訴訟，被告所為「核准」並無確認民事關係之效力，且查參加人在被告核准前業已執行除名處分，從而原告提起本件撤銷訴訟並無訴訟實益。
㈥是被告聲明：駁回原告之訴。
五、參加人未提出書狀，均引用被告所為之聲明或陳述。
六、上開事實概要欄所述之事實，有參加人95年7 月28日第10屆第9 次代表大會會議記錄（本院卷一第62至63頁）、參加人97年2 月1 日第10屆第4 次代表大會會議記錄（本院卷一第30至32頁）、被告97年2 月26日函（本院卷一第33頁）、參加人98年7 月1 日北市安農總字第0981000205號函（下稱參加人98年7 月1 日函，本院卷一第203 至209 頁）、參加人系爭理事會會議記錄（本院卷一第34頁）、被告98年9 月29日函（本院卷一第35頁）、參加人系爭代表大會會議記錄（本院卷一第25至26頁）、被告99年2 月11日函（本院卷一第36頁）、被告99年4 月1 日函（本院卷一第37頁）、參加人99年4 月7 日函（本院卷一第38頁）、被告99年4 月16日函（本院卷一第48頁）、被告99年9 月23日函（本院卷一第49頁）、參加人99年10月1 日函（本院卷一第150 至152 頁）、參加人99年10月29日函（本院卷一第159 至202 頁）、參加人99年11月4 日第11屆第2 次會員代表大會會議記錄（本院卷一第154 至158 頁）、原處分（本院卷一第27頁）、訴願決定（本院卷一第28至29頁）、參加人95年2 月農會章程（本院卷一第219 至223 頁）、98年2 月農會章程（本院卷一第224 至229 頁）可稽。是本件應審酌之爭點即為：參加人以原告危害參加人，情節重大之事由，召開會員代表大會將原告予以除名，被告同意核准該除名決議，是否適法？
七、按「農會以保障農民權益，提高農民知識技能，促進農業現代化，增加生產收益，改善農民生活，發展農村經濟為宗旨。」「農會為法人。」「農會之主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。但其目的事業應受各該事業之主管機關指導、監督。」「農會會員有違反本法行為，或不遵守章程或代表大會決議，直接危害農會，情節重大者，應予除名。」農會法第
1 條、第2 條、第3 條、第17條：分別定有明文。次按「農會各種法定會議紀錄，應於會後7 日內，報主管機關備查；其屬於第37條各款之決議，並應專案報經主管機關核准，始得執行。」細則第36條第2 項亦規定甚明。繼按「本會會員（代表）大會、理事、監事之行使職權，應限於會議時為之。」為參加人章程第34條規定在案。
八、茲就兩造上開爭執，析述如下：㈠按農會係以公益為目的之社團，亦係人民團體中之職業團
體，是除農會法有特別規定者外，即應適用民法總則第二章（人）第二節（法人）第一款（通則）及第二款（社團）之規定。而農會之會員權，即會員入會後取得會員資格，與農會發生各種權利義務關係，從權利角度觀之，稱為「會員權」。其本質係以會員資格為中心，而兼具財產權及身分權之雙重性質。農會之會員相當於民法社團之社員及公司法之股東，農會法第37條第2 款規定：「農會會員（代表）大會對左列各款事項，須經全體會員（代表）2/
3 以上之出席，及出席人2/3 以上之決議行之：……二、會員之處分。……」本件依農會法第17條規定：「農會會員有違反本法行為，或不遵守章程或代表大會決議，直接危害農會，情節重大者，應予除名。」因此，農會之會員是否有違反農會法行為，或不遵守章程或代表大會決議，直接危害農會，情節重大者，應予除名情形，亦即會員權是否存在如於當事人間發生爭執，應由不服該決議之當事人向普通法院提起民事訴訟程序確定之，此觀之民法第56條第1 項、第2 項之規定甚明，而屬於農會法第37條各款之決議，雖應專案報經主管機關核准，惟此項核准，僅在給予農會就除名決議執行之權力，尚非取代民事法院認事用法且有最終決定權之效力，是主管機關對於會員關係是否存在所表示之見解，尚無確認民事法律關係之效力。而主管機關受理農會會員除名決議之專案申請核准，應形式審查⒈申請人是否為農會、⒉申請核准應檢附之文件是否齊全、⒊程序是否相符、⒋申請人所提出之資料是否足以認定係農會會員代表所作成之決議、⒌被除名之會員是否係經農會法第37條第2 款之程序議決通過。即主管機關只能依形式外觀之資料為根據，作形式外觀上之審查；至於上開形式證據實質上是否符合決議除名之法律上構成要件之涵攝，即決議內容是否違反法令或章程等有關申請人申請事項之私權關係，則非行政機關得作實質審查；縱行政機關已為實質審查，自無從拘束民事法院。經查，參加人於召開系爭代表大會時，其會員代表合計30人，實際到場者為29人，缺席1 人，已有全體會員（代表）2/3 以上之出席；而系爭決議係經25人同意，亦已符合出席人2/3 以上之決議行之要件，此有系爭代表大會會議記錄附卷可稽（本院卷一第25至26頁），而上開事實均為兩造所不爭執，是參加人將系爭決議專案報請被告處理，被告經上開形式審究查明其決議程序符合規定、決議除名有具體事由及佐證資料等相關事實無誤後，因而就系爭決議作成予以核准之原處分，揆諸首揭說明，自難認原處分有何違誤。
㈡原告雖以：被告於作成原處分前，曾對參加人發被告97年
2 月26日函、98年9 月29日函、99年2 月11日函、99年4月1日 函、99年4 月16日函、99年9 月23日函（參本院卷一第33 、35 、36、37、48、49頁），皆未同意將被告除名；而參加人97年2 月1 日第10屆第4 次代表大會會議記錄以臨時動議第2 案「懲處會員，開除會籍一案。業經地檢署不起訴處分後，逕送本會嚴懲誣告亂告散發黑函之會員」並決議通過，亦未經被告核准；嗣後詎於99年11月22日以原處分核准參加人系爭決議，已違反「禁反言」、「行政自我拘束」及「一事不再理」之原則等情為主張。經查：
⒈被告97年2 月26日函（本院卷一第33頁），係針對參加
人97年2 月1 日第10屆第4 次代表大會會議記錄（本院卷一第30頁）所為核復。原告就參加人第10屆第4 次代表大會有所爭執者係臨時動議第2 案有關「懲處會員，開除會籍一案。業經地檢署不起訴處分後，逕送本會嚴懲誣告亂告散發黑函之會員」之決議。被告就上開決議所為復核固係：「第2 案係貴會懲處會員開除會籍一案，請貴會依農會法第17條、第37條、農會法施行細則第24條既行政院農業委員會91．1 ．29農輔字第90017144
7 號令辦理，另為謀農會之永續經營與健全發展，爰請貴會於良性互動之基礎下，多循溝通管道，和諧調處相關爭議事項。」等語，惟查，參加人上開臨時動議，並非針對特定之會員所為開除會籍之決議，被告本無需為核准與否之表示；而上開臨時動議係發生於系爭決議（99年2 月2 日）之前，更與將原告除名之系爭決議無涉。且會員之除名與否，純係依農會法第17條之規定為之，是上開臨時動議之決議，充其量僅在闡釋農會法第17條可得適用之情形，即在參加人如作成任何會員除名之決議，其依據仍係農會法第17條，而非上開臨時動議之決議，是此決議之有無，均對農會法第17條有關會員除名之規定不生影響，則被告為上開復核，自難認有何違誤，且上開臨時動議決議既根本與系爭決議無涉，更無法認被告曾放棄其就系爭決議核准之權限，而違反「禁反言」、「行政自我拘束」及「一事不再理」之原則之情事。
⒉被告98年9 月29日函（本院卷一第35頁），係針對參加
人98年9 月16日系爭理事會會議記錄（本院卷一第34頁）所為核復。原告就參加人系爭理事會有所爭執者係第
5 案有關原告與高建生、陳洋洲3 名會員除名之決議。被告就上開決議所為復核固係：「……按貴會所提除名之相關事證及高建生君等3 員之陳述意見係兩造之私權行為，倘貴會認其作為係有違反農會法第17條……規定之情事，請依行政院農業委員會91年1 月29農輔字第900171447 號令（諒達）之規定提送會員代表大會議決。
」等語，是系爭理事會作成對原告除名之決議，尚未經代表大會決議，自不生除名之效力，被告自無從為核准與否之表示，是其以被告98年9 月29日函依法回復參加人，即難認有何違誤，更難認被告已預就事後方成立生效之系爭決議預先拋棄核准與否之權利。
⒊至於被告99年2 月11日函、99年4 月1 日函、99年4 月
16日函、99年9 月23日函，固均係作成於參加人系爭決議之後，惟核上開函文，被告從未表明其放棄行使核准與否之權利，更於其中被告99年4 月1 日函、99年4 月16日函中陳明參加人系爭決議之相關程序符合相關規定，惟衡酌會員除名涉及當事人為農會會員之相關重大權利，甚需審慎，因而請參加人補正相關資料等語，再者，法律並未規定被告須於何期限內，或須於第一個函示即作成核准與否之處分，是被告99年2 月11日函、99年
4 月1 日函、99年4 月16日函、99年9 月23日函，應係被告作成原處分前之準備及通知參加人補正相關資料之行為，並無何違反「禁反言」、「行政自我拘束」原則之情事；且上開函文雖悉針對同一個系爭決議之行為，惟均未作成如原處分之核准，更無一事不再理可言。㈢原告雖復以：原處分同意核准系爭決議之審核事由，包括
系爭決議後參加人99年10月1 日函、99年10月29日函檢附給被告關於「其他事由」之附件資料，既未於參加人系爭代表大會中提出，亦非系爭代表大會正式開會決議作為除名原告之依據，已逾越系爭決議將原告除名所依據之事由範圍，悖離農會法所規定應先經農會決議、始得報請核准之立法原意，而原告並無違反農會法第17條、第29條、參加人章程第34條及會員代表大會決議案之行為或事由等情為主張。然以，本件原告是否有違反農會法行為，或不遵守章程或代表大會決議，直接危害農會，情節重大者，應予除名情形，亦即原告會員權是否存在發生爭執時，當由不服決議之原告提起民事訴訟程序確定之，被告雖具有就系爭決議核准與否之權限，僅在給予參加人就系爭決議執行之權力，是被告就系爭決議僅有形式上審查之權利，並不因此取得系爭決議內容是否違反法令及章程之實體審查權，已如前述。次核參加人系爭決議所載「經全體理事討論認定高建生、陳洋洲、黃逢益等3 名會員無確實證據不聽勸導，一意孤行狀告總幹事，總幹事執行理事會業務，擾亂本會正常運作，確有違農會法第17條規定，另全體理事亦認定應落實本會在第10屆第4 次之會員代表大會通過予除名決議案。」等字句，即就原告除名之系爭決議事由，不僅止於原告所稱「原告控告高慧玲涉及偽造文書、背信、侵占等，經相關偵案為不起訴處分」一事，至少尚包括就總幹事執行理事會業務，及參加人第10屆第4 次代表大會決議中有關「散發黑函」之情事。至於參加人99年10月1 日函、99年10月29日函檢附之事由係包括⒈威脅會員、職員。⒉參加代表大會或理事會表決，事後檢舉決議紀錄不實且不斷檢舉農會。⒊恐嚇會員代表。⒋強收建國花市管理費。⒌恐嚇總幹事補助特定花卉班費用。⒍破壞地下室紅外線攝影機。⒎不實檢舉開會決議紀錄不實等，並分別提出多名農會代表及職員簽名或蓋章確認該等事實之資料可稽，是參加人99年10月1 日函、99年10月29日函檢附之事由，係被告在形式上審查參加人就系爭決議進行表決之程序，認已符合農會法第37條第2 款規定之特別決議程序（即全體會員代表2/3 以上之出席、出席人2/3 以上之決議）外，考量會員除名涉及原告為農會會員之相關重大權利，為求特別保障原告會員權利及審慎、周延地行使其形式上審查權，經通知參加人補正除名之具體事由及相關資料，邀集相關單位共同開會研商後，形式上判斷原告確有參加人所指違反農會法第17條、第29條、大安區農會章程第34條及會員代表大會決議案情事，已對參加人造成直接危害，情節重大，並基於尊重參加人人民團體自治精神，始為核准系爭決議。至於原告尚主張涉及實體上該除名之決議內容是否符合法令或章程規定之私權爭執，而被告並無對私權之實體審查權限，原告自無從在本件進行爭執，進而依此爭執推翻被告經形式審查下所作成之原處分，是原告此部分之主張，亦非可採。
九、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
十一、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 24 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 劉穎怡法 官 鍾啟煌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 11 月 28 日
書記官 吳芳靜