臺北高等行政法院裁定
100年度訴字第810號原 告 中華民國國軍退除役散戶榮民未曾分配眷舍聯合會代 表 人 王正強（會長）原 告 楊書育被 告 國防部代 表 人 高華柱（部長）訴訟代理人 張靈秀上列當事人間有關眷舍事務事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按原告之訴，起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
又人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限，行政訴訟法第9條亦有明定。乃依傳統訴訟利益理論，提起訴訟限於與自己之權利或法律上利益有直接利害關係之事項，行政訴訟法第9 條雖規定，人民得提起維護公益之訴訟，惟人民以維護公益為理由，就無關自己權利或法律上利益之事項，提起行政訴訟，係屬例外性之規定，為免訴訟浮濫，癱瘓行政機關及行政法院之運作，是以公益訴訟適用之範圍，係由立法機關審酌個別法律規範之目的，以法律特別規定之，合先敘明。
二、本件原告主張：㈠國民政府遷台後，軍方依國軍在臺軍眷業務處理辦法替部分軍人及眷屬安排住所，但分配規則反覆，致部分軍眷始終無法獲配，所謂國軍在臺軍眷之保障對象為部分有屋之臺籍職業軍人，晚婚或家眷少之隨國民黨來臺軍人始終無法獲配，是國軍眷村政策已背離原始目的並賦予部分人士特權。涉及公共利益之重大事項之重大授益處分需由法律授權，眷村之性質屬行政公物，皆係被告主管機關單方給予利益之給付行政措施，依司法院大法官會議第443 號解釋，給付行政倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，然眷村改建事涉5,200 至6,00
0 億之預算，當屬涉及公共利益之重大事項無疑，應有法律保留之適用，惟國軍軍眷業務處理辦法僅係被告依職權發布之法規命令，是以，眷舍分配欠缺法律授權，違反法律保留而自始無效，其內部分配亦違反憲法平等原則將利益不當之分配而實質違憲。㈡分配眷舍之行為乃公法行為，屬行政處分無疑，是以核定眷戶時必須符合平等原則、憲法及行政程序法等規定。⒈因情事變更政府應重新審視眷舍分配。國民政府遷臺後，在臺軍眷部分未獲分配眷舍，然無人能預料日後政府大規模將國有財產變更為眷村居民之私有財產，雖據司法院大法官會議第485 號解釋，國軍老舊眷村改建條例（下稱眷村改建條例）係依憲法增修條文第10條基本國策中，政府對軍人生活保障之規定而訂定，但豈能因當初獲配眷舍資格與否而致今日數百萬甚至千萬之利益差異？且眷村改建條例卻使政府需花費6,000 億照顧原屬經濟優勢之眷戶，實已對公益有重大危害，故依行政程序法第123 條第4 款規定，被告應廢止所有眷舍分配之行政處分，政府應重新審視之。⒉眷舍分配之分配原則違法與信賴利益不存在。國軍在臺軍眷業務處理辦法乃被告之內部行政規則，在眷村改建條例訂定後形同圖利特定族群，當年獲配眷舍者實無得預料政府將花費6,000 億進行改建，眷戶亦未有能分配國有財產之預期，且根據國軍在臺軍眷業務處理辦法，其子女亦不得繼承，故無信賴基礎、信賴表現，及信賴亦不值得保護。⒊眷舍違建戶豈有就地合法之理？因其本質乃非法建築物，被告應要求拆屋還地，竟怠忽職守造就日後可以眷村改建條例取得配舍之權，此裁量濫用之行政處分應屬自始無效。⒋被告依國軍在臺軍眷業務處理辦法為眷舍分配行為，惟據預算法第22條及第23條規定，軍眷業務管理處未依預算法擅自處分國有財產，將眷舍無償予10萬眷戶使用，其亦無機關組織法，屬非法機關所為之行政處分，應自始無效。㈢房補費之差別待遇與被告之差別待遇。政府對有家眷軍人之房屋政策分別為眷村政策及房租津貼補助，未獲配眷舍者於服役中有房租補助費，獲配眷舍者除退役後可持續居住眷舍外，甚可由政府編列預算補助改建，原建戶竟還可核發房屋補助費及搬遷費，顯係歧視未獲配眷舍者。且軍人退役後，原眷村眷戶之「眷戶居住權」尚未消滅，亦受司法院大法官第485 號解釋肯認，足見政府對來臺軍眷之照顧持續至退役後，然對非眷村軍人退役後無自有房屋前其房租補助費立即終止，已違反平等原則，是被告應按憲法照顧軍人生活之意旨賦予無房地之軍眷「眷舍居住權」或相關補助。故原告主張被告停發非眷戶房補費之行為違反平等原則應為無效，並應補發非眷戶房補費。㈣國防部依國軍軍眷業務處理辦法第17條規定，對未獲配眷舍者於退役後停發房屋補助費，乃以薪俸通知未列補助費之明細表示不發給房屋補助費，係屬行政處分。就非眷村眷戶房補費之行政處分之形式問題，係以是否合於行政程序法或訴願法之規定定義並具備其要素，而非僅就其文號或形式（司法院大法官會議第423 號解釋、行政法院26年判字第54號判例、行政法院46年判字第66號判例參照）。又非眷村眷戶房補費之發放或停發合於行政程序法第92條及訴願法第3 條有關行政處分之定義，而發放或停發非眷村眷戶房補費為國防部在公法上之意思表示，按司法院大法官會議第
466 號解釋，房補費為生活保障之一種，具公法性質，關於生活保障之爭議，自應循行政爭訟程序解決。故俸單上發放或停發非眷村眷戶房補費之註記乃行政機關依法規命令為行政處分之法效與結果通知。㈤按行政訴訟法第9 條之公益訴訟，同條但書以法律有特別規定者為限，惟目前僅有環保法規有明文規定「公益訴訟得以該主管機關為被告」，而公共利益並非僅有環保乃當然之理（最高行政法院95年度判字第1239號判決參照）。是以，有關本條之公益訴訟不能僅以嚴格文義解釋，而應參司法院大法官會議第469 號解釋理由書，可知行政機關作成行政處分有違反正當程序，或其程序未符合行政法之一般原理原則時，司法即可據之審查，且如該規定又有保障人民權利之意旨，即行政訴訟法第9 條所謂之「法律有特別規定者」，是原告主張被告所為之給付行政亦應有法律保留原則適用，實係對行政機關怠於執行職務及未依法行政致公益受損，故應許其提起救濟。又原告認依行政訴訟法第9 條公益訴訟之主體，其「人民」之規定應包括公益團體以外之自然人，且「公益」非僅限於環保事項，「法律有特別規定者」應為憲法及符合中央法規標準法所訂之法規。易言之，國防部違反憲法、行政程序法、行政訴訟法、國有財產法、憲法、中央法規標準法、預算法、審計法、大法官會議相關解釋及軍人及其家屬優待條例等，足證國防部未依法行政，使人民受憲法保障之防禦權受侵害，依行政訴訟法第1 條規定，行政法院應依「有權利即有救濟」之憲法及行政訴訟法賦予之訴訟權能受理本案。另本件公益訴訟屬確認訴訟類型，其訴之利益有重複危險型、回復名譽型及判決先行型，因眷村利益僅為部分軍眷享有，其污名不應由原告等承受，且被告之違法行為多已終結，但仍有許多行政行為仍存在，或可為將來重複發生之先例，如正義國宅都更案，是依司法院大法官會議第546 號解釋，如當事人所提出之爭訟事件，因時間經過無從回復權利被侵害前之狀態，然基於合理之期待，未來仍有同類情事發生之可能時，即非無權利保護之必要，故有鑑於未來仍有同類情事發生之可能，爰依行政訴訟法第9 條規定提出本訴以維公益等情。並聲明：
㈠確認被告依國軍在臺軍眷業務處理辦法、國軍軍眷業務處理辦法分配眷舍之行政處分自始違法；㈡確認被告停發非眷戶房補費或眷戶因當事人退役後無償居住眷舍自始違法；㈢確認被告將眷舍違建戶登記在案並補償自始違法。
三、經查，原告於本院於民國100 年12月13日行準備程序時，具體表明本件係依國有財產法、審計法、民法、司法院釋字第
457 號解釋、軍人及其家屬優待條例、預算法、公務人員服務法、行政程序法第4 條、第5 條、第6 條、第8 條、第12
3 條、第137 條第1 項第3 款、第150 條、第174 條之1 、憲法第7 條、第172 條、中華民國憲法增修條文第10條第9款、司法院釋字第443 、485 號解釋、中央法規標準法第5條第3 款、第6 條、中央行政機關組織基準法第4 條、行政訴訟法第4 條第2 項、法律明確性原則及法律保留原則等提起本件公益訴訟（見本院卷第189 頁），然經核原告所主張之上開法規均未明定人民可依行政訴訟法第9 條，就無關自己權利及法律上利益之事項，提起公益訴訟，是原告遽行提起本件訴訟，即屬不備起訴要件，其訴應予駁回。
四、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 黃 桂 興上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
書記官 李 承 翰