臺北高等行政法院判決
100年度訴字第819號100年9 月8 日辯論終結原 告 財團法人中國財稅金融文教基金會代 表 人 張雁昆（董事）住臺北市○○區○○街○○巷○○號3
蕭梁純（董事）住臺北市○○區○○街○○○ 號7樓林明珠（董事）住臺北市○○區○○街○○巷○○號3袁慶岱（董事）住新竹市○區○○街○ 號訴訟代理人 王雅婷 律師被 告 教育部代 表 人 吳清基（部長）住同上訴訟代理人 蔡甫欣 律師上列當事人間有關教育事務事件，原告不服行政院中華民國100年3 月24日院臺訴字第1000094296號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：查本件原告董事會原選出董事共7 人，嗣前董事長馮葆輝、董事鍾廷禹及鍾達安分別於99年1 月份及4 月份辭職，而無法依章程規定行使董事會職權選任董事長，參照民法第27條第1 項規定，本件原告以其餘董事四人為代表人提起本件訴訟，自無不合，應先敘明。
二、事實概要：
（一）原告為經被告以民國（下同）70年8 月13日台(70)高字第27067 號函許可設立之教育事務財團法人（下簡稱教育法人），並經臺灣臺北地方法院（下簡稱臺北地院）70年8月24日准予設立登記。嗣被告以原告自92年度起即未提報年度工作計畫及經費預算、前一年度工作報告及經費決算、財產清冊等資料（以下稱年度報表資料），被告於98年
7 月30日委請會計師對原告進行98年度財務查核，原告除未提示97年度帳冊、憑證資料及財務報表外，亦未依被告98年11月13日台社（四）字第0980195965號書函糾正意旨改善。被告復為輔導原告正常運作及財務健全發展，於99年2 月至4 月間3 次派員會同會計師廉純忠至原告事務所檢查業務，惟據會計師廉純忠99年3 月11日及同年5 月24日查核報告指出，原告97及98年度之損益表及資產負債表有重大不實與錯誤，無法表達該2 年度之損益及財務狀況，且經法院登記之財產新臺幣（下同）2,000,000 元及累積餘絀1,400,000 元已被動用，另會址亦顯為商業經營之用途，並未從事與設立目的有關之業務。原告雖於99年7月26日、同年8 月19日、同年、月30日具函說明，以因有董事質疑前董事長馮葆輝保管基金之動機，乃暫由董事張雁昆代為保管，並於99年2 月9 日存入其帳戶，並非挪用不償還，並敦請立法委員羅淑蕾出任董事長等語，惟據原告所提送2,000,000 元存款餘額證明，顯示該筆定期基金於99年2 月9 日存入後，同年6 月3 日提領匯出，迄同年
8 月3 日始再存入，與所述未被挪用之事實不符，復據其前董事長馮葆輝99年8 月2 日傳真聲明書稱，其未曾參加會議，亦從未參與事務，所有事項均由張雁昆主導、林明珠執行等語。原告經被告多次限期改善未果，並有不當動用設立基金、製作不實會議紀錄與財務報表等情事，且張雁昆諸多陳述均與事實不符，其實質上亦未積極運作，被告乃依民法第34條及教育部審查教育事務財團法人設立許可及監督要點（以下簡稱設立許可及監督要點）第17點第
1 項規定，以99年9 月9 日以台社（四）字第0990154014號函廢止原告之設立許可（下稱原處分），旋以99年9 月28日台社（四）字第0990163487號函通知臺北地院依民法第42條規定，監督原告之清算及解散登記事宜。
（二）原告不服，以其自創辦人張則堯辭世後，即陷入混亂，無人管理，致92至98年度均未提送年度報表資料陳報主管機關備查，亦未能於會計師檢查業務時充分準備，惟每年均按時報稅，並無不法情事。其對財產之管理係基於安全及利息考量，經多數董事同意暫由董事張雁昆保管，並收取利息，嗣該款項已轉回，並無挪用財產情事，其應張雁昆要求，將該款項提供週轉之用，屬人之常情，且可增加利息收入，並未影響其運作，至其將辦公場所出租予其他董事使用，亦不為過。其於99年5 月間即與國立政治大學財金研究所洽詢設立獎學金事宜，詎被告先阻止該校接受，復據此指摘其未積極運作，且未俟其提起訴願，即於99年
9 月28日函請臺北地院監督其辦理清算事宜，又其已於同年10月間頒贈國立臺北大學財政學研究所獎學金2 萬元，符合其設立宗旨，並已就被告糾正事項改善，請撤銷原處分而提起訴願，亦遭決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張略以：
（一）原告由於創辦人張則堯於93年去世而陷入混亂直至98年才確定由本屆董事會接手。被告承辦人員自始即抱定撤銷原告之設立許可之決心，對原告之改善與積極從事與設立宗旨有關業務均採用阻止及相應不理之態度。原告之基金係自民間自籌亦未有任何違法情事，本屆董事會接手後亦依章程行事，並未罪至需撤銷設立許可之程度，被告依私人好惡、濫用職權，造成極大之不平等待遇。
（二）按行政程序法第7 條規定，行政機關所為之行政處分，自應具合法性與目的性，行使裁量權限，則應遵守法律優越原則，並避免違背平等原則、比例原則等一般法的規範，合先敘明。原處分略以原告動支設立基金、財務報表無法真實反應有財務狀況、會址並從未從事與基金會設立有關業務，經其多次限期改善未果，爰依民法第34條、設立許可及監督要點第17點規定，廢止原告設立許可。
（三）惟查：
１、按設立許可及監督要點第17點規定，教育法人如有違反法令、捐助章程或遺囑者，或管理、運作方式與設立目的不符者，被告得糾正並限期改善，屆期不改善者「得」廢止許可，而非「應」廢止許可，被告亦得行使裁量對違反監督命令之董事或監察人為罰鍰或請求法院解除職務。被告自應視其違規情節及改善可能性，予以適當之裁量。換言之，除該行政處分須適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定比例，始足當之。
２、查，原告自70年即已設立，經費多由曾擔任財政部顧問、財稅人員訓練所所長、國立政治大學財政研究所所長等專業要職之張則堯及其親友捐贈，張則堯對國家之教育及稅制貢獻良多，原告之存續自有其重要之意義，雖然張則堯過世後原告因面臨交接過程之爭議而有會務暫時未能順利推展之情，惟原告自98年8 月27日完成第三屆董事變更登記完成人事改組後，亦循被告之指示不斷地改善基金會之運作並開展會務（參見被告所呈兩造間往返之函文資料），從而本件被告未考量廢止許可影響原告之權益重大，仍逕予廢止許可設立之處分，所採取之手段已明顯違反比例原則。
３、況且，前開條文已明文規定，被告應踐行「限期」改善，「屆期」仍不改善，方可廢止原許可，始符合依法行政。惟，被告於99年9 月9 日原處分作出前，雖曾於同年4 月13日通知原告應予檢討及請速依限配合辦理，但函文中均未明訂應予改善之「期限」，本案自無條文所載「屆期」不改善之情，從而被告逕於6 月30日表明擬廢止原告之設立許可而通知被告陳述意見，嗣於9 月9 日，逕為消滅原告之法人格而廢止原設立許可，原處分於法自有未合。
４、復以，被告於99年6 月30日通知原告陳述意見後，原告於同年7 月26日、8 月10日、8 月30目多次發函向被告陳明原由董事保管之基金已歸回基金會之帳戶，並呈報已積極推動相關會務如與國立政治大學等大專院校接洽設置獎學金作為業務開展之起步等情，並繼續提供獎學金予台北大學優秀學生至今。本件被告作出廢止原處分前，已確認基金於99年8 月3 日匯回，並積極推展會務之事實，原告實無前揭條文所稱屆期不改善之情況，是以被告仍於原告已為積極改善作為之情況下，去電政治大學要求校方不要接受原告設置張則堯獎學金，進而對原告處以最嚴厲之廢止許可設立之處分，被告之行政作為實與比例原則有違，構成裁量錯誤。
（四）綜上，本件原處分既有適用法律違誤及裁量錯誤之違法，依法即有撤銷之必要。爰依法提起撤銷訴訟並聲明：１、撤銷訴願決定及原處分。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：
（一）按民法第32條、第34條、第42條第1 項及第2 項規定，及設立許可及監督要點第13點第1 款、17點第1 項規定，原告有經被告多次糾正並限期改善而未改善、動用設立基金、製作不實會議紀錄與財務報表及未積極運作，且董事張雁昆諸多陳述與事實不符之情事，洵堪認定。被告依民法第34條及設立許可及監督要點第17點第1 項規定，廢止原告之設立許可，尚無不合。復經被告99年10月21日台社（四）字第0990174942號函附訴願答辯書辯明在卷，行政院訴願委員會決定所訴核不足採，原告訴願為無理由，爰依訴願法第79條第1 項決定訴願駁回。
（二）卷查本案，被告對原告所為之行政處分，除主管機關應有之行政監管之責，另本於輔導立場，一再給予原告改善機會，以期非營利組織能發揮更大的社會服務功能。惟原告97年度及98年度之財務報表為重大不實與錯誤、會議紀錄董事簽章不實、動支設立基金、對主管機關亦有一再欺瞞行為，實有違反設立許可之條件。針對原告所持各項訴訟理由，被告說明如下：
１、原告以前創辦人張則堯去世而陷入混亂，直至98年才確由本屆董事會接手一節，查原告98年2 月5 日第3 屆董事會議紀錄除推選董事長外，第二案及第三案並決議審議通過相關財務報表，何以張雁昆董事98年7 月30日無法提示97年度財務報表供會計師查核？另被告98年11月13日台社（四）字第0980195965號書函，請原告補送91年度至96年度之財務報表、補送設立基金200 萬元存放證明，以及速召開董事會，俾將「臺北市○○區○○○街○○號6 樓之3」之不動產，納入經法院登記之財產總額。惟原告於接獲被告糾正函後，卻旋即於同日（11月13日）召開董事會議並函請被告同意其出售不動產，被告爰以98年12月28日台社
（四）字第0980224495號書函，請原告補充說明報被告核處，案並副知馮葆輝董事長。另以99年1 月19日台社（四）字第0000000000A 號書函，請原告依98年度會計師查核結果及建議事項確實改進，並請其於99年1 月底前來文說明。原告既至98年2 月已完成第3 屆董事選任並接手，何以被告相關糾正事項，均未據辦理。
２、有關原告指稱被告社教司承辦人員自始即抱定撤銷原告之設立許可，對原告之改善與積極從事與設立宗旨有關業務均採用阻止以及相應不理之態度，明顯表示背後有人操縱一節，被告所轄687 家基金會，基金規模最低為30萬元，最高逾117 億元，均依民法及設立許可及監督要點等相關規定辦理。廢止基金會設立許可係基於違反設立許可條件者，絕非僅針對特定名稱之基金會。原告自張則堯董事長辭世後，會務（業務）如處於停頓狀態，在被告積極輔導及多方人士協助下，終於完成其第3 屆董事變更，然原告並未珍惜此一機會積極推展業務，辜負社會所託。本案查訪期間，廉會計師不斷提醒，報表作錯修正即可，但絕不能故意不實表示。政府之有效監督有助於非營利組織之發展，被告已多次給予原告改善機會，原告雖一再表示，有心承繼先人遺志，栽培國家財政棟樑，然相關作為卻有違當初創辦人理念。
３、有關原告所敘其基金係民間自籌，亦未有任何違法之情事，本屆董事會接手亦依章程行事，並未罪至須撤銷設立許可之程度，主管人員依私人好惡、濫用職權，造成極大之不平等待遇一節云云，被告除輔導原告完成第3 屆董事變更登記，並予原告多次改善機會。會同會計師財務查核作業及3 次業務查訪均係為瞭解實情，並給予適時輔導。惟據廉純忠會計師99年3 月11日及99年5 月24日查核報告，研判97年度及98年度之損益表與資產負債表，為重大之不實與錯誤，無法表達原告97年度及98年度之損益及財務狀況，且經法院登記之財產200 萬元及累積餘絀140 萬元，已被動用；原告帳載正確性及實體存在無法證實；薪資支出42萬元，未提示薪資清冊、薪資所得扣繳申報書及薪資支領憑證，其真實性亦無法證實；原告會址，亦顯為商業經營之用途，並未從事與「財團法人中國財稅金融文教基金會」設立目的有關之業務。被告考量非營利組織享有租稅減免的優惠，因此社會資源本應被妥善運用，鑑於原告管理上已有諸多明顯不當之處，爰對原告作出廢止處分。
（三）有關原處分究依設立許可及監督要點第17點第1 項何款為之？又本件原告何行為符合上開要件？被告於何時予以糾正並限期改善？有何證據證明原告未於限期內改善？被告說明如下：
１、原處分係依設立許可及監督要點第17點第1 項第1 款、第
2 款規定辦理，原告涉及上開1 款（被告言詞辯論時再變更主張原告違反第1 款「違反法令、捐助章程」，本院卷第129 頁）規定之情事如下：
⑴原告基金之保管事項及孳息之運用事項，違反設立許可及監督要點第12點第4 項及捐助章程第3 條規定。
①原告設立基金存放證明報被告後，旋即於99年6 月3
日匯出，迄同年8 月3 日再存入，益見其設立基金與累積餘絀有迭經動支之情形。
②按設立許可及監督要點第12點第5 項明定，教育法人
之財產不得存放或貸與董事、其他個人或非金融機構。然原告卻將基金私相授受貸予董事張雁昆，管理運作顯有不當，而與前開規定有違。
③教育事務財團法人財務處理要點第24點規定，教育事務財團法人處理財務收支，不得有匿報或虛報情事。
惟據廉純忠會計師99年3 月11日提出之查核報告研判，原告97及98年度之損益表與資產負債表，為重大之不實與錯誤，無法表達該原告97及98年度之損益及財務狀況。
⑵原告管理、運作方式與設立目的不符事項：
①原告自92年迄被告99年10月1 日廢止其設立許可止，均未辦理任何符合設立目的之業務。
②原告報備之98年2 月5 日第3 屆董事會議紀錄顯示，
除推選馮葆輝為董事長外，並決議通過97年度工作報告書、經費收支決算表、資產負債表、財產清冊及98年度業務計畫書、經費收支預算表等，並無張雁昆於98年7 月30日財務查核時所稱無法提示97年度財務報表資料供查核之情形。
③99年8 月2 日馮葆輝傳真申明書表示並未實際參與董事會。
④教育事務財團法人處理財務收支，不得有匿報或虛報
情事。惟據廉純忠會計師99年5 月24日提出之查核報告顯示，原告「設立基金及累積餘絀已被動用，收回之可能性存疑、無法證明帳載正確性及實體是否存在、薪資支出42萬元，真實性無法證實、會址顯為商業經營之用途，並未從事與設立目的有關之業務」。
２、綜上所述，被告多次函請原告限期改善，且3 次財務查核中廉會計師亦多次提醒及輔導，惟原告仍未就糾正事項積極辦理，相關董事之陳列內容，部分前後矛盾，且仍有諸多與事實不符之處。爰依民法第34條及設立許可及監督要點第17點第1 項規定，廢止原告之設立許可。
（四）有關原告代表人為張雁昆董事一節，仍有下列適法疑義。
１、依原告組織章程第4 條第1 項規定，董事會置董事7 人至21人，以現行選出之董事共7 人，為章程法定最低人數，而董事長馮葆輝、董事鍾廷禹及鍾達安已分別於99年1 月份及4 月份辭職，此時董事人數僅剩4 人，已不符合原告組織章程第4 條第1 項董事法定最低人數規定，董事會已無法行使職權，如未依原告組織章程第4 條第1 項規定後段規定補選董事，董事會提起本案訴訟已違反組織章程第
4 條第1 項董事法定最低人數規定。
２、退步言，縱現行原告董事會得行使職權，則依原告組織章程第6 條規定，董事會行使職權須經出席董事過半數同意行之，爰原告仍應檢具董事會會議紀錄等相關證明為之。
（五）有關原告指摘被告未指明限期改善之期限，而原處分違法一節，被告說明如下：
１、被告於98年7 月30日委請廉純忠會計師至原告主事務進行98年度財務查核，惟原告未提示任何財務報表供查核，並由原告董事張雁昆於查核紀錄表上親自載明「儘速提供相關資料予貴事務所（即廉純忠會計師之事務所）」，惟原告至99年1月19日仍未將財務報表補送至廉純忠會計師事務所以供查核（即改善），爰被告於99年1月19日以台社
（四）字第0000000000A號書函，命原告於99年1月底前改善，故被告「並非」未指明限期改善之期限，原告所言不實。
２、又被告於99年4月6日協同廉純忠會計師至原告主事務再次進行相關業務缺失查核，原告仍未出具財務報表及存款餘額證明，當場被告以書面要求原告10日內提示修正後財務報表及存款餘額證明予廉純忠會計師（即改善），並經原告在場董事林明珠、蕭梁純及袁慶岱3 人簽名確認，嗣被告於99年4月13日以台社（四）字第 0990060842號書函，命原告依限配合辦理（即99年4月6日當場以書面要求原告10日內之改善期限），否則將廢止許可。故此為被告又再次命原告限期改善之事實。
３、再者，被告作成原處分前，再給予原告改善之機會，命原告提出陳述意見書，惟原告仍未改善，爰被告於99年8 月5日以台社（四）字第0990132710號函，命原告於文到3日內補送文件（即限期3日內改善），否則將廢止許可。
４、另被告作成原處分前，原告又發生「設立基金及累積餘絀已被動用」之重大缺失及涉嫌違法情事，爰被告再於99年8月19 日以台社（四）字第0990142274號函，命原告於文到3日內補送以被告名義存入之「存提款明細表」文件（即限期3日內改善）。綜上，即被告命原告限期改善之事實，爰原處分並無違法情事。
（六）據上，本件原告之訴為無理由，為此答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按「受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及有無違反許可條件與其他法律之規定。」、「法人違反設立許可之條件者，主管機關得撤銷其許可。」、「（第1 項）法人之清算，屬於法院監督。法院得隨時為監督上必要之檢查及處分。（第2 項）法人經主管機關撤銷許可或命令解散者，主管機關應同時通知法院。」民法第32條、第34條、第42條第1 項及第2 項定有明文。
（二）教育事務主管機關教育部，為辦理教育事務財團法人之設立許可及監督事宜，乃依上開民法有關規定訂定「教育部審查教育事務財團法人設立許可及監督要點」（即設立及許可監督要點）；其中第13點第1 款規定：「教育法人經許可設立後，本部應依民法第三十二條等規定監督下列事項並定期辦理評鑑：（一）教育法人應依設立宗旨及目的事業，訂定年度工作計畫及經費預算，連同前一年度工作報告及經費決算、財產清冊於每年二月底前，報本部備查。但依第十五點第一項規定應經會計師查核簽證者，得延至四月三十日前報本部備查。當年度如辦理教育法人評鑑，應依本部主管教育事務財團法人評鑑實施要點及有關規定辦理，免報送上開年度資料；政府捐助之教育法人報送年度相關資料時，得由本部會請捐助機關（單位），就未來年度工作計畫提供建議意見，請該教育法人研議檢討，並將研處情形報本部備查。」第17點第1 項規定：「教育法人有下列情形之一者，本部得予糾正並限期改善，屆期不改善者，本部得依民法第34條規定廢止其許可，並通知法人登記之法院：（一）違反法令、捐助章程或遺囑者。
（二）管理、運作方式與設立目的不符者。」上開許可監督要點乃被告依職權訂立，核未違反法律保留原則，被告據為監督原告等教育法人運作，本院予以尊重。由上開規定可知，被告認受其監督之教育法人，有違反⑴法令、捐助章程。⑵管理、運作方式與設立目的不符者，應先依許可監督要點第17點第1 項規定為「糾正並限期改善」之處分，受監督之相對人不依被告上開限定之期限（「屆期」不）改善者，被告方可依法廢止受監督人之許可。
六、兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有原告提出之原處分書、訴願決定書、原告組織章程、原告法人登記證書、被告99年4 月13日台社( 四) 字第0990060842號函、被告99年6 月30日台社( 四) 字第0990107430號函、原告99年7 月26日函、原告99年8 月10日財字第0990810001號函、原告99年8 月30日財字第09908300001 號函、原告99年7 月23日財字第09907230001 號函、原告99年10月6 日財字第09910060001 號函、原告99年10月20日財字第09910200001 號函、原告100 年4 月11日財字第10004110001 號函、原告原董事長馮葆輝存證信函、原告董事長鍾達安及鍾廷禹辭職函；被告提出之原告組織章程、原告法人登記證書、原告原董事長馮葆輝存證信函、原告董事長鍾達安及鍾廷禹辭職函、被告95年9 月20日台社( 四) 字第0950140170號函、被告99年10月5 日台社( 四) 字第0950144841號函、被告97年8 月
5 日台社( 四) 字第0970144917號函、尹智傑97年7 月6 日中財字第0970706001號函、被告97年8 月5 日台社( 四) 字第0970152367號函、被告93年9 月9 日台社( 四) 字第0930119087號函、被告94年12月1 日台社( 四) 字第0940167223號函、被告94年6 月20日台社( 四) 字第0940083496號函、被告95年7 月17日台社( 四) 字第0950104172號函、被告95年12月5 日台社( 四) 字第0950182420號函、被告96年7 月
2 日台社( 四) 字第0960100570號函、被告97年8 月20日台社( 四) 字第0970163460號函、被告98年9 月15日台社( 四) 字第0980159469號函、98年7 月30日被告98年度查核教育事務財團法人財務管理計畫紀錄表、被告99年1 月19日台社
(四) 字第0000000000A 號函、被告98年度查核教育事務財團法人財務管理計畫執行報告、99年2 月5 日被告98年度查核教育事務財團法人財務管理計畫紀錄表、原告99年4 月6日臨時董事會會議紀錄、原告第三屆董事會臨時會出席董事簽到簿、原告第三屆第一次董事會議開會通知、原告第三屆第一次董事會議程、99年5 月24日廉純忠會計師原告財務管理查核報告、馮葆輝99年8 月2 日聲明書、原告存摺影本、被告97年9 月10日台社( 四) 字第0970177724號函、原告97年8 月28日中國財金第970828號函、被告98年6 月15日台社
(四) 字第0980101003號函、被告98年7 月6 日台社( 四)字第0980115925號函、被告98年11月13日台社( 四) 字第0980195965號函、原告98年10月28日函及其附件、被告98年12月28日台社( 四) 字第0980224495號函、原告98年12月9 日函、被告98年11月26日台社( 四) 字第0980202875號函、被告99年2 月2 日台社( 四) 字第0990008094號函、原告99年
3 月23日財字第099030002 號函、原告99年4 月15日董事會臨時會開會通知、被告99年4 月13日台社( 四) 字第0990060842號函、原告99年4 月6 日應改進事項摘要表、被告99年
6 月30日台社( 四) 字第0990107430號函、被告教育部陳述意見通知書、原告99年7 月26日函、被告99年8 月5 日台社
(四) 字第0990132710號函、原告99年8 月10日財字第0990810001號函、被告99年8 月19日台社( 四) 字第0990142274號函、原告99年8 月30日財字第09908300001 號函、原告99年7 月23日財字第09907230001 號函、原處分書、被告99年
9 月28日台社( 四) 字第0990163487號函、原告99年10月1日訴願書、被告訴願答辯書、訴願決定書（以上於可閱卷）、被告70年8 月13日台(70)高27067 號函、原告捐助章程、原告第三屆董事名冊、原告94年至98年收支結算表及平衡表（以上於不可閱卷）（均為影本）附本院卷及原處分卷可查，自足認為真實。
（一）原告係經被告70年8 月13日台(70)高27067 號函許可設立，並經臺灣臺北地方法院70年8 月24日准予設立登記在案。原告於90年11月5 日補送年度資料後未再依法陳報年度資料予被告。又原告原董事長張則堯於93年1 月23日死亡。
（二）原告捐助章程第4 條第1 項規定，遇董事請辭或其他原因出缺時，由董事會遴聘補充之。93年11月27日原告召開董事會改選第3 屆董事，董事長為李金桐先生，然並未依法向被告陳報董事長變更。
（三）被告於以95年9 月20日台社（四）字第0950140170號函，請原告儘速辦理董事變更及補送92至94年度資料至被告處備查，另敘明多次糾未見函復及改善，屆期不改善者，被告得依民法第34條規定廢止許可。
（四）被告以97年8 月5 日台社（四）字第0970152367號函，請原告儘速辦理第3 屆董事變更及報送年度報表，如屆期不改善者，被告將依民法第34條及設立許可及監督要點第17點第1 項規定廢止原告設立許可。
（五）被告98年6 月5 日台社（四）字第0980101003號函，檢還原告98年6 月8 日申請書所附辦理第３屆董事、修正捐助章程、法人印信遺失變更所文件等，並請原告補正變更文件報被告辦理變更。嗣再以98年7 月6 日以台社（四）字第0980115925號函，同意原告選任第3 屆董事（董事長由馮葆輝董事擔任）及修正捐助章程（紀錄顯示李金桐同意
93 年 間第3 屆董事選任事項不予採用，並協助主持會議，重新選任第3 屆董事）等案，同意變，並請原告依說明意旨依法辦理。
（六）98年7 月30日被告委請會計師廉純忠至原告主事務所進行98年度財務查核，惟原告未提示任何財務報表供查核。嗣被告以98年11月13日台社（四）字第0980195965號書函，回復原告98年10月28日函，且就原告該年度應提之年度資料，應依說明辦理，其餘存被告處備查。而同函說明欄則載明：原告應補送相關應改善事項（包括92-97 年度應提報之年度資料未報送、91-96 之經費收支決算表、資產負債表。又所送97年度經費收支決算表顯示，收入及支出各
5 萬餘元，惟97年度未召開董事會亦無工作成果，應檢討改進。另應補送設立基金新臺幣200 萬元存放證明及應開會討論位於台北市○○○路房地不動產，納入法院登記之財產總額），並援引上開設立許可及監督要點第17點第1項及民法第34條規定，通知原告，屆期不改善者，被告得依民法第34條規定廢止許可。
（七）98年11月13日原告函請被告同意其出售會址即上開台北市○○○街之不動產。被告於11月19日電話聯絡後，以同年11月26日台社（四）字第0980202875號函，請原告補送文件（92-96 年度之財務報表、91年成立迄今之設立基金20
0 萬元存放證明、97年度財務支出及已呈報支出與捐助章程目的相符之支出及相關憑證、上開會址出租契約影本及說明出售會址所得款項之運用計畫）報部核處後再議。
（八）被告以99年1 月19日台社（四）字第0000000000A 號函原告（副本各董事）略以，請原告依查核結果及建議事項確實檢討改進，並於1 月底前來文說明；並於說明欄第四點載明，屆期不改善者，被告得依民法第34條規定等法規廢止原告許可。嗣被告再以99年2 月2 日台社（四）字第0990008094號函知原告，將於99年2 月5 日前派員檢查原告業務，請原告屆時配合提供文件，另應研處董事長1 月12日寄發存證信函請辭乙事。而99年2 月5 日被告協同會計師廉純忠至原告主事務所查核，僅林明珠董事在場，原告亦無任何報表。99年3 月11日廉純忠會計師提出「綜上研判，該基金會97及98年度之損益表與資產負債表，為重大之不實與錯誤，無法表達該基金會97及98年度之損益及財務狀況」查核報告（外放答辯狀證物第31頁以下）。
（九）99年3 月23日原告函知將訂於99年4 月5 日10時召開臨時董事會，討論訴外人馮葆輝董事長請辭及會址交付地方法院登記事。但所附開會通知時間為4 月15日。經電話詢問，原告始於99年3 月29日乃以張雁昆董事名義函知將於4月6日 召開董事會臨時會。99年4 月6 日被告協同會計師至原告主事務所第2 次查核，僅3 位董事到場（張雁昆董事並未在場），董事會尚未進行，但會議紀錄早備妥（原告應檢討事項均記錄延至下屆處理）。另依會議規範該會未達1/2 以上董事出席人數，且未附委任書。被告乃認該次會議無效，另責請原告2 週內召開董事會，10日內提示修正後財務報表及存款餘額證明。99年4 月13日被告以台社（四）字第0990060842號函知原告，99年4 月19日第3屆董事會議應注意事項，及99年2 月5 日同年4 月6 日協同會計師查核紀錄表及應改進事項摘要表各一件，請儘速依限配合辦理，屆期不改善者，被告得依民法第34條等規定廢止許可。99年4 月19日被告再協同會計師至原告主事務所第3 次查核與輔導，僅3 位董事在場，另訴外人馮葆輝亦到場關心，該次會議雖有議程，卻未提示工作計畫及經費預算表。又99年5 月24日廉純忠會計師出具查核報告載明原告「設立基金及累積餘絀已被動用，收回之可能性存疑、無法證明帳載正確性及實體是否存在、薪資支出42萬元，真實性無法證實、會址顯為商業經營之用途，並未從事與設立目的有關之業務」（外放答辯狀證物第33頁以下）。
（十）99年6 月30日被告以台社（四）字第0990107430號函送「教育部陳述意見通知書」，檢陳上開事實經過，請原告於接獲通知書後30日內向被告提出陳述書，並略以被告多次限期命原告改善而未改善，擬依民法第34條等法規廢止原告設立許可，乃依行政程序法第102 條規定請原告陳述意見。99年7 月26日原告提出陳述書略以為安全考量，基金之現金部分仍由張雁昆保管，待98年9 月完成法定程序，新任董事長要求保管，但有董事質疑其動機而未同意，馮董事長遂於99年1 月提出辭呈。被告則以99年8 月5 日台社（四）字第0990132710號函覆，請原告於文到3 日內補提97年12月31日、98年12月31日及99年6 月30日之存款餘額證明及列印存提款明細表，以證實該存款於各年度確實存在等；並於說明欄載明屆期不改善者，被告得依民法第34條規定廢止原告設立許可。99年8 月10日原告函復說明略以，設立基金及累積餘絀，於97至98年因安全考量由張雁昆保管，亦由其提供基金會各項開銷，現已回歸帳上；由張雁昆暫代理董事長一職；寄望主管單位再予半年之觀察期。99年8 月19日被告以台社（四）字第0990142274號函覆，請原告仍於文到3 日內列印包括由張雁昆董事保管期間及99年2 月以後基金會名義存入之「存提款明細表」。而原告則以99年8 月30日函復被告略以：非挪用基金不償還，已接洽獎學金發放事宜及請羅淑蕾委員出任董事長乙職。99年9 月1 日被告國會組轉知羅淑蕾委員從未獲悉出任董事長乙事。
99年9 月9 日被告以原處分書函廢止原告之設立許可，嗣
於99年9 月28日以台社（四）字第0990163487號函臺灣臺北地方法院，廢止原告設立許可。臺灣臺北地方法院並於99年10月18日以北院木民護99年度法字第86號函請原告於10日內依民法第37條之規定，呈報清算人到院。原告不服原處分，提出訴願亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
七、本件事實經過詳如上述，而經闡明後，被告始明確主張「第
一、二、三次命限期改善都是因為違反第17點第1 項第1款「違反法令、捐助章程」，沒有按時申報財務報表。第四次命限期改善是違反監督要點第12點第5 項「教育法人之財產不得存放或貸與董事、其他個人或非金融機構。」也是屬於違反法令，亦屬於違反第17點第1 項第1 款。綜上，四次限期改善都是屬於違反第17點第1 項第1 款。」（參照100 年
9 月8 日言詞辯論筆錄）因此原處分乃以原告違反許可監督要點第17點第1 項第1 款「違反法令、捐助章程」，且經被告多次糾正並限期改善，而屆期不改善，始依民法第34條規定廢止原告之許可（被告前於準備程序主張原處分指原告違反設立許可及監督要點第17點第1 項1 款外，尚違反第2 款等語，即應予改正）。而原告對前述事實經過並不爭執，僅主張被告並未明定應予改善之「期限」，逕為原處分，與法不合；且原告自98年8 月27日完成第三屆董事變更登記完成人事改組後，已循被告之指示不斷地改善基金會之運作並開展會務，被告未考量廢止許可影響原告之權益重大，所採取之手段已明顯違反比例原則，因原處分亦有裁量之違法。因此本件首要爭點乃是被告為原處分（即廢止許可處分）前，是否有合法先命原告「糾正並『限期改善』？
（一）按行政程序法第5 條規定，行政行為之內容應明確。而上開法律規定之明確性原則，乃憲法法治國之要求與依法行政之適用，並不僅限於行政行為，如行政命令及行政處分等，法律與法規命令規定之內容應符合明確性原則；特別是涉及人民權利義務事項，更應有明確具體之內容與範圍，始符合明確性原則。因此行政程序法第96條第1 項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、……二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、……」。而處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目：一、法令之引述與必要之解釋。二、對案件事實之認定。三、案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。四、法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）等。至於具體個案之行政處分在說理上是否完備而符合上開要求，應為實質上判斷，不得僅因處分書上備有『理由」』或『說明』欄之記載，即謂已盡處分理由說明之法律義務。
１、因此為合乎行政行為內容明確之原則，行政行為若以書面表示者，內容中應避免不明確之用語，例如：「疑似」、「未盡相符」、「緩議」、「俟…才」、「破壞紀律，情節重大」等（李震山，行政法總論修訂7 版，2007年10月，頁292 ）。而各種國家公權力行為是否明確，以可理解性、可預見性、以及審查可能性為三個要素作為判斷基準。因此行政行為，特別是行政處分所要求的規範明確性包括規範中的「構成要件」及「法律效果」，須使人民能夠理解，從而能產生預見可能性，知所因應；發生疑義時，透過司法可進行規範的審查。行政處分之明確性旨在要求法律效果之明確，包括行政秩序罰之種類內容及其執行時效期間，故行政行為內容不明確而不知處分機關為何或無法知其法律效果為何者，將導致無效（李惠宗，行政法要義3 版，2007年2 月，頁93、97）。
２、因此行政處分必須附記理由，行政處分符合明確性之要求，作成處分之行政機關必須明確表明其所作成的是一個高權措施，亦即要表明作成的是一個單方具拘束效果的規範，而非僅是一個單純通知；且該政處分應可以充分明確地直接辨識作成行政處分的行政機關，並應使行政處分的相對人必須足資辨識受處分之相對人為何人；且行政處分的規範（制）內容明確，則行政機關必須明確表達其為行政處分之意圖，且基此，行政處分所作成之目的、意義以及內容要清楚可辨，並應將法規或立法者使用的不確定抽象概念在個案中具體明確化，始符合明確性要求。若捨此未為，甚至於只是重複法律規定的抽象條文時，即應認為該行政處分違反了明確性原則之要求。（參閱程明修，行政處分之明確性，法學講座第9 期，2002年9 月，頁21-23）即採相同見解。
３、綜上可知，行政行為（包含行政處分），唯有在其要件與內容的敘述上，能使人民認知其所處的法律地位與狀態以及因此知悉應如何行為，才能符合明確性要求。
（二）經查原處分廢止原告設立許可之原因事實為：原告自92年度起即未將年度資料報被告備查，被告98年7 月30日委請會計師至原告進行98年度財務查核，原告除未提示97年度帳冊、憑證資料及財務報表外，亦未依被告98年11月13日台社（四）字第0980195965號書函糾正意旨改善報被告。
被告為輔導原告正常運作及財務健全發展，於99年2 月至
4 月間3 次派員會同廉純忠會計師至原告檢查業務，惟據會計師廉純忠99年3 月11日及同年5 月24日查核報告，研判原告97及98年度之損益表及資產負債表，為重大不實與錯誤，無法表達原告該2 年度之損益及財務狀況，且原告經法院登記之財產200 萬元及累積餘絀140 萬元已被動用；會址（台北市○○○街○○號6 樓之不動產）亦顯為商業經營之用途，並未從事與設立目的有關之業務（見原處分書說明四記載）。且原處分書亦於說明五記載：原告上述事實經被告多次函催限期改善而未改善，被告爰以99年6月30日台社（四）字第0990107430號函送「教育部陳述意見書」，通知將依相關規定廢止原告告設立許可，請原告於30日內向被告提出陳述書。原告雖於99年7 月26日、同年8 月19日、8 月30日函復說明，係因有董事質疑前董事長馮葆輝君保管基金之動機，爰暫由董事張雁昆君代為保管，並於99年2 月9 日存入其帳戶，並非挪用不償還，另已接洽立法委員羅淑蕾出任董事長。惟據原告所附200 萬元存款餘額證明，顯示該筆定期基金於99年2 月9 日存入後，同年6 月3 日提領匯出，迄同年8 月3 日始再存入，與所述未被挪用之事實不符，又復據原告前董事長馮葆輝先生傳真至被告之聲明表示，渠其未曾與過任何會議，至今亦從未參與過任何實務，所有事項均由張雁昆君主導，林明珠執行。原告經被告多次限期改善未果，動支設立基金、製作不實會議紀錄與財務報表等情事，且張雁昆董事諸多陳述均與事實不符，基金會實質上未再積極運作，擬依民法第34條及設立許可及監督要點第17點規定，廢止原告設立許可（原處分說明第五）。因此原處分認原告應廢止設立許可之事實理由，主要即為被告委託廉純忠會計師查後之查核報告，認「原告97及98年度之損益表及資產負債表，為重大不實與錯誤，無法表達原告該2 年度之損益及財務狀況，且原告經法院登記之財產200 萬元及累積餘絀140 萬元已被動用；會址顯為商業經營之用途，並未從事與設立目的有關之業務」等應先敘明。次查經本院一再曉諭後，被告始於言詞辯論期日當日，主張依設立許可辦法第17點第1 項為原處分前，曾以⑴99年1 月19日台社（四）字第0000000000A 號函；⑵99年4 月13日台社（四）字第0990060842號函；⑶99年8 月5 日台社（四）字第0990132710號函；⑷99年8 月19日台社（四）字第0990142274號函等四件公文，糾正並限期改善（原處分說明四所指之違法事實），且因認原告屆期不改善，始為原處分等語。
八、然查被告主張上開四次「糾正原告並限期改善」，或欠缺明確性、或未訂定立期限，或非屬原處分前之糾正並限期改善等詳如下述。
（一）有關被告99年1 月19日台社（四）字第0000000000 A號函（詳被告提出可閱卷證物第19頁，本院卷第135 頁）部分：
１、被告此部分函文主旨為「檢送……執行報告乙份如附件1，請原告依查核結果及建議事項確實檢討改進，並於1 月底前來文說明」；參考前開行政處分明確性原則之說明，核並未能明確顯示有「糾正原告並限期改善」之意旨。且查原告雖引用民法第34條及設立許可及監督要點第17點第
1 項，但至多只是重複法律規定而已，並未對上開規定抽象條文內容之明確適用及陳述相關事實，因此上開函件顯然違反明確性原則，原告並不能從上開函文中理解被告有糾正並限期改善及不遵期改善之法律效果；因此上開行政行為顯違反明確性原則之要求。
２、次查被告於言詞辯論程序主張原處分依據之事實，乃違反許可監督要點第17點第1 項1 款；然被告99年1 月19日台社（四）字第0000000000A 號函文，所指原告係違反許可監督要點第17點第1 項2 款（參見上開函文說明四所示）；參照上開明確性原則之說明，原告行政行為之事實及理由並不一致，上開函件，顯不能認屬原處分前之合法「糾正原告並限期改善」之函文。
３、再查如本院認定之事實即理由六（八）（九）所示，及原處分之說明四廢止設立許可原因，上開函文所指廉純忠會計師98年間之查核報告，雖以上開函件請原告於99年1 月底前具文說明，嗣又以為輔導原告正常運作及財務健全發展，於99年2 月至4 月間3 次再派員會同廉純忠會計師至原告檢查業務，並作成99年3 月11日及同年5 月24日查核報告等語，據此縱認被告上開函文有「糾正原告並限期改善」之旨，惟亦因被告主張之２、３、４次之「糾正原告並限期改善」而主動延長原告之改善期間。
４、末查有關98年會計師查核原告財務之問題，原告並非全然不理，參照被告提出之時序表（本院卷第48頁～第50頁），序號15至20所示。
５、綜上所示，被告上開99年1 月19日台社（四）字第0000000000 A號函，自不能認屬原處分前之「糾正原告並限期改善」函。
（二）被告99年4 月13日台社（四）字第0990060842號函（詳被告提出可閱卷證物第77頁，本院卷第140頁）部分：
１、查上開函主張乃為函復原告99年4 月10日所送之開會通知單，其主旨為：有關原告擬訂於99年4 月19日召開第3 屆董事會議乙案，請依說明辦理。因此參照上開明確性說明，上開函文顯非原處分前之「糾正原告並限期改善」函。
２、次查該函雖檢附99年2 月5 日、4 月6 日會計師查核記錄表及應改進事項摘要表，並載明請原告「速依限配合辦理」，同理，亦不符合行政行為明確性原則，難認是合法之限期改善函。
３、再參照原處分認定原告違法之事實，乃被告於99年2 月至
4 月間3 次派員會同廉純忠會計師至原告處所檢查業務，並由廉純忠會計師於99年3 月11日及同年5 月24日查核報告，研判原告97及98年度之損益表及資產負債表，為重大不實與錯誤……，而上開函件僅有會計師二次查核記錄表等，即上開函件僅有原處分認定原告違反法令之部分事實，原告縱然依被告指示改進，亦無法完成會計師第三次查核發現之缺失，故當然不能認是合法之「限期改善」之催告。
４、又依被告主張第三次即被告99年8 月5 日台社（四）字第0990132710號即原處分「糾正原告並限期改善」函（參照言詞辯論筆錄，被告認為前述⑴、⑵、⑶之三次命限期改善都是因為原告違反第17點第1 項第1 款「違反法令、捐助章程」，沒有按時申報財務報表），又再次延展原告改善期間為文到後3 日（被告主張上開三次命原告限期改善之違法事由相同），因此本院認為此部分函文縱然是限期改善，然因被告嗣後展延限期改善期間而延展期限。
５、綜上，被告上開99年4 月13日台社（四）字第0990060842號函，亦不能認屬原處分前之「糾正原告並限期改善」函。
（三）有關被告99年8 月5 日台社（四）字第0990132710號函、99年8 月19日台社（四）字第0990142274號函（詳被告提出答辯狀外放附件第86頁、89頁，本院卷第146 ～148 頁）部分：
１、查被告已於99年6 月30日以台社（四）字第0990107430號函，依設立許可及監督辦法第17條第3 項規定，檢送「教育部陳述意見通知書」予原告，使原告能在被告為原處分前依行政程序法第102 條有陳述意見之機會。而上開二函件復為原告依法陳述意見後，被告之函覆，因此上開二函件，顯非許可監督辦法第17條第1 項之「糾正原告並限期改善」函，被告主張此為原處分前之「糾正原告並限期改善」函云云，顯將陳述意見之程序，及為原處分前依法應踐行「糾正原告並限期改善」（令原告有自我反省及改正機會）混為一談，並不足採。
２、次查本件原處分認定原告違反許可監督要點第17條第1 項第1 款之事實，詳如原處分函說明四，早於99年6 月30日前即已確定，從而原告上開二函件，並不能認為原處分前被告對原告之糾正並限期改善之通知，更足證明。
３、因此，被告在原告陳述意見期間所為之99年8 月5 日台社
（四）字第0990132710號函、99年8 月19日台社（四）字第0990142274號函，亦不能認屬原處分前之「糾正原告並限期改善」函。
４、如前述，被告於99年6 月30日以台社（四）字第0990107430號後之事實經過【理由六（十）所示】；原告收受被告上開99年8 月5 日、99年8 月19日函後，分別於99年8 月10日復函說明基金及累積餘絀，已回歸帳上等情（參本院卷第76頁），99年8 月30日則復函被告並非挪用基金不償還，已接洽獎學金發放事宜及請羅淑蕾委員出任董事長等語（參本院卷第77頁）；因此原告並非未於原處分前均未為「改善」行為（僅該改善是否與被告指示相符？是否合法）；參照前述明確性原則說明，縱認被告上開函件為「糾正原告並限期改善」函，然亦有內容不明確情形，亦難認合法，應併敘明。
（四）綜合上述說明，被告於準備程序中陳稱「被告有糾正原告並要求原告改善，只是沒有訂定期限，但被告要求原告改善與作成原處分間的間隔時間，已經相當足夠以讓原告做出改善，但原告仍未改善。」（見本院卷第64頁準備程序筆錄）等語，核與本院認定之前開事實相符，核屬有據。換言之，被告本件雖多次就原告違失情形糾正原告並命改善，但參照上開行政行為明確性原則之說明，核均屬未為合法之『限期』改善；從而參照前開許可監督辦法第17條第1 項之規定，本件被告為原處分前，並未踐行合法「糾正原告並限期改善」程序，即足證明。
九、查本件被告為原處分前，有未合法踐行設立許可及監督要點第17條第1 項規定之「糾正原告並限期改善」程序違法，且嚴重影響原告之權益，參照本院前開法律見解，原處分作成程序自不合法，訴願決定未能究明法規範實質內容而予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，雖未明確指陳上開瑕疵，然為本院依職權調查認定範圍，自仍應原告請求為有理由，應予准許，爰判決如主文所示。又本件事證已明，兩造間就原告究有無違反法令章程事由，被告裁量有無違法等問題，及其他攻擊防禦方法，核均與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 22 日
臺北高等行政法院第三庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 程怡怡法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 9 月 22 日
書記官 陳德銘