臺北高等行政法院判決
100年度訴字第838號100年7月26日辯論終結原 告 黃德基
黃成章共 同訴訟代理人 吳啟玄 律師被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）住同上訴訟代理人 王志文
賀小慧上列當事人間耕地租佃爭議事件，原告不服內政部中華民國100年3月28日台內訴字第1000040641號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告被繼承人黃金遠與訴外人甘有禎間就原坐落臺北市士林區三角埔大字三角埔字409 、366 、408 、410 地號4 筆土地（以下簡稱系爭土地）訂有耕地三七五租約（租約字號：
三三字第116 號）。系爭土地因地籍圖重測及分割，標示變更為天母段一小段91、91-1、91-2、91-3、91-4、92、92-1、92-2、92-3、93、93-1、93-2、93-3、93-4、93-5、93-6、94、94-1、111 、111-1 、111-2 、111-3 、111-4 、11
1-5 、111-6 地號25筆土地，其中91、91-2、91-3、91-4、92、92-1、92-2、92-3、93、93-1、93-3、93-4、93-5、93-6、94、94-1、111-3 、111-4 、111-5 、111-6 地號20筆土地經參與臺北市士林區第五期市地重劃合併，分配於同小段92、93、94、95、170-2 、170-7 地號6 筆土地，並經重編地號為同小段456 、455 、458 、459 、460-2 、460-
1 地號6 筆土地，與未參與重劃之91-1、93-2、111 、111-
1 、111-2 地號5 筆土地，合計為11筆土地。另前揭耕地三七五租約依據被告所屬地政處於民國（下同）79年3 月2 日以北市地三字第09080 號函業經變更承租人為原承租人之繼承人即原告。嗣系爭土地之三七五租約之出租人甘有禎於99年5 月25日申請終止租約，於99年7 月13日雙方進行協議、99年7 月20日達成協議，並經被告以99年7 月30日府地權字第09901753200 號函准予終止租約在案。本件原告復依耕地三七五減租條例第26條規定，於99年11月24日（被告收文日期）向被告申請調解，請求確認渠等與被告間就系爭土地有三七五租約關係，被告以系爭土地所涉原士林區三三字第11
6 號租約業經甘有禎與原告於99年7 月20日終止，遂以99年12月7 日府地權字第09904019010 號函請原告於文到10日內檢附耕地租佃關係存在之相關證明文件等俾便辦理後續事宜，原告固於99年12月21日提出陳報書，惟陳報書中僅陳稱系爭耕地上之三七五租約未經合法終止等事由，未見其他證明文件，被告乃以99年12月24日府地權字第09904019000 號函（下稱原處分），函復原告：「……說明：……二、……有關三七五租約是否存在疑義，應由司法機關認定。三、……仍請依說明二檢具租約存在之證明文件申辦。隨文檢還台端檢附之耕地租佃爭議調解申請書正本及申請人身分證影本各
1 份。四、對本處分有不服者，得依訴願法第14條及第58條規定，自本處分書到達之次日起30日內，繕具訴願書經本府向內政部提起訴願。」原告不服，以最高法院51年台上字第2629號判例，主張耕地三七五租約並非需經登記始能生效，被告卻強要原告提出租佃關係存在證明文件，乃增加法律所無之限制云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）內政部100年3月28日臺內訴字第1000040641號訴願決定，駁回原告之訴願，其理由略為：「本件訴願人復依耕地三七五減租條例第26條規定於99年11月24日（被告收文日期）向原處分機關申請調解，其目的乃請求確認渠等與原處分機關間就系爭土地有三七五租約關係，此有訴願人99年11月24日耕地租佃爭議調解申請書影本及99年12月21日陳報書影本附卷可稽。原處分機關以系爭土地所涉原士林區三三字第116號租約業經甘有禎與訴願人於99年7月20日終止，遂以99年12月7日府地權字第09904019010號函請訴願人於文到10日內檢附耕地租佃關係存在之相關證明文件等俾便辦理後續事宜，訴願人固於99年12月21日提出陳報書，為陳報書中僅陳稱系爭耕地上之三七五租約未經合法終止等事由，未見其他證明文件，原處分機關因認訴願人耕地租佃爭議調解之申請與耕地三七五減租條例第26條第1項規定不合，乃以99年12月24日府地權字第09904019000號函駁回訴願人之申請案，揆諸首揭法條規定及函釋、判例意旨，原處分於法並無不合，應予維持。至於訴願人於歷次書狀中援引最高法院51年臺上字第2629號判例，認為原處分機關明知耕地三七五租約不以登記為生效要件卻強行要求提出租佃關係存在之證明文件乙節，實屬對該判例意旨之誤解，實則，租約之訂立固非以登記為生效要件，然應一律以書面為之，倘未依規定以書面訂定土地租用契約，則是否有租佃關係存在，即非行政機關所能認定，應由當事人訴請法院認定，於法院認定當事人間有耕地租佃關係存在，其發生之租佃爭議，始得申請由當地鄉鎮區公所耕地租佃委員會調解，併予說明。」云云。惟查：
1.耕地三七五減租條例規定耕地租佃發生爭議時，應先由耕地租佃委員會調解：
耕地三七五減租條例第26條規定：「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴；經調解、調處成立者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會給予書面證明。」足見若未經調解、調處程序，原告顯不能提起民事訴訟，請求耕地終止租約之補償。
2.原告前向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）提起民事訴訟，臺北地院以原告未經調解、調處，而判決駁回原告之訴：
臺北地院99年度北簡字第17321號民事判決，表示：「按『出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處，不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。』、『前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴；經調解、調處成立者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃會給予書面證明。』耕地三七五減租條例第26條第1項、第2項定有明文。依該條之規定，可知出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，未經當地鄉（鎮、市、區）公所租佃委員會『調解』及直轄市或縣（市）政府租佃委員會調處者，即不得起訴。經查，本件租佃爭議未見原告曾向當地鄉（鎮、市、區）公所租佃委員會提出『調解』，其遽向市政府之租佃委員會提出『調處』，依法即有未合，且依上規定，非經上揭單位調解、調處即不得起訴，乃原告卻逕以提起本件訴訟，於法不合，是原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。」足見臺北地院係以原告之訴非經調解、調處即不得起訴，而予判決駁回原告之訴。
3.臺北地院以原告未經調解、調處，而判決駁回原告之訴。而原告申請調解後，被告及內政部訴願審議委員會卻又以「倘未依規定以書面訂立土地租用契約，則是否有租佃關係存在，即非行政機關所能認定，應由當事人訴請法院認定，於法院認定當事人間有耕地租佃關係存在，其發生之租佃爭議，始得申請由當地鄉鎮區公所耕地租佃委員會調解。」如此原告之權利，豈非永無救濟之道？蓋原告是否得以與被告間有租賃關係存在，而申請調解、調處，實為「雞生蛋、蛋生雞」之問題，被告以租賃關係須經民事法院認定後，方得進行調解、調處程序，實已陷入循環論證之邏輯謬誤。
（二）被告要求原告檢附租佃關係存在之相關證明文件，實顯已增加法律所無之限制：
1.因法律、命令或判例增加法律所無之限制，司法院大法官解釋將之宣告違憲者，不勝枚舉：
⑴司法院釋字第367號解釋之解釋理由書，明示：「……
若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。司法院釋字第268號、第274號、第313號及第360號解釋分別闡釋甚明……。」⑵司法院釋字第356號解釋之解釋理由書，明示：「……
又依憲法第23條規定限制人民之自由權利，應以法律定之，且不得逾越必要之程度。法律概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，得就執行法律有關之細節性、技術性事項，以施行細則定之。惟其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。司法院釋字第367號解釋理由說明甚詳。」⑶綜上所述，足見限制人民之自由權利者，應以法律定之
，或係於母法授權限度內，就細節性、技術性事項為規定，惟其內容不得牴觸母法，或增加法律所無之限制。
2.被告要求原告需檢附租佃關係存在之相關證明文件，實顯已增加法律所無之限制：
⑴耕地三七五租約之登記，根本並非耕地三七五租約之生效要件，而僅係為舉證之便利而設：
最高法院51年臺上字第2629號判例明示：「耕地三七五減租條例第六條第一項載『本條例施行後耕地租約應一律以書面為之，租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記』云云，係為保護佃農及謀舉證上便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記，始能生效。」足見耕地三七五租約之登記，根本並非耕地三七五租約之生效要件，而僅係為舉證之便利而設。
⑵本件之爭點，既係「系爭耕地三七五租約，是否為民法
第451條規定之視為以不定期限繼續租賃契約之情形」，則被告要求原告檢附租佃關係存在之相關證明文件，實已陷入循環論證之謬誤。
3.耕地三七五租約是否存在疑義，既應由司法機關認定，而耕地三七五租約之爭議，應於起訴前經耕地租佃委員會調解，則被告之駁回原告調解之申請，豈非使原告與被告間之租佃爭議，永遠無法透過司法途徑解決？
4.基上，被告之要求原告檢附租佃關係存在之相關證明文件，實顯已增加法律所無之限制，而違背司法院大法官解釋之意旨，且使原告之租佃爭議，永遠無法透過司法途徑獲得解決，侵害原告之訴訟權，實莫此為甚。
（三）本件耕地三七五租約，未經合法終止前，效力自屬繼續存在：
1.系爭土地在市地重劃前，係由原告黃德基之父及原告黃成章之祖父黃金遠，與原地主甘有禎訂有耕地三七五租約，故系爭土地之耕地三七五租約未經合法終止前，租賃契約之效力自依然繼續存在，實為明若觀火。
2.耕地三七五減租條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」民法第451條規定：「租賃期限屆滿後，承租人仍為租賃物之使用收益，而出租人不即表示反對之意思者，視為以不定期限繼續契約。」依此而言，於租賃期限屆滿後，承租人黃金遠既仍繼續為租賃物之使用收益，而出租人（即被告）亦未即表示反對之意思，自應視為承租人與出租人係以不定期限繼續租賃契約。
3.系爭土地之地主，均從未依法終止系爭土地之耕地三七五租約，故系爭土地仍有耕地三七五租約存在之事實，實至為明確。
（四）系爭土地之耕地三七五租約，絕不因未登記，而失其效力；且原告與前任地主甘有禎合法訂立之耕地三七五租約，從未依法終止，租賃期限屆滿後，則係依耕地三七五減租條例第1條及民法第451條規定，視為以不定期限繼續租賃契約迄今。
（五）系爭土地之耕地三七五租約因並無期前終止事由，且縱能假定系爭土地果有期前終止事由時，出租人亦從未行使終止權，故系爭土地之耕地三七五租約係從未依法終止：
1.系爭土地之耕地三七五租約並無期前終止事由：耕地三七五減租條例第17條第1項規定：「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：一、承租人死亡而無繼承人時。二、承租人放棄耕作權時。三、地租積欠達兩年之總額時。四、非因不可抗力繼續一年不為耕作時。五、經依法編定或變更為非耕地使用時。」依此而言，系爭土地並無任何期前終止之事由（按：依最高法院64年臺再字第80號判例意旨，系爭土地絕不因變更地目，而使租賃關係當然終止），系爭土地一直由原告持續耕作迄今，顯見系爭土地一直均由原告為從來之使用。
2.退步言之，出租人縱有終止租約事由（假設語氣），亦因出租人並未行使終止權，系爭土地之耕地三七五租約效力，依然繼續存在：
⑴耕地三七五減租條例第17條第1項規定，僅係賦予耕地
出租人終止租約之權，耕地出租人仍須為終止租約之意思表示，耕地三七五租約方可終止。
⑵原地主甘有禎與黃金遠訂有耕地三七五租約而經劃為道
路用地之耕地部分，既未經原地主甘有禎依耕地三七五減租條例第17條第1項終止租約，且原地主甘有禎亦未依耕地三七五減租條例第17條第2項給予黃金遠補償，顯見系爭土地之耕地三七五租約，始終未經合法終止。
（六）臺北市前土地重劃大隊曾發文予黃金遠，表示市地重劃不影響黃金遠之耕作：
1.臺北市前土地重劃大隊於71年12月24日，以北市地重三字第4980號函，表示：「……查臺北市士林區第五期市地重劃區內公共設施並不施工，故僅就位於重劃區街廓內之農作改良物有影響土地點交須予以清除者給予補助，如依原位次分配之土地，其地上改良物可予以保留（不給予補助），台端與土地所有權人甘有禎所訂立三七五耕地租約者，○○○區○○段○○段○○○○○○號土地乙筆除本筆土地重劃後地界略有變動外，其餘均未變動，故不影響台端耕作。」足見臺北市前土地重劃大隊係表示市地重劃不影響耕作。
2.臺北市前土地重劃大隊既表示市地重劃不影響黃金遠之耕作（黃金遠死亡後，其租約由原告等二人繼承），顯見原告與被告間確有租約存在，否則，臺北市前土地重劃大隊何致表示「市地重劃不影響黃金遠耕作」？
3.被告100年7月19日補充答辯狀雖表示：「……有關重劃後
461、461-1、461-2、461-3、461-4、461-5及461-6地號等7筆道路用地，業依重劃法令規定登記為臺北市所有，並於72年6月27日點交予前被告所屬工務局養護工程處，故無原告所稱該道路用地仍存有重劃前耕地租約之效力。另查臺北市前土地重劃大隊前揭號函，僅係說明該重劃區依市地重劃實施辦法第38條第1項：『……應行拆遷之土地改良物，以有妨礙重劃土地分配或工程施工所必須拆遷者為限。』及重劃計畫書所載：『區內公共設施之闢建，將由被告所屬工務局養護工程處及公園路燈工程管理處編列預算配合辦理。』之規定辦理，並說明黃金遠與土地所有權人甘有禎所訂立耕地三七五租約者，僅（重劃前○○○區○○段○○段○○○○○○號土地1筆重劃後地界略有變動外，其餘均未變動，故不影響其耕作。而前揭7筆道路非屬重劃工程，其上之土地改良物自無須拆遷且因未開闢，致黃金遠重劃後繼續於該等土地耕作，並無涉及耕地三七五租約事宜。」惟查：
⑴重劃後461、461-1、461-2、461-3、461-4、461-5及46
1-6地號等7筆道路用地，已由原告及原告之被繼承人黃金遠占有超過五十年，此由被告表示「致黃金遠重劃後繼續於該等土地耕作」可知，顯見被告並不爭執上開7筆土地一直由原告占有並使用收益。
⑵被告聲稱上開7筆土地已於72年6月27日點交予被告所屬公務局養護工程處云云，惟查：
①強制執行法第99條規定，點交應解除原告之占有，顯見點交應以解除占有為必要：
強制執行法第99條規定：「債務人應交出之不動產，現為債務人占有或於查封後為第三人占有者，執行法院應解除其占有，點交於買受人或承受人；如有拒絕交出或其他情事時，得請警察協助。第三人對其在查封前無權占有不爭執或其占有為前條第二項但書之情形者，前項規定亦適用之。依前二項規定點交後，原占有人復即占有該不動產者，執行法院得依聲請再解除其占有後點交之。前項執行程序，應徵執行費。」足見強制執行法之點交，應解除債務人之占有，若未解除債務人之占有，自無點交之可言。
②本件雖非強制執行事件，惟上開7筆土地既一直由原
告等二人及其被繼承人黃金遠使用占有中，則被告聲稱上開7筆土地已於72年6月27日點交予被告所屬公務局養護工程處云云，顯無法律上之依據。
③71年12月24日臺北市前土地重劃大隊北市地重三字第
4980號函即明確表示:「……台端與土地所有權人甘有禎所訂立耕地三七五租約者，○○○區○○段○○段○○○○○○號土地乙筆，除本筆土地重劃後地界略有變動外，其餘均未變動，故不影響台端耕作。」原告之被繼承人黃金遠與甘有禎之耕地租約，○○○區○○段○○段○○○○○○號土地重劃後地界略有變動外，其餘耕地租約內容均未變動，顯見上開7筆土地之耕地三七五租約，像一直延續至今。
（七）原告與訴外人甘有禎終止租約之不動產標的，根本和原告與被告間租約之不動產標的迥不相同，殊不容被告藉詞魚目混珠：
1.99年7月20日，原告與訴外人甘有禎終止租約之耕地，地號係為臺北市○○區○○段○○段91－1、93－2、111、111－1、111－2、455、456、458、459、460－1、460－2等11筆土地。
2.原告向被告承租之土地（以不定期限租賃方式存續），地號係為臺北市○○區○○段○○段461 、461-1 、461-2、461-3 、461-4 、461-5 、461-6 地號等7 筆土地。
3.依地籍圖所示，原告向被告承租之耕地，與原告與訴外人甘有禎間業經終止租賃關係之耕地，其標的實屬涇渭分明、截然不同，殊不容被告藉詞魚目混珠。
4.耕地三七五租約之登記，既非耕地三七五租約之生效要件，被告要求原告檢附租佃關係存在證明文件後，方予進行調解、調處，豈非強行違反最高法院51年台上字第2629號判例之意旨？
（八）被告聲稱系爭土地已依原告與訴外人甘有禎協調結果，辦理重劃後租約標示變更登記云云，顯與事實不符，原告謹予陳述意見如下：
1.市地重劃辦法係規定協調不成時，才辦理租約標示變更登記：
按市地重劃辦法第48條規定：「重劃前訂有耕地三七五租約之土地，如無本條例施行細則第八十九條所定不能達到原租賃目的之情形者，主管機關應於重劃分配結果公告確定後二個月內邀集權利人協調。協調成立者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理終止租約登記。協調不成者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理租約標示變更登記。」依此而言，足見耕佃雙方協調成立時，應係辦理終止租約登記；協調不成時，才辦理租約標示變更登記。
2.協調會議紀錄記載「辦理租約標示變更登記」，顯見當年係因協調不成，才先辦理租約標示變更登記：
72年3月4日協調會議紀錄係記載「雙方當事人（租方杜惠美代理、佃方原告黃德基代理）同意按重劃前土地所訂三七五租約原載情形辦理重劃後租約標示變更登記」，顯見租佃雙方係因系爭土地並無不能達成原租賃目的（即耕作）之情形，但補償費暫未能達成共識，且系爭土地地號及土地所有權人均有變更，故同意先按「重劃前土地所訂耕地三七五租約原載情形辦理重劃後租約標示變更登記」，嗣將來補償費談妥後，再另行終止租約。
3.協調會議紀錄中，雙方當事人之真意係「重劃前租約怎麼記載，重劃後租約就怎麼記載」：
⑴72年間，雙方當事人因終止租約之補償費協調不成，遂
同意按重劃前土地所定耕地三七五租約原載情形，而辦理重劃後租約標示變更登記，顯見當初雙方當事人之真意為「重劃前租約怎麼記載，重劃後租約就怎麼記載」（換言之，重劃前租約原載於A、B、C等土地，重劃後租約就應記載於A、B、C等土地，方不失依原載情形辦理租約標示變更登記之意旨）。惟系爭土地因重劃而變更地號，故實有辦理租約標示變更登記之必要。
⑵被告自承本件相關程序係依市地重劃辦法第48條規定辦
理，顯見被告對於72年3月4日原土地所有權人甘有禎與黃金遠因協調不成，才未終止租約，而先予辦理租約標示變更登記一事，係屬知之甚詳。
⑶被告從未對原告之使用系爭土地表示反對之意思，時隔
二十五年後，才初次主張耕地三七五租約並不存在，故其主張顯不足採。
4.被告一方面自承係因協調不成，方依市地重劃辦法第48條規定，辦理租約標示變更登記，另方面又主張原告之被繼承人黃金遠業與原土地所有權人甘有禎達成協議，方予辦理租約標示變更登記，其主張自不足採。
（九）被告就原告起訴狀所稱「臺北市前土地重劃大隊曾發文予黃金遠，表示市地重劃不影響黃金遠之耕作」完全不予回應，顯見被告就兩造間係有租賃關係存在之事實，係屬了然於胸。
（十）綜上所陳，原告與被告間確有耕地三七五租約存在，被告命原告檢附租佃關係存在之相關證明文件，實顯已增加法律所無之限制，並已倒果為因，侵害原告之訴訟權，且使本件耕佃爭議永遠無法透過司法途徑解決。
（）綜上，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告對於原告99年11月24日申請事件，應作成准原告與被告間就系爭土地有三七五租約關係作成調解之行政處分。
3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）查原告之被繼承人黃金遠與甘有禎訂有耕地三七五租約，租約土地標示為系爭土地，因地籍圖重測及分割，系爭土地標示變更為天母段一小段91地號等25筆土地，嗣其中20筆土地位於臺北士林區第五期市地重劃區範圍內，原出租人甘有禎重劃後分配土地為天母段一小段92、93、94、95、170-2、170-7地號等6筆土地，並經重編地號為同段小段456、455、458、459、460-1 及460-2地號等6筆土地；其餘同段小段91-1、93-2、111、111-1 、111-2地號等5筆土地未參與重劃。至其耕地三七五租約經臺北市前土地重劃大隊72年3月4日召開協議會議，出、承租人雙方同意（承租人係由原告黃德基代理出席）按重劃前土地所訂耕地三七五租約原載情形辦理重劃後租約標示變更登記，並經臺北市士林區公所73年2月7日北市士民字第2908號函告知出、承租人本件租約土地變更情形，並辦理租約變更登記，變更後租約標的為臺北市○○區○○段○○段456、
455、458、459、460-1、460-2、91-1、93-2、111、111-
1、111-2地號等11筆土地。嗣出租人甘有禎於99年5月24日向被告申請依平均地權條例第76條至第78條規定終止租約，經被告所屬地政處於99年7月13日邀集承租人（即原告）、出租人（甘有禎）召開協調會後協調成立，原告與出租人當日並就補償費金額達成協議，其後復於99年7月20日簽訂協議書同意終止臺北市士林區三三字第116號耕地三七五租約，經被告以99年7月30日府地權字第09901753200號函准出、承租人雙方終止前揭耕地三七五租約在案，並經臺北市士林區公所以99年8月6日北市士建字第09932324700號函告知出、承租人在案。
（二）惟原告復於99年11月15日向臺北市政府耕地租佃委員會（以下簡稱臺北市政府租佃會）就前揭重測前之系爭土地，提起耕地租佃爭議調解申請。因系爭土地之耕地三七五租約前經原告與出租人協議終止，並經被告函准在案，故原告之調解申請，經被告以99年12月7日府地權字第09904019010號函請原告於文到10日內檢附耕地租佃關係存在之相關證明文件，俾便臺北市政府租佃會辦理後續事宜。惟原告逾期未檢附耕地租佃關係存在之相關證明文件，僅以99年12月21日陳報書主張有耕地三七五租約，因其未完全補正完竣，被告乃原處分予以駁回，原處分書於99年12月27日送達，原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
（三）耕地三七五減租條例第26條：「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴；經調解、調處成立者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會給予書面證明。」最高行政法院56年判字第62號判例要旨略以：「耕地三七五減租條例第26條所規定調解調處之程序，必須當事人間有耕地租佃關係存在，其發生之租佃爭議，始由當地鄉鎮區公所耕地租佃委員會調解，調解不成立者再由縣市政府耕地租佃委員會調處。若當事人間根本無租佃關係存在，自無該條適用之餘地……。」內政部79年7月14日台（79）內地字第819509號函釋：「按耕地三七五減租條例第26條所規定調解調處之程序，必須當事人間有耕地租佃關係存在，若當事人間根本無租佃關係存在，自無該條適用之餘地（最高行政法院56年判字第62號判例參照）。至於本案是否有耕地租佃關係存在，非行政機關所能認定，應由當事人訴請法院認定。」臺北市政府耕地租佃委員會調解調處規則第4條第1項規定：「申請耕地租佃爭議調解時，應填具申請書，載明雙方當事人姓名、住址、爭議事實及申請調解目的，並檢附有關證件。……」平均地權條例第60條：「依本條例規定實施市地重劃時○○○區0000000道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠，河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。重劃區內未列為前項共同負擔之其他公共設施用地，於土地交換分配時，應以該重劃地區之公有土地優先指配。依第一項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之四十五為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」平均地權條例第60條之
1：「重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。但應分配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準，不能分配土地者，得以現金補償之。……」市地重劃實施辦法第48條：「重劃前訂有耕地三七五租約之土地，如無本條例施行細則第八十九條所定不能達到原租賃目的之情形者，主管機關應於重劃分配結果公告確定後二個月內邀集權利人協調。協調成立者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理終止租約登記。協調不成者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理租約標示變更登記。」
（四）有關原告主張被告要求原告需檢附租佃關係存在之相關證明文件，實顯已增加法律所無之限制，且使原告與被告間之租佃爭議，永遠無法透過司法途徑獲得解決乙節，查系爭土地上有耕地三七五租約，即士林區三三字第116、117號，因地籍重測、分割及市地重劃，土地標示變更及租約內容變更等，已詳如前述。且土地上之士林區三三字第116號三七五租約，出租人甘有禎為收回前揭編為建築用地之出租土地，於99年5月24日向被告申請依平均地權條例第76條至第78條規定終止租約，經被告所屬地政處協調後，出租人與原告於99年7月20日簽訂協議書，由出租人補償原告新臺幣（下同）4億元，雙方同意終止臺北市○○區○○段○○段456、455、458、459、460-1、460-2、91-1、93-2、111、111-1、111-2地號等11筆土地之耕地三七五租約（即士林區三三字第116號），經臺北市士林區公所99年8月6日北市士建字第09932324700號函通知辦理耕地租約終止登記完竣。以臺北市管理之租約資料，系爭土地上已無租約登記資料，現原告主張耕地租約仍存在，向臺北市政府租佃會申請調解租佃爭議。依最高行政法院56年判字第62號判例要旨：「耕地三七五減租條例第26條所規定調解調處之程序，必須當事人間有耕地租佃關係存在，其發生之租佃爭議，始由當地鄉鎮區公所耕地租佃委員會調解。」臺北市政府租佃會因查無系爭土地仍有租佃關係，遂依內政部79年7月14日台（79）內地字第819509號函釋：「……是否有耕地租佃關係存在，非行政機關所能認定，應由當事人訴請法院認定。」意旨，請原告檢附租佃關係存在證明文件，非如原告所稱係增加法律所無之限制；況原告檢附租佃關係存在證明文件後，臺北市政府租佃會自當依耕地三七五減租條例第26條所定程序進行調解調處，原告倘不服調處結果，則依程序移送司法機關審理，要無原告所稱永遠無法透過司法途徑解決情事。
（五）有關原告主張系爭土地之耕地三七五租約未經合法終止，租賃契約之效力自依然繼續存在，系爭土地之耕地三七五租約並無期前終止事由，系爭土地之耕地三七五租約，絕不因未登記，而失其效力乙節，查原告於99年11月15日向臺北市政府租佃會申請耕地租佃爭議調解，因查無租約登記資料，經被告99年12月7日府地權字第09904019010號函限期補正，提供租佃關係存在之證明文件，原告僅以99年12月21日陳報書主張系爭土地仍有耕地三七五租約存在，而未檢附具體證明文件（如法院判決）。惟租佃關係是否存在，非屬臺北市政府租佃會所能認定，需由司法機關認定，故被告原處分以原告因逾期未完全補正完竣，予以駁回，依法並無不合。
（六）有關原告主張與前任地主甘有禎合法訂立之耕地三七五租約，從未依法終止，則依耕地三七五減租條例第1條及民法第451條規定，視為以不定期限繼續租賃契約迄今乙節，依平均地權條例第60條、60條之1相關規定，出租人甘有禎重劃前土地經扣除重劃負擔後，重劃後分配土地為天母段一小段92、93、94、95、170-2、170-7地號等6筆土地（並重編地號為456、455、458、459、460-1及460-2地號等6筆土地），原告之被繼承人黃金遠與出租人重劃前訂有耕地三七五租約之6筆土地，依市地重劃實施辦法第48條規定，租佃雙方當年（72年3月）協議結果為「雙方當事人同意按重劃前土地所訂三七五租約原載情形辦理重劃後租約標示變更登記」，故本件參與重劃之土地扣除重劃負擔之抵費地後，原耕地三七五租約已全部依協議結果轉載至原出租人重劃後應分配之6筆土地無誤。至於臺北市士林區第5期市00000000道路用地，所有權人為臺北市，管理機關分別為被告所屬工務局公園路燈工程管理處及被告所屬工務局新建工程處，屬公有土地，係原土地所有權人抵充重劃開發費用之抵費地不是重劃後應取得之權利分配土地，依規定已為公共設施用地並無耕地三七五租約存在，自非原告所稱與被告間之租佃關係不定期限繼續存在。
（七）有關原告主張72年間，雙方當事人之真意，就是「重劃前租約怎麼記載，重劃後租約就怎麼記載」（即重劃前租約原載A、B、C等土地，重劃後租約就應記載於A、B、C等土地）乙節，原告之父黃金遠係與訴外人甘有禎訂立耕地三七五租約之佃農，原耕種之土地，重劃後改分配於天母段一小段455、456、458、459、460-1及460-2地號等6筆土地，臺北市前土地重劃大隊於72年3月4日邀集租佃雙方協調權利清理事宜，協議結果「雙方當事人同意按重劃前土地所訂三七五租約原載情形辦理重劃後租約標示變更登記」，並經送請臺北市士林區公所辦竣變更登記在案，相關程序均依市地重劃實施辦法第48條規定：「重劃前訂有耕地三七五租約之土地，如無本條例施行細則第89條所定不能達到原租賃目的之情形者，主管機關應於重劃分配結果公告確定後2個月內邀集權利人協調。協調成立者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理終止租約登記。協調不成者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理租約標示變更登記。」辦理。本件重劃前訂立耕地三七五租約之土地，既經實施重劃分配於上開天母段一小段455地號等6筆土地，並辦竣租約標示變更登記，重劃後原耕地三七五租約承租人之耕種權利，自僅及於出租人所分配之土地。
（八）有關原告主張臺北市前土地重劃大隊於71年12月24日以北市地重三字第4980號函行文黃金遠表示市地重劃不影響其耕作，顯見被告就兩造間係有租賃關係存在之事實，係屬了然於胸乙節，有關重劃後461、461-1、461-2、461-3、461-4、461-5及461-6地號等7筆道路用地，業依重劃法令規定登記為臺北市所有，並於72年6月27日點交予前被告所屬工務局養護工程處，故無原告所稱該道路用地仍存有重劃前耕地租約之效力。另查臺北市前土地重劃大隊前揭號函，僅係說明該重劃區依市地重劃實施辦法第38條第1項：「……應行拆遷之土地改良物，以有妨礙重劃土地分配或工程施工所必須拆遷者為限。」及重劃計畫書所載：「區內公共設施之闢建，將由被告所屬工務局養護工程處及公園路燈工程管理處編列預算配合辦理。」之規定辦理，並說明黃金遠與土地所有權人甘有禎所訂立耕地三七五租約者，僅（重劃前○○○區○○段○○段○○○○○○號土地1 筆重劃後地界略有變動外，其餘均未變動，故不影響其耕作。而前揭7筆道路非屬重劃工程，其上之土地改良物自無須拆遷且因未開闢，致黃金遠重劃後繼續於該等土地耕作，並無涉及耕地三七五租約事宜。
（九）原告於99年11月15日向臺北市政府租佃會申請耕地租佃爭議調解，因查無租約登記資料，經被告99年12月7日府地權字第9904019010號函限期補正，提供租佃關係存在之證明文件，原告僅以99年12月21日陳報書主張系爭土地仍有耕地三七五租約存在，而未檢附具體證明文件（如法院判決或租約書）。惟租佃關係是否存在，非屬臺北市政府租佃會所能認定。
（十）綜上所述，被告原處分自屬有據，本件原告訴訟為無理由，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、臺北市士林區三三字第116 號、第117 號三七五耕地租約、臺北市前土地重劃大隊72年3月5 日北市地重一字第1010號函及會議紀錄、出租人甘有禎99年5 月24日申請依平均地權條例第76條至第78條規定終止租約申請書、被告所屬地政處99年7 月15日北市地權字第09901753250 號函、土地所有權人甘有禎為收回編為建築用地之臺北市○○區○○段○○段456 地號等10筆出租耕地，申請終止租約案協調會議紀錄、被告所屬地政處99年7 月2 日北市地權字第09931838600 號函、原告二人99年6 月30日再開協調會申請書、原告與甘有禎99年7 月20日協議書、甘有禎99年7 月20日支票2 紙（合計4 億元，支票號碼：AL0000000、AL0000000 ）、原告黃成章99年7 月20日委託書、原告2 人臺北市士林區戶政事務所印鑑證明書、原告2 人99年
7 月20日耕作權放棄書、被告99年7 月30日府地權字第09901753200 號函及99年8 月3 日送達證書、臺北市士林區公所99年8 月6 日北市士建字第09932324700 號函、原告99年11月15日耕地租佃爭議調解申請書、被告99年12月7 日府地權字第09904019010 號函、原告99年12月21日陳報書、內政部
100 年3 月28日台內訴字第1000040641號訴願決定書（案號：第0000000000號）、最高行政法院56年判字第62號判例、內政部79年7 月14日台（79）內地字第819509號函釋、臺北市政府耕地租佃委員會調解調處規則、市地重劃實施辦法；（本院卷）臺北地院99年度北簡字第17321 號民事判決、臺北市前土地重劃大隊於71年12月24日北市地重三字第4980號函、臺北市○○區○○段○○段461 、461-1 、461-2 、461-3 、461-4 、461-5 、461-6 地號等7 筆土地地籍圖等件附於原處分卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、本件兩造之爭點為：被告以原處分否准原告所請，有無違誤？被告要求原告需檢附租佃關係存在之相關證明文件，是否已增加法律所無之限制？本院判斷如下：
（一）按「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。」、「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴；經調解、調處成立者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會給予書面證明。」耕地三七五減租條例第6 條第1 項及第26條分別定有明文。
（二）次按「耕地三七五減租條例第二十六條所規定調解調處之程序，必須當事人間有耕地租佃關係存在，其發生之租佃爭議，始由當地鄉鎮區公所耕地租佃委員會調解，調解不成立者再由縣市政府耕地租佃委員會調處。若當事人間根本無租佃關係存在，自無該條適用之餘地。……」最高行政法院56年判字第62號判例可資參照。
（三）又按「按耕地三七五減租條例第26條所規定調解調處之程序，必須當事人間有耕地租佃關係存在，若當事人間根本無租佃關係存在，自無該條適用之餘地（最高行政法院56年判字第62號判例參照）。至於本案是否有耕地租佃關係存在，非行政機關所能認定，應由當事人訴請法院認定。」業經內政部79年7 月14日台（79）內地字第819509號函釋在案。而上開函釋，核屬內政部基於主管權責，就法令執行層面所為之解釋，與法律之本旨並無違誤，自得予以援用。
（四）經查：黃金遠與甘有禎就系爭土地訂有耕地三七五租約(租約字號：三三字第116 號) ，此有臺灣省臺北市私有耕地租約影本附於原處分卷可參。系爭土地因地籍圖重測及分割，標示變更為天母段一小段91、91-1、91-2、91-3、91-4、92、92-1、92-2、92-3、93、93-1、93-2、93-3、93-4、93-5、93-6、94、94-1、111 、111-1 、111-2 、111-3 、111-4 、111-5 、111-6 地號25筆土地，其中91、91-2、91-3、91-4、92、92-1、92-2、92-3、93、93-1、93-3、93-4、93-5、93-6、94、94-1、111-3 、111-4、111-5 、111-6 地號20筆土地經參與臺北市士林區第五期市地重劃合併，分配於同小段92、93、94、95、170-2、170-7 地號6 筆土地，並經重編地號為同小段456 、45
5 、458 、459 、460-2 、460-1 地號6 筆土地，與未參與重劃之91-1、93-2、111 、111-1 、111-2 地號5 筆土地，合計為11筆土地，此有臺灣省臺北市私有耕地三三字第116 號租約暨臺北市士林區公所便條影本及73年2 月6日臺北市士林區公所私有耕地租約逕為變更登記明細表影本附於原處分卷可稽。次查：前揭耕地三七五租約( 租約字號：三三字第116 號) 依據臺北市政府地政處79年3 月
2 日北市地三字第09080 號函業經變更承租人為原承租人之繼承人即原告，此有79年3 月3 日臺北市士林區公所私有耕地租約逕為變更登記明細表影本附於原處分卷可參。嗣系爭土地之三七五租約之出租人甘有禎於99年5 月25日申請終止租約，於99年7 月13日雙方進行協議、99年7 月20日達成協議，並經被告以99年7 月30日府地權字第09901753200 號函准予終止租約在案，而其協議書內容略以：
「立協議書甘有禎( 以下簡稱甲方) 、黃德基、黃成章(以下簡稱乙方) ，茲為甲方依平均地權條例第76條規定申請收回臺北市○○段○○段456 、455 、458 、459 、460-2 、460-1 、91-1、93-2、111 、111-1 、111-2 地號
(以下簡稱本土地) 等出租耕地，編為建築用地及道路用地(111地號) 使用，並終止三七五租約一案，經雙方達成協議，訂定以下條款：第一條：甲乙雙方同意終止本土地耕地三七五租約( 士林區三三字第116 號。附件一) ，自立協議書起，乙方願放棄對本土地之耕作權；而甲方願依第2 條給付補償費……第二條：甲方應於立本協議書同時給付乙方補償費新台幣( 下同) 肆億元整，分別為乙方之黃德基貳億元整( 如附件二票據) 及乙方之黃成章貳億元整( 如附件三票據) 。」此有99年5 月25日（被告收文日期）出租耕地編為建築用地終止租約申請書影本、99年7月13日申請終止租約案協調會議紀錄影本及99年7 月20日協議書暨相關票據、耕作權放棄書影本附於原處分卷可資證明。又查：本件原告復依耕地三七五減租條例第26條規定於，99年11月24日（被告收文日期）向被告申請調解，其目的乃請求確認渠等與被告間就系爭土地有三七五租約關係，此有原告99年11月24日耕地租佃爭議調解申請書影本及99年12月21日陳報書影本附於原處分卷可稽。被告以系爭土地所涉原士林區三三字第116 號租約，業經甘有禎與原告於99年7 月20日終止，遂以99年12月7 日府地權字第09904019010 號函請原告於文到10日內檢附耕地租佃關係存在之相關證明文件等俾便辦理後續事宜，原告固於99年12月21日提出陳報書，惟陳報書中僅陳稱系爭耕地上之三七五租約未經合法終止，系爭土地仍有耕地三七五租約存在云云，惟未檢附具體證明文件（如法院判決或租約書），被告因認原告耕地租佃爭議調解之申請與耕地三七五減租條例第26條第1 項規定不合，乃以原處分函駁回原告之申請案等情，此有被告99年12月7 日府地權字第09904019010 號函、原告99年12月21日陳報書影本及原處分附於原處分卷可參。足見原處分揆諸前揭規定及判例意旨，並無違誤。
（五）原告雖主張：被告要求原告需檢附租佃關係存在之相關證明文件，實顯已增加法律所無之限制，且使原告與被告間之租佃爭議，永遠無法透過司法途徑獲得解決云云。惟查：系爭土地上有耕地三七五租約，即士林區三三字第116、117 號，因地籍重測、分割及市地重劃，土地標示變更及租約內容變更等，業如前述。且土地上之士林區三三字第116 號三七五租約，出租人甘有禎為收回前揭編為建築用地之出租土地，於99年5 月24日向被告申請依平均地權條例第76條至第78條規定終止租約，經被告所屬地政處協調後，出租人與原告於99年7 月20日簽訂協議書，由出租人補償原告4 億元，雙方同意終止臺北市○○區○○段○○段456 、455 、458 、459 、460-1 、460-2 、91-1、93-2、111 、111-1 、111-2 地號等11筆土地之耕地三七五租約（即士林區三三字第116 號），經臺北市士林區公所99年8 月6 日北市士建字第09932324700 號函通知辦理耕地租約終止登記完竣。以臺北市管理之租約資料，系爭土地上已無租約登記資料，現原告主張耕地租約仍存在，向臺北市政府租佃會申請調解租佃爭議。依前揭最高行政法院56年判字第62號判例要旨：「耕地三七五減租條例第26條所規定調解調處之程序，必須當事人間有耕地租佃關係存在，其發生之租佃爭議，始由當地鄉鎮區公所耕地租佃委員會調解。」臺北市政府租佃會因查無系爭土地仍有租佃關係，遂依前揭內政部79年7 月14日台（79）內地字第819509號函釋：「……是否有耕地租佃關係存在，非行政機關所能認定，應由當事人訴請法院認定。」內容，請原告檢附租佃關係存在證明文件，非如原告所稱係增加法律所無之限制；況原告檢附租佃關係存在證明文件後，臺北市政府租佃會自當依耕地三七五減租條例第26條所定程序進行調解調處，原告倘不服調處結果，則依程序移送司法機關審理，要無原告所稱永遠無法透過司法途徑解決情事。足見原告此部分之主張，不足採信。
（六）原告又主張：系爭土地之耕地三七五租約未經合法終止，租賃契約之效力自依然繼續存在，系爭土地之耕地三七五租約並無期前終止事由，系爭土地之耕地三七五租約，絕不因未登記，而失其效力云云。惟按「耕地三七五減租條例第六條第一項載『本條例施行後耕地租約應一律以書面為之，租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記』云云，係為保護佃農及謀舉證上便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記，始能生效。」最高法院51年台上字第2629號判例可資參照。揆諸前揭判例可知，租約之訂立固非以登記為生效要件，然應一律以書面為之，倘未依規定以書面訂定土地租用契約，則是否有租佃關係存在，即非行政機關所能認定，應由當事人訴請法院認定，於法院認定當事人間有耕地租佃關係存在，其發生之租佃爭議，始得申請由當地鄉鎮區公所耕地租佃委員會調解。經查：原告於99年11月15日向臺北市政府租佃會申請耕地租佃爭議調解，因查無租約登記資料，經被告99年12月7 日府地權字第09904019010 號函限期補正，提供租佃關係存在之證明文件，原告僅以99年12月21日陳報書主張系爭土地仍有耕地三七五租約存在，而未檢附具體證明文件（如法院判決或租約書）。惟租佃關係是否存在，非屬臺北巿政府租佃會所能認定，需由司法機關認定，故被告乃以原處分以原告因逾期未完全補正完竣，予以駁回，揆諸前揭說明，並無不合。足見原告此部分之主張，洵非可採。
（七）原告另主張：原告與前任地主甘有禎合法訂立之耕地三七五租約，從未依法終止，則依耕地三七五減租條例第1 條及民法第451 條規定，視為以不定期限繼續租賃契約迄今；又72年間，雙方當事人之真意，就是「重劃前租約怎麼記載，重劃後租約就怎麼記載」（即重劃前租約原載A 、
B 、C 等土地，重劃後租約就應記載於A 、B 、C 等土地）；另臺北市前土地重劃大隊於71年12月24日以北市地重三字第4980號函行文黃金遠表示市地重劃不影響其耕作，顯見被告就兩造間係有租賃關係存在之事實云云。惟查：原告此部分之主張，乃屬原告與被告間就系爭土地是否有三七五租約關係存在之私法上之爭執，非屬臺北巿政府租佃會所能認定，需由司法機關另行認定，且與原處分是否違法無涉，本院自毋庸加以審酌。足見原告此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，及命被告對於原告99年11月24日申請事件，應作成准原告與被告間就系爭土地有三七五租約關係作成調解之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 9 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 楊得君法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 8 月 9 日
書記官 林淑盈