臺北高等行政法院判決
100年度訴字第972號100年8月18日辯論終結原 告 邱群傑被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 丁育羣（局長）訴訟代理人 陳紹滕
邱沛綺上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國100年5月26日府訴字第10009049800 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告未經申請審查許可，於臺北市○○區○○○路○段○ 號號建築物外牆設置標語「安步法律事務所邱群傑律師…」之正面型招牌廣告（下稱系爭廣告物），經被告審認原告違反建築法第97條之3 第2 項規定，先以被告99年8 月11日北市都建字第09962577103 號函命於文到10日內自行拆除（含構架及燈具），原告未遵照辦理，被告經以100 年1 月21日北市都建字第10065368800 號函催辦後，於翌月23日派員現場勘查，發現原告仍未改善或補辦手續，乃依建築法第95條之
3 規定，以被告100 年3 月4 日北市都建字第10065887000號函（下稱原處分）對原告裁罰新臺幣（下同）4 萬元，並諭知依行政執行法規定強制拆除系爭廣告。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠按「本法修正施行後，違反第97條之3 第2 項規定，未申請
審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，處建築物所有權人、土地所有權人或使用人新臺幣4 萬元以上20萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得連續處罰。必要時，得命其限期自行拆除其招牌廣告或樹立廣告。」「招牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市、縣（市）主管建築機關申請審查許可，直轄市、縣（市）主管建築機關得委託相關專業團體審查，其審查費用由申請人負擔。」固分別為建築法第95條之3 及第97條之3 第2 項所明定，惟上開第95條之3 規定既係明文「『本法修正施行後』，違反第97條之3 第2 項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，…」，則其所處罰者即應僅限於建築法修正施行後有違反97條之3 第2 項規定，未經申請審查許可即擅自設置招牌廣告或樹立廣告之行為，始符合該條條文之文義，而觀之建築法之沿革，第95條之3 及第97條之
3 第2 項均係該法於92年6 月5 日修正時所增訂（自同年6月7 日起始生效施行），則上開2 條文所欲處罰之行為或行政法上作為義務之違反，自不應溯及至92年6 月7 日之前所發生之既成事實，其理至為顯然。
㈡且按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條
例有明文規定者為限。」行政罰法第4 條定有明文。其立法理由則明確揭櫫：「一、依法始得處罰，為民主法治國家基本原則之一，對於違反社會性程度輕微之行為，處以罰鍰、沒入或其他種類行政罰，雖較諸對侵害國家、社會法益等科以刑罰之行為情節輕微，惟本質上仍屬對於人民自由或權利之不利處分，其應適用處罰法定主義，仍無不同。為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限，爰予明定。二、地方制度法施行後，鑑於自治條例係經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布，且自治條例亦得就違反屬於地方自治事項之行政義務者處以罰鍰或其他種類之行政罰（地方制度法第26條第2項、第3項），為確定違反行政法上義務規定之範圍，並解決自治條例中罰則之適用問題，爰將自治條例予以納入，以期周延。三、依司法院釋字第313號、第394號及第402 號等解釋意旨，對於違反行政法上義務之行為，法律得就其處罰之構成要件或法律效果授權以法規命令訂之。故本條所指之『法律』，解釋上包含經法律就處罰之構成要件或法律效果為具體明確授權訂定之法規命令。」之意旨。
㈢系爭廣告物係原告於86年間執行律師業務時所設置，當時並
無建築法規定招牌廣告之設置，應向直轄市、縣（市）主管建築機關申請審查許可，亦即原告於86年間為執行律師業務而設置系爭廣告物時，並無違反任何行政法上作為義務，而上開建築法第95條之3 及第97條之3 第2 項規定之增訂，係在原告正當合法設置系爭招牌廣告之後，則已合法成立之既成事實，焉能僅因事後法律之修正或增訂，即將該合法成立之既成事實率然指為違法，遽指原告未經申請審查許可而擅自設置招牌廣告？如此認定已明顯違反法律不溯及既往之原則，更與上開建築法第95條之3 「『本法修正施行後』，違反第97條之3 第2 項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者」之法條文義不符。又綜觀本件被告對原告裁罰所憑之全部證據資料，僅為其所拍攝之系爭招牌廣告照片一幀，而該照片絲毫未能證明系爭招牌廣告係在建築法第95條之3 及第97條之3 第2 項規定增訂後所設置，除此之外，被告亦未提出任何其他證據以證明原告系爭招牌廣告之設置係在建築法第95條之3 及第97條之3 第2 項規定增訂後所為，即率然對原告處以罰鍰，並強制拆除系爭招牌廣告。準上所述，被告在調查相關事證未臻明確之下即對原告裁罰，且其認定已明顯違反法律不溯及既往之原則，亦與法條文義不符等情亦如前述，則原處分已明顯違法而有應予撤銷之原因，殆無疑義。
㈣原告於86年間設置系爭招牌廣告時，固未依當時有效之廣告
物管理辦法（業於93年7 月23日廢止）第6 條規定申請主管機關許可，惟不論依該廣告物管理辦法，甚或其他法律、自治條例及法律明確授權之法規命令，對於原告違反廣告物管理辦法第6 條規定之行為，均未有如現行建築法第95條之3規定之處罰內容，而建築法第95條之3 之規定係92年6 月5日建築法修正時始增訂，今被告以92年始增訂之建築法第95條之3 規定為依據，處罰原告於86年間之義務違反行為，其剝奪原告之自由、權利，明顯未依原告行為時之法律或自治條例為之，不僅有違行政罰法第4 條之規定，亦與民主法治國家之基本原則不符。
㈤建築法處罰之行為應是「違法擅自設置招牌」之行為，其應
係一個作為行為，而非不作為行為。訴願決定認定原告所違反是一個「不作為」行為，試問，不作為既未開始行為，又如何有行為之繼續？訴願決定理由顯然自相矛盾！且縱認原告懸掛招牌為違法，則原告設置招牌完畢時，原告之違法行為已經結束，意即屬於行為人違反行政法上義務之行為結束後，其違法狀態仍然存在者之情形，並非僅違法之「狀態」繼續，並非違法之「行為」繼續，訴願決定就此顯有誤會；依被告答辯狀援引之法務部解釋函令，原告之行為亦屬狀態之繼續，而非行為之繼續。
㈥95年2 月5 日施行之行政罰法第27條第1 項、第2 項規定：
「 行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅。前項期間，
自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」同法第45條復規定：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2 項、第20條及第22條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」原告倘若於86年間執行律師業務時設置系爭招牌廣告之行為有違反任何行政法上義務，依上開規定，被告之裁處權時效亦已於行政罰法施行之日起算3年，即於98年2 月4 日屆滿，此並有法務部97年10月27日法律字第0970700744號函可資參照；又另依法務部99年10月6日法律字第0999037422號函之見解，行為人違反行政法上義務之行為結束後，其違法狀態仍然存在者，其行政罰裁處權時效仍自違法行為終了時起算，而非自違法狀態結束時起算。準據上述，足見本件被告於100 年3 月4 日始對原告處罰鍰4 萬元整，並將依行政執行法規定強制拆除上開招牌廣告之行政罰已罹於裁處權時效，至為顯然等語。並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被告抗辯略以：㈠建築法之整體目的在於實施建築管理，以維護公共安全、公
共交通、公共衛生及增進市容觀瞻；建築法第95條之3 規定乃係為配合行政程序法之施行，將原廣告物管理辦法中，有關招牌廣告及樹立廣告管理之規定，提升至法律位階，足見該條規範者，包含建築法修正前未經申請審查序可而擅自設置之招牌廣告或樹立之廣告，而於修正後仍未經申請審查許可，否則，即無法達成增訂第95條之3 之立法目的（最高行政法院96年度判字第2049號判決參照）。故原告稱系爭廣告係設置於建築法第95條之3 增訂前，依前揭判決意旨，仍屬未經申請審查許可即擅自設置之招牌廣告或樹立之廣告，被告審認違反建築法第95條之3 規定並無違誤。
㈡至於原告稱被告裁處權已罹於時效乙節，按行政罰法第24條
第1 、2 項規定：「行政罰裁處權，因3 年期間經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」其裁罰權起算時點，依行為人違反行政法上義務之行為究屬行為之繼續抑或狀態之繼續而定。行為之繼續指以持續之行為時間一次違反行政法上義務構成要件行為，行為之時間持續且在持續之時間內並未有重大改變，如超速行駛、無照營業，其時效於行為終了時起算；狀態之繼續係指行為完成構成要件後，繼續維持其事實上效果，故於行為完成後起算時效，此有法務部98年4 月30日法律字第0980014325號函及99年10月13日法律字第0990700640號函可參。又建築法第95條之3 所裁罰之違規行為，乃未經審查許可擅自設置招牌或樹立廣告，所要求之行為義務即為取得廣告物設置許可，因原告違規設置廣告招牌之行為係以持續之行為時間一次實現違反建築法第
95 條 之3 之構成要件行為，行為時間持續且在持續時間之內並未有重大改變，其時效於行為終了時（取得設置許可時）起算，故原告違反行政法上行為係屬行為之繼續，是以被告裁處權並未罹於時效，改制前行政法院62年判字第269 號判例意旨參照。
㈢被告於100 年2 月23日派查現場發現原告仍未改善並補辦手
續，亦未自行拆除，爰依建築法第95條之3 規定，以原處分處原告罰鍰4 萬元，併依行政執行法規定另擇期強制拆除，並無違法或不當侵害人民權益之情事，原處分並無違誤等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為原處分有無違反法律不溯及既往原則？被告裁處權是否已罹於時效？
五、本院判斷如下：㈠按建築法第2 條規定：「主管建築機關，在中央為內政部；
在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第
95 條 之3 規定：「本法修正施行後，違反第97條之3 第2項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，處建築物所有權人、土地所有權人或使用人新臺幣4 萬元以上20 萬 元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得連續處罰。必要時，得命其限期自行拆除其招牌廣告或樹立廣告。」第97條之3 規定：「一定規模以下之招牌廣告及樹立廣告，得免申請雜項執照。其管理並得簡化，不適用本法全部或一部之規定。招牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市、縣（市）主管建築機關申請審查許可，直轄市、縣（市）主管建築機關得委託相關專業團體審查，其審查費用由申請人負擔。前2 項招牌廣告及樹立廣告之一定規模、申請審查許可程序、施工及使用等事項之管理辦法，由中央主管建築機關定之……。」招牌廣告及樹立廣告管理辦法第1 條規定：「本辦法依建築法第97條之3 第
3 項規定訂定之。」第2 條第1 款規定：「本辦法用辭定義如下：一、招牌廣告：指固著於建築物牆面上之電視牆、電腦顯示板、廣告看板、以支架固定之帆布等廣告。」第5 條規定：「設置招牌廣告及樹立廣告者，應備具申請書，檢同設計圖說，設置處所之所有權或使用權證明及其他相關證明文件，向直轄市、縣（市）主管建築機關或其委託之專業團體申請審查許可。設置應申請雜項執照之招牌廣告及樹立廣告，其申請審查許可，應併同申請雜項執照辦理。」次按行政罰法第27條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅。」「（第2 項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」第45條規定：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2 項、第20條及第22條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」第46條規定：「本法自公布後1 年施行。」行政罰法為94年2 月5 日總統華總一義字第09400016841 號令公布，自95年2 月5 日起施行。又按行政執行法第2 條規定：「本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。」第27條規定：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。」㈡查原告未經申請審查許可，在臺北市○○區○○○路○段○
號建築物外牆設置系爭廣告物，經被告以99年8 月11日北市都建字第09962577103 號函命自行拆除，惟原告並未遵照辦理，復經被告以100 年1 月21日北市都建字第10065368800號函催促履行，原告仍未改善或補辦手續，被告乃作成原處分裁罰4 萬元，並諭知予以強制拆除，原告不服，提起訴願，經決定駁回等情，為兩造所不爭執，並有卷附系爭廣告物實況照片（見訴願卷第14頁）、被告99年8 月11日北市都建字第09962577103 號函及送達證書（見原處分卷第1 頁及第
2 頁）、被告100 年1 月21日北市都建字第10065368800 號函及送達證書（見原處分卷第3 頁）、原處分（見本院卷第14頁）、訴願決定（見本院卷第15至16頁）等件可稽。
㈢原告主張原處分違法，無非以：系爭廣告物雖未經申請審查
許可，但依原告86年間設置系爭廣告時之法令，並無處罰規定，被告適用嗣後增訂之建築法第95條之3 及第97條之3 第
2 項之規定予以裁罰，違反法律不溯既往原則，且自行政罰法施行起算，被告對於原告違規行為之裁處權已罹於時效消滅等情詞為主要論據。
㈣惟按對於違法狀態負有改善義務之人，乃因其對於物的狀態
具有事實管領力，而經法律課予排除違法狀態之義務。故負有狀態責任之義務人，其違反行政法上之義務之行為態樣，並非積極之作為，而係未盡改善義務之不作為。是以違法狀態如尚在存續中，其不作為即仍繼續中，自得依其未盡改善義務時之法律予以處罰；且依前引行政罰法第27條第2 項之規定，行政罰之裁處權，其時效期間係自違反行政法上義務之行為終了時起算，則違反改善義務之不作為，因違法狀態尚存續中而行為未終了，自無裁處權已罹於時效消滅可言。再揆諸建築法第95條之3 規定旨趣，在於課以建築物所有權人、土地所有權人或使用人對於違法設置或樹立之廣告負有改善之義務，而非以設置之行為人為裁罰對象，故其規定之責任係狀態責任，並非行為責任，要無疑義（最高行政法院99年度判字第4 號判決意旨參照）；又所謂法律不溯既往原則，係指事件發生後，法規有變更者，除法規另有規定外，仍適用變更前之法規定其法律效果而言。惟若構成要件之事實跨越變更前後持續發生者，因全部之法律事實尚繼續發生至法律變更之後，則適用變更後之法律，自無違反法律不溯既往原則可言（同上判決意旨參照）。查原告既係對系爭廣告物具有事實上管領力並實際之使用人，為建築法第95條之
3 規定之管制對象，屬狀態責任之義務人，揆諸首揭說明，應對系爭廣告物所生之違法狀態負有改善責任，而該廣告物係原告未經申請審查許可即擅自設置，亦據其陳明在卷，況且被告在裁罰之前，復已發函告知系爭廣告物之違法狀態，並促其自行拆除，尤難謂原告對於違反改善義務之不作為，無故意或過失之處。是原告主張其係於86年間設置系爭廣告物乙節，姑不論真偽，因該廣告物之違法狀態仍持續至100年2 月23日被告勘查現場時，則被告依當時有效之建築法第95條之3 之規定予以裁處，自屬適法有據，核無違反法律不溯既往原則或裁處權已罹於時效消滅之情形。
六、綜上所述，原告上開主張各節，均非可取。原處分依建築法第95條之3 規定，裁處原告4 萬元罰鍰，並諭知依行政執行法強制拆除，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 1 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 忠 仁法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 9 月 1 日
書記官 林 俞 文