臺北高等行政法院判決
100年度訴字第911號100年9月20日辯論終結原 告 九太科技股份有限公司代 表 人 沈中信（董事長）訴訟代理人 許坤立 律師複 代理 人 郭香吟 律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇蘅（主任委員）訴訟代理人 朱文彬
周純卉郭雅文上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國100年3月31日院臺訴字第1000094569號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由事實概要：
被告依據訴外人國喬石油化學股份有限公司（下稱國喬石化公司）98年度年報記載，訴外人國喬石化公司持有訴外人緯來電視網股份有限公司（下稱緯來電視網公司）61.14%股份，訴外人緯來電視網公司持有原告5.96%股份，認定訴外人國喬石化公司對原告有間接投資關係；並以訴外人公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱退撫基金）、訴外人中信投資股份有限公司（下稱中信投資公司）及訴外人中國信託商業銀行股份有限公司（下稱中國信託銀行）分別持有訴外人國喬石化公司3.37%、0.71%及2.17%股份；訴外人國家金融安定基金管理委員會（下稱國安基金）透過訴外人臺灣水泥股份有限公司（下稱臺泥公司）轉投資訴外人中信投資公司；訴外人交通部透過訴外人中華郵政股份有限公司（下稱中華郵政公司）、訴外人中國信託金融控股股份有限公司（下稱中信控股公司）轉投資訴外人中國信託銀行；訴外人勞工保險局（下稱勞保局）透過訴外人中信控股公司轉投資訴外人中國信託銀行；訴外人臺北市政府透過訴外人富邦金融控股股份有限公司（下稱富邦金控公司）、訴外人富邦人壽保險股份有限公司（下稱富邦人壽公司）、訴外人中信控股公司轉投資訴外人中國信託銀行，認定訴外人交通部、臺北市政府、勞保局、國安基金及退撫基金對原告有間接投資關係。以及原告於中華民國（下同）96年間，向被告申請衛星廣播電視之換照時，曾切結承諾無違反黨政軍退出媒體規定，因而，認定原告有違反衛星廣播電視法第9條第3項及第11條第1款規定之情事，遂依同法第38條第1款規定，以99年9月20日通傳營字第09941056690號裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並自行政處分書送達之日起1年內就政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體立法意旨，以適當方式予以排除，原告若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭行政院以100年3月31日院臺訴字第1000094569號訴願決定「訴願駁回」，遂提起本件行政訴訟。
本件原告主張：
㈠原告就原處分認定違反衛星廣播電視法第9條第3項之行為，
並無過失，原處分及訴願決定違反行政罰法第7條第1項規定：
⒈按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為
非出於故意或過失者，不予處罰。」該條立法理由明確揭櫫：「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處罰。」⒉被告稱原告之第一層股東訴外人緯來電視網公司，其股東
訴外人國喬石化公司（第二層），有訴外人退撫基金等政府機關或基金直接或間接持股（第三層以上），故原告違反衛星廣播電視法第9條第3項黨政軍退出媒體之規定云云。惟查，被告卷附訴外人國喬石化公司98年度年報及原告股權結構圖相關內容，係被告調查整理所得，原告囿於無政府機關之調查權限，對於原處分卷所記載訴外人國安基金、退撫基金、勞工退休基金監理委員會（下稱勞退基金）、財政部、交通部、勞保局及臺北市政府等機關因投資或購入國內上市（櫃）公司股票，致其間接持有訴外人國喬石化公司股分若干、國喬石化公司持有緯來電視網公司
61.14%股份、緯來電視網公司持有原告5.96%股份等轉投資關係、持股比例及持股起迄時間，事先均不知情，更無故意過失；且退撫基金等政府機關或基金（第三層以上）直接或間接持有國喬石化公司股份，係由證券商處購得，基於證券市場自由流通及公司股份自由轉讓原則，原告對於上開間接轉投資之情形，實處於被動狀態，且無預見可能性，更無法拒絕該等政府機關或基金購買國喬石化公司之股份，而無可非難性及可歸責性。
⒊被告雖謂原告得由政府機關公示登記系統查詢得知上開股
權結構，顯係課以原告不合理之注意義務，蓋原告豈有可能隨時注意政府機關或基金是否在自由證券市場直接或間接持有原告各層股權股份；縱原告得知第三層股東以上有政府機關或基金持股，亦無自行排除渠等持股之可能，故難謂原告有何違反注意義務之過失。
⒋至於被告100年7月8日答辯狀證物七提出之切結書，被告
於100年8月4日準備程序中自承該切結書係原告於96年換照時所提出，惟本件被告是依訴外人國喬石化公司98年度年報查核原告是否違反衛星廣播電視法第9條第3項規定，查核時點應為98年，從而，被告自不得以98年之股權結構推論原告在96年簽立該切結書時，即有違反衛星廣播電視法第9條第3項規定之行為，更無從據以指稱原告因簽立該切結書即有承擔上開不合理注意義務之餘地。
⒌綜上，原告就訴外人退撫基金等政府機關或基金直接或間
接持有訴外人國喬石化公司股份之行為，無可非難性及可歸責性，揆諸行政罰法第7條第1項規定，原告主觀上既非出於故意或過失，亦無可非難性及可歸責性，應不予處罰，故原處分及訴願決定違反行政罰法第7條第1項規定至明。
㈡原處分及訴願決定未就原告有利及不利情形一律注意，違反行政程序法第9條之規定：
按行政程序法第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」次按衛星廣播電視法第9條第3項之立法目的，係在防止行政機關及黨政軍等勢力介入干預媒體。經查，原告所屬之九太有線音樂頻道，係一無廣告、無DJ之全天候24小時「只聽音樂不說話」之純音樂播送頻道，並無政治色彩介入，與衛星廣播電視法第9條第3項之立法目的無悖，惟原處分及訴願決定對此有利原告之情形未予注意，僅以訴外人國安基金、退撫基金等機關間接持有國喬石化公司股份若干、國喬石化公司持有緯來電視網公司61.14%股份、緯來電視網公司持有原告5.96%股份等表面數據，逕論斷原告違反衛星廣播電視法第9條第3項規定，未予原告排除之時間及方法，即據以裁處，無視該條項規範之立法目的，且有違行政程序法第9條之規定。
㈢被告已就衛星廣播電視法第9條第3項規定之妥適性提出檢討
，並提出修正草案送立法院審查，益徵被告據此裁處原告，確有不當：
依被告於98年12月14日召開衛星廣播電視法第9條及第42條之1 （黨政軍退出媒體條款）修正草案公聽會所附修正草案總說明（甲、乙案）記載：「現行三廣法黨政軍退出媒體條款之規範方式，包括完全禁止直接投資及間接投資廣播電視媒體（即無論直接持股及間接持股方式，一股股份均不得持有），及違規時係以非投資者之廣播電視媒體為處罰對象等，在施行數年後經檢討，除對於以直接投資及間接投資以外之其他方式控制廣播電視媒體者，現行規定似未有規範而成為漏洞外，對於諸多黨政軍機關（構）其本意僅在於單純理財而於集中交易市場購買非廣播電視媒體之上市公司股票，購買時亦不知該上市公司已直接或間接持有、或事後直接或間接持有廣播電視媒體之股份，卻因現行無論直接持股及間接持股、一股股份均不得持有之規範方式，而造成廣播電視媒體於不知情下構成違反黨政軍退出媒體條款，面臨被主管機關處罰甚至廢止執照之結果。另，諸如國安基金或其他由政府代管之退休基金，基於政府穩定股市之目的或為單純理財而於集中交易市場購買非廣播電視媒體之績優上市公司股票，亦有可能該上市公司已直接或間接持有、或事後直接或間接持有廣播電視媒體之股份，而致使廣播電視媒體於不知情下構成違反黨政軍退出媒體條款。績優上市公司台達電子公司被迫退出投資廣播電視節目供應事業愛爾達公司，即屬其例。上述情形顯示，現行三廣法黨政軍退出媒體條款之規範方式，已造成不知情、無主觀犯意之廣播電視媒體，隨時可能面臨違反黨政軍退出媒體條款之不合理情事。此外，現行三廣法黨政軍退出媒體條款之規範方式，亦有可能被黨政軍機關（構）據為構陷或整肅異己之工具，黨政軍機關（構）如擬打擊特定廣播電視媒體，只要在集中交易市場購買間接持有該廣播電視媒體股份之上市公司，就可達成目的。黨政軍退出媒體條款在我國確有其正面之社會功能，國家通訊傳播委員會（以下簡稱本會）組織法第一條亦明定，謹守黨政軍退出媒體之精神，為設置本會之宗旨之一，因此，黨政軍退出媒體條款仍應予存續及貫澈。但，促進通訊傳播產業之健全發展、確保通訊傳播市場公平有效競爭、保障消費者權益、促進多元文化均衡發展，以提升國家競爭力，同樣也是本會成立之宗旨。尤其在通訊傳播產業因數位科技之快速發展，而持續發生匯流之際，如何因應通訊傳播服務匯流之需要，檢討修正現行三廣法黨政軍退出媒體條款之不合理、不公平部分，以避免阻礙通訊傳播產業之發展，亦屬本會不能推辭之務。」等語，被告並據此於99年1月20日第399次委員會議決議通過「衛星廣播電視法第9條、第42條之1修正草案」，並以99年2月8日通傳法字第09846003130號函送請行政院審議，行政院於100年3月24日第3239次會議通過「衛星廣播電視法」第9條、第38條、第38條之1修正草案，現由立法院交通委員會審查中，足見被告據以裁處原告之法規，確有不當。
㈣依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟，聲明求為判決：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
被告抗辯：
㈠按衛星廣播電視法第9條第3項規定：「政府、政黨、其捐助
成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業。」同法第11條第1款規定：「申請經營衛星廣播電視事業有下列情形之一者，主管機關應附具理由駁回其申請：（第1款）一、違反第九條、第十條規定者……。」違反前揭規定者，依同法第38條第1款規定，處20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照。次按，被告96年1月15日發布之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（下稱裁罰案件處理要點）第2點第3款規定：「本會處理裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（以下簡稱評量表，表一：廣播事業適用、表二：電視事業適用）與違法等級及罰鍰額度參考表（表三），適用於下列裁處罰鍰之案件：……（第3款）（三）依衛星廣播電視法第三十六條至第三十八條或第四十條裁處者。……」同要點第5點規定：「主管業務單位於適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項（註：被告加註＜依電視事業適用之罰鍰案件額度參考表所載，其考量項目包括：違法情節、事業3年內受裁處次數及行政罰法第18條第1項所定之情事等＞）並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」又中央法規標準法第16條前段規定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。……」復按行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」因衛星廣播電視法為特別法，衛星廣播電視事業違反前述行政法上義務而受罰時，應優先適用衛星廣播電視法之規定。再按「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主關機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」「本會掌理下列事項：（第1款）一、通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。……。（第13款）十三、違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。」分別為國家通訊傳播委員會組織法第2條、第3條第1款第13款所明定，是通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及被告職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，自被告95年2月22日成立之日起，主管機關均變更為被告。本件原告違反衛星廣播電視法第9條第3項、第11條第1款規定，依同法第38條第1款規定所為處分，其職權應屬被告，合先敘明。
㈡查衛星廣播電視法第9條第3項規定之立法背景係92年間為使
黨政軍勢力全面退出廣播電視媒體，維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，立法院於92年3月三讀通過廣電三法關於黨政軍退出媒體條款修正案，以匡正戒嚴時期所形成由黨政機關（構）及其相關團體壟斷或控制無線電視、無線廣播媒體等之不合理現象，該條款於92年12月24日增訂並經總統公布施行，觀其文義，係指政府、政黨等不得直接、間接（即一股均不得持有）衛星廣播電視事業股份，且其中有關間接投資之認定亦未限定轉投資之層數。此外，核其立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營，被告就其中涉及之個案，經95年5月19日第56次委員會議決議，考量整體產業現況、歷史因素及法規遵守，認為應予一致處理，從而被告前經調查程序並依前揭會議決議已正式函告持有黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6個月之改正期限，是以，各相關廣電媒體對於被告處理黨政軍持股採取從嚴（直、間接均不得持有）已然明確，殆無疑義。
㈢依訴外人國喬石化公司98年度年報、原告股權結構圖記載，
訴外人國喬石化公司持有訴外人緯來電視網公司61.14%股份，訴外人緯來電視網公司持有原告5.96%股份，是以訴外人國喬石化公司對原告有間接投資關係，且訴外人退撫基金亦直接投資國喬石化公司3.37%股份。是以，訴外人交通部、臺北市政府、勞保局、國安基金及退撫基金對原告有間接投資關係，從而原告違反衛星廣播電視法第9條第3項規定之事實，洵堪認定。被告處理黨政軍持有廣電媒體股份案件，係遵循前開法條意旨採從嚴認定（直接、間接一股均不得持有）之原則，且自成立以來針對同類案件皆採一致性處理模式，據以認定原告違反衛星廣播電視法第9條第3項及第11條第1款規定，依同法第38條第1款規定處罰鍰20萬元；另考量比例原則及個案情節，原告應於1年內就其股東有廣義政府機構持股涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體立法意旨之疑慮，以適當方式予以排除，故原處分之作成並無違誤。
㈣復按，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予
處罰，為行政罰法第7條所明定。經查，本件訴外人國喬石化公司為上市公司，依訴外人國喬石化公司於公開資訊觀測站揭露之98年度年報所載，訴外人退撫基金為該公司前3大股東（持股3.37%），而訴外人國喬石化公司持有緯來電視網公司61.14%股份，又訴外人緯來電視網公司持有原告5.96%股份，且依經濟部公司登記資料查詢，訴外人緯來電視網公司為原告之法人董事，該公司之董事及董事長均為訴外人國喬石化公司之代表人，是以訴外人緯來電視網公司自應知悉訴外人國喬石化公司之股東結構，訴外人緯來電視網公司既為原告之董事，原告對其股權結構有無黨政軍投資情形實非難以經由政府機關公示登記系統查詢得知，原告向被告申請衛星廣播電視之經營時，均有切結絕無違反黨政軍退出媒體等相關規定，如有違反，願負法律責任之承諾，由此原告於切結時即應注意其是否有違反禁止黨政軍直接或間接持股規定之情事，卻仍疏於注意，故原告主觀上有應注意能注意卻不注意之過失，應屬無疑。
㈤被告修正衛星廣播電視法第9條及第42條之1有關黨政軍條款
，明訂黨政軍不得直接投資廣電事業，但開放間接持股10%以下，且不得以間接投資或其他方式達到實質控制廣電人事、財務或業務的程度等修法建議事項，僅係針對現行廣電三法禁止黨政軍直接和間接投資廣電事業，不得持股之規定予以修正，係因時空環境之變遷，社會對於不同意見接受程度提升及表達管道之多元化，對往昔限制黨政軍投資媒體，是擔憂黨政軍控制媒體報導及少數控制或影響言論之疑慮已獲改善，爰此期能建構公平競爭機會的立場，建議以漸進方式開放黨政軍投資，對於黨政軍投資媒體朝「實質控制」方向監理；該修正草案業經行政院審查並核轉立法院審議，惟修法程序未完成前，行政機關執法不容有轉圜之空間。至於部分媒體認為黨政軍轉投資媒體為單純的投資行為，其背後問題在於廣電事業經營困難，需要資金挹注，惟有黨政軍投資，廣電事業財務是否即因此上軌道，尚待斟酌，且實質控制公司只要少數關鍵人物，即可影響其他股東。是以，就現階段法律之執行，並無被告所提修正草案之「開放間接投資或未以其他方式達到實質控制廣電人事、財務或業務的程度」即免受罰之餘地。唯有明確執法，始能符合92年修正廣電三法，要求黨政軍徹底退出媒體當時之立法意旨，杜絕黨政軍介入媒體，俾能確保媒體自主運作、言論自由發揮，產生制衡力量。
㈥綜上所述，原告違反衛星廣播電視法第9條第3項規定之事實
確鑿，基於國家通訊傳播委員會組織法第1條謹守黨政軍退出媒體之精神與對於黨政軍持股認定原則，及衛星廣播電視法一體適用於所有衛星廣播電視事業，無排除適用之理由。爰此，被告審酌原告違法情節，依法核處，認事用法並無違誤。
㈦並聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
本院關於本案之判斷：
㈠首開事實概要欄所述訴外人緯來電視網公司持有原告5.96%
股份，為原告之法人董事，因訴外人國喬石化公司持有緯來電視網公司61.14%股份，對原告有間接投資關係；訴外人退撫基金、訴外人中信投資公司及訴外人中國信託銀行則分別持有國喬石化公司3.37%、0.71%及2.17%股份；其中，訴外人國安基金透過臺泥公司轉投資訴外人中信投資公司；訴外人交通部透過訴外人中華郵政公司、訴外人中信控股公司轉投資中國信託銀行；訴外人勞保局透過中信控股公司轉投資訴外人中國信託銀行；訴外人臺北市政府透過訴外人富邦金控公司、富邦人壽公司、中信控股公司轉投資訴外人中國信託銀行等，訴外人交通部、臺北市政府、勞保局、國安基金及退撫基金對原告有間接投資關係，等情，為兩造所不爭，且有原處分暨訴願決定、被告96年2月14日通傳營字第09605021470號函、國喬石化公司98年度年報、經濟部商業司公司登記資料查詢、原告切結書等影本附卷可稽，為可確認之事實。
㈡按原處分係認定原告上述事實有違反衛星廣播電視法第9條第3項及第11條第1款規定，依同法第38條第1款規定處罰。
本院就該法律適用說明如下：
⒈關於上述法律3條，先分列如下：
⑴衛星廣播電視法第9條第3項規定：「（第3項）政府、
政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業。」⑵衛星廣播電視法第11條第1款規定：「申請經營衛星廣
播電視事業有下列情形之一者，主管機關應附具理由駁回其申請︰（第1款）一、違反第九條、第十條規定者。」⑶衛星廣播電視法第38條第1款規定：「衛星廣播電視事
業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照或撤銷境外衛星廣播電視事業分公司或代理商之許可︰（第1款）一、有第十一條各款情形之一者。」⒉上述衛星廣播電視法第38條第1款規定所謂衛星廣播電視
事業或境外衛星廣播電視事業有同法第11條第1項之違反同法第9條第3項規定之處罰，需以「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」為處罰之對象，惟違反行政法義務之構成要件，卻以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業」為要件，該規定「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業」之主體為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，非「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」，而「行為」亦係「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」所為之「直接、間接投資衛星廣播電視事業」。
⒊94年2月5日總統華總1義字第09400016841號令制定公布自
95年2月5日起施行之行政罰法，其第7條規定：「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」參考該條之立法理由：「一、現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處罰。二、現行法律規定或實務上常有以法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織作為處罰對象者，為明其故意、過失責任，爰於第二項規定以其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定該等組織之故意、過失。三、現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。……」及行政罰法立法總說明：「對於違法者之處罰，應依法為之，乃現代民主法治國家之基本原則。
……四、基於有責任始有處罰之原則，就違反行政法上義務行為者之責任條件及責任能力加以明定。行為非出於故意或過失者，……此外，為提昇人權之保障，國家欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，本法不採『推定過失責任』之立法，並就法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織之故意與過失認定為擬制規定。(第七條至第九條及第十一條至第十三條) 」申言之，自95年2月5日起行政罰法施行後，基於「有責任始有處罰」之原則，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，依據行政罰法第7條第1項規定，非出於故意或過失者，不予處罰。係對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰。且為提昇人權之保障，國家欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任。除就法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織之故意與過失認定為擬制規定外（第7條至第9條及第11條至第13條），不採「推定過失責任」之立法。
⒋基於以上說明，受處罰者，應係違反行政法上義務之「行
為人」，而衛星廣播電視法第38條第1款規定以「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」為處罰之對象，與違反行政法義務之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業」之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」行為人及「直接、間接投資衛星廣播電視事業」之行為，究竟應如何連結？分述如下：
⑴將「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」
所為「直接、間接投資衛星廣播電視事業」之行為，視為「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」者之行為，惟此與前述之行政罰法應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，無可非難性及可歸責性不符，依行政罰法第7條第1項規定應不予處罰，故不能將「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」之行為視為「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」之行為。
⑵依照被告所述「查衛星廣播電視法第9條第3項規定之立
法背景係92年間為使黨政軍勢力全面退出廣播電視媒體，維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，立法院於92年3月三讀通過廣電三法關於黨政軍退出媒體條款修正案，以匡正戒嚴時期所形成由黨政機關（構）及其相關團體壟斷或控制無線電視、無線廣播媒體等之不合理現象，該條款於92年12月24日增訂並經總統公布施行，觀其文義，係指政府、政黨等不得直接、間接（即一股均不得持有）衛星廣播電視事業股份，且其中有關間接投資之認定亦未限定轉投資之層數。此外，核其立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，……」即衛星廣播電視法第9條第3項規定，符合衛星廣播電視法第1條規定：「為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，開拓我國傳播事業之國際空間，並加強區域文化交流，特制定本法。」之立法目的，固無可議。
惟參考最高行政法院94年11月17日94年度判字第1753號裁判要旨：「按政府採購法立法目的在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，為同法第1條所明定。所謂偽造、變造投標、契約或履約相關文件，不限於採購契約當事人本身親自偽造、變造為限，舉凡以金錢購買或其他方式唆使他人共同參與偽造、變造行為者，均屬之，而所偽造、變造之文書法條既規定為投標、契約或履約相關文件，則必係作為投標、契約或履約之用，始足當之。是依修正前即87年5月27日訂定之政府採購法第101條第1項第4款所定，只要採購契約當事人參與偽造、變造文件，而提出作為投標、契約或履約之用，即構成該條款之違章行為，如此適用法律始符合政府採購法第1條所揭示之立法目的。」在解釋上，衛星廣播電視法第38條第1款規定所謂衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有同法第11條第1項之違反同法第9條第3項規定之處罰，需以「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」受處罰人有「故意」或「過失」之行為，致使「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」「直接、間接投資衛星廣播電視事業」，有致「黨政軍勢力影響廣播電視媒體」可能性，有違「維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動」關係行為，始足當之。
⑶就「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」
受處罰人有「故意」之行為，致使「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」「直接、間接投資衛星廣播電視事業」方面，其中之一，即「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」與「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有意思聯絡行為分擔之故意共同實施，自可依據行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」處罰；惟依據衛星廣播電視法第9條第3項及第11條第1款規定，依同法第38條第1款規定，「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」有義務防止「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人直接、間接投資衛星廣播電視事業」，而行政罰法第10條第1項規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」故「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」苟有就「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人直接、間接投資衛星廣播電視事業」之事實發生，能防止而不防止之情事，仍應負責。另在「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」受處罰人是否有使「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」「直接、間接投資衛星廣播電視事業」之「過失」之行為？應如何斷定？參考最高行政法院97年9月25日97年度判字第880號裁判要旨：「行政罰責任之成立雖須具備故意或過失之主觀歸責要件，但鑑於行政罰之目標在維持行政秩序，樹立有效之行政管制，以維持公共利益。因此行政罰之『過失』內涵，並非如同刑事犯罪一般，單純建立在行為責任基礎下，而視個案情節及管制對象之不同，兼有民事法上監督義務之意涵。稅捐課徵對納稅義務人有重大之利益，為截阻其將漏稅責任諉由無資力第三人承受之可能性，應認其對申報稅捐輔助人之誠實履行行為，負擔監督義務。在此情況下，本案上訴人應對其委請報稅之報關行人員之疏失，負擔監督不足之過失責任，不得主張免責。」則「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」有關係企業或類似上述之監督關係，得以防免受到「直接、間接投資」，亦得認定「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」有所過失。⒌綜上所述，衛星廣播電視法第38條第1款規定，係以「衛
星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」為處罰之主體，對於「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業」之違反行政法義務之行為，如有共同實施之故意，自應受罰；如非共同實施，「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」對於第三人「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業」之違反行政法義務之行為，端視其對於「政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人直接、間接投資衛星廣播電視事業」之事實發生，亦應有能防止而不防止之「故意」或「過失」之情事，始得處罰。且為處罰之「行政機關」欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任。
㈢依前事實概要欄所述之訴外人國喬石化公司、退撫基金等政
府機關或基金間接投資原告之事實，為兩造所不爭，已如前述。原告為衛星廣播電視事業，被告依據國家通訊傳播委員會組織法第2條、第3條第1款第13款規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主關機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」「本會掌理下列事項：（第1款）一、通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。……。（第13款）十三、違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。」自被告95年2月22日成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及被告職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為被告。故被告依據衛星廣播電視法第9條第3項、第11條第1款、第38條第1款規定，有權為處分，固非無據。
㈣惟依據本院前揭法律適用說明，被告就原告對於訴外人國喬
石化公司等人間接投資原告之故意或是過失之責任應舉證證明，而被告關於此點，無非以「本件訴外人國喬石化公司為上市公司，依訴外人國喬石化公司於公開資訊觀測站揭露之98年度年報所載，訴外人退撫基金為該公司前3大股東（持股3.37%），而訴外人國喬石化公司持有緯來電視網公司61.14%股份，又訴外人緯來電視網公司持有原告5.96%股份，且依經濟部公司登記資料查詢，訴外人緯來電視網公司為原告之法人董事，該公司之董事及董事長均為訴外人國喬石化公司之代表人，是以訴外人緯來電視網公司自應知悉訴外人國喬石化公司之股東結構，訴外人緯來電視網公司既為原告之董事，原告對其股權結構有無黨政軍投資情形實非難以經由政府機關公示登記系統查詢得知，原告向被告申請衛星廣播電視之經營時，均有切結絕無違反黨政軍退出媒體等相關規定，如有違反，願負法律責任之承諾，由此原告於切結時即應注意其是否有違反禁止黨政軍直接或間接持股規定之情事，卻仍疏於注意，故原告主觀上有應注意能注意卻不注意之過失」為據。就此部分，原告主張「被告卷附訴外人國喬石化公司98年度年報及原告股權結構圖相關內容，係被告調查整理所得，原告囿於無政府機關之調查權限，對於原處分卷所記載訴外人稱勞退基金、財政部、交通部、勞保局及臺北市政府等機關因投資或購入國內上市（櫃）公司股票，致其間接持有訴外人國喬石化公司股分若干、國喬石化公司持有緯來電視網公司61.14%股份、緯來電視網公司持有原告5.96%股份等轉投資關係、持股比例及持股起迄時間，事先均不知情，更無故意過失；且退撫基金等政府機關或基金（第三層以上）直接或間接持有國喬石化公司股份，係由證券商處購得，基於證券市場自由流通及公司股份自由轉讓原則，原告對於上開間接轉投資之情形，實處於被動狀態，且無預見可能性，更無法拒絕該等政府機關或基金購買國喬石化公司之股份，而無可非難性及可歸責性。被告雖謂原告得由政府機關公示登記系統查詢得知上開股權結構，顯係課以原告不合理之注意義務，蓋原告豈有可能隨時注意政府機關或基金是否在自由證券市場直接或間接持有原告各層股權股份；縱原告得知第三層股東以上有政府機關或基金持股，亦無自行排除渠等持股之可能，故難謂原告有何違反注意義務之過失。至於切結書，被告於100年8月4日準備程序中自承該切結書係原告於96年換照時所提出，惟本件被告是依訴外人國喬石化公司98年度年報查核原告是否違反衛星廣播電視法第9條第3項規定，查核時點應為98年，從而，被告自不得以98年之股權結構推論原告在96年簽立該切結書時，即有違反衛星廣播電視法第9條第3項規定之行為，更無從據以指稱原告因簽立該切結書即有承擔上開不合理注意義務之餘地」等語。經查：行政罰法第7條第1項規定違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，係就行為人行為有無故意或過失為規範，如與受責難之行為無關，自不得任意連結。按被告100年7月8日答辯狀證物七提出之切結書，被告於本院100年8月4日準備程序中自承該切結書係原告於96年間換照時所提出，為在本案發生之時間98年間之前，且該切結書內容為：「本事業九太科技股份有限公司聲明，本公司業已確實遵行衛星廣播電視法第九條之規定，絕無任何黨政軍介入本公司之經營或持有股份之情事，若有任何虛假，願負相關責任而無異議。此致……」則此切結書僅能作為原告提出時就切結之事實有無虛假而應負一定之責任之證明，不能作為切結書提出後發生之本案事實之故意或過失之證明。同理，原告對於訴外人退撫基金等政府機關或基金直接或間接持有訴外人國喬石化公司股份之行為，原告除事前知情，與之有意思聯絡，或是有防止發生之可能性外，處於被動狀態，應無預見可能性，亦無法拒絕該等政府機關或基金購買國喬石化公司之股份，無可非難性及可歸責性。此問題被告亦知之甚詳，如行政院於100年3月24日第3239次會議通過「衛星廣播電視法」第9條、第38條、第38條之1修正草案《衛星廣播電視法第九條、第三十八條、第三十八條之一修正草案總說明》：「衛星廣播電視法自八十八年二月三日公布施行，歷經二次修正，最近一次係九十二年十二月二十四日修正，主要目的係為使政府及政黨退出衛星廣播電視事業經營，以維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，增訂黨政軍退出媒體條款。惟該規定於政府或政黨違反規定，直接或間接投資衛星廣播電視事業時，係以衛星廣播電視事業為處罰對象，致歸責對象不合理；且對以直接、間接投資以外之其他方式控制衛星廣播電視事業之情形，亦未為規範。另在間接投資部分，對於諸多政府機關（構）其本意僅在於單純理財，而於集中交易市場購買非衛星廣播電視事業之上市公司股票，購買時亦不知該上市公司已直接或間接持有、或事後直接或間接持有衛星廣播電視事業之股份，卻因現行無論直接、間接持股、一股均不得持有之規範方式，以致衛星廣播電視事業於不知情下構成違反黨政軍退出媒體條款，面臨被處罰甚至廢止執照之結果，未盡合理。」足見被告於行政罰法施行後，對於無故意或過失之衛星廣播電視事業就訴外人退撫基金等政府機關或基金直接或之間接投資行為，無可非難性及可歸責性明知。因此，被告就本案無法舉證證明對於原告有可非難性及可歸責性之情事，應可確認。至於被告辯稱「衛星廣播電視法第9條第3項規定之立法背景係92年間為使黨政軍勢力全面退出廣播電視媒體，維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，立法院於92年3月三讀通過廣電三法關於黨政軍退出媒體條款修正案，以匡正戒嚴時期所形成由黨政機關（構）及其相關團體壟斷或控制無線電視、無線廣播媒體等之不合理現象，該條款於92年12月24日增訂並經總統公布施行，觀其文義，係指政府、政黨等不得直接、間接（即一股均不得持有）衛星廣播電視事業股份，且其中有關間接投資之認定亦未限定轉投資之層數。此外，核其立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以『任何形式』介入媒體經營，被告就其中涉及之個案，經95年5月19日第56次委員會議決議，考量整體產業現況、歷史因素及法規遵守，認為應予一致處理，從而被告前經調查程序並依前揭會議決議已正式函告持有黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6個月之改正期限，是以，各相關廣電媒體對於被告處理黨政軍持股採取從嚴（直、間接均不得持有）已然明確，殆無疑義。」及「被告修正衛星廣播電視法第9條及第42條之1有關黨政軍條款，明訂黨政軍不得直接投資廣電事業，但開放間接持股10%以下，且不得以間接投資或其他方式達到實質控制廣電人事、財務或業務的程度等修法建議事項，僅係針對現行廣電三法禁止黨政軍直接和間接投資廣電事業，不得持股之規定予以修正，係因時空環境之變遷，社會對於不同意見接受程度提升及表達管道之多元化，對往昔限制黨政軍投資媒體，是擔憂黨政軍控制媒體報導及少數控制或影響言論之疑慮已獲改善，爰此期能建構公平競爭機會的立場，建議以漸進方式開放黨政軍投資，對於黨政軍投資媒體朝『實質控制』方向監理；該修正草案業經行政院審查並核轉立法院審議，惟修法程序未完成前，行政機關執法不容有轉圜之空間。……就現階段法律之執行，並無被告所提修正草案之『開放間接投資或未以其他方式達到實質控制廣電人事、財務或業務的程度』即免受罰之餘地。唯有明確執法，始能符合92年修正廣電三法，要求黨政軍徹底退出媒體當時之立法意旨，杜絕黨政軍介入媒體，俾能確保媒體自主運作、言論自由發揮，產生制衡力量。」之陳述，本院對於被告執行黨政軍不得投資媒體控制媒體之努力，可以認同。但是對於無行為者及有行為但是法非採無過失主義或是推定有故意或過失之情形，對於無故意或是過失者，被告仍認為應予以處罰，顯係對於法意有所誤解導致，委無可採，從而，原告引用行政罰法第7條第1項規定，主張原告主觀上既非出於故意或過失，應不予處罰，可以採信。
㈤至於被告抗辯，依據中央法規標準法第16條前段規定：「法
規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。……」及行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」衛星廣播電視法為特別法，衛星廣播電視事業違反前述行政法上義務而受罰時，應優先適用衛星廣播電視法之規定云云。查《行政罰法第1條立法理由》「一、對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。……二、本法之立法目的，乃在於制定共通適用於各類行政罰之統一性、綜合性法典，期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩。……三、又本法乃為各種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，故於其他各該法律中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定，為期明確，爰於本條但書明定本法與其他法律之適用關係。……」明示行政罰法為各種行政法律中有關行政罰之「一般總則性規定」，如行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則等程序之規定於其他各該法律另有特別規定者，應優先適用各該法律之規定，非謂「程序法」與「實體法（或是作用法）」有特別關係。此關行政罰法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」《行政罰法第4條立法理由》「一、依法始得處罰，為民主法治國家基本原則之一，……。三、依司法院釋字第三一三號、第三九四號及第四○二號等解釋意旨，對於違反行政法上義務之行為，法律得就其處罰之構成要件或法律效果授權以法規命令訂之。故本條所指之『法律』，解釋上包含經法律就處罰之構成要件或法律效果為具體明確授權訂定之法規命令。」即就處罰之構成要件或法律效果為具體訂定之法律，為「實體法或是作用法」，其與行政罰法之程序法間並不構成特別法與普通法之關係，被告此部分之辯解，誤解法意，實無可取。
綜上所述，原處分有違反行政罰法第7條第1項規定之違法，並
且損害原告權利，自有可議，訴願決定未予糾正，亦有疏漏，爰依據行政訴訟法第4條第1項、第195條第1項前段規定，將原處分及訴願決定併予撤銷。
兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 4 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 10 月 4 日
書記官 林玉卿