臺北高等行政法院判決
100年度訴字第925號100年12月8日辯論終結原 告 行政院衛生署代 表 人 邱文達（署長）住同上訴訟代理人 呂紹聖 律師被 告 林榮俊
蕭金鐘陳嘉育上列當事人間有關醫政事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告林榮俊應自行洽妥離島地區服務醫療機構，向原告申請辦理分發並前往服務。
訴訟費用由被告林榮俊負擔，原告其餘訴訟費用負擔之請求駁回。
事實及理由
一、程序部分：本件被告蕭金鐘、陳嘉育經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，查無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第
386 條所列各款情事，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條之規定，准許原告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：前臺灣省政府於民國（下同）82年8 月13日與離島籍之公費生即被告林榮俊簽訂臺灣省地方醫護人員養成計畫公費生契約（下稱系爭公費生服務契約），該契約除經公證人公證外，並經被告蕭金鐘、陳嘉育之保證。嗣前臺灣省政府於87年10月間進行功能業務及組織調整，遂將培養公費生相關業務移轉原告。依系爭公費生服務契約約定，被告林榮俊於臺北醫學院畢業後，負有前往離島或指定地區之醫療衛生機構服務6 年之義務，然其自86年畢業後，僅87年1 月2 日至88年
7 月28日間曾在三軍總醫院澎湖分院附設民眾診療服務處履行部分之服務義務，此後便申請歇業，嗣再向原告申請前往國立陽明大學研究所（下稱陽明大學）就讀，詎被告前往陽明大學就讀後，遂音訊杳然。原告乃於99年4 月26日對被告林榮俊寄發存證信函催告，請被告覓妥服務機關，向原告申請分發服務；原告復再次發函被告林榮俊，請其依現行規定覓妥服務機構，仍未獲回應，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張下列各情：㈠原告主張事實略以：前臺灣省政府為解決偏遠地區醫療人力
不足問題，乃陸續培育山地暨離島地區地方醫護人員，前於82年8 月13日與被告林榮俊簽訂系爭契約，依契約之約定，原告（前臺灣省政府）負責培育被告林榮俊，由其先前往當時之臺北醫學院醫事技術學系就讀，在學期間所需，包括學雜費在內之一切費用，均由原告負擔，而被告林榮俊在臺北醫學院畢業後，負有前往離島或指定地區之醫療衛生機構服務6 年之義務。然被告林榮俊自86年畢業，僅87年1 月2 日至88年7 月28日間曾履行部分之服務義務，嗣再向原告申請前往國立陽明大學研究所就讀，雖經原告於91年6 月28日發函核准，但原告同時亦要求被告林榮俊應於完成碩士學位後即向原告報到服務。詎被告前往陽明大學就讀後，遂未再至離島偏遠地區服務。原告乃於99年4 月26日對被告發函催告，被告乃以電話聯絡原告承辦人，雖承認尚有服務義務未履行，但其現任職於中央研究院；嗣原告再次發函，未獲回應。因被告林榮俊遲未履行服務義務，已違反兩造契約約定，更有害於系爭契約充實山地、離島地區醫事人力，以加強醫療服務之公益目的，原告乃提起本件訴訟。
㈡系爭契約之性質為行政契約：
⒈按司法院釋字第348 號解釋：「行政機關基於其法定職權
，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。有關機關為解決公立醫療機構醫師缺額補充之困難，以公費醫學教育方式，培養人才，教育部遂報奉行政院於67年1 月27日核准，以台（67）教字第823 號函發布『國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點』，作為處理是項業務之依據。該要點第13點內規定『服務未期滿，不予核定有關機關頒發之各項證書或有關證明。其專業證書，先由分發機關代為保管』，於第14點規定『公費畢業生於規定服務期間，不履行其服務之義務者，除依第13點規定辦理外，並應償還其在學期間所享受之公費』，均為確保自願享受公費待遇之學生，於畢業後，照約按受分發公立衛生醫療機構完成服務，以解決上述困難，達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍。此項規定並作為與自願接受公費醫學教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約（其方式如志願書之類）後，即成為契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務。從而公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無抵觸。」。
⒉依臺灣省政府83年9 月2 日公布之「臺灣省地方醫護人員
養成第三期計畫」規定：「貳、計畫目標：臺灣省政府為養成地方醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務，特訂定本計畫。..參、養成方式、訓練與服務..訓練..服務年限..」；「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」則規定：「臺灣省政府為辦理本省地方醫護人員養成計畫畢業生之服務管理特訂定本要點。」。依此，鈞院96年訴字第3882號判決認定：系爭公費生契約之訂立目的，在於養成地方之醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務之行政目標，由原告提供公費待遇及醫事技術師養成過程中之各種便利，被告公費學生則負畢業後分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機構服務之義務，是系爭契約本質上為行政契約。
㈢被告林榮俊依約負有前往離島地區服務之義務：
兩造所簽定之系爭契約原本雖已佚失，但參前揭由被告林榮俊簽名確認之保證書明文：「保證人蕭金鐘、陳嘉育今保證臺灣省地方醫護人員養成計畫醫學院公費學生林榮俊、性別男、籍貫臺灣省澎湖縣人、現年18歲，在學服務期間志願遵守左列事項：本公費學生在學期間應遵守學校一切規章，努力向學，如發生以下各種情事，應繳還所享領之公費..本公費學生在學期間，遇有以下各種情事，停發公費..乙方在校修業超過規定年限，其延長修業期間所各項費用均由乙方自行負擔，如乙方無力負擔，可以申請延長服務年限方式繼續享領公費..乙方畢業後服務年限..服務年資，自分配報到之月起算..本公費學生在約定服務期間，應恪遵以下規定事項：..㈡如受撤銷資格處分或因重大疾病或不可抗力之事故失去工作能力者，得報經本府解除其服務義務。..㈥如因違反法令或規定而受免職處分致無法繼續服務者，應賠償其在學期間所享領之公費及政府補助養成學校之補助費..乙方在學及服務期間均不得自動請求繳還公費以規避或縮短服務年限。」。鈞院96年訴字度第541 號、96年度訴字第3882號判決均認為：衡酌養成第3 期計畫以及服務管理要點之內容可知，系爭契約之訂立旨在充實山地、離島等地區醫事人力，以加強醫療服務之行政目的，原告所提供之公費與養成公費生學成後之服務間係具有對待給付之關係，公費生藉由領取政府之公費補助，以減輕經濟壓力，且得享受醫事技術師養成教育之各種利益，但同時負有於畢業取得專門職業資格後，至山地離島或指定地區之醫療衛生機構服務之義務，行政機關則藉此取得請求公費生前往山地、離島地區服務之權利等情。是以本件被告林榮俊既已完成學業，自負有前往離島地區服務之義務。
㈣被告林榮俊應自行洽妥離島地區服務醫療機構後，向原告申請辦理分發並前往服務：
⒈按被告於99年9 月9 日修正公告之「行政院衛生署原住民
及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點」（下稱行政院衛生署公費生服務管理要點）第3 點規定：「本要點用詞定義如下：..㈢離島地區：指金門縣（含代管之烏坵鄉）、連江縣、澎湖縣、臺東縣綠島鄉及屏東縣琉球鄉。」、第9 點規定：「離島籍公費畢業生完成訓練後，應向簽約時戶籍所在地之衛生局辦理報到，並自行洽妥下列機構，申請分發服務..」。
⒉依系爭契約之約定，被告林榮俊原負有前往離島地區醫療
機構服務之義務，詎其遲未履行應盡之服務義務，有害契約之公益目的，原告前已先後發函催告，被告始終未依約履行。為充實山地離島地區之醫事人力，原告爰依約請求被告林榮俊自行洽妥離島地區服務醫療機構，向原告申請辦理分發並前往服務，以達系爭契約公益目的。
㈤原告得請求被告賠償原告新臺幣（下同）713,200 元損害：
⒈按民事訴訟法第248 條規定，對於同一被告之數宗訴訟，
得向其中一訴訟有管轄權法院合併提起之，此即客觀訴之合併之規定，為行政訴訟法第115 條規定所準用。訴之客觀合併分為單純合併、重疊合併、選擇合併與預備合併。
所謂預備合併，係指原告預慮其提起之訴（即先位之訴）無法獲勝訴之裁判，同時提起不能併存之他訴（即預備之訴），以備先位之訴無法獲勝訴裁判時，請求就預備之訴為裁判。原告提起本件先位之訴，同時提起預備之訴。又行政訴訟法第7 條規定，提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，本條將未修正前之附帶請求改為合併請求，且得提出合併請求者，包括撤銷、確認、課予義務以及一般給付訴訟等。因此，以一般給付訴訟請求履行公法契約，同時以備位聲明請求不履行之損害賠償，亦屬本條所謂之合併請求給付。
⒉基上，本件被告林榮俊原負有前往離島地區醫療機構服務
之義務，惟若囿於此項聲明無法執行，其仍應賠償原告所受之損害，並以前臺灣省政府為被告所支出之公費及一切培育費用作為本件賠償之計算基礎。經核算結果，金額為713,200 元，另一併請求前揭金額起訴狀繕本送達翌日即
100 年6 月14日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。
⒊又被告林榮俊與原告簽訂系爭契約時，另以被告蕭金鐘及
陳嘉育為連帶保證人，被告林榮俊既未履行服務義務，則保證人被告蕭金鐘及陳嘉育自應依約負保證責任，爰依該保證契約請求保證人連帶賠償原告之損害。
㈥被告雖稱：其曾於三軍總醫院澎湖分院附設民眾診療服務處
履行服務義務共573 日一節。嗣原告發函詢問該處，經該處回函結果，該期間應係被告依法服役之期間，是尚不得計入被告已履行服務義務之期間等語。
㈦訴之聲明：
⒈先位聲明：被告林榮俊應自行洽妥離島地區醫療服務機構
，向原告申請辦理分發並前往服務。訴訟費用由被告等連帶負擔。
⒉備位聲明：被告林榮俊、蕭金鐘、陳嘉育應連帶給付原告
713,200 元，及自起訴狀繕本送達翌日即100 年6 月14日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。訴訟費用由被告等連帶負擔。
四、被告林榮俊則以：㈠原告主張事實略以：被告自86年7 月畢業於臺北醫學院並考
取醫事檢驗師執照後，於87年1 月2 日至88年7 月28日前往三軍總醫院澎湖分院附設民眾診療服務處履行服務義務共計
573 天。爾後申請暫停執業並於91年9 月前往國立陽明大學解剖暨細胞生物研究所就讀碩士班，就讀期間深感科學研究始符合個人之性向。因應生涯規劃之考量，遂於93年進入國立臺灣大學分子醫學研究所博士班就讀，並於97年1 月取得理學博士學位並進入中央研究院擔任博士後研究員一職至今。原告於99年4 月發函通知分發服務一事時，被告已以電話連絡原告承辦人，承認確有部分服務義務尚待履行，同時表示願意返還就讀臺北醫學院期間享領之公費。
㈡根據台（67）教字第823 號函發布「國立陽明醫學院醫學系
公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點」第14點規定：「公費畢業生於規定服務期間，未履行其服務之義務者，除依第13條規定辦理外，並應償還其在學期間所享領之公費」。
是以被告願意單獨返還就讀臺北醫學院期間所享領之公費。又依據「公費生服務管理要點」第22條之規定，未繼續服務者，應賠償其在學期間所享領之公費及政府補助養成學校之補助費；其賠償金額，得依已服務年數按比例扣減之。因原告已認可被告自87年1 月2 日至88年7 月28日共計573 天，已於三軍總醫院澎湖分院附設民眾診療服務處履行部分服務義務，故返還公費金額，應以此服務年資依比例扣減之。
㈢被告已經另有生涯規劃（已經申請教書了），無法針對本件
提供醫療服務，雖然被告於服役期間在三軍總醫院澎湖分院附設民眾診療服務處服務，但那不是分發的結果，是被告自願申請而前往的，當時該院需要醫檢師，而前往新兵中心徵調，與被告同期的人尚有其他很多有相同資歷的人可供徵調，但被告是自願前往該院服務，故其他人就不需被徵調了。被告本來不知道，上開服役期間的服務時間可以算入應提供醫療服務的期間，後來收到起訴狀始知道可以算入。被告認為於上開已提供醫療服務的時間仍應扣除，大約可扣除181,
000 元左右等語置辯；並聲明原告之訴駁回。
五、本件本院判斷如下：㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之
給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8 條第1 項定有明文。次按「行政機關基於法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」，亦經司法院釋字第348 號解釋理由書闡明在案。本件系爭公費生契約之訂立，在於養成臺灣省地方醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務之行政上目標，由前臺灣省政府提供公費待遇及藥師養成過程中之各種便利，公費學生則負畢業後分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務之義務，是系爭契約為行政契約，本院有審判權。
㈡又按臺灣省政府為養成臺灣省地方醫護人員，推展衛生業務
，加強醫療服務，於83年9 月2 日特訂定「臺灣省地方醫護人員養成第三期計畫」及「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」（全文見本院卷第21-23 頁），以培育原住民、離島醫護人員，分配至原住民居住地區及離島服務，該計畫實施進度：自79會計年度（即78年7 月起）開始實施至94年會計年度完成，並以行為時之「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」（按上開管理要點已於97年12月9 日廢止，改由行政院衛生署「公費生服務管理要點」規範）作為處理是項業務之依據，及確保享受公費待遇之學生於畢業後依約分發至山地、離島或指定地區之醫療衛生機關完成服務，以解決臺灣省原住民居住地區及離島醫護人才缺乏之問題，並促進衛生業務推展，提高醫療服務水準，增進臺灣省民健康，為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，則此些計畫及管理要點為接受公費教育學生與臺灣省政府間訂立系爭契約之準據，成為入學公費生與臺灣省政府間行政契約之內容，又前臺灣省政府依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例（施行期間自87年12月21日起，至89年12月31日止）進行功能業務及組織調整，公費生分配業務已經移轉於原告。
㈢另按上開「臺灣省醫護人員養成第三期計畫」第3 點規定：
「養成方式、訓練與服務：一、養成方式：採單獨招生並給予公費待遇，新招生者其方式如左：㈠醫師、藥師之養成委託私立高雄醫學院辦理，限定學生籍屬、身分、年齡等條件，單獨招考，容納於該學院每學年新生班級施教。..服務年限：..醫事技術學系6 年..。」、第5 點規定：「本計畫錄取之學生應先辦妥志願保證（志願保證書格式另訂之）及法院公證手續。始准入學列為公費生，由本府依教育部規定修業年限供給在學期間各項費用。」；另上述「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」第2 點規定：「服務階段：⒈..醫事技術學系..等畢業生取得專門職業資格後，分配至山地、離島或指定地區之醫療衛生機關服務，其服務年限..醫事檢驗師6 年..。2.前述人員未取得公務人員任用資格前，以聘（僱）用人員聘（僱）用，並相對凍結相當編制職缺。」。再按「行政院衛生署公費生服務管理要點」第1 點規定：「行政院衛生署（以下簡稱本署）原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生、行政院衛生署地方醫事人員養成計畫公費生及臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生（以下均簡稱公費畢業生）之訓練及服務，依本要點規定辦理。」、第3 點第3 款規定：「本要點用詞定義如下：..㈢離島地區：指金門縣（含代管之烏坵鄉）、連江縣、澎湖縣、臺東縣綠島鄉及屏東縣琉球鄉。」、第9 點規定：「離島籍公費畢業生完成訓練後，應向簽約時戶籍所在地之衛生局辦理報到，並自行洽妥下列機構，申請分發服務，其順序如下：㈠簽約時戶籍所在地之離島地區衛生所（室）：經該衛生所（室）所屬衛生局同意，並檢具證明文件，向本署申請分發服務。㈡簽約時戶籍所在地之公立醫院：經該醫院同意，並檢具證明文件，向本署申請分發服務。離島籍公費畢業生於訓練期滿後逾6 個月，仍未覓妥服務醫療機構申請分發者，得由本署逕行分發，其分發順序如下：㈠離島地區衛生所（室）。㈡離島地區公立醫院。㈢本署指定且為實際支援離島地區之醫院，或本署指定且為承作離島地區整合式醫療服務模式（IDS ）之醫院。㈣簽約時戶籍所在地之非公立醫療院所或自行開業。」。由上開「臺灣省醫護人員養成第三期計畫」內容及「行政院衛生署公費生服務管理要點」諸規定整體觀之，原告與被告林榮俊訂定系爭公費生服務契約之目標，乃在於充實離島地區醫事人力，經由上開契約之締結，公費生藉由領取公部門之公費補助，以減輕就學經濟壓力，原告之義務，在於提供公費，俾被告林榮俊完成醫護人員養成計畫於畢業完成訓練後，自行覓妥離島地區服務機構，並向原告申請分發之醫療服務；被告林榮俊之義務，則在完成養成計畫後，依原告之指派，提供一定期間之醫護服務。又原告因原臺灣省政府精省後，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例（施行期間自87年12月21日起，至89年12月31日止）進行功能業務及組織調整結果，上開公費生分配業務已移轉於原告，原告依上開規定及系爭公費生服務契約，自得請求被告林榮俊履行。
㈣查原告自承兩造所簽訂之系爭公費生服務契約，業已佚失，
惟原告陳明：被告林榮俊於82年8 月13日與原告簽訂系爭公費生契約，約定畢業後至離島、偏遠地區服務期間6 年，其自82年9 月在臺北醫學院醫事技術學系就讀，86年7 月畢業，僅於87年1 月2 日至88年7 月28日曾履行部分期間服務義務，嗣於91年6 月28日經被告核准至研究所就讀，同意延至完成碩士學位後再向原告報到服務，惟其迄未履行剩餘期間義務等情；亦據被告林榮俊自認：其與原告前身臺灣省政府訂有系爭公費生服務契約，尚有部分服務義務未履行等語（見本院卷第38頁），復有原告提出被告林榮俊等3 人於82年
8 月13日簽署之志願保證書、被告同意原告至陽明大學研究所就讀暫緩下鄉服務91年6 月28日書函、被告99年4 月26日、99年7 月15日催告被告林榮俊履行系爭公費契約之存證信函、原告99年7 月15日衛署照字第0992861899號函為證（見本院卷第15-20 頁），應認屬實。是故依前揭行政院衛生署「公費生服務管理要點」第9 點規定及系爭公費生服務契約約定，被告林榮俊於完成學業後，有義務向簽約時戶籍所在地之衛生局辦理報到，並自行洽妥醫療衛生機構，申請原告分發服務。原告先位請求其自行洽妥離島地區服務醫療機構，向原告申請辦理分發，並前往服務，自無不合。
六、綜上所述，本件原告之主張尚屬可採。原告依前揭行政契約請求被告自行洽妥離島地區服務醫療機構，向原告申請辦理分發並前往服務，為有理由，應予准許。至於原告先位之訴請求被告蕭金鐘、陳嘉育連帶負擔訴訟費用部分，因其2 人對被告林榮俊之各種賠償負連帶責任（見志願保證書第8 項，本院卷第16頁），並不負擔被告林榮俊履行醫療服務之保證責任，原告訴請其2 人連帶負擔先位之訴訟費用，為無理由。又原告備位訴訟請求被告林榮俊給付原告713,200 元、遲延利息及被告蕭金鐘、陳嘉育應與被告林榮俊連帶給付上開金額部分，因須以先位訴訟受敗訴判決，為其審理之條件，惟原告之先位訴訟已經本院為勝訴之判決，本院自毋庸再就其備位訴訟為審判。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104 條、第218 條、民事訴訟法第79條、第385條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃清光
法 官 程怡怡法 官 李維心上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
書記官 何閣梅