臺北高等行政法院判決
100年度訴字第926號101年1月12日辯論終結原 告 行政院衛生署代 表 人 邱文達（署長）訴訟代理人 呂紹聖 律師被 告 巫勝治
莊金妹林子柔（潘清督之繼承人）潘元培（潘清督之繼承人）潘元鈞（潘清督之繼承人）共 同 賴玉梅 律師訴訟代理人 周福珊 律師
王嘉斌 律師上列當事人間有關醫政事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：前台灣省政府於86年間與被告巫勝治簽訂「台灣省地方醫護人員養成計畫公費生契約」（下稱系爭契約），約定由前台灣省政府負責培育被告巫勝治，即被告巫勝治先前往當時之○○○○○藥學系就讀，其在學期間所需包括學雜費在內之一切費用，均由前台灣省政府負擔，而被告巫勝治則負有於醫學院畢業後，前往山地鄉、離島或指定地區之醫療衛生機關服務6 年之義務，並由被告莊金妹、潘清督（嗣於87年12月19日死亡）為被告巫勝治之保證人。嗣因前台灣省政府於87年10月間之功能業務及組織調整，遂將公費生相關業務移轉予原告。嗣被告巫勝治於91年畢業於○○○○○（現已改為○○○○○○），91年9 月25日經考試院藥師考試及格；93年7 月1 日至94年7 月30日止被告巫勝治自行任職於00000000綜合醫院（下稱○○醫院）擔任藥師；94 年9月3 日至95年5 月15日任職於○○綜合醫院龍潭分院（下稱○○醫院），擔任藥劑科藥師；原告於99年4 月26日委託律師發函催告被告巫勝治於60天內履行系爭契約，另原告於99年7 月15日以衛署照字第0992861899號函催被告巫勝治於文到3 個月內自行覓妥服務機關。因被告巫勝治未依函文內容履行，原告乃對巫勝治及保證人莊金妹、潘清督提起本件訴訟，因潘清督業於87年12月19日死亡，有除戶戶籍謄本可證（本院卷第44頁），原告乃將被告潘清督部分撤回（本院卷第62頁準備程序筆錄第1 頁），並於100 年8 月18日具狀（本院卷第59頁以下），追加其繼承人林子柔（○○）、潘元培（○○）及潘元鈞（○○）為被告，有渠等之戶籍謄本（本院卷第45、46頁）及繼承系統表（本院卷第60頁）足憑，原告所為訴之追加，並經被告同意（本院卷第63頁準備程序筆錄第2 頁），且屬適當（行政訴訟法第111 條第1 項參照），故本件被告為巫勝治、莊金妹、林子柔、潘元培及潘元鈞等5 人。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
先位聲明：
⒈被告巫勝治應自行洽妥原住民鄉服務醫療機構，向原告申請辦理分發並前往服務6年。
⒉訴訟費用由被告負擔。
備位聲明：
⒈被告等應連帶給付原告新台幣（下同）751,900 元，及
自起訴狀繕本最後送達翌日（100年8月20日）起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：㈠系爭契約之性質為行政契約：
按司法院釋字第348 號解釋意旨，依系爭契約本文之記載：「立契約書人台灣省（以下簡稱甲方），巫勝治（以下簡稱乙方），茲就甲方所實施之台灣省地方醫護人員養成計畫，訂立本契約。乙方願接受甲方所擬訂實施之台灣省地方醫護人員養成計畫成為公費學生，有關在學及服務期間之權利義務，除應以甲方所擬具之『臺灣省地方醫護人員養成第三期計畫』及『台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點』予以規範」，是該契約之附件「台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」（下稱管理要點）以及「台灣省地方醫護人員養成第三期計畫」（下稱養成第三期計畫）均為系爭契約之準據。而按該管理要點第1 點規定：「台灣省政府為辦理本省地方醫護人員養成計畫畢業生之服務管理特訂定本要點。」，養成第3期計畫之壹、貳及參點則分別規定：「壹、計畫依據：台灣省政府衛生處依照臺灣省政府委員會第一九四三次會議修正通過之『台灣省地方醫護人員養成第三期計畫』以培育原住民、離島醫護人員，分配原住民居住地區及離島服務。貳、計畫目標：一、台灣省政府為養成本省地方醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務，特訂定本計畫。…
參、養成方式、訓練與服務：一、養成方式：採單獨招生並給予公費待遇…二、訓練…三、服務年限…」（鈞院卷第15頁以下，原證1 ）。是以，系爭生契約之訂立目的，在於養成台灣省地方醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務之行政上目標，由前台灣省政府提供公費待遇及藥師養成過程中之各種便利，公費學生則負畢業後分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務之義務，本質上自為行政契約（鈞院96年訴字第541 號及3882號判決參照）。
㈡被告巫勝治依約負有前往原住民鄉服務6年之義務：
⒈系爭契約明定：「其他重要事項分訂如后：…五、乙方
畢業後服務年限…服務年資，自分配報到之月起算，不包括前項訓練期間，應徵召服役及自行進修期間，服務地區，應山地、離島或指定地區之醫療衛生機關服務。
六、乙方在服務期間，應恪遵以下規定事項：…㈡如受撤銷資格處分或因重大疾病或不可抗拒之事故失去工作能力者，得報經甲方解除其服務義務。…㈥如因違反法令或規定而受免職處分致無法繼續服務者，應賠償其在學期間所享領之公費及甲方補助養成學校之補助費…」。管理要點之二、㈡1 、明定：「…藥學系…等畢業生取得專門執業資格後，分配至山地、離島或指定地區之醫療衛生機關服務其服務年限…藥師六年…」。養成第三期計畫明定：「台灣省地方醫護人員養成第三期計畫」壹、貳及參點分別規定：「台灣省政府為辦理本省地方醫護人員養成計畫畢業生之服務管理特訂定本要點。」；「壹、計畫依據：台灣省政府衛生處依照臺灣省政府委員會第一九四三次會議修正通過之『台灣省地方醫護人員養成第三期計畫』以培育原住民、離島醫護人員，分配原住民居住地區及離島服務。貳、計畫目標：一、台灣省政府為養成本省地方醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務，特訂定本計畫。…參、養成方式、訓練與服務：一、養成方式：採單獨招生並給予公費待遇…二、訓練…三、服務年限…藥學系服務6 年」（鈞院卷第15頁以下，原證1 ）。
⒉基上，原告所提供之公費與養成公費生即被告巫勝治學
成後之服務間原具有對待給付之關係，被告巫勝治藉由領取原告之公費補助，以減輕就學時之經濟壓力，且得享受藥師養成教育之各種利益，但於取得專門職業資格後，則負有前往山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務之義務，原告機關則藉此取得請求公費生前往山地、離島地區服務之權利。基此，被告巫勝治既已完成學業，自負有前往原住民鄉或離島地區服務之義務（參鈞院96年訴字第541號及96年訴字第3882號判決）。
㈢被告巫勝治應自行洽妥原住民鄉之服務醫療機構，向原告申請辦理分發並前往服務：
⒈按（現行）99年9月9日修正公告之「行政院衛生署原住
民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點」第3 及8 點分別規定：「㈠山地原住民鄉：宜蘭縣大同鄉、南澳鄉，台北縣烏來鄉，桃園縣復興鄉，新竹縣尖石鄉、五峰鄉，苗栗縣泰安鄉，台中鄉和平鄉，南投縣信義鄉、仁愛鄉，嘉義縣阿里山鄉，高雄縣那瑪夏鄉、桃源鄉，屏東縣泰武鄉、霧臺鄉、來義鄉、三地門鄉、獅子鄉、牡丹鄉，花蓮縣秀林鄉、萬榮鄉、卓溪鄉，臺東縣延平鄉、海端鄉、達仁鄉、金峰鄉、蘭嶼鄉。㈡平地原住民鄉：苗栗縣南庄鄉，屏東縣滿州鄉，臺東縣成功鎮、大武鄉、太麻里鄉、東河鄉、長濱鄉、鹿野鄉、池上鄉、卑南鄉，花蓮縣新城鄉、壽豐鄉、光復鄉、豐濱鄉、瑞穗鄉、富里鄉。」；「原住民籍公費畢業生完成訓練後，應向簽約時戶籍所在地之衛生局辦理報到，並自行洽妥下列機構，申請分發服務，其順序如下：㈠原住民鄉衛生所：經該衛生所所屬衛生局同意，並檢具證明文件，向本署申請分發服務。㈡位於原住民地區之本署所屬醫院：經該醫院同意，並檢具證明文件，向本署申請分發服務。㈢位於非原住民地區本署指定之所屬醫院：經該醫院同意，並檢具證明文件，向本署申請分發服務。…」（鈞院卷第12-14 頁，附件1 ）。
⒉依系爭契約之約定，被告巫勝治原負有前往原住民鄉服
務之義務，因其遲未履行應盡之服務義務，有害契約之公益目的，原告已發函催告（鈞院卷第21-22 頁，原證
3 ），惟被告巫勝治回函表示已無法執業為藥師云云（鈞院卷第23頁及背面，原證4 ）。是以，為充實山地離島地區之醫事人力，爰依約請求被告巫勝治自行洽妥原住民鄉之醫療服務機構，向原告申請辦理分發並前往服務，以達系爭契約公益目的（併參原告100 年11月15日準備程序庭呈之高雄高等行政法院100 年度訴字第321號判決內容）。
㈣原告本件之請求權時效尚未消滅：
⒈本件原告請求權之時效並非自91年起算：
⑴按行政程序法第149 條規定：「行政契約，本法未規
定者，準用民法相關之規定。」。次按民法第128 條規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自為行為時起算。」。又按司法院大法官第469 號解釋作成後，「省」不再有憲法規定之自治事項，亦不具備自主組織權，故已非地方自治團體性質之公法人，嗣地方制度法88年1 月25日制定公布，明定各級地方自治團體之自治事項範圍，自此之後，有關各級地方自治團體之衛生管理事項以及人事權，均掌握於首長中，是原公費學生所簽訂系爭契約之依據即「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」亦作相應之修正，即此之故：依現行「行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點」第8 點規定：「原住民籍公費畢業生完成訓練後，應向簽約時戶籍所在地之衛生局辦理報到，並自行洽妥下列機構，申請分發服務，其順序如下：㈠原住民鄉衛生所：經該衛生所所屬衛生局同意，並檢具證明文件，向本署申請分發服務。㈡位於原住民地區之本署所屬醫院：經該醫院同意，並檢具證明文件，向本署申請分發服務。㈢位於非原住民地區本署指定之所屬醫院：經該醫院同意，並檢具證明文件，向本署申請分發服務。原住民籍公費畢業生於訓練期滿後逾六個月，仍未覓妥服務醫療機構申請分發服務者，得由本署逕行分發，其分發順序如下：㈠原住民鄉衛生所。㈡本署所屬醫院。㈢本署指定且為實際支援山地原住民鄉之醫院，或本署指定且為承作山地原住民鄉整合式醫療服務模式( ＩＤＳ) 之醫院。㈣簽約時戶籍所在地之非公立醫療院所或自行開業。」，因此，現行制度下，山地鄉或離島地區醫療服務機構之人事任用權均掌握於各級地方自治團體（首長）中，原告因無人事任用權，自無法如過去般可逕行將公費學生分配至偏遠地區之醫療服務機構，而僅能由公費學生前往有醫事人員缺額之醫療服務機構應徵面試，待用人機關同意後，再由公費學生向原告機關申請分發服務。因原告無人事權，無法逕行分配公費學生，是於養成公費生有意願履行服務義務之情形，其客觀上可以開始履行服務義務之時點應為公費學生自行洽妥服務之機關、經該用人機構同意之時，則此時方有可能起算公費生服務之期間，原告之請求權可行使之時點應自此時起算。反面言之，於公費學生主觀上不願履行服務義務之主觀不能之情形，因其根本不願前山地或離島地區醫療服務機構面試，則原告之請求權自無開始起算之理。惟於公費學生主觀上無服務意願且於客觀上表明之時，則原告可行使請求權，時效應自此時起算。
⑵被告巫勝治固於91年間畢業於○○○○○○後，且從
未依約履行服務義務，原告於99年4 月25日發函催告被告巫勝治履約（鈞院卷第21-22 頁，原證3 ），其曾於99年5 月12日回函略以：「…如今離開藥界已久，對一切專業技能皆已生疏，同時以現今出家之身分更是無法執業為藥師，因此懇求衛生署能體諒本人現況。本人願放棄藥師資格及執照，同時也願意賠償於○○○○○就讀時，由衛生署所提供之一切教育費用…再次懇求衛生署能體諒本人現況，希望能分期並以每月為期的方式慢慢償還…」等語（鈞院卷第23頁及背面，原證4 ），表明不願依約服務，是自斯時起，原告之請求權已可行使，系爭契約之時效應自此時開始進行。
⒉退步言，原告本件之請求權時效因被告之承認而中斷：
⑴按民法第129 條第1 項規定：「消滅時效，因左列事
由而中斷：一請求。二承認。三起訴。」；同法第13
7 條第1 項規定：「時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。」；又參照最高行政法院98年度判字第258 號判決及鈞院97年度訴字第2774號判決意旨，公法上之請求權固因五年間不行使而消滅，然亦因債務人之「承認」而中斷，並應自債務人承認終止之時，重行起算五年。
⑵又按系爭契約第6 條明定：「乙方在服務期間，應恪
遵以下規定事項：㈠畢業證書、醫事人員考試及格證書及專業證書等繳由甲方保管，至服務期滿後發還。
…㈤服務期滿由甲方發給服務期滿證書，未取得服務期滿證書者，不得在外兼職。」。管理要點第8 點第
1 款規定：「乙方在服務期間，應恪遵以下規定事項：㈠畢業證書、醫事人員考試及格證書及專業證書等繳由甲方保管，至服務期滿後發還。」。承上，被告巫勝治原負有於畢業後前往偏遠地區服務之義務，然為避免被告故不履約，兩造乃特別約定，被告巫勝治尚未履行服務義務時，應將其醫事人員證書交由原告保管，服務期滿後，再由原告發給被告服務期滿證書。
⑶經查，被告巫勝治曾於94年9 月2 日至96年9 月1 日
前往○○醫院受訓2 年，除事前經由該院向原告申請，被告並依據契約內容及原告之要求將藥師證書之證本交予原告保管，原告方同意被告巫勝治所請，分別有兩造往來文書可證（鈞院卷第76-82 頁，原證6 ）：
①○○醫院以94年9 月19日94盛分總字第2646號發函
原告行政院衛生署略以：「說明：一、擬申請巫勝治藥師至本院受訓二年。二、檢附巫勝治畢業證書及藥師證書影本以供查核，彙請鑒核。」。
②原告94年9 月21日衛署照字第0940053068號嗣後回
函：「主旨：有關臺灣省地方醫護人員養成計畫公費生巫勝治藥師，擬申請至貴院訓練2 年案，請代為收回該員藥師證書後再辦理訓練事宜…說明：…
二、按臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點第8 點第1 款規定，醫事人員證書正本收由本署保管至服務期滿後發還。」。換言之，依照管理要點之規定，公費生尚未服務期滿時，其專業證書應交由原告保管，直至公費生「服務期滿」之後，原告即應發還證書，而原告發出前揭函時重申兩造契約有關「被告依約負有履行服務之義務，故應依契約約定將醫事人員證書（即藥師證書）之「正本」送交原告，並由告保管證書直至被告服務期滿為止」之契約意旨，同時將該函副本送達被告巫勝治。嗣○○醫院以94年9 月23日94盛分總字第2651號函將被告巫勝治之藥師證書『正本』交予原告。
由此即得見被告巫勝治已同意依原契約履行服務義務，方同意由該院轉交其藥師證書正本予原告。
③原告94年9月27日衛署照字第0940053232號函：
「主旨：…惟訓練期間不計入服務年資，訓練期滿後即應返鄉服務…」。亦即，原告已明白表示此訓練期間不能算入服務年資，且被告巫勝治應於訓練完畢後即前往履行服務義務，○○醫院基此被告巫勝治方得作此後之執業登記及訓練。
⑷承上，本件之重點實係在於被告巫勝治將其所有之藥
師證書交予原告，並由原告向其請求保管之原因，係依據契約內容。況查，原告前揭函亦已明白表示依管理要點之規定，被告巫勝治尚未服務期滿時應由原告保管其醫事人員證書，直至被告「服務期滿」後，方得請求原告發還證書，原告除函知○○醫院外，同時亦將該函副知被告巫勝治，甚至，被告巫勝治於99年
5 月間回函原告（鈞院卷第23頁及背面，原證4 ）時表示：「畢業後分別於○○○○醫院及龍潭○○綜合醫院分院執業，執業期間體會人生種種的苦似乎唯有佛法能真正解決，故決意出家…同時也願意賠償於○○○○○就讀時，由衛生署所提供之一切教育費用…」等語，顯見被告巫勝治於申請訓練之當時不僅仍承認服務義務之存在，且有服務之意願，係因嗣後訓練當下之體悟，才決定出家（不前往服務），且直至原告提起本件訴訟以前，被告巫勝治雖不願服務，但始終未曾否認服務義務之存在。
⑸至兩造簽約時，契約內容固無被告巫勝治應先訓練之
義務，惟嗣後被告巫勝治畢業並取得藥師證書時，管理要點基於專業技能之考量，業已修正為藥師於服務前亦需接受訓練，是被告巫勝治94年申請受訓乃為求係符合當時之規定之一般醫院對醫師之要求，其目的實係為將來申請服務所為之準備。
⑹綜上，被告巫勝治將醫事人員證書交付原告保管，顯
係在履行兩造契約之內容，是至少於其申請受訓期間之末日即96年9 月1 日為止，仍有承認系爭契約服務義務存在之意。基此，縱鈞院認原告請求權時消應自91年間起算（按：被告巫勝治至少應自91年9 月25日核發藥師證書之後方有可能服務），基於前述說明，被告巫勝治嗣後仍承認本件債務之存在，依民法第12
9 條第1 項及13 7條第1 項規定，本件之消滅時效因被告之承認而中斷，並自中斷事由終止之次日即96年
9 月2 日重行起算5 年，則見本件原告之起訴尚未罹於時效。
⒊被告另稱：「然於94年9 月被告巫勝治向○○綜合醫院
應徵藥師，○○醫院代辦藥師登記時，方發現被告巫勝治為公費生，遂自行函文原告請示被告巫勝治可否至○○醫院任職…然原告不但未為分發，更同意被告巫勝治任職○○醫院，僅要求○○醫院依『台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點』第八點第一款之規定，將被告巫勝治之藥師證書正本交由原告保管至服務期滿後發還…○○醫院未經被告巫勝治之同意，逕將被告巫勝治之藥師證書正本寄交原告保管」云云。然查：⑴本件時效有無因被告巫勝治之承認而中斷，仍應視其
為何將藥師證書交付原告保管為斷。依兩造之約定，被告巫勝治交付其藥師證書正本僅有一原因，即係承認服務義務之存在，別無其他，業如前述。就一般之情況言，被告巫勝治向○○醫院應徵藥師，僅需提出藥師證書之影本（也因此○○醫院94年9 月19日函係提出被告巫勝治之藥師證書影本供原告查核，鈞院卷第76頁以下，原證6 ），則顯見被告巫勝治嗣後提出藥師證書之正本，必係基於承認並願履行服務義務。
就此，被告巫勝治竟稱○○醫院未經其同意遂將其藥師證書正本寄交原告，所述顯然違反一般常情，是若被告巫勝治係主張遭○○醫院之詐騙，則其就此變態之事實亦應負舉證責任。
⑵再者，被告巫勝治亦稱：「縱被告巫勝治知悉後，未
為反對之意思表示，至多僅得表示被告巫勝治同意依前開相關規定，由原告代為保管藥師證書正本」等語。所謂「被告巫勝治知悉後，未為反對之意思表示」云云，顯屬被告所援引最高法院29年上字第762 號判例：「所謂默示之意思表示，係指依表意人之舉動或其他情事，足以間接推知其效果意思而言」而有默示意思表示之情；又被告巫勝治所稱「被告巫勝治同意依前開相關規定，由原告代為保管藥師證書正本」其中「前開相關規定」，即係原告保管被告巫勝治藥師證書之前提即承認服務義務而言。是以，被告巫勝治既謂其同意相關規定，則見其亦承認服務義務，甚明。
⑶另被告雖稱原告並未分配被告巫勝治至山地鄉地區云
云。查，此與被告巫勝治是否承認服務義務及本件時效是否因此中斷，實屬二事，本件時效有無中斷，應就被告巫勝治承認時之主客觀情事加以判斷，其所述理由顯與本件無涉。
⒋被告巫勝治援引高等行政法院95年8 月22日庭長法官聯
席會議決議：「關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144 條關於抗辯權之規定」一節。查民法第144 條係有關時效完成後之效力規定，惟此與本件原告所主張民法第129 條第1 項第2 款消滅時效因承認而中斷，係指時效尚未消滅之前之事由相較，二者顯屬有間。
㈤原告亦得請求被告巫勝治賠償原告751,900元（如附表1所示）之損害：
⒈按「對於同一被告之數宗訴訟，除定有專屬管轄者外，
得向就其中一訴訟有管轄權之法院合併提起之。但不得行同種訴訟程序者，不在此限。」，民事訴訟法第248條定有明文，此即客觀訴之合併之規定。訴之客觀合併，可分為單純合併、重疊合併、選擇合併與預備合併。所謂預備合併，係指原告預慮其提起之訴（即先位之訴）無法獲勝訴之裁判，同時提起不能併存之他訴（即預備之訴），以備先位之訴無法獲勝訴裁判時，請求就預備之訴為裁判。前開民事訴訟法之規定，依行政訴訟法第115 條規定，於行政訴訟準用之，則行政訴訟之原告自得依前開規定，於提起先位之訴同時，提起預備之訴。又行政訴訟法第7 條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」；而按本條係將未修正前之附帶請求改為合併請求，且得提出合併請求者，包括撤銷、確認、課予義務以及一般給付訴訟等。因此，以一般給付訴訟請求履行公法契約，同時以備位聲明請求不履行之損害賠償，亦屬本條所謂之合併請求給付（大法官吳庚先生著「行政爭訟法論」修訂第三版，第141 至142 頁參照）。
⒉基上，被告巫勝治原負有前往原住民鄉服務之義務，退
步而言，其等仍應賠償原告所受之損害，爰依行政程序法第149 條準用民法第226 條規定，請求被告賠償前臺灣省政府及原告為被告所支出之公費及一切培育費用751,900 元（附表1 ）。
㈥又被告巫勝治與原告簽訂系爭契約時，另以被告莊金妹及
潘清督為連帶保證人（鈞院卷第20頁及背面，原證2 ），被告巫勝治既未履行服務義務，保證人被告莊金妹及潘清督自應依約負保證責任，惟被告潘清督業於87年12月19日死亡，並由被告林子柔（○○）、潘元培（○○）及潘元鈞（○○）繼承（鈞院卷第44-46 頁、第60頁），爰併請求渠等連帶賠償原告之損害等語。
㈦提出原告為被告支出之公費計算表、99年9 月9 日修正公
告之「行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點」、86年8 月20日台灣南投地方法院公證書、系爭契約、管理要點養成第三期計畫、86年8 月20日保證書、志願保證書規約、99年4 月26日臺北成功郵局（臺北44支局）存證信函第403 號、水里北埔郵局存證信函第11號、被告99年7 月15日衛署照字第0992861899號函、潘清督戶籍謄本及繼承系統表、○○醫院94年9 月19日94盛分總字第2646號函（含被告巫勝治畢業證書及藥師證書）、被告94年9 月21日衛署照字第0940053068號函、○○醫院94年9 月23日94盛分總字第2651號函、被告94年
9 月27日衛署照字第0940053232號函（含已加蓋原告署戳之被告巫勝治藥師證書）等件影本為證。
四、被告主張：㈠系爭契約之請求權時效為5年：
⒈按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間
不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」；「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」，行政程序法第131 條及民法總則施行法第18條分別定有明文。查於行政程序法90年1 月1 日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131 條第1 項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致」，此有最高行政法院96年度判字第914號判決著有明文可參。
⒉另按行政程序法第149 條規定：「行政契約，本法未規
定者，準用民法相關之規定。」，行政程序法既未就行政契約上請求權之時效制度有直接規定，原則上應準用民法時效制度規定。惟行政程序法第149 條規定，顯然係選取「契約」為法律上重要之點，並以此基礎而得準用民法相關規定。民法契約上請求權之時效制度亦係以法律上平等地位的主體，為規範其間之事務，彼此意思表示合致為出發點。然行政契約為實現特殊行政目的，雖藉由契約形式表現，但所為之合意，具有強烈之上對下、強制與順從的關係，即與私法上契約本質有所不同，欠缺「契約」此點法律上認為重要事項之準用基礎。被告巫勝治除可選擇是否締約外，對契約內容（如服務年限、服務地點、選擇科別、受訓進修條件等）毫無置喙餘地，兩造非基於平等地位，原告為達到加強離島醫療之行政目的，基於高權地位對被告巫勝治提供公費，以行政處分形式表現可能更合乎意旨。系爭行政契約與私法契約之性質不同，民法債編實難以尋找相類似之有名契約相類比準用，遑論準用時效規定；系爭行政契約請求權時效顯然無從準用民法契約相關時效規定，而應就系爭行政契約之本質，原告基於高權地位，相對應取得對人民公法上請求權，當亦可基於同一高權地位之考量而為時效規定之類推適用。按行政程序法第131 條第
1 項、第2 項「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」係藉5 年短期時效以限縮高權地位者得行使請求權年限之規定（行政程序法第131 條第1 、2項採取5 年短期時效且本權消滅制度，係基於公益目的，衡酌公行政主體有儘速實現公法上請求權之義務及能力所為之規定，亦即就公行政主體對人民公法上請求權而言，法律安定之要求高於對公行政主體權利保護之必要）。此有鈞院97年度訴字第2882號判決、100 年簡字第174 號判決著有明文可參。
⒊綜上所述，原告對被告巫勝治請求權之時效，即可類推
行政程序法第131 條第1 、2 項規定，方符合公法上時效制度之目的。
㈡原告請求權之時效應自91年9月25日起算：
⒈按管理要點第2點第2款：「醫學系、牙醫學系畢業生須
訓練期滿並取得專門職業資格及藥學系、醫事技術學系、放射技術科、護理學系( 科) 等畢業生取得專門職業資格後，分配至山地、離島或指定地區之醫療衛生機關服務其服務年限醫師七年、牙醫師六年、藥師六年…」之規定，則因被告巫勝治係91年9 月25日取得藥師證書，亦即取得專門職業資格，故依前開規定，原告即得分配被告巫勝治至山地、離島或指定地區之醫療服務機構服務。故原告請求權之時效應自91年9 月25日起算。
⒉原告依99年9 月9 日修正公告之：「行政院衛生署原住
民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點」第3 點及第8 點之規定，主張因原告無人事任用權，自無法將公費學生分配至偏遠地區之醫療服務機構，而僅能由公費學生前往醫療機關應徵面試，再由公費學生向原告申請分發服務。因此，應從公費生自行洽妥服務之機關，則此時方有可能起算公費生服務之期間，原告之請求權之時效應自此時方起算。惟查，管理要點係行政院於97年12月9 日方發布（鈞院卷第115 頁，被證3 ），而被告巫勝治於91年9 月25日已取得藥師證書，自不適用前開管理要點，原告自得依管理要點分配被告巫勝治至醫療衛生機關服務。若因前台灣省政府於87年10月間之功能業務及組織調整，將公費生相關業務移轉予原告，此時點至97年12月9 日，原告並無另行訂定管理要點，故無法律依據得分配被告巫勝治至醫療衛生機關服務，此係原告內部作業問題，並不影響被告巫勝治之權利義務。
⒊退步言，按「行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員
養成計畫公費生服務管理要點」第8 點第3 款：「原住民籍公費畢業生於訓練期滿逾六個月，仍未覓妥服務醫療機構申請分發服務者，由本署逕行分發，…」之規定，則原告亦得於91年9 月25日起逾6 個月後，自得自行分發被告巫勝治至醫療機構服務，故原告之請求權行使，最遲自92年3 月25日起即得行使。
⒋綜上所述，原告之請求權時效不論從91年9 月25日起算
，或92年3 月25日起算，皆已超過5 年之請求權消滅時效，原告自無權利再請求被告巫勝治履行契約，或請求契約不履行之損害賠償。
㈢原告請求權之時效並無中斷事由：
⒈按行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問
題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474 號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144 條關於抗辯權之規定。此有高等行政法院95年8 月22日庭長法官聯席會議決議可資參照。因此，公法上請求權時效完成之法律效果，應採權利消滅主義，即公法上請求權因時效完成即當然歸於消滅。
⒉依系爭契約第6 條規定：「乙方在服務期間，應恪遵以
下規定事項：㈠畢業證書、醫事人員考試及格證書及專業證書等繳由甲方保管，至服務期滿後發還」、另按管理要點第8 點第1 款規定：「畢業證書、醫事人員考試及格證書及專門職業證書等，繳由本府保管至服務期滿後發還」。被告巫勝治之畢業證書及藥師證書應由原告保管，然被告巫勝治於91年9 月25日考取藥師證書時，原告本應依前開規定保留藥師證書正本。被告巫勝治取得藥師證書正本，於93年7 月1 日至94年7 月30日止自行至○○醫院應徵並獲聘為藥師，並由○○醫院代向花蓮縣政府辦理藥師執業登記。然於94年9 月間被告巫勝治向○○醫院應徵藥師，○○醫院代辦藥師登記時，方發現被告巫勝治為公費生，遂自行函文原告請示被告巫勝治可否至○○醫院任職。原告此時發現被告巫勝治係公費生，而未受分發到原住民醫療機構服務，原告本於職權即應分發被告巫勝治至醫療機構服務，然原告不但未為分發，更同意被告巫勝治任職○○醫院，僅要求○○醫院依管理要點第8 點第1 款之規定，將被告巫勝治之藥師證書正本交由原告保管至服務期滿發還。因原告依前開規定本有保管被告巫勝治之藥師證書正本之權利，故○○醫院未經被告巫勝治之同意，逕將被告巫勝治之藥師證書正本寄交原告保管。原告即依此主張被告巫勝治已同意依契約履行服務義務，故請求權時效因被告巫勝治之承認而中斷。然按95年台上字第341 號判決意旨，承認係債務人向債權人表示是認其請求權存在之觀念通知，而默示之意思表示必須有表意人之舉動或其他情事，足以間接推知其效果意思，若單純之沈默，難謂係默示承認。茲○○醫院未得被告巫勝治之同意，逕將被告巫勝治之藥師證書正本寄交原告，縱被告巫勝治知悉後，未為反對之意思表示，至多僅得表示被告巫勝治同意依前開相關規定，由原告代為保管藥師證書正本，實難以此認定被告巫勝治同意依契約履行服務義務。否則，迄現今，藥師證書正本仍在原告之保管中，被告亦應被推認有履行服務契約之承認。由此更可知，保管藥師證書正本與被告是否履行服務契約之義務係兩回事。⒊原告另以被告巫勝治收到原告請律師代為函催被告巫勝
治向原告申請分發服務時，於99年5 月12日以存證信函回函: 「本人願放棄藥師資格及執照，同時也願意賠償於○○○○○就讀時，由衛生署所提供之一切費用…」，係同意履行契約之承認。然此函文內容可窺之，被告巫勝治係明確拒絕履行契約，雖談及願意返還公費，然依系爭契約第7 條規定：「乙方在學及服務期間均不得自動請求繳還公費以規避或縮短服務年限」、養成第三期計畫第6 點第4 款規定：「本計畫學生在學及服務期間，均不得自動請求繳還公費」；管理要點第8 點第7款規定：「服務期間不得自動請求繳還公費」。縱被告巫勝治談及同意返還公費，但非被告巫勝治同意履行契約，更非原告所得主張之權利，實難謂係被告巫勝治之承認。更何況依最高行政法院95年8 月22日庭長法官聯席會議決議所述係採權利消滅主義，一經時效完成，該權利即當然歸於消滅，是本件公法上請求權於96年期間屆滿後，該公法上之本權即已消滅，被告巫勝治即無庸給付，即使嗣後承認該債務，惟基於公法請求權因時效而絕對消滅，亦無從因該承認而成立一新的債權債務關係。故被告巫勝治之回函並不會使原告已消滅之權利回復。
⒋綜上所述，原告之請求權時效為5年，已於96年9月25日屆滿消滅，原告自不得再請求被告等人履行契約。
㈣除原告之請求權已因時效而消滅外，原告先位聲明及備位聲明之請求亦皆依法無據：
⒈原告之先位聲明係依97年12月9日分布及99年9月9 日修
正之「行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點」為請求權之依據。然已依前述，被告巫勝治已於91年9 月25日取得藥師證書，自應依管理要點第2 點第2 款，由原告分配至醫療機構服務，則原告應於96年9 月26日前分配被告巫勝治至醫療機構服務。然原告迄今皆未分配被告巫勝治至任何醫療機構服務，竟以97年12月9 日方公佈實施之「行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點」之規定，主張原告因精省後各級地方自治團體有關衛生管理事項以及人事權，均屬各該自治團體之權限，是原告自斯時起已無法依職權逕行分配公費畢業生至各離島等地區醫療衛生機關服務，而需由公費畢業生於完成訓練後自行覓妥服務機關，再向原告申請分發。提起先位聲明，顯然無據。退步言，縱依該「行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點」第8 點第3 款：「原住民籍公費畢業生於訓練期滿逾六個月，仍未覓妥服務醫療機構申請分發服務者，得由本署逕行分發，其分發順序如下：㈠原住民鄉衛生所。㈡本署所屬醫院。㈢本署指定且為實際支援山地原住民鄉之醫院，或本署指定且為承作山地原住民鄉整合式醫療服務模式(IDS) 之醫院。㈣簽約時戶籍所在地之非公立醫療院所或自行開業。」之規定，則原告亦得於91年9 月25日起逾6 個月後，自行分發被告巫勝治至醫療機構服務。然原告竟不自行分發或分配被告巫勝治至醫療機構，卻提起先位聲明，顯與法無據。若鈞院仍認原告之先位聲明請求有理由，則判予先位聲明勝訴，然此先位聲明亦無法為強制執行標的，則原告之訴顯無實益。故本件訴訟本應先由原告催告被告履行服務義務，逾
6 個月，被告仍拒不履行，則原告應本於職權，調查何處衛生醫療機構有缺額，並將原告之資料送交衛生醫療機構，經該機構同意，逕將原告分發至該機構，原告收到分發派令，仍拒不前往，則直接對被告提起備位聲明，方屬合法及允當。
⒉原告之備位聲明部分，依前所述，原告應先行分發或分
配被告巫勝治至醫療機構服務，而被告巫勝治拒絕前往，才有損害賠償之問題。而原告迄今，從未分發或分配被告巫勝治至任何醫療機構服務，則亦無法確認被告巫勝治於收受分發或分配之處分後，是否拒絕前往服務。（雖被告巫勝治於回函中表示出家之身分更是無法執業為藥師，但在原告分發或分配之處分到達被告巫勝治，被告巫勝治可能同意上任），故原告未為分發或分配之處分，即提起損害賠償之訴，亦與法無據等語。
五、本件原告系爭公法上之請求權，已逾5年不行使而消滅：㈠本件係前台灣省政府於86年間與被告巫勝治簽訂系爭「台
灣省地方醫護人員養成計畫公費生契約」，約定由前台灣省政府負責培育被告巫勝治，即被告巫勝治先前往當時之○○○○○藥學系就讀，其在學期間所需包括學雜費在內之一切費用，均由前台灣省政府負擔，而被告巫勝治則負有於醫學院畢業後，前往山地鄉、離島或指定地區之醫療衛生機關服務6 年之義務。前台灣省政府於87年10月間之功能業務及組織調整，遂將公費生相關業務移轉予原告。
嗣被告巫勝治於91年畢業於○○○○○（現已改為○○○○○○），91年9 月25日經考試院藥師考試及格，曾先後於93年7 月1 日至94年7 月30日止自行任職於○○醫院擔任藥師，及於94年9 月3 日至95年5 月15日任職於○○醫院，擔任藥劑科藥師，原告自巫勝治91年9 月25日藥師考試及格取得藥師證書起5 年內，均未行使系爭公法上之請求權，竟遲至99年4 月26日始委託律師發函催告被告巫勝治於60天內履行系爭契約，另於99年7 月15日以衛署照字第0992861899號函催被告巫勝治於文到3 個月內自行覓妥服務機關，其系爭公法上之請求權，已逾5 年不行使而消滅。
㈡原告主張系爭公法上請求權之時效，並非自91年起算，應
自公費學生主觀上無服務意願且於客觀上表明時，原告始可行使請求權，故被告巫勝治於99年5 月12日回函表明不願依約服務，系爭契約之請求權時效才開始進行云云。按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」；「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」，行政程序法第131 條、民法總則施行法第18條各定有明文。經查，行政程序法於90年1月1 日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131 條第1 項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院96年度判字第
914 號判決意旨參照）。又本件原告之請求權，係因系爭行政契約所生，性質上屬於公法上之請求權，其公法上請求權之時效，依據前揭規定及說明，自得援用前開判決之意旨，合先敘明。本件原告雖稱系爭公法上請求權之時效非自91年起算，應自公費學生主觀上無服務意願且於客觀上表明時，原告始可行使請求權云云。惟按系爭行政契約所附之管理要點第2 點第2 款：「醫學系、牙醫學系畢業生須訓練期滿並取得專門職業資格及藥學系、醫事技術學系、放射技術科、護理學系( 科) 等畢業生取得專門職業資格後，分配至山地、離島或指定地區之醫療衛生機關服務其服務年限醫師七年、牙醫師六年、藥師六年…」之規定（本院卷第19頁以下），被告巫勝治係於91年9 月25日取得藥師證書，亦即取得專門職業資格，依規定即得分配至山地、離島或指定地區之醫療服務機構服務，故原告系爭公法上請求權之時效應自91年9 月25日起算。原告雖稱依99年9 月9 日修正公告之：「行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點」第3 點及第8 點之規定，因原告無人事任用權，自無法將公費學生分配至偏遠地區之醫療服務機構，而僅能由公費學生前往醫療機關應徵面試，再由公費學生向原告申請分發服務，故應從公費生自行洽妥服務機關時，方有可能起算公費生服務之期間云云。惟查，管理要點係行政院於97年12月9日方發布（本院卷第115 頁，被證3 ），而被告巫勝治於91年9 月25日已取得藥師證書，自不適用前開管理要點，原告自得依管理要點分配被告巫勝治至醫療衛生機關服務。若因前台灣省政府於87年10月間之功能業務及組織調整，將公費生相關業務移轉予原告，此時點至97年12月9 日，原告並無另行訂定管理要點，故無法律依據得分配被告巫勝治至醫療衛生機關服務，此係原告內部作業問題，並不影響被告巫勝治之權利義務。故原告所稱被告巫勝治於99年5 月12日回函表明不願依約服務，系爭契約之請求權時效才開始進行云云，亦乏所據。原告上開主張，核不足採。
㈢原告主張本件系爭公法上請求權之時效，因被告之承認而
中斷，即被告巫勝治將醫事人員證書交付原告保管，顯係在履行兩造契約之內容，應認有承認系爭契約服務義務之意云云。按公法上請求權之時效中斷，於相關法律未有規定前，應類推適用民法之規定，司法院釋字第474 號解釋可資參照。又依系爭行政契約第6 條規定：「乙方在服務期間，應恪遵以下規定事項：㈠畢業證書、醫事人員考試及格證書及專業證書等繳由甲方保管，至服務期滿後發還」（本院卷第16頁），另依管理要點第8 點第1 款規定：
「畢業證書、醫事人員考試及格證書及專門職業證書等，繳由本府保管至服務期滿後發還。」（本院卷第19頁背面）。經查，本件被告巫勝治之畢業證書及藥師證書應由原告保管，巫勝治於91年9 月25日考取藥師證書時，原告本應依前開規定保留藥師證書正本，然巫勝治取得藥師證書正本，於93年7 月1 日至94年7 月30日止自行至○○醫院應徵並獲聘為藥師，並由○○醫院代向花蓮縣政府辦理藥師執業登記。然於94年9 月間巫勝治向○○醫院應徵藥師，○○醫院代辦藥師登記時，方發現其為公費生，遂自行函文原告請示巫勝治可否至○○醫院任職。原告此時發現巫勝治係公費生，而未受分發到原住民醫療機構服務，原告本於職權即應分發被告巫勝治至醫療機構服務，然原告不但未為分發，更同意被告巫勝治任職○○醫院，僅要求○○醫院依管理要點第8 點第1 款之規定，將巫勝治之藥師證書正本交由原告保管至服務期滿發還。因原告依前開規定本有保管藥師證書正本之權利，故○○醫院乃將該藥師證書正本寄交原告保管。原告雖依此主張被告巫勝治已同意依契約履行服務義務，故請求權時效因其承認而中斷云云。惟按承認係債務人向債權人表示是認其請求權存在之「觀念通知」，而默示之意思表示必須有表意人之舉動或其他情事，足以間接推知其效果意思，若單純之沈默，難謂係默示承認（最高法院95年台上字第341 號判決、51年台上字第1216號判例、29年上字第762 號判例意旨參照）。經查，○○醫院將被告巫勝治之藥師證書正本寄交原告，有○○醫院龍潭分院函可稽（本院卷第80頁），依該函所載，並無巫勝治承認系爭契約服務義務之任何表示，且縱巫勝治知悉其情而未為反對之意思表示，至多僅表示其同意依前開相關規定，由原告代為保管藥師證書正本而已，實難以此認定被告巫勝治同意依契約履行服務義務。
原告另稱被告巫勝治收到原告請律師代為函催被告巫勝治向原告申請分發服務時，於99年5 月12日以存證信函回函:
「本人願放棄藥師資格及執照，同時也願意賠償於○○○○○就讀時，由衛生署所提供之一切費用…」（本院卷第23頁），係同意履行契約之承認云云。然查，依此函文觀之，被告巫勝治係明確拒絕履行契約，雖談及願意返還公費，但非被告巫勝治同意履行契約。何況公法上請求權之消滅時效，係採「權利消滅主義」，一經時效完成，該權利即當然歸於消滅，最高行政法院95年8 月22日庭長法官聯席會議決議可資參照，是本件公法上請求權自巫勝治91年9 月25日藥師考試及格取得藥師證書起經過5 年，已於96年9 月25日屆滿消滅，該公法上之請求權即歸於消滅，縱事後被告巫勝治承認該公法上之債務，亦無從成立新的債權債務關係，故原告所稱被告巫勝治上開回函，並不會回復原告已消滅之系爭公法上之請求權。原告上開主張，亦非可採。
六、原告先位及備位聲明，為無理由：按公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144 條關於抗辯權之規定（最高行政法院95年8 月22日庭長法官聯席會議決議參照），即公法上請求權時效完成之法律效果，應採權利消滅主義，因時效完成即當然歸於消滅，已如前述。
本件原告系爭公法上之請求權，已逾5 年不行使而消滅，則原告復提起本件行政訴訟，先位聲明請求被告巫勝治應自行洽妥原住民鄉服務醫療機構，向原告申請辦理分發並前往服務6 年云云，備位聲明請求被告等應連帶給付751,900 元及法定利息云云，均無理由，應予駁回。
七、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 2 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 鍾煒法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 2 月 2 日
書記官 蕭純純