臺北高等行政法院判決
101年度簡字第150號原 告 台灣澳中旅旅行社有限公司代 表 人 柯海鳴（董事）訴訟代理人 楊祺雄律師
廖嘉成律師邵達愷律師（兼送達代收人）被 告 交通部觀光局代 表 人 謝謂君（局長）訴訟代理人 李鳳翱律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國
100 年12月26日交訴字第1000061387號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件係因不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰
處分而涉訟之事件，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕為裁判。
㈡本件訴訟進行中，被告之代表人由賴瑟珍變更為謝謂君，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：經媒體報導訴外人全家便利商店股份有限公司（下稱全家便利商店）與原告及台灣宅配通股份有限公司（下稱台灣宅配通公司）於民國100 年8 月23日合作推出「台胞證加簽代收送」服務（下稱系爭服務），民眾只要持台胞證至全家便利商店門市，使用該門市提供之台胞證專用袋，並填寫宅配單後，自行封件及繳交加簽費499 元，即可完成台胞證加簽申辦。嗣被告陸續接獲旅行業界檢舉，認為代辦台胞證加簽業務乃專屬旅行業特許業務，全家便利商店並非旅行業，其提供系爭服務，涉嫌違反發展觀光條例第27條第1 項第2 款及第3 項規定，請依法取締，以維護旅行業者合法權益。案經被告調查發現，原告與全家便利商店雙方共同指定以全家便利商店門市為據點，販售台胞證加簽相關服務，並分擔辦理代收消費者之台胞證加簽文件及費用等業務，即由全家便利商店提供系爭服務之營業對外廣告宣傳招徠消費者，使消費者直接向全家便利商店門市接洽代辦台胞證加簽及繳納費用
499 元，並由該門市分別開立代送宅配費229 元之統一發票及代收服務費270 元（含加簽規費、郵務處理費及作業服務手續費）之收據【代收款繳款證明（顧客聯）】予消費者收執，全家便利商店收取代收服務費270 元後，將該款項匯至原告指定帳戶，而其中作業服務手續費由雙方分配各10元，逕由全家便利商店就應撥付予原告之代收款項中扣取，被告遂以全家便利商店受原告委託，作為代收消費者辦理台胞證加簽文件及費用之窗口，已參與代辦簽證手續之一部分，違反發展觀光條例第26條、第27條第1 項第2 款及第3 項規定，爰依同條例第55條第3 項及發展觀光條例裁罰標準第7 條附表3 第1 項規定，以100 年9 月9 日觀業字第1000030015
1 號函，裁處全家便利商店9 萬元罰鍰，並禁止其經營旅行業務，嗣因全家便利商店經裁罰後確有繼續從事代辦台胞證加簽業務，再經被告以100 年11月2 日觀業字第1000035399
1 號函，裁處全家便利商店9 萬元罰鍰，並禁止其經營旅行業務（此部分業經本院100 年度訴字第2061號及最高行政法院101 年度判字第510 號判決駁回確定）。而原告則因明知全家便利商店並非旅行業，卻委託全家便利商店作為代收消費者辦理台胞證加簽文件及費用之窗口，共同參與代辦簽證手續，已違反旅行業管理規則第35條包庇非旅行業經營旅行業務規定，被告爰依同條例第55條第2 項第3 款及發展觀光條例裁罰標準第7 條附表3 第62項規定，以100 年9 月9 日觀業字第1000030015號函（下稱原處分）裁處原告5 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原處分違反行政程序法第102 條之規定：
⒈被告自新聞媒體得知系爭服務之存在後，即先後於100 年8
月24日、同年月25日發函原告要求提出資料說明，並於同年月30日以觀業字第1003002169號函知原告將於同年9 月7 日舉行會議討論系爭服務是否有違法情事。詎料該日會議原告才陳述意見完畢，被告隨即裁示原告須先行離席，不得參與後續討論，故原告根本未能就適法問題與被告交換意見，亦未能得知被告就系爭服務究竟合法與否之決議結果。在原告未能獲悉100 年9 月7 日會議結論前，被告旋於100 年9 月
9 日作出罰鍰處分，此舉顯已違反行政程序法第102 條規定，蓋對於主管機關認定系爭服務違法並作出原處分之決議，原告事前根本無從得知，亦未能表示任何意見。
⒉行政程序法第102 條之立法目的係在保障當事人之程序參與
，所側重者應非流於形式之「陳述意見」而已，而是期待藉由行政機關與利害關係人事前的溝通、討論，強化行政處分之正當性，以符法治國原則，亦寓有透過事前溝通、揭露而促進當事人自主配合、節省行政資源並增進民眾信賴之立法用意，此觀行政程序法第1 條之立法目的自明。細觀被告予原告100 年9 月7 日之開會通知，會議事由記載「研商台灣澳中旅旅行社與全家便利商店合作推出『台胞證加簽代收送』服務案」，其議程之討論事項則載明「台灣澳中旅旅行社透過全家便利商店門市代為收件及收費，是否得認定係屬其分支機構，而有旅行業管理規則第35條規定「旅行業不得以分公司以外之名義設立分支機構」之適用，自程序保障之觀點，被告作出原處分前，自應如其議程所載，賦予原告可事前瞭解被告法律適用之觀點（系爭服務究竟合法與否），及就此表示意見之機會。然被告僅予原告短短報告本案「事實」的時間，事後即以不詳原因將原告隔諸門外，對於被告所列之會議討論事項（即系爭服務是否違反發展觀光條例），論諸實際，原告根本無實質發言機會，甚至連「聽取」相關利害關係人意見之機會亦被剝奪。訴願決定不查，僅流於形式認定被告有通知原告到場，即符合行政程序法第102 條之要求，實非的論。
㈡原處分違反差別待遇禁止與誠信原則：
⒈以便利商店代收各項特許事業費用之代收模式，早已普遍於
我國各大特許事業領域，以萊爾富、7-ELEVEN等超商為例，舉凡其代收之瓦斯費、水費、電費、電話費等，無一不涉及特許業務之費用，然數年來亦未曾見任何行政機關認定有違法之虞。系爭服務由全家便利商店代收服務費乙事，與先前代收各項特許事業費用之作業模式本無不同，被告就此未敘明任何理由，即率爾開罰，自屬違反平等原則。
⒉全家便利商店僅係「代消費者收件並送件」，並無「代理原
告允諾處理加簽手續」之意思，此觀原告與全家便利商店訂立之「台胞證代收服務合約書」（下稱系爭合約）中「茲甲方（即全家便利商店）接受乙方（即原告）之委託，於雙方指定之甲方店舖，辦理代收乙方客戶之台胞證加簽文件及費用並提供1 次運送服務到乙方指定台灣辦事單位……」「甲方代收上述費用時，應將印有代收日期、時間、代收金額及條碼資料之執據交予繳款人，並開立代收手續費發票予繳款人」「甲方僅負責代收服務，退費事宜概由乙方負責處理……」等記載即明，全家便利商店僅負責「代收」「代送」，消費者於全家便利商店門市送件時，係成立一存在該消費者與全家便利商店間之委託關係，由全家便利商店依據該委託關係代辦文件收送作業，故其手續費係開立全家便利商店本身從事代收作業之手續費發票，非原告之收據，在此理解下，全家便利商店自非原告之代理機構，而係消費者委託送件機構甚明。訴願決定執此認為全家便利商店代為允諾代辦加簽作業，並認定與既有之代收模式有所不同，故無違反平等原則等語，自屬有誤。
⒊對於系爭服務適法性之看法，於100 年9 月7 日之討論會前
，各界說法實莫衷一是，被告亦於開會議案中列出甲（合法）、乙（不合法）二說作為提案討論，顯見對於系爭服務之合法性尚未有定論。豈料被告一方面於行政程序採取隱諱不明之態度；另一方面卻在程序外透過媒體公開宣稱系爭服務係屬違法，如此兩面手法，不惟使原告無法預知、配合主管機關之認定標準，亦使原告蒙受公司形象之損失。原告自始即出於配合被告之立場，願提供相關資料並到會說明；被告卻頻頻對外散布似是而非之見解，混淆、阻礙原告對於被告見解之判斷，更粗糙地於100 年9 月7 日討論會尚未結束時，即將原告請出會場外，不予原告絲毫表示意見之機會，顯已違反行政作為應維持中立、誠信與人民信賴之要求。訴願決定實屬理由不備，更遑論被告於作出原處分前，並未明確告知系爭服務係屬違法，前舉100 年9 月7 日之會議結論亦未告知原告，訴願決定竟認為原告對被告之違法行為認定置之不理，實屬無據。
㈢被告認事用法實有違誤：
⒈系爭服務之作業流程，首先係由消費者於全家便利商店填寫
資料後將代辦文件置入專用袋，並由全家便利商店開立代送宅配費發票；其後，由全家便利商店配合之運送業「宅配通」於隔日將待辦文件全數送往原告，再由原告接手直接送件、申辦加簽作業；待申辦加簽作業完成後，原告將以中華郵政股份有限公司（下稱中華郵政）快捷寄予該消費者，完成整個服務流程。可了解系爭服務實係一架構於消費者、全家便利商店、原告間之三面法律關係：在消費者與全家便利商店間，係成立一委託代辦運送之委託契約，由全家便利商店代消費者辦理送件事宜；在全家便利商店與原告間，則係成立如系爭合約所示，由全家便利商店與原告建立代收作業平台，負責代收應支付予原告之費用；原告與消費者間則成立委託代辦加簽作業之委託契約，由原告替消費者申辦台胞證加簽作業。
⒉全家便利商店並未經營旅行業務：
⑴參照前開作業流程與架構，可知全家便利商店僅負責將代
辦文件宅配至原告，不涉及任何旅遊業務。參諸系爭合約第1 條、第3 條規定至明。依系爭合約規定，全家便利商店將待辦文件代送宅配至旅行業（即原告），其合約義務即已終了。後續台胞證之送件與申辦，與全家便利商店全然無涉，全家便利商店更無因此成為原告之「窗口」，蓋全家便利商店就文件運送之作業（收件至辦理宅配）乃係以其本身名義自負其責，原告對之並無任何直接支配指揮之權（參系爭合約第5 條）。
⑵原處分提及全家便利商店有代收服務費270 元，並指出該
款項係由全家便利商店收取後匯至原告帳戶，並各自分攤手續費云云，因認全家便利商店販售台胞證加簽相關服務並分擔代為收件及收費等行為，參與代辦簽證手續之旅行業務，已違反發展觀光條例第27條第1 項第2 款及第3 項。惟「代收費用」與「該費用所涉業務之經營」係屬二事，在「便民」「效率」的考量下，透過便利商店據點之安排，由便利商店代收各項特許業務之費用（例如電話費、瓦斯費、水費等）或政府稅金（例如營利事業所得稅、營業稅、房屋稅、地價稅等）之服務模式早已蔚為普遍風氣，並廣受好評。以電話費代收為例，早自87年便利商店即與電信業者合作推出電話費代收之服務模式，並為各同業所仿效，至今亦從未見目的事業主管機關認屬違法或取締，更無見解認為便利商店代收費用即屬經營特許事業。原處分無視系爭服務之商業模式早已為業界與公部門所認可，仍強行適用前開法令，自有未洽。又訴願決定認為系爭服務之模式，與便利商店經營代收費用，係針對已先在其「門市外」發生消費法律關係之公用事業之水費、電費、電話費、瓦斯費、停車費或稅款等代收業務，尚屬有別。
然此論理實屬矛盾，系爭服務中消費者於全家便利商店交付文件時，消費者與原告間尚未成立任何法律關係，僅成立一般之宅配代辦委託關係，至於消費者與原告間就加簽作業之委託關係，則須視原告與消費者間之安排而定，倘原告經審查文件資格齊備，即進行代辦作業（委託關係成立），倘認為證件資格不符，就由原告直接聯繫消費者辦理退件或補件，倘文件佚失，則係先由原告與消費者進行協調（委託關係未成立）；申言之，當消費者在全家便利商店門市送交文件時，系爭旅行業務（台胞證加簽作業）其實尚未存在，倘就既存消費法律關係之公用事業費之代收皆不被認為係從事該公用事業，舉重以明輕，對於一「目前尚未存在」之法律關係代收其許可事業費用更不應被認為係從事該許可事業，此乃事理之本然，訴願決定以此為據，認定系爭服務與既存之公用事業費代收模式不同而不予採納，顯不可採。
⑶實則，原處分所憑之發展觀光條例第27條第1 項第2 款「
接受旅客委託代辦出、入國境及簽證手續」之規定，所謂接受代辦，自文義解釋而言，當係指旅行社收受旅客文件後、進行內部處理、並將文件送至相關主管單位提出申辦作業而言；至於前階段旅客如何將文件送至旅行業，以及後階段申辦作業完成後旅行業將文件送還給旅客，實非系爭法令條文規範之業務範圍，核其性質，與一般快遞業務無異，自無「限旅行業方得經營」之理。申言之，旅客將文件送交至旅行業之階段，核其性質當非旅行業務，而可委由第三人（例如快遞業者）代為送交。蓋倘非如是，所有旅客勢必皆須親臨旅行業辦理相關作業，此解釋一來與現行實務差距過大，與便民禮民之商業趨勢相悖；二來亦與規定之文義不符，蓋全家便利商店之服務內容僅係將文件送至原告，受旅客委託代辦簽證業務者實係原告，非全家便利商店。被告未究明作業性質之差異，亦未詳加闡釋何以認定消費者至商家店舖交件亦屬「旅行業務」，逕為罰鍰處分，洵屬無理。
⑷再者，發展觀光條例第27條第1 項第2 款所謂「接受旅客
委託」之文義範圍，應有解釋空間。簡言之，消費者透過第三人將文件送往旅行業之作業模式，該收件之第三人是否皆屬「接受旅客委託代辦出、入國境及簽證手續」，應憑諸該法之立法意旨、體系性、歷史性與合憲性等因素考察，不應囿於文義，蓋倘非如是，消費者欲委託第三人（例如郵局、快遞公司）將文件送至旅行社亦勢必不可得，而皆須親自送件，顯悖於事理。發展觀光條例之立法意旨，應係要確保消費者得享有一定之觀光品質，免因非旅行業者之非專業服務而招致權益受損（訴願決定亦採相同見解）。以出、入國境手續或簽證作業而言，對於送件資格之審閱、文件之辨識等流程，旅行業相對其他領域之人員自屬相對專業，故立法者透過發展觀光條例擇由旅行社負責進行，以進行風險控管，並非要獨厚旅行業形成專營或獨占事業（鈞院100 年度訴字第1445號判決亦採相同見解）。基此目的性解釋，系爭服務中全家便利商店之作業流程是否可認定為屬「接受旅客委託代辦出、入國境及簽證手續」，即有爭議，蓋消費者本可不透過旅行社代辦，親自辦理出、入國境及簽證作業，發展觀光條例第27條之目的應係在降低因非旅行業之第三人介入出、入國境與簽證辦理作業所產生之風險，倘該第三人之輔助對於該風險或消費者之權益不生影響，自不應將該第三人之輔助行為納入發展觀光條例第27條第1 項第2 款之範圍內。以本案言，消費者申辦台胞證加簽作業藉由全家便利商店代收代送，並無提升其風險、降低其專業或其他任何不利益，在系爭服務之架構下，消費者仍無異於直接向原告申辦台胞證加簽作業，舉凡文件之審閱、申辦之資格、退件之處理等皆由原告負責，全家便利商店皆無涉入，消費者反而獲得更大便利性，蓋其文件之代送作業可交由密集之便利商店處理，不須再特地尋找其他快遞業。於目的性考量，被告就發展觀光條例第27條之適用，非無可議。
⑸退步言，在實務操作上，消費者委託快遞業者代將簽證文
件送交旅行業者之作法比比皆是，至今未見被告對相關快遞業者開罰之前例，訴願決定以系爭合約第8 條規定認為全家便利商店於收件後須通知原告，且原告倘有無法如期辦理加簽作業時須通知全家便利商店，此與一般快遞作業有別云云。然全家便利商店於收受文件後會將資料傳遞至原告，實係為進行其費用代收之作業，而原告通知全家便利商店之規定亦僅係為確保「嗣後文件處理作業係原告負責與全家便利商店無關」而設，與訴願決定中認為一般快遞業務不涉及收件人後續處理事宜，並無本質不同。訴願決定基此認定全家便利商店係為原告窗口，顯非合理。⑹再針對與系爭服務相類似之「代收模式」，於被告與統一
超商股份有限公司（下稱統一超商）之爭訟（鈞院100 年度訴字第1412號）中，就發展觀光條例第27條第1 項第1款之解釋，鈞院已明白認定「依行為時發展觀光條例第27條第1 項第1 款所規定之『旅行業業務』，係指『接受委託代售』海、陸、空運輸業之客票或代旅客購買客票之行為，是於判斷有無經營代售運輸業客票之旅行業業務時，應視行為人有無受運輸業者委託從事銷售客票之行為或參與銷售客票之部分行為而定，至於上開行為以外之輔佐或協助行為，則不屬之」。基此，本於體系性解釋，對於同條項第2 款之判斷，亦應以「行為人有無受委託從事代辦出、入國境及簽證手續之行為或參與其部分行為而定」。
以本案言，對於消費者加簽文件之審閱、加簽之申辦與退件辦理，皆係由原告直接與消費者處理，全家便利商店僅負責替消費者辦理宅配業者將文件送至原告（與一般宅配業務相同），並代收費用（與現行代收模式相同），並無參與加簽文件之審核或申辦程序之全部或一部。依此解釋標準，全家便利商店應無違法，事所至明。
⑺何況，自合憲性之比例原則考量言，發展觀光條例之立法
宗旨既係欲保護消費者權益，其形成之結果自不應反而限制了消費者之消費選擇自由。以系爭服務而言，消費者本可選擇自行送件請旅行社代辦，或甚至不透過旅行社而親自辦理，發展觀光條例規定旅行社之介入僅係為降低因專業度不足而產生之不便與風險，而非減少消費者之選擇可能。基此，此種透過原告與全家便利商店合作架構之代收服務應係提供消費者在專業度不變之前提下（仍係由旅行社辦理簽證作業），給消費者多一種文件遞送之選擇，倘將全家便利商店於系爭服務代收代送之行為論為係屬「受旅客委託代辦出、入國境手續與簽證作業」，將形同為避免「不存在之風險」而無端限縮「消費者之選擇自由」，在手段目的之比例衡平上，自屬不當；更甚者，被告此種狹隘見解，更無形中助長旅行社自認屬特許事業之歪風，導致旅行業之專營利益可凌駕消費者自由選擇之消費自由，自合憲性解釋言，自屬不當。
⑻誠如鈞院100 年度訴字第1445號判決：「只能說，因為資
訊科技日漸發達，電子商務服務的開展，大幅改變商業營運模式，也影響消費者選擇與採購的日常生活方式」「發展觀光條例的舊制度儼然出現了漏洞，而此漏洞顯為實體世界法律規則規範對象與網路科技所形成之生活形態有所落差所造成，有疑義的是，此種落差所造成之漏洞，究竟適當單純以文義解釋定其範疇，並遽以對新興交易模式之行為者處以行政處罰？還是應採取目的性限縮（不相同之案型，應為不同之處理）予以填補，節制行政處罰之行使？以行政罰鍰剝奪人民財產權之嚴重性而論，毋寧採取後者為宜」。在政策與策略面而言，系爭服務之框架既與發展觀光條例第27條之適用有目的性、合憲性及文義上之歧異，回歸保障消費者權益、市場自由與人民財產權之考量，被告自不應在規範未明之情形下削足適履，扼殺此種新興交易模式之發展性，輕率課處原告罰鍰；更不應在紛爭前階段，無視本案之特殊性，無理由剝奪原告100 年9 月
7 日於被告開會時與在場之產、官、學專家進行討論、釐清爭議之機會。要之，系爭服務所彰顯之立法漏洞，應容留實務繼續發展以妥善填補，並持續觀察後再個案論定，方屬妥當。
⒊原告並無違反旅行業管理規則第35條之規定：
⑴被告指摘原告涉違反旅行業管理規則第35條，無非係著眼
原告委請全家便利商店代收旅客台胞證，有包庇非旅行業經營旅行業務之虞。惟該規定之適用，當以原告具備由「非旅行業者經營旅行業務」之故意並為包庇為前提。系爭服務中台胞證加簽之辦理、送件，實皆係由原告直接、全權處理，並負責督促配送商確實履行加簽作業之後續交寄件（參系爭合約第8 條第7 點），與全家便利商店無任何關聯，故系爭服務中並無任何「非旅行業者從事旅行業務」之情事，原告更無包庇之違法。何況，系爭服務是否構成違法，被告於作成處分前亦未曾明確表示任何意見，於
100 年9 月7 日開會時亦僅提出合法（甲說）與不合法（乙說）兩案併陳供討論，顯見截至100 年9 月7 日止，對於系爭服務是否違反觀光發展條例之規定，仍待商榷。原告既非主管機關，對於系爭服務是否適法、全家便利商店業務是否確為旅行業務等情自無從判斷，尚待被告基於主管機關之職權而為闡釋。
⑵在100 年9 月7 日之討論會議結束後至原處分作出期間（
即100 年9 月7 日至9 月9 日），被告亦未予原告任何表示意見之機會，更未曾以任何形式告知原告其會後確認系爭服務已屬違法，逕於同年9 月9 日送達原處分開罰。在此事實脈絡下，原告根本無從得知被告會後決議認定系爭服務係屬違法，自難認原告有何違法或包庇之故意可言。
蓋被告一直未明確告知原告之行為是否構成違法，原告在被告不明確之作業下，亦無所適從，僅能消極配合、等候被告進一步通知。要之，原告在一方面未能清楚瞭解系爭服務之適法性，另一方面亦未獲被告就系爭服務之適法性為任何闡釋之下，原告自始難有何「包庇非旅行業者經營旅行業務」之故意。
㈣原告與全家便利商店所創設之代收模式，因便民、高效且快
速，如今已為業界所仿效，中華郵政亦朝此模式跟進，與旅行業建立台胞證之代收代送平台。由是觀之，此種藉由物流通路結合代收系統之快速代收代送機制，應已為市場趨勢，且為消費者所信賴，立於禮民便民之政策立場，被告實應審時度勢，不得厚此薄彼，對於系爭服務之架設應採鼓勵立場，以符發展觀光條例之宗旨。被告於本案之處理，與上開市場潮流或政策方向，實不無違背之處等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠被告作成原處分前業依行政程序法第102 條規定給予原告陳
述意見之機會，原告指稱被告違反行政程序法第102 條規定云云，並非事實：
⒈被告於作成原處分前，業以100 年8 月25日觀業字第100300
2151號函請原告陳述意見，並經原告於100 年9 月5 日復函陳述在案。被告於100 年9 月7 日召開「研商台灣澳中旅旅行社與全家便利商店合作推出『台胞證加簽代收送』服務案」會議時，並再次通知原告陳述意見，業經原告到場陳述，俱為其自承，故被告誠已依行政程序法第102 條規定通知原告陳述意見，應堪認定。行政程序法第102 條規定之目的，僅在保障當事人的「聽審權」，避免行政機關專斷，故原則上當事人有以書面表示意見之機會已足。原告以其「未能就適法性問題與被告交換意見，亦未得知被告之決議結果」，而認被告裁示其於表達意見後須立即離席，並於其後作成原處分，有違反行政程序法第102 條之情事，顯係誤解該法條之立法目的，而不當比附援引原告於一般訴訟程序中所得享有之程序權利。
⒉行政程序法第102 條既僅規定行政機關應於作成處分前，給
予相對人陳述意見之機會，而非規定應給予相對人「對質詰問」之機會，於何時、何地、以何種方式陳述意見，自屬行政機關之裁量權限。被告本得使原告、與原告有利害關係之旅行商業同業公會及中華郵政於不同時間、地點陳述其意見，則於原告陳述意見後裁示其先行離席，自屬適法。被告於作成原處分前，已函請原告陳述意見，復於9 月7 日召開系爭會議，再度通知原告陳述意見，目的即在充分保障受處分人程序權利，同時邀集相關單位、學者專家、其他利害關係人提供意見，以確保所作行政決定為適法，與最高行政法院99年度判字第1161號判決之意旨相符。
㈡全家便利商店非僅係單純提供「代收送服務」，誠藉由原告
之共同參與，實質從事發展觀光條例第27條第1 項第2 款「代辦簽證手續」之旅行業業務，圖以脫法行為之方式蓄意規避該條第3 項非旅行業者不得經營旅行業業務之規定，原告辯稱此與超商代收瓦斯費、水費、電費、電話費等之模式並無不同、原處分違反差別待遇禁止與誠信原則云云，並無可採：
⒈發展觀光條例第27條第1 項第2 款所謂「接受旅客委託代辦
簽證手續」之服務，究其內容無非收受旅客辦理簽證所需相關文件、將上開文件運送至辦理簽證機關處、於簽證核發後至簽證機關處取回並轉交旅客3 部分，系爭服務，依系爭合約第1 條約定，自係「收受旅客辦理簽證所需相關文件」而屬「接受旅客委託代辦簽證手續」之一部，故原告與全家便利商店確有共同實施違反行政法上義務之行為，而該當行政罰法第14條之客觀構成要件。本件如依原告所述全家便利商店僅係單純之代收送服務而已，則消費者欲委託辦理系爭服務透過全家便利商店代收台胞證加簽文件及費用時，亦即由全家便利商店允諾為消費者處理之意思表示階段，此時消費者尚不知原告，亦無從與原告成立契約之可能，足見消費者並非與原告成立契約，故與原告所舉超商代收水、電費等費用，係先在其門市外發生消費法律關係一情，尚屬有別，顯然系爭服務之性質無得與超商單純代收水、電費等同視之。⒉且消費者單次委託原告與全家便利商店共同代辦簽證手續之
費用為499 元，其中全家便利商店分得「宅配費用」及「代辦手續費」共239 元，原告所獲金額則為260 元。惟原告實際代辦簽證之成本至少包括「辦理加簽之規費計港幣50元」及「郵務處理費計新臺幣60元」，依系爭合約第3 條第2 項：「前項港幣50元換算成新臺幣之匯率以1 ：3.8 為換算標準」計算，為新臺幣250 元【計算式：（503.8 ）＋60＝
250 】，遑論以原告與全家便利商店簽訂系爭合約時（100年8 月15日）之實際匯率，及中華郵政收費標準計算，原告辦理加簽及郵務處理之實際成本應為新臺幣302 元【計算式：（504.639 ）＋7 （信函郵資，以最輕重量計算）＋45（掛號費）＋18（回執費）≒302 】。可見，原告辦理系爭服務，不僅係無利可圖，甚至是不敷成本。若系爭服務果如原告辯稱，全家便利商店僅單純提供代收消費者台胞證加簽文件及費用服務，實際提供代辦簽證服務者為原告，則原告獲利只有全家便利商店的1/20，甚或賠本經營，不但與一般商業慣例及經驗法則有違，且原告於100 年3 月24日始設立，4 月才取得旅行業之經營許可，於8 月15日與全家便利商店簽訂系爭合約時設立尚不足半年，衡諸全家便利商店乃國內知名大型連鎖店便利超商，若謂系爭服務係由原告主導，亦有違事理之常。
⒊再者，系爭服務之構想係由全家便利商店提出並據以向經濟
部申請100 年度協助服務業創新研究發展計畫補助，有經濟部100 年5 月24日經商字第10002022060 號函可證，原告雖辯稱全家便利商店在系爭服務中僅係受其委託，而代收消費者申辦台胞證加簽文件及費用，惟消費者於未與原告就委託代辦台胞證加簽服務之意思表示合致前，即得直接透過全家便利商店申辦台胞證加簽，乃不爭之事實，可知消費者主觀上之締約對象實為全家便利商店而非原告，且全家便利商店所提供之台胞證代收專用袋，綜觀其外觀，並無法看出原告為代辦簽證之契約當事人，且原告在該專用袋上僅被列為「收件廠商」而已，更無法顯示其為契約當事人。另全家便利商店於宣傳系爭服務招徠消費者之廣告，亦僅以自己名義為之，是全家便利商店上揭行為態樣，確實是從事旅行社代辦簽證業務之行為無疑。
⒋依上開兩點說明，顯然全家便利商店於代辦簽證業務中，非
僅係提供如快遞或郵政並結合代收費用之服務，係實際上居於主導之地位，藉由原告之共同參與，以脫法行為之方式蓄意規避現行發展觀光條例第27條第3 項非旅行業者不得經營旅行業業務之規定。原告既對全家便利商店前揭行為事實有所認識，顯然主觀上具備故意而該當行政罰法第14條之規定。而原告主觀上既明知全家便利商店並非旅行業，依法不得經營「代辦簽證」之旅行業業務之全部或一部，卻仍與全家便利商店簽訂系爭合約，蓄意使非旅行業之全家便利商店藉由原告之共同參與，以脫法行為之方式規避現行發展觀光條例第27條第3 項之規定，實際從事「接受旅客委託代辦簽證手續」之旅行業業務，原告行為在客觀上已該當「包庇非旅行業經營旅行業務」之構成要件無疑，被告依發展觀光條例第55條第2 項第3 款及發展觀光條例裁罰標準第7 條附表3第62項規定處予系爭裁罰處分，並無違法不當。
㈢原告援引鈞院100 年訴字第1412號判決，謂全家便利商店並
無違反發展觀光條例第27條之情事，惟該判決係針對統一超商是否從事發展觀光條例第27條第1 項第1 款「接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票」旅行業業務所為之釋示，與本件全家便利商店從事該條例第27條第1 項第2 款「接受旅客委託代辦出、入國境及簽證手續」之旅行業業務，二者迥不相同，尚無得據為有利原告之認定：
⒈鈞院100 年訴字第1412號判決係立於：「90年11月14日修正
公布之發展觀光條例第27條第3 項但書，僅將『代售日常生活所需陸上運輸事業之客票』排除在『非旅行業者不得經營之旅行業業務』外，顯為立法上之疏漏，遂於100 年4 月13日修正為現行規定。原告（指統一超商）非屬經被告（指交通部觀光局）核准之旅行業，其於行為時發展觀光條例第27條第3 項規定修正前，『縱』有代售該法漏未規定之立榮航空公司國內機票之行為，惟因該機票核屬日常生活所需的國內海、陸、空運輸事業之客票，揆諸前揭修正理由，非不得為目的性之擴張解釋為該當該條項但書之除外情形」之前提，進而以「消費者係透過ibon及網路連線『直接』向立榮航空公司購買機票，原告及安源公司自始至終均未介入消費者與立榮航空公司間買賣機票之締約過程，對於機票資訊及票價亦無從置喙，非但與航空公司委託旅行社代售機票之模式不同，原告履行其與立榮航空公司間之『代收服務合約』，亦與為航空公司履行『旅客運送契約』義務之履行輔助人顯不相當」「原告門市所扮演之角色，亦不過係如同『金融卡』（非『信用卡』）之發卡機構般，代立榮航空公司收取機票款及手續費再付款予立榮航空公司之『代收代付』機制，其與原告受自來水公司、電力公司、瓦斯公司、電信公司委託代收水、電、瓦斯、電信費等代收業務，洵無二致。」認該案原告統一超商並無受立榮航空公司委託從事銷售機票或參與銷售機票之部分行為，而判決其並無從事發展觀光條例第27條第1 項第1 款旅行業業務，鈞院100 年度訴字第1445號判決亦同此意旨。
⒉惟本件所涉之規定為發展觀光條例第27條第1 項第2 款，既
與同條項第1 款之情形不同，亦無因原告與全家便利商店共同為系爭服務後而有修法之情事；復按前述說明，全家便利商店於代辦簽證業務中，係提供「收受旅客辦理簽證所需相關文件」之服務而屬「接受旅客委託代辦簽證手續」之一部；又就其利潤分配觀之，實際上並居於主導之地位，顯然與鈞院上開判決所稱「原告（指統一超商）及安源公司自始至終均未介入消費者與立榮航空公司間買賣機票之締約過程，對於機票資訊及票價亦無從置喙」之情形迥不相同，是鈞院上開判決自不得援用於本案，而為原告有利之認定。
㈣按「為保障合法經營旅行業者及旅遊消費者權益，禁止非經
中央主管機關核准設立登錄之業者及相關旅遊從業人員經營或執行旅行業務」此有發展觀光條例第27條之立法理由可稽，可知立法者對於旅行業者之設立採「許可制」並禁止非旅行業者從事經營旅行業務，目的在確保消費者得享有一定之觀光品質，免因非旅行社業者之非專業服務而權益受損，原告亦肯認之。而依現行發展觀光條例規定，旅行業須繳納保證金、設置專業經理人、投保責任保險及履約保證保險、以及必須專業經營，不得經營核准登記範圍外之業務，既係著眼於旅行業業務具有預付型消費、信用擴張風險等特性所為之特別管制，原告主張全家便利商店於全臺灣各大小鄉鎮均屬普及、可提供較一般旅行業者更為便利、費用更為低廉之服務，固非無見，惟超商業者既無須受到發展觀光條例對於旅行業設立、營業所為之特別管制，則實質上開放超商業者從事旅行業業務自將產生不公平競爭之結果，而有違反行政法上平等原則之嫌，且立法者既選擇以限定旅行業者作為接受委託代辦簽證之對象，再藉由規制旅行業者，以管控消費者因代辦簽證服務所生之風險，司法機關自應予以尊重，方符憲法上權力分立之原則。故原告主張就法律適用之目的性及合憲性而言，原處分非無可議云云，實無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有檢舉資料（第214 頁）、全家便利商店系爭服務新聞稿、網路廣告及Q&A （第215-22
2 頁）、原告與全家便利商店簽訂之「台胞證代收服務合約書」（第106-112 頁）、「全家台胞證加簽代收送服務～流程架構、金流架構、店鋪作業流程、專用袋說明」（第176-
179 頁）、代收款繳款證明（顧客聯）、全家便利商店開立之統一發票、旅行業代收轉付收據（第180-181 頁、第206頁）、100 年8 月24日取締違法經營旅行業務專案執行小組工作報告表及附件照片（第207-211 頁）、新聞剪輯資料（第212-213 頁）、被告100 年8 月24日觀業字第1003002131號及第00000000000 號函（第202-205 頁）、被告100 年8月25日觀業字第10030021511 號函（第200-201 頁）、被告
100 年8 月30日觀業字第1003002169號開會通知單（第136頁）、原告100 年9 月5 日100 澳中字第20110905號函及其附件（第182-197 頁）、被告100 年9 月9 日觀業字第10000300151 號函（第149-151 頁）、原處分（第146-148 頁）、交通部100 年12月26日交訴字第1000061387號訴願決定書（第2-16頁）等影本附原處分卷；被告100 年9 月7 日「研商台灣澳中旅旅行社與全家便利商店合作推出『台胞證加簽代收送』服務案」會議紀錄（第187-189 頁）影本附訴願卷可稽，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告處原告5 萬元罰鍰，是否適法有據？㈠按發展觀光條例第2 條第10款、第3 條、第4 條第1 項、第
26條、第27條、第55條第2 項第3 款、第66條第3 項、第67條分別規定：「本條例所用名詞，定義如下：……十、旅行業：指經中央主管機關核准，為旅客設計安排旅程、食宿、領隊人員、導遊人員、代購代售交通客票、代辦出國簽證手續等有關服務而收取報酬之營利事業。……」「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「中央主管機關為主管全國觀光事務，設觀光局；其組織，另以法律定之。」「經營旅行業者，應先向中央主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取旅行業執照，始得營業。」「（第1 項）旅行業業務範圍如下：一、接受委託代售海、陸、空運輸事業之客票或代旅客購買客票。二、接受旅客委託代辦出、入國境及簽證手續。三、招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通。四、設計旅程、安排導遊人員或領隊人員。五、提供旅遊諮詢服務。六、其他經中央主管機關核定與國內外觀光旅客旅遊有關之事項。（第2 項）前項業務範圍，中央主管機關得按其性質，區分為綜合、甲種、乙種旅行業核定之。（第
3 項）非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需國內海、陸、空運輸事業之客票，不在此限。」「有下列情形之一者，處新臺幣1 萬元以上5 萬元以下罰鍰：……三、觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，違反依本條例所發布之命令。」「旅行業之設立、發照、經營管理、受僱人員管理、獎勵及經理人訓練等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」次按，依發展觀光條例第66條第3 項授權訂定之旅行業管理規則第35條規定：「旅行業不得以分公司以外之名義設立分支機構，亦不得包庇他人頂名經營旅行業務或包庇非旅行業經營旅行業務。」復按，依發展觀光條例第67條授權訂定之發展觀光條例裁罰標準第7條規定：「旅行業、旅行業經理人與旅行業僱用之人員違反本條例及旅行業管理規則之規定者，由交通部委任觀光局依附表3 之規定裁罰。」附表3 第62項：「旅行業……包庇非旅行業經營旅行業務者，處新臺幣5 萬元罰鍰。」㈡依上開規定可知，經營旅行業者，應先向中央主管機關申請
核准，並依法辦妥公司登記後，領取旅行業執照，始得營業；而非旅行業者，除代售日常生活所需國內海、陸、空運輸事業之客票外，不得經營旅行業業務。立法者對於旅行業者之設立，係採許可制，並旅行業發起人、監察人、經理人及股東資格受有一定限制，且須設置專業經理人、專業經營（不得經營核准登記範圍外之業務）、僱用之導遊及領隊人員須有一定執業限制、應與旅客訂定書面契約、繳納保證金、投保責任保險及履約保證保險等（發展觀光條例第29條至第33條規定參照），均係著眼於旅行業業務具有預付型消費、信用擴張風險等特性所為之特別管制，因此禁止非旅行業者從事經營旅行業務，核其目的係為保障合法經營旅行業者及旅遊消費者權益（發展觀光條例第27條立法理由參照）。㈢經查，原告係於100 年3 月24日核准設立（見本院卷第5 頁
之公司基本資料），其後取得被告核准經營旅行業務許可（見原處分卷第223 頁），再於100 年8 月15日與全家便利商店簽訂台胞證代收服務合約書（見原處分卷第106-112 頁）；其間，全家便利商店向經濟部提出「台胞證代送件計畫」申請該部100 年度「協助服務業創新研究發展計畫－創新研發」補助而獲准補助，依全家便利商店提出之計畫書摘要表：「……二、計畫摘要：⒈執行目標：與宅配通和澳門旅行社合作下，推出台胞證服務代收送服務，提供服務的差異化，提升服務競爭力。⒉創新重點：利用便利商店營業時間與據點的優勢提供消費者代送件服務，加簽完畢後旅行社配合物流廠商將台胞證宅配到府。打造消費者到店送件後，待加簽完成宅配到府一次解決，提供消費者台胞證加簽的便利性。三、執行優勢：⒈產業優勢：利用便利商店的便利性，提供消費者不限時間和地點代收送服務。⒉整合能力：結合現有的代收和宅配服務，由E-Retail事業部提出提案規劃，聯動跨資訊、營業與行銷部門與相關廠商進行開發配合。……」（參經濟部100 年5 月24日經商字第10002022060 號函及全家便利商店提出之計畫書等，見原處分卷第118-123 頁、本院卷第120 頁）足知，由新設立之原告（較不具市場競爭優勢地位）、宅配業者與廣設據點之便利超商即全家便利商店（較具市場競爭優勢地位）合作提供系爭服務，其主導者為全家便利商店（此由全家便利商店以自己名義向經濟部提出上開補助計畫可知），並由非旅行業者之全家便利商店，接受旅行業者之原告委託，以雙方指定之全家便利商店門市為營業據點，受理消費者申辦台胞證加簽文件及費用之代收送服務，即消費者如欲申辦台胞證加簽，得至全家便利商店門市填寫宅配單後，將台胞證裝入全家便利商店提供之「台胞證專用袋」並黏封，持向全家便利商店門市櫃檯繳交費用
499 元，由全家便利商店門市分別開立代送宅配費229 元之統一發票及代收服務費270 元（含加簽規費、郵務處理費及作業服務手續費）之收據【代收款繳款證明（顧客聯）】予消費者收執，嗣全家便利商店門市再將該「台胞證專用袋」交由台灣宅配通公司遞送至原告續辦台胞證加簽手續，此外全家便利商店於消費者委託交寄台胞證加簽文件時，以其所建置之「台胞證業務資訊流傳遞業務」系統之電子檔案拋轉方式，通知原告就證件加簽資訊及數量進行比對，同時全家便利商店由其所代收款項中，每件扣取作業服務手續費10元之利益（見原處分卷第176-181 頁）；又全家便利商店為招徠消費者申辦台胞證加簽，除針對系爭服務之營業對外廣告宣傳外，並規劃提供贈品及舉辦抽獎等促銷活動（見原處分卷第215-222 頁）。綜合上開事證，堪認全家便利商店確有受原告委託，作為代收消費者申辦台胞證加簽文件及費用之窗口，並參與代辦台胞證加簽業務（按發展觀光條例第27條第1 項第2 款所稱代辦簽證手續，應包含收件、代辦及收費等行為）之ㄧ部分行為【即代為收件及收費（含配送費及代辦加簽等費用）之行為】，而與代收水、電、瓦斯、電信費或其他規費之單純代收費用情形有別。案經被告就全家便利商店於100 年8 月25日、同年10月3 日各從事代辦簽證手續一部分之2 次違規行為，分別裁處9 萬元罰鍰，並禁止其經營旅行業務，嗣全家便利商店循序訴經本院100 年度訴字第2061號及最高行政法院101 年度判字第510 號判決駁回確定在案。從而本件被告以原告明知全家便利商店並非旅行業，卻委託全家便利商店作為代收消費者辦理台胞證加簽文件及費用之窗口，共同參與代辦簽證手續，已違反發展觀光條例第66條第3 項授權訂定之旅行業管理規則第35條包庇非旅行業經營旅行業務之規定，爰依發展觀光條例第55條第2 項第
3 款及發展觀光條例裁罰標準第7 條附表3 第62項規定，以原處分裁處原告5 萬元罰鍰，揆諸前揭規定及說明，於法洵屬有據。
㈣原告主張被告作成處分前，未給予原告實質有效陳述意見之
機會，違反行政程序法第102 條之規定云云。惟查，被告在作成原處分前，曾於100 年8 月25日函請原告陳述意見（見原處分卷第200-201 頁），經原告於100 年9 月5 日向被告陳述意見（見原處分卷第182-197 頁）；此外被告於100 年
9 月7 日召開「研商台灣澳中旅旅行社與全家便利商店合作推出『台胞證加簽代收送』服務案」會議時（見訴願卷第187-189 頁），亦給予原告口頭陳述意見之機會；堪認被告在作成原處分之前，已給予原告陳述意見之機會，符合行政程序法第102 條：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」之規定，且上開規定既不包含受處分人得請求與持不同見解者進行討論、對質或詰問等情形，是原告上開主張，委不足採。
㈤另原告訴稱原處分違反差別待遇禁止與誠信原則乙節。查如
前述，全家便利商店就系爭服務之提供，係基於主導之地位，其確有受原告委託，作為代收消費者申辦台胞證加簽文件及費用之窗口，並參與代辦台胞證加簽業務之一部分行為，亦即，全家便利商店與原告就系爭服務之提供，除有意思之聯絡外，復有行為之分擔，全家便利商店並非僅從事「單純代收件、單純代收費」之服務而已。故原告執單純代收水、電、瓦斯、電信費或其他規費之行為，主張原處分違反差別待遇禁止原則云云，委無可採。又被告與臺北市政府警察局大安分局敦南派出所於100 年8 月24日派員進行查察後（見原處分卷第207-211 頁之取締違法經營旅行業務專案執行小組工作報告表及附件照片），業以100 年8 月24日觀業字第1003002131號及第00000000000 號函，告知全家便利商店及原告略以，渠等合作推出系爭服務，已涉違反發展觀光條例相關規範之虞，請渠等停止該行為等語（見原處分卷第202-
205 頁）；被告為期慎重，復於100 年9 月7 日召開「研商台灣澳中旅旅行社與全家便利商店合作推出『台胞證加簽代收送』服務案」會議，除給予全家便利商店及原告口頭陳述意見之機會外，並邀請學者專家及相關公會表示意見；從而原告主張其在100 年9 月7 日會議前，無法預知並配合被告之認定標準，被告召開會議之做法，有違中立、誠信與人民信賴之要求等節，要係其一己主觀之見，所訴亦無可採。
㈥至原告所舉本院100 年度訴字第1412號及100 年度訴字第14
45號判決，除其個案情形（該案原告係因違反發展觀光條例第27條第1 項第1 款規定而受處罰）與本件情形有別外，且被告於該案獲敗訴判決後，已提起上訴，並經最高行政法院101年度判字第304號及101 年度判字第301 號判決，將本院上開判決廢棄，並駁回該案被上訴人（即該案原審原告）在第一審之訴，原告自難執為有利於己之論據。
六、綜上所述，原告之主張均無可採。被告認定原告違反發展觀光條例第66條第3 項授權訂定之旅行業管理規則第35條包庇非旅行業經營旅行業務之規定，依發展觀光條例第55條第2項第3 款及發展觀光條例裁罰標準第7 條附表3 第62項規定，以原處分裁處原告5 萬元罰鍰，於法並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，爰不經言詞辯論，予以駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 9 月 3 日
臺北高等行政法院第二庭
法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 9 月 3 日
書記官 黃玉鈴