臺北高等行政法院判決
101年度簡字第33號原 告 張秀武被 告 銓敘部代 表 人 張哲琛（部長）住同上
送達代收人 張菀玲上列當事人間優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國100年10月25日100公審決字第0393號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定「下列各款行政訴訟事件，適用本章所定之簡易程序：…二、因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰而涉訟者。…」本件訴訟標的金額在40萬元以下，自應適用簡易程序。本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告原係教育部專門委員，前經被告以民國98年
7 月3 日部退三字第0983082487號函核定，自98年7 月16日退休生效並支領月退休金。被告依100 年2 月1 日廢止前及同日新訂施行之退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法（下稱新訂優存辦法）規定，以100 年7 月12日部退一字第1003412341號函（即原處分），重新核算原告原優惠存款契約期滿後，得辦理續存之金額：（一）自100 年1 月
1 日至31日止：審定為新臺幣（下同）163 萬2,534 元；（二）自100 年2 月1 日起：審定為125 萬8,734 元。原告不服，提起復審，經遭駁回，乃依法提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠被告以99年8 月30日部退二字第0993228566號及100 年7 月
12日部退字第1003412341號等函，核定原告得辦理優惠存款之金額：163 萬2534元各在案。嗣考試院、行政院復於100年2 月1 日修正發布新訂優存辦法，被告於100 年7 月12日以部退一字第1003412341號函，重行審定原告之公保養老給付得辦理優惠存款金額：自100 年2 月1 日起：審定為125萬8734元，顯然違法、不當，實難令人甘服，應予撤銷。原告乃依法提起復審，遭公務人員保障暨培訓委員會100 年10月25日100 公審決字第0393號決定以：所謂「有關主管職務加給納入優惠存款之計算範圍，事涉立法政策問題，尚非本會所得審究之範圍」為藉口，而予駁回，為此提起本件行政訴訟。理由如後所述。
㈡按被告自定之「優惠存款辦法」，屬行政命令，並非「法律
」：而「主管職務加給」，屬「公法上之金錢請求權」，為行政爭訟之標的，修正「公務人員退休法」並無有關主管職務加給之規定，銓敘部擅將主管職務加給納入優惠存款之計算範圍，圖利「主管人員」而影響「非主管人員」之重大利益，顯然違法，當然可以審究，復審決定駁回之理由，顯屬遁詞，合先敘明。
㈢次按公務人員一次退休金與養老給付優惠存款，自100 年1
月1 日起，已經法制化，修正「公務人員退休法」已經將之納入立法，其第32條第5 項規定：「第一項一次退休金與養老給付優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及前二項退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等相關事項，由考試院會同行政院以辦法定之。」因此，自100 年1 月1 日起，有關公務人員一次退休金與養老給付優惠存款事宜，受到該法之保障；其子法- 「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」應受該法之規範與制約。又系爭銓敘部100 年7 月12日部退一字第1003412341號函，係二個行政處分之合併，亦予敘明。所謂「辦法」，乃各機關執行法令時所指示或訂定的方法，屬「命令」之一種、「關於人民之權利、義務之事項，應以法律定之」、「應以法律規定之事項，不得以命令定之」、「命令不得牴觸憲法或法律」、「命令牴觸憲法或法律者無效」，憲法第
172 條、中央法規標準法第3 條、第5 條、第6 條、第11條等定有明文。又修正「公務人員退休法」第32 條 第5 項規定：「第一項一次退休金與養老給付優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及前二項退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等相關事項，由考試院會同行政院以辦法定之」。所稱「細節等相關事項」，限於其細節部分及相當於細節之事項得以辦法定之，且不得牴觸母法之謂也。
㈣查關於下列事項，乃「關於人民之權利、義務之事項」，非
屬修正「公務人員退休法」第32條第5 項所稱之「細節」事項，依中央法規標準法第5 條、第6 條規定：「應以法律定之」、「不得以命令定之」。詎100 年2 月1 日修正發布之「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」，與母法修正「公務人員退休法」相扞格之規定，顯然違反憲法第7 條之「平等原則」及中央法規標準法第5 條、第6 條、修正「公務人員退休法」第32條等之明文規定。從而，銓敘部據以審定之100 年7 月12日部退一字第1003412341號函，自屬違法。
⒈主管職務加給：
⑴按公務人員退休後，成為平民百姓，已無職可「主」，均
無所謂「主管」、「非主管」之分，故修正「公務人員退休法」第9 條第2 項規定：「一次退休金，以退休生效日在職同等級人員本（年功）俸加一倍為基數內涵…」；第
3 項規定：「月退休金，以在職同等級人員之本（年功）俸加一倍為基數內涵」；第4 項規定：「本法所稱之等級，指公務人員經銓敘審定之俸（薪）級及俸（薪）點；本（年功）俸應按公務人員俸給法規定折算俸額計算」。無論「主管」、「非主管」，一律「以退休生效日在職同等級人員之本（年功）俸加一倍為基數內涵」。
⑴乃100 年2 月1 日修正發布新訂優存辦法第4 條第3 項第
2 款規定：「退休人員就下列標準選擇對其較為有利方式計算之主管職務加給：…」，增列母法所無之「主管職務加給」。按所謂「主管職務加給」，依公務人員俸給法第
2 條第5 款規定：「加給：係指本俸、年功俸以外，所任職務種類，性質與服務地區之不同，而另加之給與」；既屬「另加之給與」，原非常態。該「辦法」增列「主管職務加給」，強制「非主管人員」與「主管人員」之薪俸相比，致招「瘦小吏、肥大官」之譏，造成極大之民怨，顯然違反憲法第7 條之「平等原則」及修正「公務人員退休法」第9 條第1 項、第2 項之明文規定。
⒉「所得比率上限」：
⑴次按所謂退休「所得比率上限」，乃「關於人民之權利、
義 務之事項」，依中央法規標準法第5 條、第6 條規定：「應以法律定之」、「不得以命令定之」。故修正「公務人員退休法」第32條第4 項規定：「…前項退休所得以月退休金及公保養老給付優惠存款每月利息計算；現職待遇以本（年功）俸加一倍計算。退休所得比率上限計算如下：一、支領月退休金人員，核定退休年資二十五年以下者，以百分之七十五為上限；以後每增一年，上限增加百分之二，最高增至百分之九十五……」⑵乃100 年2 月1 日修正發布新訂優存辦法第4 條第3 項第
2款增列母法- 修正「公務人員退休法」所無之「主管職務加給」；復於該「辦法」第4 項重作與母法相扞格之規定：「前項百分比之計算，核定退休年資二十五年者，以百分之八十為上限；以後每增一年，上限增加百分之一，最高增至百分之九十……」，雙重折扣，顯然違反憲法第
7 條之「平等原則」及中央法規標準法第5 條、第6 條、修正「公務人員退休法」第32條第4 項第1 款等之明文規定。
⒊退休金計算之「始點」：
⑴按退休金計算之「始點」，屬「關於人民之權利、義務之
事項」，依中央法規標準法第5 條、第6 條規定：「應以法律定之」、「不得以命令定之」。故修正「公務人員退休法」第9 條第2 項、第3 項明文規定：「退休金，以退休生效日在職同等級人員本（年功）俸加一倍為基數內涵…」，亦即「以退休生效日」為計算標準日。
⑵乃100 年2 月1 日修正發布新訂優存辦法第4 條第3 項第
2 款第1 目重作與母法- 修正「公務人員退休法」第9 條相扞格之規定：「自最後在職之月起，往前推算三十六個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數」，顯然違反憲法第7 條之「平等原則」及中央法規標準法第5 條、第6 條、修正「公務人員退休法」第9 條第
2 項、第3 項等之明文規定。⑶又原告（1 ）92年1 月至12月，（2 ）98年1 月至3 月及
7月均領有「主管職務加給」；亦即98年7 月退休時之「主管職務加給」，為1 萬6660元，而非2,500 元，原處分顯與事實不符。
㈤英美法諺有言：「有權利即有救濟，權利而無救濟即非權利
。」細繹100 年2 月1 日修正發布之「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」第4 條，顯係95年1 月17日銓敘部部退一字第0000000000函修正發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」第3-1 條之翻版。查「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，係屬「要點」（行政規則），因無法源依據，當時，常被部分學者解釋為「政策性福利」，以取得其正當性。然而「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」，係由修正「公務人員退休法」，第32條第5 項授權訂定，已有法源依據，係屬公權力之行使，而屬「公法事件」（司法院釋字第466 號解釋），自不容違背其母法- 修正「公務人員退休法」及中央法規標準法、憲法等相關規定。矧「政策性福利」，亦屬全體人民之納稅錢，自應依法行政，尤不容恣意行政而為不公平之歧視。
㈥按部分公務人員之心態，都是「多做多錯，少做少錯，不做
不錯」，若無適當之監督，難有改革；民主法治之推行，實有賴全民共同努力。語云：「身在公門好修行」，至盼慎思等情。並聲明求為判決撤銷復審決定及原處分，並命被告另為適法之處分。
四、被告則以：㈠茲就本案所涉相關法令規定，說明如下：
⒈100年1月1日至同年月31日期間：
⑴查100 年1 月1 日修正施行之退休法第32條規定：「( 第
1 項) 退撫新制實施前任職年資，依前條或退撫新制實施前原規定標準核發之一次退休金及退撫新制實施前參加公務人員保險年資所領取之養老給付，得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。( 第2 項) 兼具退撫新制實施前、後任職年資且支( 兼) 領月退休金人員，其退休所得如超過最後在職同等級人員現職待遇之一定百分比，在依本法支( 兼) 領之月退休金不作變動之前提下，應調整其養老給付辦理優惠儲存之金額。( 第3 項) 前項退休所得以月退休金及公保養老給付優惠存款每月利息計算；現職待遇以本( 年功) 俸加一倍計算。退休所得比率上限計算如下：一、支領月退休金人員，核定退休年資25年以下者，以75% 為上限；以後每增1 年，上限增加2%，最高增至95%。未滿6 個月者，增加1%；滿6 個月以上未滿1 年者，以
1 年計。二、……。( 第4 項) 前項人員所領退休所得不得高於同等級現職人員待遇。( 第5 項) 第1 項一次退休金與養老給付優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及前2 項退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等相關事項，由考試院會同行政院以辦法定之。……」⑵依據前述授權規定，考試院爰據以會同行政院以99年11月
22日令訂定發布優存辦法並自100年1月1日起施行(下稱原優存辦法)。該辦法第3條第1項規定：「依本辦法辦理優惠存款之公務人員所具保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。」第4條第4項規定：「依第1項規定計算之公保養老給付優惠存款金額高於依前2條規定計算之公保優存金額者，應按較低金額辦理優惠存款。」第5條第1項規定：「本辦法施行前已退休人員兼具退撫新制實施前、後任職年資，且支（兼）領月退休金者，於本辦法施行後，應按中華民國99年之待遇標準，依前條規定，重新計算其公保優存金額。」⒉100年2月1日以後：
⑴為配合民眾對於國家資源應合理分配及社會公平等訴求，
政府必須繼續推動調整方案，考試院乃再會同行政院，修訂優存辦法並自100年2月1日施行，同時自同日起廢止原優存辦法。
⑵依修正後之優存辦法第4條規定：「(第1項)退休人員兼具
退撫新制實施前、後任職年資且支領月退休金者，其每月退休所得不得超過最後在職同等級人員本（年功）俸加一倍計算之退休所得比率上限及同等級現職人員待遇；超過者，減少其一次性養老給付得辦理優惠存款之金額。(第2項)本法第32條第2項及第3項所稱退休所得，指依退休生效時待遇標準計算之月退休金及公保養老給付每月優惠存款利息之合計金額；其中月退休金包含依本法第30條第2項第2款支領之月補償金。(第3項)本法第32條第4項所稱退休所得不得高於同等級現職人員待遇，指退休所得不得超過下列各款給與合計金額之ㄧ定百分比；超過者，減少其一次性養老給付得辦理優惠存款之金額：一、退休人員最後在職時，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。二、退休人員就下列標準選擇對其較為有利方式計算之主管職務加給：（一）自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。（二）曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額2000元主管職務加給，每增加一職等增給500元，最高增至簡任第十四職等定額為6500元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。三、依退休生效日當年度或前一年度之軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。（第4項）前項百分比之計算，核定退休年資25年者，以80%為上限；以後每增1年，上限增加1%，最高增至90%。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。（第5項）依第1項及第3項規定計算得辦理優惠存款之公保養老給付金額（以下簡稱公保優存金額）高於依前條規定計算之公保優存金額者，應按較低金額辦理優惠存款。……。（第7項）退休人員一次退休金及公保優存金額經核定後，不再隨在職同等級人員之本(年功)俸調整。」第5條第1項規定：「本辦法施行前已退休人員兼具退撫新制實施前、後任職年資，且支（兼）領月退休金者，於本辦法施行後，應按中華民國99年之待遇標準，依前條規定，重新計算其公保優存金額。」第15條規定：「本辦法自中華民國100年2 月1日施行。」⑶綜合前述規定，原告之公保優存金額在100年1月1日至同
年月31日期間，係依退休法第32條及原優存辦法第3條與第4條之規定計算；自100年2月1日優存辦法施行後，則應按退休法第32條及優存辦法所定2階段公式計算；各階段計算之結果均應以最低之金額為準。
⒊本案原告既係於98年7月16日退休生效且兼具退撫新制實施
前、後任職年資，並支領月退休金，應屬前揭退休法第32條及優存辦法之適用對象。從而被告依規定以前開100年7月12日函，核算其自100年1月1日至同年月31日止公保養老給付得辦理優惠存款之金額為163萬2534元；自100年2月1日起公保養老給付得辦理優惠存款之金額為125 萬8734元，於法並無違誤。至於其計算過程，以原告退休等級為簡任第十一職等年功俸五級790 俸點，年功俸額為5 萬835 元（99年之待遇標準），計算其得辦理優惠存款金額之情形如下（如卷證
4 ）：⑴依優存辦法第3 條第1 項附表規定，其公保養老給付得辦
理優惠存款之最高月數為36個月，核計其金額為5 萬835元×36=183萬60元（如卷證5 ）。
⑵自100 年1 月1 日至同年月31日止之可優存金額核算最高
為163 萬2,534 元，低於其原得辦理優惠存款之金額183萬60元，是依原優存辦法第4 條第4 項規定，應按較低金額即163 萬2,534 元辦理優惠存款。
⑶100 年2 月1 日以後之可優存金額核算部分：
①第1 階段：依退休法第32條第3 項第1 款及優存辦法第4
條第1 項規定，其計算公式與金額均同上述，即原告得辦理優惠存款之最高金額為163 萬2,534 元。
②第2 階段：
依優存辦法第4 條第3 項及第4 項規定，核計其退休所得上限比率為90％。另以原告在職實質所得，依公式核算後，原告第2 階段所算優惠存款每月利息之最高金額為1 萬8,881 元；據此核算其得辦理優惠存款之最高金額為1 萬8,881 元×12÷18%=125 萬8,734 元。
⑷依優存辦法第4 條第1 項及第3 項規定，原告之公保養老
給付優惠存款金額既不得超過163 萬2,534 元，且不得超過125 萬8,734 元，是僅得按125 萬8,734 元辦理（以18
3 萬60元、163 萬2,534 元及125 萬8,734 元三者取最低者）。
⒋有關原告指稱優存辦法所定計算方式（包括所得比率上限及退休金計算始點等）牴觸母法一節，說明如下：
⑴按公教人員保險法（下稱公保法）規定，公務人員退休時
予以一次性養老給付。至於退休公務人員優惠存款制度之產生，則係政府基於雇主身分，有鑑於早期公務人員待遇微薄，連帶影響退休實質所得偏低所建立用以照顧退休公務人員退休生活之政策性福利措施，並非公保法之法定給與。先予敘明。正由於優惠存款措施係屬政策性福利措施，故被告近年來已基於主管機關之立場，衡酌整體社經環境之變遷，就優惠存款之適用對象與範圍，適度調整與限縮，俾更切合政策目的。又為適切保障退休公務人員之優惠存款權益，並回應社會各界對於優惠存款法制化之期待，已於100 年1 月1 日施行之退休法第32條第5 項中增訂其法源依據，並依其授權，於99年11月22日訂定發布優存辦法。惟社會各界及輿論認為99年11月22日訂定發布之優存辦法中，對於退休法第32條第4 項所定「同等級現職人員待遇」之界定過於寬鬆，造成替代率過高之情形，甚至可能超過退休人員退休前實際所領之現職待遇，致未能落實退休法第32條之立法意旨。基此，考試院及行政院遂於
100 年2 月1 日，依退休法第32 條 之授權，重新訂定優存辦法，並重新規範「同等級現職人員待遇」，以符合退休法之精神。是以，本部依上開規定審定原告公保養老給付得辦理優惠存款之金額，自屬於法有據。
⑵查退休法第32條第2 項至第4 項規定之意旨，確係規定退
休人員之退休所得不得高於「本俸2 倍之75％至95％」，且「不得高於同等級人員現職待遇」；至於上開規範意旨之執行則授權由優存辦法針對退休所得比率上限之百分比做細部規範。爰為合於該條規定之意旨，100 年2 月1 日訂定之優存辦法第4 條另明定「同等級現職人員待遇」之計算方式─除退休所得（月退休金及優惠存款利息合計之金額）不得超過退休法第32條所定比率上限之外，亦不得超過退休人員之本（年功）俸、按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給、主管職務加給以及全年年終工作獎金1/12金額之合計數額之一定百分比；其百分比按核定年資，定為80％（年資25年）至90％（年資35年以上），年資25年以下者，每減少1 年，退休所得百分比上限亦降低1 ％。準此，退休法確授權由優存辦法在不超過該退休所得上限之情形下，對「同等級人員現職待遇」加以定義，是只要退休人員每月所領退休所得不超過該條文所定上限，即合於該法之意旨。至於上開計算項目之訂定，則屬在退休法授權下之政策自由形成空間，並未牴觸退休法。
⑶綜上，本次再調整方案係依退休法32條之授權，訂定優存
辦法並明定「同等級現職人員待遇」之計算方式，並無不妥，亦合於法令之授權目的。
⒌有關原告指稱主管職務加給之採計有違平等原則一節，查前
開核算公式中，現職待遇內涵加入主管職務加給之理由，除係社會輿論要求必須考量退休人員之實質所得替代率外，另說明如次：
⑴優存辦法內所稱之退休實質所得替代率，係指退休人員在
退休後所領退休金占退休前薪資所得之比率。又依公務人員俸給法第5 條規定，公務人員依法除得支領本俸或年功俸外，尚得支領各項法定加給包含職務加給（主管加給、職務加給及危險職務加給）、技術或專業加給與地域加給（依行政院人事行政局提供之資料，現行公務人員專業加給計有25種，係依據公務人員擔任職務所具技術與專業程度不同而訂定不同之專業加給給與標準）。正由於上開各項給與係退休人員實際在職所得，爰以上開各項法定給與中較具普遍性、共通性之項目，作為退休所得替代率之計算內涵，以符實際。
⑵由於優存辦法仍須合理保障公務人員權益，使公務人員退
休所得能與在職所得有合理之差別，故公務人員在職擔任主管，並依公務人員俸給法支領主管職務加給者（簡薦委各種官等皆可能有支領主管職務加給），考量其在職期間確實領有主管職務加給，爰在實質退休所得替代率之設定下，其計算退休所得上限時，自當將所領主管職務加給列入計算公式中，俾能反映實質所得。
⑶按平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同之處理
，不同之事件則應為不同之處理，故除有正當合理之事由外，不得為差別待遇。此外，司法院大法官對平等原則亦有作進一步之闡述，其中釋字第211 號解釋謂：「憲法第
7 條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」是以，為能合理保障公務人員權益，使公務人員退休所得能與在職所得有合理之差別，故公務人員在職擔任主管者，考量其在職期間確實領有主管職務加給，爰在退休所得替代率之設定下，於計算退休所得上限時，自當將所領主管職務加給列入計算公式中。
⑷就學理及實務而言，退休所得替代率之分母（即現職待遇
），並無一定之內涵；全係由各國考量其社會背景與工作者之待遇等自行決定，爰前開優存辦法將主管職務加給計列為計算現職待遇之分母內，誠屬因應我國國情所作之立法政策，有其自由形成之空間，其設計自無不妥之處。⑸至於原告訴稱其最後在職時實際支領主管職務加給1 萬6,
660 元，而非2,500 元，進而指摘被告前開100 年7 月12日函計算有誤一節，查教育部98年6 月30日台人（三）字第0980103611號函檢附原告之退休公務人員最後在職同等級人員現職待遇計算表，確實載明原告最後在職時有支領簡任第十一職等主管職務加給1 萬6,660 元，爰被告乃於核算原告100 年2 月1 日以後可優存金額時，將上述主管職務加給金額納入年終工作獎金之計算總額中。另外，於計算原告在職實質所得中，有關主管職務加給部分，據上開原告現職待遇計算表所填列並親自確認蓋章之資料（原告自92 年1月1 日至同年12月31日止、自98年1 月1 日至同年3 月31 日 止，以及自98年7 月1 日至同年月15日止，曾支領簡任第十一職等主管職務加給，合計支領主管職務加給期間為15 個 月又15日）顯示，其退休前之最後3年間，擔任主管職務確未滿36個月而自行選擇計算主管加給之丙案，爰被告按其自行選定之計算方案（丙案），依其退休職等所應領定額半數（2500元）計算，並不違其本意。是上述相關計算過程，均依優存辦法規定辦理，並無違誤。
㈢綜上所述，被告100年7月12日部退一字第1003412341號函及
保訓會100年10月25日100公審決字第0393號復審決定，於法均無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要之事實，有被告98年7 月3 日部退三字第0983082487號函( 原處分卷四，頁77-85)、被告100 年7 月12日部退一字第1003412341號函( 原處分卷四，頁1-6 ) 、原告公保養老給付得辦理優惠存款金額計算單( 原處分卷四，頁93-94 ) 、原告公教人員保險養老給付優惠存款年資試算表( 原處分卷四，頁75-76 ) 、原告之退休公務人員最後在職同等級人員現職待遇計算表( 原處分卷四，頁73) 、原處分( 本院卷，頁26-28)及復審決定書( 本院卷，頁21-24)附卷可稽，堪信為真實。
六、本院判斷：㈠按公務人員退休法第32條規定：「（第1 項）退撫新制實施
前任職年資，依前條或退撫新制實施前原規定標準核發之一次退休金及退撫新制實施前參加公務人員保險年資所領取之養老給付，得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。（第
2 項）兼具退撫新制實施前、後任職年資且支（兼）領月退休金人員，其退休所得如超過最後在職同等級人員現職待遇之一定百分比（以下簡稱退休所得比率上限），在依本法支（兼）領之月退休金不作變動之前提下，應調整其養老給付辦理優惠儲存之金額。（第3 項）前項退休所得以月退休金及公保養老給付優惠存款每月利息計算；現職待遇以本（年功）俸加1 倍計算。退休所得比率上限計算如下：一、支領月退休金人員，核定退休年資25年以下者，以75％為上限；以後每增1 年，上限增加2 ％，最高增至95％。未滿6 個月者，增加1 ％；滿6 個月以上未滿1 年者，以1 年計。二、……。（第4 項）前項人員所領退休所得不得高於同等級現職人員待遇。（第5 項）第1 項一次退休金與養老給付優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及前2 項退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等相關事項，由考試院會同行政院以辦法定之。……。」㈡次按100 年2 月1 日施行之優存辦法第4 條規定：「（第1
項）退休人員兼具退撫新制實施前、後任職年資且支領月退休金者，其每月退休所得不得超過最後在職同等級人員本（年功）俸加1 倍計算之退休所得比率上限及同等級現職人員待遇；超過者，減少其一次性養老給付得辦理優惠存款之金額。（第2項 ）本法第32條第2 項及第3 項所稱退休所得，指依退休生效時待遇標準計算之月退休金及公保養老給付每月優惠存款利息之合計金額；其中月退休金包含依本法第30條第2 項第2 款支領之月補償金。（第3 項）本法第32條第
4 項所稱退休所得不得高於同等級現職人員待遇，指退休所得不得超過下列各款給與合計金額之一定百分比；超過者，減少其一次性養老給付得辦理優惠存款之金額：一、退休人員最後在職時，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。二、退休人員就下列標準選擇對其較為有利方式計算之主管職務加給……。（第4 項）前項百分比之計算，核定退休年資25年者，以80％為上限；以後每增1 年，上限增加1 ％，最高增至90％。滿6 個月以上未滿1 年之畸零年資，以1年計。（第5 項）依第1 項及第3 項規定計算得辦理優惠存款之公保養老給付金額（以下簡稱公保優存金額）高於依前條規定計算之公保優存金額者，應按較低金額辦理優惠存款。（第6 項）……」第5 條第1 項規定：「本辦法施行前已退休人員兼具退撫新制實施前、後任職年資，且支（兼）領月退休金者，於本辦法施行後，應按中華民國99年之待遇標準，依前條規定，重新計算其公保優存金額。」是以，100年2 月1 日優存辦法施行前已退休生效之支領月退休金人員，於該日之後辦理優惠存款之續存時，自應依上開規定重新計算其得辦理優惠存款之金額。
㈢查原告係教育部退休人員；其退休案前經被告98年7 月3 日
部退三字第0983082487號函審定自98年7 月16日退休生效並支領月退休金；嗣因政府推動公務人員公保養老給付優惠存款措施再調整方案( 下稱再調整方案) ，原告係98年7 月16日退休生效並支領月退休金，自屬上開再調整方案適用對象。被告依100 年1 月1 日修正施行之退休法第32條及其授權所訂，並自100 年2 月1 日施行新訂優存辦法，以被告100年7 月12日部退一字第1003412341號函，重行審定，尚非無據。核算過程如下：
⒈原告退休年資為35年，退撫新制實施前公保年資為30年2 個
月，是依優存辦法第3 條第1 項附表規定，其公保養老給付得辦理優惠存款之最高月數為36個月，核計其金額為5 萬83
5 元×36=183萬60元（原處分卷案㈣卷證5）。⒉自100 年1 月1 日至同年月31日止之可優存金額核算部分：
⑴依退休法第32條第3 項第1 款規定，核計其退休所得上限
比率為75％+ （35 -25）×2 ％=95 ％。又其退撫新舊制月退休金所得為〔（50,835元×80%+930 元）+ （50,835元×2 ×30% ）=7萬2,099 元；其優惠存款每月利息之最高金額為50,835元×2 ×95%-72,099元=2萬4,488 元；據此核算其得辦理優惠存款之最高金額為2 萬4,488 元×12÷18%=163 萬2,534 元。
⑵上開得辦理優惠存款之最高金額163 萬2,534 元，低於其
原得辦理優惠存款之金額183 萬60元，是依原優存辦法第
4 條第4 項規定，應按較低金額即163 萬2,534 元辦理優惠存款。
⒊100年2月1日以後之可優存金額核算部分：
⑴第1 階段：依退休法第32條第3 項第1 款及優存辦法第4
條第1 項規定，其計算公式與金額同前⒉⑴即原告得辦理優惠存款之最高金額為163 萬2,534 元。
⑵第2 階段：依優存辦法第4 條第3 項及第4 項規定，核計其退休所得上限比率為80％+ （35-25 ）×1 ％=90 ％。
另以原告在職實質所得包括：1.年功俸額5 萬835 元；2.技術或專業加給加權平均數3 萬4,400 元；3.主管職務加給2,500 元（查原告自92年1 月1 日至同年12月31日止、自98年1 月1 日至同年3 月31日止，以及自98年7 月1 日至同年月15日止，曾支領簡任第十一職等主管職務加給，合計支領主管職務加給期間為15個月又15日，未滿36個月，爰按定額半數計算，原處分卷案㈣卷證6 ）；4.年終工作獎金為〔年功俸額5 萬835 元+ 專業加給3 萬9,325 元+ 主管職務加給1 萬6,660 元〕×1.5/12為1 萬3,353 元，總計在職實質所得為5 萬835 元+3萬4,400 元+2,500元+1萬3,353 元=10 萬1,088 元。因此經依公式核算後，原告第2 階段所算優惠存款每月利息之最高金額為101,088元×90%-72,099元=1萬8,881 元；據此核算其得辦理優惠存款之最高金額為1 萬8,881 元×12÷18%=125 萬8,734元。
⒋依優存辦法第4 條第1 項及第3 項規定，原告之公保養老給
付優惠存款金額既不得超過163 萬2,534 元，且不得超過12
5 萬8,734 元，是僅得按125 萬8,734 元辦理（以183 萬60元、163 萬2,534 元及125 萬8,734 元三者取最低者）。
⒌從而，被告核定原告自100 年1 月1 日至同年月31日止公保
養老給付得辦理優惠存款之金額為163 萬2534元；自100 年
2 月1 日起公保養老給付得辦理優惠存款之金額為125 萬8734元，並無不合。
㈣雖原告主張新訂優存辦法所定計算方式（包括所得比率上限
及退休金計算始點等）牴觸母法一節，經查依退休法第32條第4 項規定，已明確授權考試院會同行政院，就優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及相關退休所得、現職待遇、百分比訂定等事項進一步為明確規範，兩院據此會銜訂定優存辦法，作為計算優存金額之依據，已難認有何違反法律保留原則之情形，自無牴觸行政程序法158 條及中央法規標準法規定可言，故原告此部分之主張，委無足採。且退休公務人員優惠存款制度之產生，則係政府基於雇主身分，有鑑於早期公務人員待遇微薄，連帶影響退休實質所得偏低所建立用以照顧退休公務人員退休生活之政策性福利措施，有其歷史背景，但並非公保法之法定退休給與。正由於優惠存款措施係屬政策性福利措施，故主管機關乃衡酌整體社經環境之變遷，就優惠存款之適用對象與範圍，適度調整與限縮，俾更切合政策目的。又為適切保障退休公務人員之優惠存款權益，並回應社會各界對於優惠存款法制化之期待，已於100 年1 月1 日施行之退休法第32條第5 項中，增訂其法源依據，並依其授權，於99年11月22日訂定發布優存辦法。惟社會各界及輿論認為99年11月22日訂定發布之優存辦法中，對於退休法第32條第4 項所定「同等級現職人員待遇」之界定過於寬鬆，造成替代率過高之情形，甚至可能超過退休人員退休前實際所領之現職待遇，致未能落實退休法第32條之立法意旨。基此，考試院及行政院遂於100 年2 月1 日，依退休法第32條之授權，重新訂定優存辦法，並重新規範「同等級現職人員待遇」，以符合退休法之精神。是以，被告依上開規定審定原告公保養老給付得辦理優惠存款之金額，自屬於法有據。依退休法第32條第2 項至第4 項規定之意旨，退休人員之退休所得不得高於「本俸
2 倍之75％至95％」，且「不得高於同等級人員現職待遇」；至於上開規範意旨之執行則授權由優存辦法針對退休所得比率上限之百分比做細部規範；新訂優存辦法乃依退休法第32條授權，針對辦理優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等相關事項，以辦法詳細訂定之，於優存辦法第4 條明定「退休所得不得超過同等級現職人員待遇」之計算方式，並未逾越及抵觸退休法之規定㈤原告主張主管職務加給之採計有違平等原則及其最後在職時
實際支領主管職務加給1 萬6,660 元，而非2,500 元，指摘被告核算有誤乙節，然查：
⒈依公務人員俸給法第5 條規定，公務人員依法除得支領本俸
或年功俸外，尚得支領各項法定加給包含職務加給（主管職務加給及危險職務加給）、技術或專業加給與地域加給（依行政院人事行政局提供之資料，現行公務人員專業加給計有25種，係依據公務人員擔任職務所具技術與專業程度不同而訂定不同之專業加給給與標準）。正由於上開各項給與係退休人員實際在職所得，爰以上開各項法定給與中較具普遍性、共通性之項目，作為退休所得替代率之計算內涵，以符實際。次按平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，故除有正當合理之事由外，不得為差別待遇。是以，為能合理保障公務人員權益，使公務人員退休所得能與在職所得有合理之差別，故公務人員在職擔任主管者，考量其在職期間確實領有主管職務加給，爰在退休所得替代率之設定下，於計算退休所得上限時，自當將所領主管職務加給列入計算公式中。而退休所得替代率之分母，並無一定之內涵，係由國家考量其社會背景與工作者之待遇等自行決定，爰前開優存辦法將主管職務加給計列為計算現職待遇之分母內，誠屬因應我國國情所作之立法政策，有其自由形成之空間，其設計自無不妥之處，亦無違反平等原則之規定。
⒉查新訂優存辦法第4 條第3 項所稱主管職務加給之採計，依
優存辦法第4 條第3 項第2 款之規定，計算退休所得上限時，退休所得替代率中，主管職務加給之計算係由退休人員依其所定3 種標準中，選擇對其較為有利方式計算：甲、自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給。乙、曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上者，以定額方式加計主管職務加給（退休等級為委任第五職等者，加計定額2,00 0元，每增加一職等增給500 元）。丙、曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計滿10日以上，未滿36個月者（以上開定額之半數加計主管職務加給）。
⒊本件原告自行勾選丙（原處分卷㈣第73頁卷證6 ），有原告
於現職待遇計算表所填列並親自確認蓋章之資料可憑，即原告自92年1 月1 日至同年12月31日止、自98年1 月1 日至同年3 月31日止，以及自98年7 月1 日至同年月15日止，曾支領簡任第十一職等主管職務加給，合計支領主管職務加給期間為15個月又15日，則原告退休前之最後3 年間，擔任主管職務確未滿36個月而自行選擇計算主管加給之丙案，被告據其退休職等所應領定額半數（2500元）計算，並無不合。
㈥原告又主張新訂優存辦法第4 條第3 項規定，對於退休前擔
任主管職者，賦予主管加給，對非主管職者不利，顯然圖利為官者，並非公平云云。惟按關於給付行政措施，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者為寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然，此有司法院釋字第443 號解釋理由可資參照。依該號解釋理由揭示之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。次按行政法所稱之平等原則，並非指絕對、機械之形式上平等，而係指相同事物性質應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇而言，如事物性質不盡相同而為合理之個別處理，自非法所不許（行政程序法第6 條及司法院釋字第596 號解釋意旨參照）。原告之公保養老給付得辦理優惠存款之依據，源自被告依職權訂定之優存辦法，而優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。上開優惠存款制度實施多年，公教人員之待遇已逐年向上調整，84年7 月1 日退撫新制實施後，退休金基數之計算內涵提高為本（年功）俸1 倍，公教人員退休所得大幅提昇，部分具有退撫新、舊年資之人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，此由原告自承其如未依優存辦法第4 條規定，以人數加權平均計算專業加給者，其每月原職本俸、專業加給、特別津貼及年終工作獎金之總和，將超過退休法所定之現職待遇，即足見其不合理之處。故考試院與行政院考量上開社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，基於優存辦法訂定意旨，係屬彌補退休所得不足之政策性福利措施，除以退休所得與同俸級現職人員之在職每月所得為比較基準外，並以現行公務人員之法定給與中，各類人員主要共同支給項目－本俸（年功俸）、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金4 項給與，做為計算退休人員得辦理優惠存款金額之基礎，其中技術或專業加給部分，因種類繁多，如悉以退休前所領加給數額高低，計算退休所得上限，對於退休前始調任支領較低加給職務之人員顯然有欠公平，故設計專業加給表，並以加權平均數計算；另考量在職期間擔任主管之公務人員，確實領有主管職務加給，故於計算其退休所得上限時，將主管職務加給列入計算。是以上計算標準之擇定，核屬政府對退休公務人員福利政策之自由形成空間，且將退休前擔任主管職務者領取之主管職務加給，納入優惠存款之計算基礎，亦係因公務人員退休前有無擔任主管職務之不同，所為合理之差別待遇，於法尚無不合，亦無違反平等原則，故原告此部分主張，尚難採憑。
七、綜上所述，被告以原處分審定原告之公保養老給付優惠得辦理優惠存款金額如下：自100 年1 月1 日至31日止為163 萬2,534 元；自100 年2 月1 日起為125 萬8,734 元，並無違誤；復審決定予以維持，核無不合。原告訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌之證據，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233 條第1項、第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 8 日
臺北高等行政法院第二庭
法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 8 月 8 日
書記官 蔡 逸 萱