臺北高等行政法院判決
101年度簡字第474號原 告 黃盟展即牧迪廣告設計工作室被 告 內政部代 表 人 李鴻源（部長）上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國101 年2 月23日院臺訴字第1010122225號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件係因不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分而涉訟之事件，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕為裁判。
二、事實概要：原告於民國100 年1 月10日為被告所屬入出國及移民署專勤事務第二大隊高雄市第一專勤隊（下稱高雄市專勤隊）查獲受託在網址http://618.com.tw （下稱系爭網頁）刊登跨國（境）婚姻媒合廣告，違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第34條、行為時大陸地區物品勞務服務在臺灣地區從事廣告活動管理辦法（下稱廣告活動管理辦法）第6 條第3 款、入出國及移民法第58條第3 項規定，被告乃依兩岸人民關係條例第89條第1 項規定，以100年10月13日內授移移規高字第1000933568號處分書（下稱原處分），裁處原告罰鍰10萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告係網頁設計及網站空間租賃業者，擁有5 百多家網站客
戶（此行業國內約有百家，如智邦、戰國策、匯智等），可至原告所有客戶之網址http://57.57.com.tw 查證是否屬實。系爭網頁之圖片及文字，非原告所製作，系爭網頁之電話地址亦與原告無關，原告係代註冊而非擁有者。幫客戶註冊網站名稱，係國內外網頁設計公司服務項目之一，原告為亞太電信股份有限公司（下稱亞太公司）網域註冊經銷商，有儲值金額在亞太公司，一旦幫客戶申請網站名稱，便可自儲值金扣除。原告提供之模組網站範例，內容是未婚聯誼模組，供委託人陳小姐使用，半年後陳小姐自行上傳文字及圖片，更改網頁內容。被告提供之網頁皆為ASP 網頁檔（互動式可開放修改網頁，非一般HTM 網頁檔），明顯是使用模組化網站空間之資料庫網頁，圖文須透過一組帳密進入系爭網頁後台上傳。經原告防火牆之資料，及帳號登錄資料庫顯示，99年9 月至10月間，網站使用人以同一組帳密進入修改共57次，其中沒有任何1 次IP來自原告。而原告經高雄市專勤隊告知後，即將系爭網頁關閉，不能因系爭網頁租放在原告伺服器空間，即認定是原告製作或擁有經營，況原告員工僅1人，亦無能力經營仲介婚姻網站。
㈡原告與yahoo 部落格、pixnet痞客邦、無名小站等皆為模組
化網站空間出租業者，其他業者違法卻免罰，違反平等原則（尤其付費部落格有專屬網站，搜尋排名廣告效果佳，更接近有受託廣告之行為，以關鍵字「大陸新娘」搜尋就有一大堆付費網站），原告出租空間並不等同於受託廣告（原告亦不曾向客戶收取網頁維護費及修改費）。被告辯稱其他網站是免費開放空間供人使用，與原告出租空間不同，惟免費開放空間必有業者廣告，兩者皆提供空間供人自由使用，進而收取利益，且免費開放空間若供人違法使用，危害社會程度遠大於付費空間業者。空間出租業者一般認知上，即係自由開放空間供人使用，至於使用人要如何使用、上傳圖文，與yahoo 部落格、pixnet痞客邦、無名小站等皆同樣難以掌控。被告以開放空間係免費作為答辯，意謂開放空間可免罰，惟「開放空間」如何定義？被告應了解筆錄之真實內涵，不應故意擷取片段，扭曲原告語意。原告並未留下99年6 月之委託人資料（備份客戶資料僅有3 個月），因網站資料即為委託人資料。況且系爭網頁有電話地址，至今仍違法營業，被告卻視而不見等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠本案係被告所屬警政署刑事警察局100 年1 月3 日刑研字第
1000000440號函舉發，經高雄市專勤隊查察結果，系爭網站內容載有：「姻緣天注定～大陸新娘、大陸新娘介紹、大陸新娘仲介……」「如何娶好老婆、嫁好老公？」「歡迎來電諮詢：000000000000姻緣天注定：台灣－大陸婚姻媒合網」「本網站帶給" 單身" 男士朋友省時又省事的婚姻媒合，台灣與大陸所設立的婚姻介紹服務站。」等語，經前揭廣告網址註冊人即原告到案說明，稱：「（問：該http://618.com.tw 是何人委託你架設？委託人詳細資料為何？）是1 名……自稱陳老師的女子委託……，我並沒有委託人個人資料，只有她的聯絡電話0000000000。」「當初99年7 月陳老師本人親自……找我洽談未婚聯誼網頁架設。我們沒有簽書面契約，僅以口頭約定該網頁架設費用為13,800元。」有原告於專勤隊製作之筆錄附卷可稽。案經提列被告100 年9 月20日召開之「內政部跨國（境）婚姻媒合管理審查小組」第30次委員會議審議，系爭廣告確認為跨國（境）婚姻媒合廣告無誤，核原告之行為已違反兩岸人民關係條例、入出國及移民法相關規定，依特別法優於普通法原則，被告爰依兩岸人民關係條例第89條規定，處原告罰緩10萬元。
㈡原告稱僅代客戶註冊網站名稱，未受託刊登跨國（境）婚姻
媒合廣告，衡諸前揭筆錄，顯係事後卸責之詞。復稱系爭網頁係開放式網頁，並已遭人多次修改云云，針對此節，原告辯稱未留存網頁設計原稿，亦無客戶陳老師個人資料，未提出相關具體事證以實其說，顯不可採。目前網路諸多免費空間，一般使用者不需繳交任何費用即可註冊為部落格格主，該部落格內容係由格主本人設計上傳，非受託行為，與原告接受委託設計並收費，兩者態樣顯然未盡相同，不可相提並論。又違法案件並無平等原則之適用（憲法第7 條參照），原告稱其他網路業者亦有違法情形，卻未受罰，顯非本案問題，亦難遽認行政機關執法係兩套標準等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有被告所屬警政署刑事警察局100 年1 月3 日刑研字第1000000440號函（第61頁）、系爭網頁資料（第2-7 頁）、財團法人台灣網路資訊中心100年1 月19日（100 ）台網域字第100005號函送原告網域名稱註冊資料（第62-63 頁）、高雄市專勤隊100 年3 月2 日移署專二高一立字第1008033677號書函檢送100 年2 月17日第
1 次調查筆錄及查察照片等（第48-54 頁）、高雄市專勤隊
100 年8 月8 日移署專二高一立字第1008035449號書函檢送
100 年8 月7 日第2 次調查筆錄（第64-66 頁）、被告100年9 月28日內授移字第1000933652號函檢送「內政部跨國（境）婚姻媒合管理審查小組」第30次委員會議紀錄（第16-4
7 頁）、原處分（第1 頁）、行政院101 年2 月23日院臺訴字第1010122225號訴願決定書（第68-70 頁）等影本附原處分卷可稽，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告以原告違規受託刊登跨國（境）婚姻媒合廣告，裁處其罰鍰10萬元，是否適法有據？㈠按兩岸人民關係條例第34條第1 項、第4 項、第89條第1 項
分別規定：「（第1 項）依本條例許可之大陸地區物品、勞務、服務或其他事項，得在臺灣地區從事廣告之播映、刊登或其他促銷推廣活動。……（第4 項）第1 項廣告活動之管理，除依其他廣告相關法令規定辦理外，得由行政院大陸委員會會商有關機關擬訂管理辦法，報請行政院核定之。」「委託、受託或自行於臺灣地區從事第34條第1 項以外大陸地區物品、勞務、服務或其他事項之廣告播映、刊登或其他促銷推廣活動者，或違反第34條第2 項、或依第4 項所定管理辦法之強制或禁止規定者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰。」次按，依兩岸人民關係條例第34條第4 項授權訂定之行為時廣告活動管理辦法第6 條第3 款規定：「下列事項，不得在臺灣地區從事廣告活動：……三、婚姻媒合。」復按，入出國及移民法第58條第3 項、第78條第1 款分別規定：「任何人不得於廣告物、出版品、廣播、電視、電子訊號、電腦網路或以其他使公眾得知之方法，散布、播送或刊登跨國（境）婚姻媒合廣告。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰：一、違反第58條第3 項規定，委託、受託或自行散布、播送或刊登跨國（境）婚姻媒合廣告。」㈡查兩岸人民關係條例第34條之立法理由明揭：「為肆應兩岸
經貿情勢及民間商業需求，對於經依本條例許可之大陸地區物品、勞務、服務或其他事項，以得在臺從事播映、刊登或其他促銷推廣活動為原則，惟非經依本條例許可者，例如，在臺招商引資、大陸配偶婚姻仲介等廣告活動，仍不得為之，爰明定第1 項規定。……為因應兩岸情勢特殊及各機關管理之不同需求，得就其廣告活動方式，予以適度特別管理，俾大陸地區物品等在臺廣告活動，能在交流有序的情形下進行，因此，明定得另訂管理辦法，由行政院大陸委員會會商有關機關擬訂報請行政院核定之，爰增訂第4 項規定。」故該條例第34條第4 項授權訂定之行為時廣告活動管理辦法第
6 條第3 款乃規定，不得在臺灣地區從事婚姻媒合廣告活動。並入出國及移民法第58條第3 項規定，任何人不得於電腦網路或以其他使公眾得知之方法，散布、播送或刊登跨國（境）婚姻媒合廣告。如有違反者，依特別法優於普通法原則，自應依特別法性質之兩岸人民關係條例第89條規定處罰之。
㈢經查，系爭網址http://618.com.tw 乃原告所申請註冊，有
財團法人台灣網路資訊中心100 年1 月19日（100 ）台網域字第100005號函送原告網域名稱註冊資料（見原處分卷第62-63 頁）可稽。又依前揭網址之網頁所載：「姻緣天注定～大陸新娘、大陸新娘介紹、大陸新娘仲介……」「如何娶好老婆、嫁好老公？」「歡迎來電諮詢：000000000000姻緣天注定：台灣－大陸婚姻媒合網」「本網站帶給" 單身" 男士朋友省時又省事的婚姻媒合，台灣與大陸所設立的婚姻介紹服務站。」等內容（見原處分卷第2-7 頁），顯係藉由網路將婚姻媒合服務訊息散布於不特定多數人知悉，客觀上足使見聞之不特定多數人認為可經由介紹而認識大陸女子並成就姻緣，堪認原告申請註冊之系爭網址網頁揭示資訊係屬跨國（境）婚姻媒合廣告。
㈣觀之兩岸人民關係條例第89條規定文義，是針對委託、受託
或自行於臺灣地區從事第34條第1 項以外大陸地區物品、勞務、服務或其他事項之廣告播映、刊登或其他促銷推廣活動者，或違反第34條第2 項、或依第4 項所定管理辦法之強制或禁止規定者，為裁處要件；復觀該條所揭立法理由：「一、修正條文第34條原規定主體為臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，惟實務上有透過外國或港澳法人、團體或其他機構，委託臺灣地區媒體從事刊播廣告者，有違立法本意，為期規範明確，爰明定委託、受託或自行從事違法大陸廣告活動者，無論為臺灣地區、大陸地區、外國或港澳之人民、法人、團體或其他機構，均為處罰對象。二、配合修正條文第34條規定之修正，對於非經許可之大陸地區物品、勞務、服務或其他事項，固不得在臺從事廣告活動，又，違反第34條第4 項規定之管理辦法，或廣告活動內容違反第34條第2項規定情形者，均納入處罰，爰修正本條第1 項規定。」可知，受託從事違法大陸廣告活動者，即為兩岸人民關係條例第89條之受處分對象。查依前揭廣告網址申請註冊人即原告於高雄市專勤隊陳述：「（問：該http://618.com.tw 是何人委託你架設？委託人詳細資料為何？）是1 名……自稱陳老師的女子委託……，我並沒有委託人個人資料，只有她的聯絡電話0000000000。」「（問：委託人如何找到你所開設之牧迪廣告設計工作室？如何與你接洽該網址設計？有無簽訂契約？）當初99年7 月陳老師本人親自……找我洽談未婚聯誼網頁架設。我們沒有簽書面契約，僅以口頭約定該網頁架設費用為13,800元。」等內容（見原處分卷第52-54 頁之
100 年2 月17日第1 次調查筆錄，與原處分卷第65-66 頁之
100 年8 月7 日第2 次調查筆錄中原告陳述之內容大致相同），足見原告對於其受託架設未婚聯誼網頁係明知，並實際以原告之名義申請註冊系爭網域名稱，而系爭網址網頁揭示之跨國（境）婚姻媒合廣告，乃透過原告上開協助行為，始能成就跨國（境）婚姻媒合廣告效果，亦即原告所提供上開受託行為，係完成前揭廣告行為之一部，最終產生廣告效果，已具有可非難性及可歸責性。是被告依「跨國（境）婚姻媒合管理審查小組」100 年9 月20日第30次委員會議審議決議，認定原告申請註冊系爭網址網頁揭示資訊係屬跨國（境）婚姻媒合廣告，不特定多數人得以在原告自有網站「共見共聞」系爭廣告表達之跨國（境）婚姻媒合內容，且原告亦未能提出確切證據證明本件實際違規行為人，核原告之行為同時違反兩岸人民關係條例第34條第4 項授權訂定之行為時廣告活動管理辦法第6 條第3 款、入出國及移民法第58條第
3 項規定，依特別法優於普通法原則，被告爰依特別法性質之兩岸人民關係條例第89條第1 項規定，裁處原告法定最低罰鍰10萬元，洵屬有據，於法並無違誤。
㈤原告雖稱其僅代客戶註冊網站名稱，未受託刊登跨國（境）
婚姻媒合廣告；惟觀乎上開原告於高雄市專勤隊之調查筆錄，原告已坦承其係受託租用前揭網域空間架設未婚聯誼網頁，是其所訴，委不可採。原告復稱系爭網頁為開放式網頁，並遭人多次修改云云；然原告就其主張，並未留存網頁設計原稿，此外亦查無原告所稱客戶陳老師之個人資料（按被告依原告提供所謂之陳老師聯絡電話0000000000查察結果，為一離境之越南籍人士，但查無其真實身分，見原處分卷第24-25 頁），則原告既仍未能提出確切證據證明本件實際違規行為人，所訴亦不足採。
㈥按「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事
件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」最高行政法院93年判字第1392號著有判例。從而原告主張其他網路業者亦有違法情形，被告卻視而不見，未予處罰乙節，核屬被告另案是否處罰之問題，尚難執此遽謂本件被告亦應作相同處理，否則即有違平等原則（被告針對此點，答辯稱目前網路諸多免費空間，一般使用者不需繳交任何費用即可註冊為部落格格主，該部落格內容係由格主本人設計上傳，非受託行為，與原告接受委託設計並收費，兩者態樣顯然未盡相同，不可相提並論等語）。是原告上開主張，仍不足採。
六、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原告違規受託刊登跨國（境）婚姻媒合廣告，裁處其最低額罰鍰10萬元，於法並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，爰不經言詞辯論，予以駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 30 日
臺北高等行政法院第二庭
法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 8 月 30 日
書記官 黃玉鈴