臺北高等行政法院判決
101年度簡字第62號原 告 顏宗賢被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 林奇宏（局長）上列當事人間醫事檢驗師法事件，原告不服臺北市政府中華民國100年11月17日府訴字第10009141000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按司法院於92年9月17日以（92）院台廳行一字第23681號令
，略以依行政訴訟法第229條第2項之規定，將同條第1項之簡易案件金額（價額）提高為新臺幣（下同）20萬元，並於93年1月1日實施；嗣依99年1月13日修正公布、同年5月1日施行之行政訴訟法第229條第1項規定，簡易案件金額（價額）提高為40萬元。
㈡經查本件原告係因不服被告於100年8月10日以北市衛醫護字
第10037260400號裁處書（以下簡稱被告100年8月10日裁處書）裁處其罰鍰5萬元及於100年8月15日以北市衛醫護字第10037344700號裁處書（以下簡稱被告100年8月15日裁處書）裁處其罰鍰5萬元而涉訟，其爭執標的之金額合計為10萬元（罰鍰各5萬元），依行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應依簡易訴訟程序進行之，併依行政訴訟法第233條第1項規定，不經言詞辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要：㈠緣原告係訴外人「○○醫事檢驗所」（以下簡稱○○檢驗所
，該所於100 年12月13日辦理歇業，旋於翌《即100 年12月
14 》 日由現任負責人邱靜汝在同址以同名申請開業）負責醫事檢驗師，該檢驗所分別於100 年4 月21日派員至臺北市○○○○○路○○○巷商家及於100 年6 月15日派員至臺北市○○路○段○○號沿街商家招攬抽血業務，涉有以不正當方法招攬醫療業務之情形，經被告分別於100 年6 月27日以北市衛醫護字第10032646500 號裁處書（以下簡稱被告100 年
6 月27日裁處書）及於100 年8 月3 日以北市衛醫護字第10037001501 號裁處書（以下簡稱被告100年8月3日裁處書）各處原告2萬元及5萬元罰鍰在案。
㈡其間，訴外人新北市政府衛生局接獲民眾檢舉，○○檢驗所
亦於100年6月7日、6月15日派員至新北市三峽區及樹林區招攬檢驗業務，並於100年6月8日、6月16日派員外出抽血帶回檢驗並收取費用，該局於100年6月28日訪談原告及製作訪問紀要後，以被告營業地址在臺北市，於100年7月28日以北衛醫字第1000097920號函（以下簡稱新北市政府衛生局100年7月28日函）移請被告處理。
㈢經被告審理結果，認原告以不正當方法招攬業務，違反醫事
檢驗師法第30條規定，屬第2次違規，乃依同法第41條第1項及臺北市政府衛生局處理違反各項醫療衛生法規統一裁罰基準規定，以被告100年8月10日裁處書裁處原告5萬元罰鍰。
其間，新北市政府衛生局再次接獲民眾檢舉，○○檢驗所復於100年7月4日派員至新北市板橋區為民眾抽血檢驗並收取費用，該局乃於100年7月14日以北衛醫字第1000091335號函（以下簡稱新北市政府衛生局100年7月14日函）移送被告處理。
㈣迨100年8月1日，原告以書面陳述意見後，被告認原告有以
不正當方法招攬業務之行為，違反醫事檢驗師法第30條規定，認屬第2次違規，乃依同法第41條第1項及臺北市政府衛生局處理違反各項醫療衛生法規統一裁罰基準規定，以100年8月15日裁處書裁處原告5萬元罰鍰。上開被告100年8月10日裁處書及100年8月15日裁處書，分別於100年8月11日及8月17日送達，原告均不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠被告給予原告裁罰性之行政處分，理由不外乎援引醫事檢驗師法第30條：「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務。
」、同法第41條第1項第1款：「違反第五條、第十九條第一項、第二十一條第二項、第二十二條第二項、第二十八條第二項、第二十九條、第三十條或第三十二條規定之一者，處新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰。」，及行政院衛生署99年6月8日衛署醫字第0990069793號函（以下簡稱行政院衛生署99年6月8日函）解釋。故本件之爭點在於行政院衛生署99年6月8日函解釋是否違法。
㈡醫事檢驗師法第30條：「醫事檢驗所不得以不正當方法，招
攬業務。」，至於何謂不正當方法此乃係不確定之法律概念，存在於法律條文之構成要件之中，並非法律效果，而非屬行政餘地之範圍，自不可由行政機關自由裁量。
㈢對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，
涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨，司法院大法官會議釋字第313號解釋意旨可資參照。準此，凡與限制人民自由權利有關之事項，應以法律或法律授權命令加以規範，方與法律保留原則相符。故法律授權訂定命令者，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字、所謂授權須具體明確應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，司法院大法官會議釋字第394號解釋及第426號解釋理由書分別載有明文。故法律就處罰之構成要件，授權以命令為補充規定者，其授權是否具體明確，應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而探究法律條文所定處罰構成要件之真義，亦應就其前後條文所表現之關聯意義為整體之詮釋，而不能斷章取義，割裂適用。
㈣按醫事檢驗師法之立法精神，除保障醫事檢驗師之工作權外
，更是在提倡全民保健全民預防，以保護全民之健康及節省健保資源之浪費。豈料，行政院衛生署99年6月8日函解釋，竟認原告為提高民眾自費保健意願，從而派醫事人員至民眾指定之地點，為民眾採集檢體，上開行為係不正當之方法招攬業務。雖原告可理解行政機關之想法乃係在避免道德風險的問題，惟此除涉及原告自身權益甚深，亦有違公眾利益，原告只得依據實情，據理力爭。理由分述如下：
⒈原告僅係在鼓勵大眾注意身體之健康防患於未來，且至民眾
所指定之地點，除提高民眾自費保健之意願外，更遑論，各醫療院所本身即是感染疾病之感染源之一，讓民眾曝露於如此高風險地點，是否允當，不無可議，是原告基於民眾之健康，才供此服務。且原告僅採集檢體替民眾篩檢疾病，以利民眾能提早知悉身體異狀，至於民眾若發現異狀，要如何治療並非原告所問，民眾可逕行決定，何來招攬業務之嫌，此即是預防保健與醫療行為不同之處，預防保健僅是在告知民眾身體有無異狀，並無提供後續治療行為，從而無道德風險問題，至為明確。
⒉矧且，頃聞行政機關不間斷深入社區對社區民眾做健康篩檢
，其抽取檢體、血液之行為不限於醫事檢驗所、或醫療院所內；且機關學校之健康篩檢亦均於工作場所、工廠、校園內為之，基此益證預防保健之篩檢，係屬公眾之利益，故行政機關每年編列大筆預算補助相關單位，以資民眾進行健康篩檢，更遑論，原告乃係鼓勵民眾自費知悉自身健康狀況，從未向相關主管機關申請任何補助，豈料，行政主管機關未加以援助，竟不當限制原告之行為，種種行徑，原告甚感遺憾。
⒊上揭函示未詳究本法立法目的，及未就該授權法律整體所表
現之關聯意義為判斷，而探究法律條文所定處罰構成要件之真義，竟逕行認定，原告上開行為屬不當招攬業務，認事用法實當有未洽，進而與授權明確性原則相悖。且上開函釋除不當侵害原告之利益，更將社會大眾健康曝露於危險之中，更有甚者，上揭函釋亦欠缺說理義務，僅敘明原告上開行為屬不當招攬，卻毫無理由，令原告深感不服。
㈤按原告確實自98年至今已遭被告裁罰達33次之多，惟原告所
屬檢驗所前負責人不闇法律，本於民不與官鬥之想法，僅向被告尋求可減少裁罰之方法，惟近日以來多方蒐集資訊，原告認為被告所為之解釋恐有誤會，故始積極與被告對談，多次前往行政機關陳述意見，並解釋原告行為並無以不正當方法招攬，惟均不被機關所採，被告均以前所呈行政院衛生署99年6月8日函認定原告之行為係違法予以裁罰，然上開函釋恐有違法之疑慮已如起訴狀中所陳，於此不再贅述。
㈥次按被告所述，原告派員前往民宅或事業單位宣稱配合衛生
局計畫云云，洵非屬實。原告所派人員至民宅或事業單位時均有告知原告所屬檢驗所名稱，並無誤導民眾係與任何公家單位或衛生局配合之情。
㈦又原告所派抽取檢體人員均領有合格護理人員證照，被告曾
以100年4月21日北市衛醫護字第10031535101號處分原告檢驗所之護士在案，原告所雇護理人員雖無經執業登記，惟確實具有合格護理人員資格。護理人員之執業登記僅係為便利行政機關管理之措施，執業登記與否並不影響護理人員之專業，亦無陷受檢人於危險之中。又原告檢驗所之護理人員無經執業登記，究其原由係因護理人員每每於醫事檢驗所執業登記均為機關所拒。觀乎護理人員法並無限制護理人員不得於醫事檢驗所內執業之明文，被告所僱護理人員曾多次請求向被告登記執業，均遭被告以醫事檢驗所非屬護理人員得執業登記之地點為由所拒。復醫事檢驗師本有採集檢體之職權，無須醫師之指揮監督，否則醫事檢驗師法第12條醫事檢驗師之業務即無法執行，醫事檢驗師本此職權自得指揮監督所屬護理人員為抽取檢體之行為，被告均拒絕原告所僱之護理人員之執業登記請求，原告自無從雇用執業登記於原告檢驗所之護理人員。矧且，於醫療機構、抽血站內，抽取檢體之行為均係由護理人員為之，護理人員對抽取檢體之步驟及如何處置對受檢人最為熟稔，原告檢驗所雖無法為護理人員為執業登記，惟均仍雇用取有護理人員資格者為顧客抽取檢體，被告所述原告派遣未具醫事人員資格者為受檢者抽血有致生受檢人危害之虞，容有誤會。
㈧被告主張其所辦理係合法之業務，原告誤為比附援引云云原告補充理由如下：
⒈按被告答辯所陳，衛生機關外出採取檢體具有法源之依據故
然無誤，然此乃因公務機關須依法行政，無法源依據之行政行為即非適法。然而原告非為公務機關，不受依法行政原則之拘束，按憲法第23條規定，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外、不得以法律限制人民之自由。故原告之行為原則上係自由合法，僅於法律有限制時始為違法；被告徒以原告之外出採血無法源依據而非適法之答辯，顯有錯誤。
⒉次按被告答辯所陳，醫療機構如需派員外出執行健康檢查業
務，須經地方衛生主管機關審查、核備，不得擅自派員辦理，醫事檢驗機構不得逕派員外出招攬業務，係為保障民眾就醫安全云云，補充理由如下：
⑴醫事檢驗所於被告之分類中係屬「醫事機構」或「其他醫療
機構」非「醫療機構」原告所屬醫事檢驗所非屬上述之「醫療機構」，原告縱提出完整之計畫請求核備，亦無法經主管機關核備後外出辦理健康篩檢業務。
⑵被告不許原告檢驗所經報備為外出執行健康檢查業務，亦就
被告外出辦理健康篩檢業務以函釋解釋為違法、派員外出收取受檢者檢體，核與醫事檢驗師法第30條，僅限制醫事檢驗所不得以不正當方法招攬，寓有保障醫事檢驗機構合法招攬業務之立法意旨相違背，限制原告之營業自由，侵害原告法律所保障之權利甚鉅。
⑶被告答辯所陳，係為保障民眾就醫安全。然於一般捐血站捐
血至少須250cc~500cc之血液量均不致造成人體危害，而抽取檢體所取之血液量至多為3cc~5cc，對人體所生危害顯更輕微，而以現在之醫療技術，使用一次性針頭，並以酒精棉花等消毒設備為受檢人皮膚及針具消毒後為受檢人抽血，抽完血後即再以酒精棉花覆蓋並按壓抽血傷口，護理專業人員即可輕易為之，並無場所地點之限制，如各級學校或工廠辦理體檢均任擇教室或廠房為之，不致對受檢人產生任何危害，此為眾所周知之事實，故抽血等行為，本可在醫事檢驗所外之場所進行（台灣高等刑事法院台中分院100年度上易字282號判決理由參照）。被告所陳原告罔顧民眾就醫安全云云洵非屬實。
⒊再按，被告答辯書狀之業務比較表有疑義事項，補提理由如下：
⑴原告之服務項目係自費檢驗無誤，並不涉及請領勞工保險或
全民健康保險之問題，亦不向公務機關申請補助，民眾自得依自身需求與經濟能力審慎思考檢驗項目，矧且原告所派護理人員均於抽血檢驗前詳細告知檢驗之權利義務，並由受檢人簽署同意書後始為其檢驗，非但無以不當之方法使受檢人陷於錯誤，亦無耗費醫療資源之問題，又原告之檢驗所於抽血後，檢驗報告完成前，受檢人以電話告知取消檢驗，原告均依規定退還所收金額，綜上可知，原告所提供服務前既有善盡告知義務，並於事後提供退費機制，充分給與受檢者考慮與反悔之機會，應無何不當招攬之情事可言，被告與以處分應有誤解。
⑵醫事檢驗師法第12條1項規定：「醫事檢驗師業務如下:…九
、醫事檢驗業務之諮詢。十、臨床檢驗試劑之諮詢。…」，原告不得提供診查、診斷之後續服務，但得由醫事檢驗師解釋報告之內容提供諮詢，觀諸上開規定自明。故受檢人除寄送每位受檢人紙本或網路之報告外，並均再以電話確認受檢人有收受報告，若報告之結果有異常，原告均有以電話告知受檢人異常之情況，並督促受檢人前往醫療院所做進一步之檢察，雖未提供診療之服務，但仍善盡醫事檢驗人員之告知義務，此亦為醫師檢驗人員之職權所限，然亦與行政機關所推廣健康檢查之目的殊途同歸。受檢人得自由選擇欲前往之醫療院所，做進一步之檢查，原告所提供之服務較被告所提供者自由且富彈性，又較被告所提供之服務道德風險為低，應非屬以不當之方法招攬之情。
㈨依行政程序法第159條規定：「本法所稱行政規則，係指上
級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰…二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」；又依同法第160條第2項規定：「行政機關訂定前條第二項第二款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」。被告援引之行政院院生署99年6月8日函，並未踐行行政程序法第160條第2項之發布程序，又屬為維護內部秩序運作之行政規則，一般民眾均無預見可能性，即不應拘束原告受憲法所保障之權利，被告誤為援用以為構成要件，逕予認定原告違反醫事檢驗師法第30條之規定並予裁罰，即有違法律保留原則之虞。
㈩退步言之，若行政院院生署99年6月8日函具有拘束外部之效
力，依司法院大法官會議釋字第568號解釋意旨，法律授權行政機關發布命令為補充規定者，該命令須符合立法意旨且未逾越母法授權之範圍，始為憲法所許。又行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，行政程序法第4條定有明文。醫事檢驗師法第30條規定：「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務。」，上開規定雖以不確定法律概念「不正當之方法」，留有解釋空間，主管機關得依其職權個案裁量之，惟行政機關解釋時，仍不得恣意為之，內容仍應符合立法之意旨，且不得逾越法之授權。其在母法概括授權下所發布者，是否逾越母法之授權，不應拘泥法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義綜合判斷。上開規定立法理由係為「防止醫事檢驗所假藉公益團體名義派員招攬檢驗而造成糾紛…。」，應係為保障消費者知悉醫事檢驗所之服務之權利，避免有不實或誤導消費者之情況，屬消費者之資訊請求權之保障。又自法條之文義解釋，僅以不正當之方法為之時始受限制，寓有保障醫事檢驗所以正當方法招攬業務之權限，並於合理範圍內限制醫事檢驗所傳播檢驗服務之言論自由、及招攬業務權限，被告未詳究原告之招攬行為係以何不正當方法之行使，徒以醫事檢驗所派遣護理人員外出抽血，即援引行政院院生署99年6月8日函釋認屬不正當，與上開規定之立法目的係為保障消費者資訊請求權之意旨不符。
再退步言之，被告若詳細推究原告派員招攬之事實，及醫事
檢驗師法第30條之立法目的，應可推知原告之招攬並無以不正當之方法為之。原告確實有派護士外出為顧客採集檢體，均於向被告陳述時坦承不諱，然而原告招攬之方法既無假藉公務機關名義或欺騙受檢者之情，且均於發放宣傳文宣時詳細告知服務之內容、及檢驗之項目與收取之費用，於採取檢體時又再明確告知原告檢驗服務內容，於抽血檢驗前亦再次詢問、確認受檢者欲受檢驗之項目，於經受檢者同意受檢後始向其抽取檢體及收取費用，其招攬之過程中均有善盡告知的義務，提供受檢者得以判斷是否受檢之資訊，由受檢者依其身體狀況，視自身需求選擇所欲檢驗之項目，並無以任何不正當之手段或方法壓縮受檢者之決定空間，或提供不實之資訊陷受檢者於錯誤之情。且受檢人若於報告完成前欲解除契約，縱然已向其收取檢體，原告均予以退費，不收取任何違約金或費用，充分給與受檢人思考與解約之時間。原告於招攬行為實行時既已充分給予足夠之資訊，並於締約後給予受檢者解約之空間，應無害於受檢驗者之權益，亦無礙於消費者資訊請求權之保障，無以不正當方法招攬可言，被告認事用法應有疏誤之處。
按醫事檢驗師法第30條規定：「醫事檢驗所不得以不正當方
法，招攬業務。」，僅限制醫事檢驗所不得使用「不正當方法」招攬業務，依法條之文義反面解釋，並蘊有得以正當方法招攬業務，保障醫事檢驗所「正當」招攬業務權，已如前述。又醫事檢驗師法招攬業務限制之立法目的，除為避免假借公務機關名義招覽外，觀諸我國各種專業執業人員法規，有類似之廣告及招攬業務手段限制者（例如醫療法中第61條、物理治療師法第29條、律師法第35條、會計師法第46條1項9款等等），觀乎上類法條其立法目的可歸納出此類限制專門職業機構廣告或招攬之規定，無非係為保障一般大眾接受專門職業機構服務內容之資訊，避免遭專門職業機構藉廣告或招攬方法，而提供不實之資訊誤導民眾致使民眾受到損害，應可稱為民眾之正確資訊請求權之保障。因而所實施之廣告或招攬方法，若在符合事實並未逾越職權範圍內，應可認定其廣告內容或招攬方法並未逾越正當範圍。
原告所派人員並無以不正當方法壓縮受檢者之自決空間，已
如前述。由於檢驗技術發達，許多疾病可自血液或其他體液樣本中發現早期病徵。又醫事檢驗師法第12條有明文醫事檢驗師之範圍，原告所開設檢驗所，其招攬之檢驗項目並無上開業務範圍，並與醫療機構、診所、檢驗所所提供之血液、尿液檢查項目相仿，惟僅就原告檢驗所內有能力可做且民眾較有意想了解之項目為之，有減無增，尚無超出檢驗所之執業範圍。復按醫護理人員法第24條第1項第2款規定護理人員業務範圍包含「預防保健之護理措施」，無須如同條項第4款之「醫療輔助行為」須於醫師指示下為之。原告檢驗所辦理預防保健業務，於醫學檢驗前階段取得檢體之行為應得解釋包含於上開「預防保健之護理措施」。矧且，基於醫學檢驗之目的所為之採集檢體行為一方面不同於捐血需抽取之血量已於前述，二方面不同於注射之行為係將體外之物質注入體內而根本改變人體之狀態，再觀乎醫療實務，護理人員基於檢驗之目的採集檢體之行為，無論從大醫院至基層診所均無由醫師指示之必要，亦無從要求須於醫師之指示下行之，要難因與捐血或注射之行為同有輕微侵入性之作為即一概認定屬「醫療輔助行為」，被告之認定似有擴張解釋之虞而誤解法條之意旨，依上開說明本件護理人員之作為核應論屬「預防保健之護理措施」。退步言之，縱上開行為係屬醫療輔助行為，然醫事檢驗師既可於檢驗所內自行為至檢驗所之受檢者收取檢體，顯見檢體之採集本屬於開業檢驗師之職權，檢驗師本此職權雇用具有採集檢體經驗之護理人員，自可取代護理人員法第24條2項醫師之指示而合法。
被告答辯書中援引行政院衛生署100年9月5日衛署醫字第
1000201074號函、100年8月16日衛署醫字第1000200935號函及同署99年6月8日衛署醫字000000000號函，顯見被告之上級機關，已誤解醫事檢驗師法第12條第2項但書之意旨，並不當聯結其誤解之意涵以為解釋，被告予以援用自有違法之虞，說明如下：
⒈醫事檢驗師法第12條係列舉醫事檢驗所之業務範圍，同條2
項並規範檢驗師執行業務應依醫師開具之檢驗單為之，但書規定於經主管機關指定之項目及民眾自費至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限。檢驗所內無醫師之配置，自行開業之檢驗所，面對民眾自費檢驗項目，於實務上本無法取得醫生開立之檢驗單後行之，僅於民眾因罹病求診經醫事囑託檢驗師進行檢驗時，始會由醫師開具檢驗單。而檢體之取得並無需限制於檢驗所內，只需民眾自願自費接受檢驗，法律本無不許之理，強令受檢者需「親自」「至」檢驗所為之，誠非立法之目的。行政院衛生署100年9月函釋中稱「…雖係由民眾自費辦理，惟其為民眾抽血、檢驗之連續過程，既『未自始在檢驗所內』為之，亦非民眾主動要求之需要…」、100年8月函釋並稱：「（三）…惟其民眾抽血、檢驗之連續性過程，既未自始在檢驗所內為之，亦非民眾主動要求之需要，核已與醫事檢驗師法第12條2項但書規定，民眾自費「至」醫事檢驗所檢驗之意旨及文義規定不符。…』云云，未就法條之整體意義及立法目的詳為考量，僅依法條文義以為解釋，限制原告之自由，嗣經法院及檢察署表達不同見解，均不採取衛生署上開見解，而認為檢體之採集並無須強令侷限於檢驗所內為之，上開法條尚無強制民眾必須「親身」至醫事檢驗所內檢驗之意。（臺灣高等法院臺中分院100年上易宇282號判決、桃園地方法院91易字第910號判決、桃園地方法院檢察署100年偵字第10939號不起訴處分書、台南地方法院檢察署101年偵字第212號不起訴處分書參照）。
⒉又為求使行政機關能有效率處理行政事務，並尊重行政機關
之專業，對於行政機關裁量權之行使，司法機關原則上不予審查，但就裁量性事項之行政處分作成之合法性則予以審查；而裁量性事項之合法性範圍，非僅止於有無違反現已明定之法令，亦包含違反一般法律原則及有無濫用權力之情形。且依行政程序法第六條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」，就此之「平等原則」規定，其內容並包含「不當聯結禁止原則」，即行政機關為行政行為時，倘考量與行政目的不相關連者，則禁止為之，故行政機關之裁量性行政行為有違不當聯結禁止原則，應認有違平等原則，即屬有裁量濫用情況，行政法院於此即得予以審查撤銷之。上開函釋以「派員外出抽血」云云，即認為係不正當方法，未詳為推究醫事檢驗師法第30條之立法目的係為保障民眾之正確資訊請求權，且誤解同法第12條第2項但書之立法意旨，僅以法條中有「至」醫事檢驗所之文字，即認定醫事檢驗所派員外出抽取檢體，係屬不正當方法招攬，已誤考量無關之事物，限制醫事檢驗所法律所保障之權益，依前揭所述即有不當聯結情事，而有違平等原則，被告誤為援用，自亦構成裁量之濫用。
預防醫學對民眾健康的提升及降低醫療支出的效益已被證實
，而健康檢查對民眾健康檢查對民眾最大之障礙係「受檢等候時間長」、「手續繁複」…等（中華民國醫檢會報第21期3卷參照）。94年國民健康局國民健康訪問暨藥物濫用調查結果，並顯示40歲以上民眾不曾利用全民提供健康保健服務之原因有27.9%係因「沒有空」，同報告認為「對自認『身體很好』，顯示民眾之疾病預防觀念仍有進一步提昇」、「慢性病篩檢方面，則積極提高民眾服務之『可近性』與『方便性』，除推動血壓、血糖；血膽固醇三合一社區到點篩檢服務外，更輔導鼓勵縣市衛生局整合各項篩檢措施辦理整合篩檢服務」等等，均顯示健康檢查應提供更方便與可近的服務，以跨越民眾利用之障礙。原告檢驗所知悉健康檢查對民眾有上開障礙，故以外出採集檢體之方式，縮短檢驗所與民眾之間之障礙，實係使民眾更容易接近檢驗所之服務，與衛生署所欲推行之政策實不謀而合，被告疏於考量予以處分，應有可議之處；並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠緣原告顏宗賢係「○○醫事檢驗所」負責人（該所於100年
12月13日辦理歇業，另於100年12月14日由現任負責人邱靜汝同址同名申請開業），該檢驗所經民眾向新北市政府衛生局檢舉擅自派員外出招攬自費到宅抽血，違反醫事檢驗師法規定，因該檢驗所係設立於臺北市，爰分別於100年7月14日及100年7月28日移請被告辦理，分述如下：
⒈民眾檢舉該檢驗所於100年6月7日、同年月15日派員至新北
市三峽區及樹林區招攬，隔日（100年6月8日及同年月16日）前往民宅暨商家為民眾抽血檢驗並收取費用；復經衛生局約談原告，內容略以：「本檢驗所未假冒衛生所人員，只是為加強民眾自主健康管理觀念，所以至三峽區推銷檢驗項目，…這3位護理人員是由我聘請的員工，檢體採集同意書是本檢驗所出具讓民眾選擇參考，另一張檢驗項目單張是自費的檢驗，…以上2張單張是我請人印製…是本人派至樹林區發送…檢驗項目單…再提供『同意書』供民眾填寫資料，…本檢驗所是派護理人員去抽血，…是由員工另行向店家說明價格…。」。
⒉民眾檢舉該檢驗所於100年7月4日派員至新北市板橋區商家
為民眾抽血檢驗，檢舉內容略以：「…跑到我們…幫員工抽血…只有給…同意書，沒有給收據，…我請他們離開他們態度還很不好…。」、「…他們只說是護理人員，…本來只說收100元，結果抽血後又向員工推銷其他檢查項目，每個人都被收了3000到4000元，…用這種方式騙那些年青人…。」，並檢附該檢驗所發放「預防保健暨健康檢查採集同意書」6張供查；依原告100年8月1日書面陳述內容略以：「…本案緣該商店主管委託本所前往收取檢體。不料翌日，該店家高層人事未細究緣由即表明拒絕受檢，本所立即依自訂『10日內可未具任何理由退出』之約定，退還訂金。…」。此有談話紀錄暨全案調查相關卷宗在卷可稽。前揭違法事實經被告調查後，認原告以不正當方法，招攬業務，違反醫事檢驗師法相關規定。
㈡法令依據：
⒈醫事檢驗師法第12條第2項規定：「醫事檢驗師執行業務，
應依醫師開具之檢驗單為之。但經中央衛生主管機關指定或自費至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限。」。
⒉醫事檢驗師法第20條規定：「醫事檢驗所應以其申請人為負
責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生，對其業務負督導責任。」。
⒊醫事檢驗師法第30條規定：「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務。」。
⒋醫事檢驗師法第41條規定：「違反第5條、…、第30條或第
32條規定之一者，處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰。」。
⒌醫事檢驗師法第44條規定：「本法所定之罰鍰，於醫事檢驗所，處罰其負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生。」。
⒍行政院衛生署99年6月8日函釋略以：
「…按關於醫事檢驗所如係派護士外出為民眾抽血，再將檢體帶回該醫事檢驗所檢驗並收取費用之處理方式如下：…（1）醫事檢驗機構部分：事涉醫事檢驗所不當招攬業務，係違反醫事檢驗師法第30條規定，應依同法第41條規定論處…。」。
⒎行政院衛生署100年8月16日衛署醫字第1000200935號函略以
：「…有關醫事檢驗所派員外出為民眾抽血帶回檢驗之適法性，前經本署…99年6月8日衛署醫字第990069793號函等多次函釋在案。…爾後有關醫事檢驗機構自行派員外出為民眾抽血帶回檢驗…仍應請依上開本署函釋辦理，…以杜醫事檢驗機構之違法招攬情事。」。
⒏行政院衛生署100年9月5日衛署醫字第1000201074號函：「
…檢驗所違反醫事檢驗師法第30條規定，業經衛生局多次依法裁處在案，惟仍無法有效遏止前開違規情事，…對於該醫事檢驗所負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生既多次經主管機關處罰其負責之醫事檢驗所，而仍未停止其違法行為，可視為情節重大，得依違反醫事檢驗師法第36條規定處以停業或廢止其執業執照。…另該檢驗所派員外出招攬民眾自費接受
AFP、血液生化、癌症篩檢及其他特殊項目，並現場抽血再帶回檢驗所檢驗之情事一節，雖係由民眾自費辦理，惟其為民眾抽血、檢驗之連續性過程，既未自始在檢驗所內為之，亦非民眾主動要求之需要，依本署100年8月16日…函釋，即涉有違反醫事檢驗師法第12條第2項但書規定情事，應依同法第34條規定裁罰。」。
⒐依據98年4月7日修正臺北市政府衛生局處理違反各項醫療衛
生法規案件統一裁罰基準：「…（十九）處理違反醫事檢驗師法統一裁罰基準表…第1次處罰鍰新臺幣2萬元整。第2次處罰鍰新臺幣5萬元整。第3次處罰鍰新臺幣10萬元整。」。
⒑中華民國醫事檢驗師公會全國聯合會100年12月30日（100）
醫檢全聯字第100249號函：「…建請政府嚴格取締違反醫事檢驗師法第30條之非法招攬檢驗業務行為，…醫事檢驗機構未經報備，假預防保健、義診或免費健檢之名至各地社區執行健康篩檢活動業務之違法事件…本會建請主動加強取締該類違法行為…。」。
⒒依行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」。
⒓臺北市政府94年2月24日府衛企字第9404404400號公告：「
…公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『…六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之…（十六）醫事檢驗師法中有關本府權限事項。…』…」。
㈢原告前因違反醫事檢驗師法，經被告100年6月27日北市衛醫
護字第10032646500號裁處書處罰鍰2萬元整及同年8月3日北市衛醫護字第10037001501號裁處書處罰鍰5萬元整在案，該2處分原告並未提起行政救濟並完繳罰鍰，且該處分業已確定，合先敘明。
㈣本件處分所參酌之行政院衛生署99年6月8日函係主管機關就
法律適用所為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實，而訂頒之解釋性規定，被告參酌違法事實及行政院衛生署之函釋，認原告之行為已該當醫事檢驗師法第30條規定之不正當行為，並無違誤。
㈤有關民眾檢舉「○○醫事檢驗所」派員外出招攬抽血之爭議
案件層出不窮，被告業多次予以裁罰在案，惟該檢驗所以多次更換負責人方式規避計次之處分（98年迄今已更換4名負責人）；統計98年至101年2月期間，被告查察其違規案件達33件，該檢驗所皆以預防保健服務為主題，派員前往民宅或事業單位宣稱配合衛生局計畫或免費參加肝癌細胞篩檢活動，並以無須到院由檢驗所派員到宅服務之方式取得受檢者同意後，再派未辦理執業登記之護理人員（或未具醫事人員資格者）至現場抽血，同時招攬受檢者進行其他多項自費抽血及驗尿項目，並收取額外費用（如僅參加肝癌細胞篩檢，仍需支付行政費用100元，非所稱免費篩檢），引發民眾爭議，且醫事檢驗所派員外出「抽血」潛藏許多危機，為杜絕不法及維護民眾醫療安全，被告針對是類案件均依法查辦；又原告雖因同類相仿事由違反同法經被告予以4次裁罰，仍未遏止原告派員外出招攬抽血等違法行為，前經電子媒體「壹電視」於100年8月26日側錄拍攝招攬過程，及新北市政府衛生局100年9月13日予發佈新聞公告在案，原告之故意違法行為可視為情節重大。
㈥有關原告主張以為避免民眾至醫療院所感染疾病為由，由該
檢驗所派員外出採檢、抽血，係為辦理預防保健業務，屬合法業務行為，並以衛生主管機關派員至社區進行之預防保健服務及學校、事業單位執行健康檢查為例，原告以之為比附援引，顯有誤會；針對係爭業務與相關規定，分述如下：
⒈衛生主管機關派員至社區進行之預防保健服務：前揭業務係
由行政院衛生署國民健康局委託中央健康保險局辦理，地方衛生主管機關及各特約醫療院所係依據行政院衛生署公告之「醫事服務機構辦理預防保健服務注意事項」規定辦理，針對醫事機構認定、醫事人員專業資格、辦理預防保健服務項目、流程、檢查結果後續追蹤、轉介等方式，均有相關規定。
⒉醫療機構派員至學校、事業單位執行健康檢查業務：為落實
學生、教職員工及職場健康促進，教育部及行政院勞工委員會依職權定訂「學校衛生法」及「勞工健康保護規則」等規定，針對辦理醫療機構資格認定、醫事人員專業資格、辦理健康檢查項目、流程、檢查結果後續追蹤、轉介等方式，亦有明確規定，且指定醫療機構如需派員外出執行該項業務，亦需事先報經地方衛生主管機關審查、核備，不得擅自派員辦理；另上開法規中辦理是類業務之「醫療機構」認定，係醫療法第2條所稱指供醫師執行醫療業務之機構，與原告所屬之醫事檢驗所（醫療法第12條所稱非以直接診治病人為目的而辦理醫療業務之機構為其他醫療機構。），尚屬有間，醫事檢驗所不得逕行派員外出招攬抽血業務，係為保障民眾就醫安全。
㈦針對原告「派員外出執行預防保健業務」之招攬業務行為與行政機關推動之預防保健業務之比較，如下表：
┌─┬─────────────┬─────────┐│ │衛生主管機關之預防保健服務│檢驗所派員外出沿 ││ │及學生、勞工健康檢查服務 │街商家招攬抽血行為│├─┼─────────────┼─────────┤│ │1.行政院衛生署相關公共衛生│ 無 ││法│ 計畫、預防保健服務（醫事│ ││ │ 服務機構辦理預防保健服務│ ││源│ 注意事項）等規定。 │ ││ │2.勞工健康保護規則、辦理勞│ ││依│ 工體格及健康檢查指定醫療│ ││ │ 機構辦法等規定。 │ ││據│3.學校衛生法、學生健康檢查│ ││ │ 實施辦法等規定。 │ │├─┼─────────────┼─────────┤│費│免費（行政機關依各法源編列│自費（數千至數萬元││用│預算補助，係社會福利） │不等） │├─┼─────────────┼─────────┤│ │有（由特約醫療機構經向衛生│無（未經醫師專業判││醫│主管機關報准後執行，並指派│斷開立檢驗單，擅自││療│專業醫師親自看診、採檢及其│派未具醫事人員資格││安│他合格之醫事人員組成團隊，│之業務員前往民宅或││全│依個該醫事人員法規規定執行│事業單位以免費篩檢││保│業務，其辦理場所係事先經過│及到宅服務為由進行││障│完善整理與規劃，避免感染之│招攬，再派未辦理執││ │風險） │業登記之護理人員或││ │ │未具醫事人員資格者││ │ │至現場抽血，同時推││ │ │銷受檢者進行其他多││ │ │項自費抽血及驗尿項││ │ │目，抽血場所常直接││ │ │於市○○○路邊攤販││ │ │及商家，增加感染之││ │ │風險，該等行為枉顧││ │ │民眾醫療安全） │├─┼─────────────┼─────────┤│預│完整（由醫師看診、相關檢驗│不完整，且無法稱之││防│結果並經由合格醫師認定，針│預防保健服務（未經││保│對異常結果提供後續追蹤、轉│由醫師判定，僅進行││健│介服務） │招攬自費抽血等檢驗││服│ │，因非屬醫療機構不││務│ │得提供診察、診斷等││ │ │後續服務，如逕行執││ │ │行該業務則涉密醫罪││ │ │嫌） │└─┴─────────────┴─────────┘㈧綜上，前揭違法事實經被告調查後，認原告以不正當方法，
招攬業務事證明確，違反醫事檢驗師法相關規定，被告依處理違反各項醫療衛生法規案件統一裁罰基準之規定，考量此2案行為日及裁處日與前2案相近，仍予認屬為第2次違規，分別處以5萬元罰鍰，並無不合，原告其餘主張均屬推託卸責之詞，尚無法對原告為有利之認定，被告所為之處分，揆諸前揭法令規定，應無違法，原處分應予維持。
㈨護理人員法第8條第1項規定護理人員應領有執業執照，始得
執業，另依同法第24條規定護理人員之業務範圍除護理評估、護理措施及護理指導項目外，包含經醫師之指示下之醫療輔助行為，又依行政院衛生署83年7月8日衛署醫字第83031201號函釋暨91年4月18日衛署醫字第910018302號函釋所示，護理人員執行抽血認屬護理人員法規定經醫師之指示下之醫療輔助行為，被告依法不得指揮監督護理人員執行抽血業務；又依護理人員法第12條規定護理人員執業應在所在地主管機關核准之醫療機構、護理機構或其他經中央主管機關認可之機構為之，惟醫事檢驗所執行檢驗業務，非屬上開規定護理人員可執業登記之場所及執行非經醫師之指示下之醫療輔助行為，原告所陳顯有錯誤。
㈩抽血檢驗及相關健康檢查事宜，係屬衛生醫療領域，而各類
醫事人員專門職業法規之立法目的，旨在確立醫事人員之身分及業務上之責任義務，藉以提高醫療品質，維護國民健康，醫事人員凡涉及醫事業務範疇，仍應依各該醫事人員法規規範辦理，另醫療業務執行，係屬持續性醫療專業判斷及技術處置之行為，與一般消費關係之性質有所差異，原告主張醫事檢驗所營利之保障，尚難凌駕於對民眾醫療安全之維護之上，故原告以預防保健服務為主題，派員招攬、外出抽血、驗尿及進行其他自費檢驗項目引發民眾爭議等行為，係屬「連續性」不當招攬業務行為，被告審認其以不正當方法，招攬業務事證明確，違反醫事檢驗師法相關規定，分別處以5萬元罰鍰，並無不合，原告其餘主張均屬推託卸責之詞，尚無法對原告為有利之認定，被告所為之處分，揆諸相關法令規定，應無違法，原處分應予維持。
原告訴稱被告援引行政院衛生署99年6月8日函釋，有違法律保留原則乙節：
按行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用，故衛生主管機關基於法定職權，就其主管之衛生法規（醫事檢驗師法）所為之釋示，既係闡明法規之原意，性質上並非獨立之行政命令，固應自法規生效之日起有其適用，合先敘明。有關原告一再訴稱行政院衛生署99年6月8日函釋之性質為行政機關為維護內部秩序運作之行政規則，當不直接發生拘束力之法律效果云云乙節，被告自98年起即接獲民眾檢舉「○○醫事檢驗所」派員外出招攬抽血之爭議，該檢驗所在無醫囑之情形下擅自派員外出招攬檢驗業務，即認定前揭行為核屬醫事檢驗師法第30條規定，以不正當方法招攬業務之行為處分，另按本院99年度簡字第154號判決（○○醫事檢驗所前任負責人），有關醫事檢驗師法第30條規定其中「不正當方法」，法律雖未設規定，惟揆諸行政院就該條之立法說明：「為防止醫事檢驗所假藉公益團體名義派員招攬檢驗而造成糾紛，…該醫事檢驗所應以不正當方法，招攬業務予以懲處…。」，本案被告係參酌行政院衛生署之見解，尚非完全依據該署之函釋認事用法。且主管機關尚得基於職權於執行特定法律之規定，為必要之釋示，以闡明法規之原意，俾提供下級機關所屬公務員行使職權時有所準據，乃屬當然。是關於原告所稱本案相關函釋係屬行政程序法第159條2項第2款規定之解釋性行政規則，應踐行同法第160條第2項之發布程序乙節，容有誤解。且被告對於此2案之處分係就相關違法事實，案經行政調查程序，並斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽後，始認定原告之行為核屬違反醫事檢驗師法第30條之規定，以不正當方法，招攬業務，並依法論處，其認事用法之過程，於法並無違誤，併予陳明。
有關民眾檢舉「○○醫事檢驗所」派員外出招攬抽血之爭議
案件層出不窮，被告自98年起查察其受檢舉案件達39件，亦多次予以裁罰在案，惟該檢驗所以多次更換負責人方式規避計次之處分，並多次提起訴願，均經審認訴願駁回，仍未遏止派員外出招攬抽血等違法行為，原告係知法犯法，非因不知法規所生之違法。
原告主張醫事檢驗師法第30條規定：「醫事檢驗所不得以不
正當方法，招攬業務。」，雖以不確定法律概念「不正當之方法」留有解釋空間，主管機關得依其職權個案裁量之，惟仍不得恣意為之，應符合立法之意旨，且不得逾越母法之授權乙節：
按醫事檢驗師法第30條規定：「…不得以『不正當方法』，招攬業務。」，該違規行為，雖以不確定法律概念之方式予以規範，因其意義尚非難以理解，且為一般受規範者所得預見，乃賦予該管機關相當程度之判斷餘地，倘於個案中，經由該管機關依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，則與法律明確性原則尚無不合，於憲法保障人民權利之意旨亦無牴觸，且其認定及判斷如無恣意濫用情事，自屬合法妥當，被告認定原告是否違反醫事檢驗師法相關規定，係依上開意旨斷定之，且行政院衛生署前開函釋亦肯認原告相關行為核屬違反醫事檢驗師法第30條之規定，前揭處分自屬於法有據。
另醫事檢驗師法第12條第1項有關業務範疇，並無包含派員
外出執行抽血業務，且同法同條第2項規定，醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之，原告在無醫囑之情形下擅自派員外出招攬、執行抽血業務，並將血液帶回檢驗，亦涉違反上開規定；有關抽血檢驗及相關健康檢查事宜，屬衛生醫療領域，而各類醫事人員專門職業法規之立法目的，旨在確立醫事人員之身分及業務上之責任義務，藉以提高醫療品質，維護國民健康，醫事人員凡涉及醫事業務範疇，仍應依各該醫事人員法規規範辦理，另醫療業務執行，係屬持續性醫療專業判斷及技術處置之行為，與一般消費關係之性質有所差異，原告主張醫事檢驗所營利行為之保障，尚難凌駕於對民眾醫療安全之維護之上，故原告以預防保健服務為主題，派員招攬、外出抽血、驗尿及進行其他自費檢驗項目引發民眾爭議等行為，係屬「連續性」不當招攬業務行為，被告審認其以不正當方法，招攬業務事證明確，違反醫事檢驗師法相關規定，分別處以5萬元罰鍰，並無不合。
原告訴稱所開設之檢驗所，其招攬之檢驗項目並無超出醫事
檢驗師法第12條之醫事檢驗師業務範圍，可認定其廣告內容或招攬方法並未逾越正當範圍，有關行政院衛生署100年9月5日衛署醫字第1000201074號函、100年8月16日衛署醫字第1000200935號函及99年6月8日衛署醫字第990069793號函釋，係誤解醫事檢驗師法第12條第2項但書之意旨，並不當聯結其誤解之意涵以為解釋，被告予以爰用自有違法之虞乙節：
醫事檢驗師法第12條第1項有關業務範疇，並無包含派員外出執行抽血業務，且同法同條第2項規定，醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之，原告在無醫囑之情形下擅自派員外出招攬、執行抽血業務，並將血液帶回檢驗，引發民眾爭議，該2案爭議內容略以：「…誘導我抽血，做侵入性檢查。…於6月8日到宅假冒衛生所人員到府抽血檢查」、「…前一天來時說他們是衛生所派來的，一開始說要做免費的健康檢查，…抽血後又問我身體上的疾病，…說了一大堆醫學名詞，我也聽不懂，我同意後就收了我2150元了，他們就是用這種半哄半騙的方式讓我上當…。」、「…到陳情人店家推銷抽血檢查…」、「…跑到我們…幫員工抽血…不知道抽血人員姓名，他們只說是護理人員，身上掛個牌子，穿的像推銷員一樣…因他們本來只說收100元，結果抽血後又向員工推銷其他檢查項目，每個人都被收了000000000元，我覺得這樣太可惡了，用這種方式騙那些年青人…。」，被告就相關違法事實，並斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，認定原告之行為核屬違反醫事檢驗師法第30條之規定以不正當方法招攬業務（非以違反醫事檢驗師法第12條規定或同法第29條廣告相關規定予以處分），原告所受處分，並無違誤。
承上，按醫事檢驗師法第30條規定：「…不得以『不正當方
法』，招攬業務。」，該違規行為係以不確定法律概念之方式予以規範，因其意義尚非難以理解，且為一般受規範者所得預見，乃賦予該管機關相當程度之判斷餘地，倘於個案中，經由該管機關依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，則與法律明確性原則尚無不合，於憲法保障人民權利之意旨亦無牴觸，且其認定及判斷如無恣意濫用情事，自屬合法妥當，被告認定原告是否違反醫事檢驗師法相關規定，係依上開意旨斷定之，且行政院衛生署前開函釋亦肯認原告相關行為核屬違反醫事檢驗師法第30條之規定，本案處分自屬於法有據。
原告主張依護理人員法第24條第1項第2款規定護理人員業務
範圍包含「預防保健之護理措施」，原告之檢驗所辦理預防保健業務，護理人員基於檢驗之目的的採集檢體之行為，無論從大醫院至基層診所均無由醫師指示之必要，亦無從要求須於醫師之指示下行之，該作為核應論屬「預防保健之護理措施」，檢體之採集屬於開業檢驗師之職權，檢驗師本此職權雇用具有採集檢體經驗之護理人員，自可取代護理人員法第24條第2項醫師之指示而合法乙節：
護理人員法第8條第1項規定護理人員應領有執業執照，始得執業，另依同法第24條規定護理人員之業務範圍除護理評估、護理措施及護理指導項目外，包含經醫師之指示下之醫療輔助行為，又依行政院衛生署83年7月8日衛署醫字第83031201號、86年3月26日衛署醫字第86012072號、90年9月27日衛署醫字第900044882號暨91年4月18日衛署醫字第910018302號函釋所示，護理人員執行抽血認屬護理人員法第24條規定應在醫師之指示下之醫療輔助行為，原告未具醫師資格依法不得指揮監督護理人員執行抽血業務，且各醫療院所均依上開規定由醫師開立檢驗單，辦理檢驗業務，並無原告所稱從大醫院至基層診所均無由醫師指示之必要，亦無要求須於醫師之指示下進行抽血、驗尿檢驗之醫療慣例；又依護理人員法第12條規定護理人員執業應在所在地主管機關核准之醫療機構、護理機構或其他經中央主管機關認可之機構為之，惟醫事檢驗所執行檢驗業務，非屬上開規定護理人員可執業登記之場所及執行未經醫師之指示下之醫療輔助行為，原告主張顯為狡辯之詞，不足採據。
原告一再訴稱行政院衛生署100年9月5日衛署醫字第
1000201074號函、100年8月16日衛署醫字第1000200935號函及99年6月8日衛署醫字第990069793號函釋，係誤解醫事檢驗師法第12條第2項但書之意旨，並不當聯結其誤解之意涵以為解釋，被告予以爰用自有違法之虞，並引用臺灣高等法院臺中分院、桃園地方法院、臺南地方法院等刑事判決內容乙節：
本案被告係參酌行政院衛生署之見解，尚非完全依據該署之函釋認事用法。且主管機關尚得基於職權於執行特定法律之規定，為必要之釋示，以闡明法規之原意，俾提供下級機關所屬公務員行使職權時有所準據，乃屬當然。被告對於此2案之處分係就相關違法事實，案經行政調查程序，並斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽後，始認定原告之行為核屬違反醫事檢驗師法第30條之規定，以不正當方法，招攬業務，並依法論處，其認事用法之過程，於法並無違誤，本案原告違規行為之認定及判斷與醫事檢驗師法第12條及第30條規定論述，被告業於101年2月13日、同年3月21日及同年5月7日檢送之答辯書內容予以陳明；「法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉」，為憲法第80條所明定，法院為判決時，對於具體個案應審酌全辯論意旨及調查證據之結果，依自由心證判斷事實之真偽，法院對於相類似之案件，為不同之裁判，所在多有，且原告多次引用臺灣高等法院臺中分院刑事判決內容，係違反醫事檢驗師法第12條，同法第34條第1項案件，與本案違反醫事檢驗師法第30條規定，兩者事實基礎，迥然不同，自不可相併論，原告以之為比附援引，洵不足採；另檢附同類案件經法院為有罪判決案例（臺灣臺中地方法院97年醫易字第4號、臺灣臺中地方法院99年醫易字第1號、臺灣臺中地方法院99年醫簡字第1號裁判書參照）。
原告以壢新醫院發表之「門診病患對於自費檢驗服務意向及
相關因子研究」期刊文章，引述由原告派員外出採檢、抽血，係為辦理預防保健業務，屬合法業務行為乙節：
該研究係探討民眾對於自費檢驗服務接受程度及影響因素，研究中所指之「健康檢查」及「自費檢驗服務」皆以「民眾至醫療院所」接受之醫療服務為基礎，與原告派員外出採檢、抽血招攬自費檢驗業務之行為，係屬另事；又醫事檢驗應注意醫療品質、衛生，倘縱容該等沿街招攬、削價招攬檢驗行為，對大眾之健康保障堪慮，該檢驗所之招攬行為，前經電子媒體「壹電視」於100年8月26日側錄拍攝招攬過程，堪認該行為係醫事檢驗師法第30條規定之不正當招攬行為，此亦經中華民國醫事檢驗師公會全國聯合會來函聲稱之惡意違法行為。
抽血檢驗及相關健康檢查事宜，係屬衛生醫療領域，因與國
民健康有重大關係，基於公共利益之維護，自應受較嚴格之規範，被告審認其以不正當方法，招攬業務事證明確，違反醫事檢驗師法相關規定，分別處以5萬元罰鍰，並無不合，被告所為之處分，揆諸相關法令規定，應無違法，原處分應予維持；並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷如下：㈠按「醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之。但
經中央衛生主管機關指定或自費至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限。」、「醫事檢驗所應以其申請人為負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生，對其業務負督導責任。」、「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務。」、「違反．．．第30條．．．規定之一者，處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰。」、「本法所定之罰鍰，於醫事檢驗所，處罰其負責醫事檢驗師或負責醫事檢驗生。」、「本法所定之罰鍰、停業、撤銷或廢止執業執照、開業執照，除本法另有規定外，由直轄市或縣（市）衛生主管機關處罰之．．．。」，醫事檢驗師法第12條第2項、第20條、第30條、第41條第1項、第44條及第45條前段分別定有明文。
㈡第以醫事檢驗師法第30條「醫事檢驗所不得以不正當方法，
招攬業務」規定，其中所謂「不正當方法」，法律雖未設規定，惟徵之行政院就該條之立法說明：「為防止醫事檢驗所假藉公益團體名義派員招攬檢驗而造成糾紛，除其行為人如有違反醫師法規定，應依法論處外，該醫事檢驗所應以不正當方法，招攬業務予以懲處，爰明定之。」，及謝委員美惠等人之提案說明，略以：「為防止醫事檢驗院（所）假藉公益團體名義，派員至事業單位招攬檢驗，而造成糾紛，除其行為人如有違反醫師法規定，應依法論處外，該醫事檢驗院（所）應以不正當方法招攬業務，予以懲處，爰明定之。」等語；並參以醫事檢驗師法第12條第2項「醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之。但經中央衛生主管機關指定或自費至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限。」、第9條「醫事檢驗師執業以一處為限，並應在所在地衛生主管機關核准登記之醫療機構、醫事檢驗所或其他經衛生主管機關認可必須聘請醫事檢驗師之機構為之。但機構間之支援或經事先報准者，不在此限。」規定，可知醫事檢驗師應在經主管機關核准登記之醫事檢驗所執行業務，不得到醫事檢驗所以外之地點執行醫事檢驗業務，而醫事檢驗所更不得假藉名義派員至事業單位招攬檢驗甚明。
㈢又「按醫事檢驗師法之規範，係要求醫事檢驗機構及醫事檢
驗人員執行其檢驗業務時，自應係在合於前開法規規範之前提下，始得為之，先予敘明。查『醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之。但經中央衛生主管機關指定或自費至醫事檢驗所檢驗之項目，不在此限』，於同法第12條第2項即有明定。爰有關醫事檢驗機構自行派員在外招攬檢驗業務，或為誘導民眾前往該檢驗機構接受檢驗，或為派員前往民宅採取檢體再攜回機構進行檢驗業務等，均屬醫事檢驗機構令其醫事檢驗人員執行違反前開規定之違法作為，自無正當性可言，是以，醫事檢驗機構自行派員在外招攬檢驗業務之行為，自是屬於違反同法第30條規定，所稱之『不正當方法』招攬業務。」，業經行政院衛生署97年7月1日衛署醫字第0970025199號函（以下簡稱行政院衛生署97年7月1日函）釋示在案。
㈣本件原告係○○檢驗所負責醫事檢驗師，該檢驗所分別於
100年4月21日派員至臺北市○○○○○路○○○巷商家及於100年6月15日派員至臺北市○○路○段○○號沿街商家招攬抽血業務，涉有以不正當方法招攬醫療業務之情形，經被告分別以100年6月27日裁處書及100年8月3日裁處書各處原告2萬元、5萬元罰鍰在案；其間，新北市政府衛生局接獲民眾檢舉，○○檢驗所亦於100年6月7日、6月15日派員至新北市三峽區及樹林區招攬檢驗業務，並於100年6月8日、6月16日派員外出抽血帶回檢驗並收取費用，該局經訪談後，以100年7月28日函移請被告審理結果，被告認原告以不正當方法招攬業務，違反醫事檢驗師法第30條規定，屬第2次違規，乃依同法第41條第1項及臺北市政府衛生局處理違反各項醫療衛生法規統一裁罰基準規定，以被告100年8月10日裁處書裁處原告5萬元罰鍰；又新北市政府衛生局另接獲民眾檢舉，○○檢驗所復於100年7月4日派員至新北市板橋區為民眾抽血檢驗並收取費用，該局乃以100年7月14日函移送被告審理結果，被告認原告有以不正當方法招攬業務之行為，違反醫事檢驗師法第30條規定，認屬第2次違規，乃依同法第41條第1項及臺北市政府衛生局處理違反各項醫療衛生法規統一裁罰基準規定，以100年8月15日裁處書裁處原告5萬元罰鍰，原告不服上開2裁處書，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。經查：
⑴按「主旨：有關集團聯（連）鎖經營之醫事檢驗所擅自派員
赴民宅為民眾抽血檢驗，衛生單位應如何制止其違法情事．．．．說明：．．．二、按關於醫事檢驗所如係派護士外出為民眾抽血，再將檢體帶回該醫事檢驗所檢驗並收取費用之處理方式如下：（1）醫事檢驗機構部分：事涉醫事檢驗所不當招攬業務，係違反醫事檢驗師法第30條規定，應依同法第41條規定論處，．．．。」，行政院衛生署業以99年6月8日函釋示甚明在案。
⑵本件原告雖主張醫事檢驗師法第30條規定所謂「不正當方法
」，乃不確定法律概念，非屬行政餘地之範圍，自不可由行政機關自由裁量，故被告援引行政院衛生署99年6月8日函釋，有違法律保留原則，自應予撤銷云云。然查：
①按行政法上所稱之「裁量」與「判斷餘地」，其區別主要係
以行政決定之內容係涉及「法律效果」抑「構成要件」為其判準。次按規制目的選定的適法性，須與規制手段合併考量，始能得其要旨；換言之，目的審查不能抽離現實作抽象式的思維，規制目的若與規制手段不具合理的關聯性，即有構成「目的內涵不當聯結」的可能性，合先敘明。
②次查法律解釋所應參酌之五大因素，分別為文字字義、概念
體系、價值體系、歷史因素（立法本旨）及控制因素（合憲性考量），而歷史因素本非法律解釋之絕對判準。且各別法規範是否符合明確性原則之要求，基本上與其規範事務之實證特徵有關。是行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查，應就行政機關所為之判斷，是否有違反不當連結之禁止情形加以斟酌考量，先予陳明。
③復按將抽象之法規適用於該當之具體關係，其過程則稱為「
涵攝」，如法規之用語係屬涵義不確定或有多種解釋之可能，即所謂之「不確定法律概念」，而將不確定法律概念適用於具體之事實關係時，行政機關得自由判斷之情形，謂之「判斷餘地」。又「裁量處分」若有裁量瑕疵（如裁量逾越、裁量濫用、裁量怠惰）之情形，影響裁量處分之合法性時，行政法院當然得以審查；而「不確定法律概念」在涵攝事實關係時，可能發生多種不同意義，但其中只有一種符合立法者之本意，係屬正確，故行政法院對「不確定法律概念」，除有承認「判斷餘地」（在如「考試或課業之評分」、「公務員之考績」、「環保或經濟法規上危險預估或價值判斷」、「專業性及獨立性委員會所作之決定」等具有尊重行政機關專業判斷性質之事項）之必要外，均可加以審查。是以，行政處分之作成，行政機關首應對法規條文涵義有所瞭解，進而就具體事件所涉及之相關事實，涵攝於所依據法規範之構成要件，藉以判斷該事件是否應作成處分之決定。
④就本件言，原告雖主張被告所為裁處書有所違誤（如事實欄
所載），惟按醫療法第61條第1項規定：「醫療機構，不得以中央主管機關公告禁止之不正當方法，招攬病人」；醫事檢驗師法第30條規定：「醫事檢驗所不得以不正當方法，招攬業務」，二者對於所謂「不正當方法」並無明文規定，而「不正當方法」乃為一不確定之法律概念，是否為「不正當方法」，自應就具體事實認定之。經查行政院衛生署於94年3月17日以衛署醫字第0940203047號公告（以下簡稱行政院衛生署94年3月17日公告）「醫療法第61條第1項所稱禁止之不正當方法包括：1.公開宣稱就醫即贈送各種形式之禮品、折扣、彩券、健康禮券、醫療服務，或於醫療機構慶祝活動贈送免費兌換券等情形。2.以多層次傳銷或仲介之方式。3.未經主管機關核備，擅自派員外出辦理義診、巡迴醫療、健康檢查或勞工健檢等情形。4.宣傳優惠付款方式，如：無息貸款、分期付款、低自備款、治療完成後再繳費等。」在案。準此，基於醫療法與醫事檢驗師法皆屬對醫療行為規範之法規，是醫療法第61條第1項與醫事檢驗師法第30條雖分屬不同法規，惟其規範內容類似，故關於醫事檢驗師法第30條「不正當方法」之規範內容，亦得以體系解釋類推適用醫療法之規範，並包括中央主管機關（即行政院衛生署）公告所列舉之上述不正當方法，殆無疑義。
⑤且行政院衛生署復於96年3月2日以衛署醫字第0960006428號
函（以下簡稱行政院衛生署96年3月2日函），進一步闡釋略以「主旨：有關『醫事檢驗所』派護士外出為民眾抽血帶回檢驗並收取費用違反規定之適法性疑義一案．．．說明：．．．三．．．(1)醫事檢驗機構部分：事涉醫事檢驗所不正當招攬業，係違反醫事檢驗師法第30條規定，應依同法第41條規定論處。(2)醫事檢驗人員部分：該醫事檢驗所之檢驗人員如執行該檢驗業務，業涉違反醫事檢驗師法第12條第2項規定前段之規定，另依同法第34條第1項規定論處．．．
。」甚明，並以97年7月1日函釋（詳如五、㈢所載）再次明揭「．．．．醫事檢驗機構自行派員在外招攬檢驗業務之行為，自是屬於違反同法第30條規定，所稱之『不正當方法』招攬業務。」在案。本件原告前既係「○○醫事檢驗所」之負責人（迄至100年12月13日），復為醫事檢驗師，自不容諉為不知。
⑥經查本件原告係醫事檢驗師，其執行業務，依醫事檢驗師法
第12條第2項前段「醫事檢驗師執行業務，應依醫師開具之檢驗單為之。」規定，應依醫師開具之檢驗單為之。亦即，醫事檢驗師之原告，若非依醫師開具之檢驗單，不得親自或派員到醫事檢驗所以外地點，為一般民眾執行醫事檢驗業務，其未經主管機關核備，擅自派員外出辦理醫事檢驗之業務，依首開醫事檢驗師應在經主管機關核准登記之醫事檢驗所執行業務，不得到醫事檢驗所以外之地點執行醫事檢驗業務之說明，及徵諸行政院衛生署94年3月17日公告所揭櫫之「不正當方法」例示暨行政院衛生署96年3月2日函、97年7月1日函、99年6月8日函釋示意旨，自屬以不正當之方法招攬業務。是原告系爭沿街商家招攬醫事檢驗項目之舉或至民宅、商家為民眾抽血檢驗之方式，既非依醫師所開具之檢驗單而予以執行檢驗業務，其有違上開強制規定，至為灼然。原告所稱其招攬之檢驗項目並未超出醫事檢驗師法第12條之醫事檢驗師業務範圍云云，委無可採。從而本件被告據以處罰，即非無憑。
⑦又按「．．．何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規
定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」，此觀司法院大法官會議釋字第443號解釋理由即明。
⑧依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，
就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，惟查本件係裁罰處分，且其處罰依據法條即醫事檢驗師法第30條規定，所謂之「不正當方法」固屬不確定之法律概念，然究其立法意旨（詳如五、㈡所載），雖係為防止醫事檢驗所假藉公益團體名義派員招攬檢驗而造成糾紛，但該立法理由僅係例示之說明，並非必須以「假藉公益團體名義」及「派員至事業單位招攬檢驗」為限，始構成以不正當之方法招攬業務，尚包括以其他不正當方法招攬業務，此觀首揭謝委員美惠等人之提案說明亦明。是被告以行政院衛生署99年6月8日函釋，乃主管機關之該署基於法定職權，就其主管之衛生法規（醫事檢驗師法）所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起適用，認尚無違法律保留原則，即屬有據。原告所稱醫事檢驗師法第30條規定所謂「不正當方法」，不可由行政機關自由裁量，被告援引行政院衛生署99年6月8日函釋，有違法律保留原則云云，殊屬誤解，要無可取。
⑨又按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作
為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」、「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」，分別為行政訴訟法第201條、第4條第2項所規定。亦即行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力。本件被告據以處罰原告之醫事檢驗師法第41條第1項規定之罰鍰在「新臺幣2萬元以上10萬元以下」，被告100年8月10日裁處書及100年8月15日裁處書，各處以原告罰鍰5萬元，係於法定範圍內，尚無裁量逾越之情事，亦與臺北市政府衛生局處理違反各項醫療衛生法規統一裁罰基準規定之裁罰參考相符，洵屬適法，原告所稱容有誤會，附予陳明。
綜上所述，被告所為2次裁罰處分（即被告100年8月10日裁處書及100年8月15日裁處書），揆諸首揭條文規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究；另本件依卷內資料，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，均併此述明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 31 日
臺北高等行政法院第六庭
法 官 林育如上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 7 月 31 日
書記官 劉育伶