臺北高等行政法院判決
101年度簡字第75號原 告 賴月霞被 告 銓敘部代 表 人 張哲琛（部長）住同上訴訟代理人 周佩芳
林艾蓉上列當事人間優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國100 年11月15日100 公審決字第417 號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件屬關於公法上財產關係而涉訟，訴訟標的之金額為新臺幣（下同）34,766元，是本件爭訟之數額在40萬元以下，依民國99年5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第
1 項第3 款規定，應依簡易訴訟程序進行之，先予敘明。
二、事實概要：原告原係臺灣省政府兵役處科員，其88年7 月1日自願退休案，前經被告以88年6 月28日88臺特三字第1773
627 號函，按其公務人員退撫新制實施前、後任職年資19年
7 月及4 年，核定退撫新制實施前、後年資19年及4 年7 月，分別核給退撫新制實施前、後月退休金79% 及10% 。嗣被告以100 年8 月5 日部退字第1003433887號函（下稱原處分），依100 年2 月1 日新訂施行之退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法（下稱優存辦法）規定，重新審定原告於其原退休公務人員公保養老給付金額優惠存款（下稱優存）契約（下稱優存契約）期滿後，得辦理續存之金額為809,734 元。原告不服提起復審，遭復審無理由駁回後，遂就減少之存款金額34,766元，提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告優存係依當時之法令規定，在各種不同的給予方式中
，選擇最有利於原告之一種領取方式的契約行為，自應受到法令的保障。
㈡原告退休生效日期為88年7 月1 日，依法律不溯及既往原
則，當應適用當時之公務人員退休法（下稱退休法），除非修改後退休法有利於原告，始得依從新從優原則辦理。㈢優存係政府對公務員虧欠的措施，公務人員退休金的計算
基礎僅限統一薪俸一項，勞動基準法（下稱勞基法）得以當事人最後在職36個月的所有現金給付總額（包括加班費），除以36作為退休金計算的基礎，公務人員亦可以要求依勞基法的方式辦理退休金的給付。
㈣是原告聲明：復審決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠就原告優存金額之計算方式（計算方式詳參原處分附件即原處分卷第13頁）：
⒈原告經被告審定退休年資為23年7 月；其於95年2 月16
日原退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（已於100 年1 月1 日廢止，下稱原優存要點）第3 點之1實施前，原儲存優存金額為844,500 元（退撫新制實施前公保年資19年7 月；依原優存要點第3 點附表規定，其公保養老給付得辦理優存之最高月數為35月，核計其金額為24,130元〈退休時待遇標準〉×35=844,550元〈辦理優存時，不足百元者不計〉）。
⒉第1 階段：依退休法第32條第3 項第1 款核計其退休所
得上限比率為75% 。又依優存辦法第4 條第1 項規定，其退撫新舊制月退休金所得為（25,640元×79%+930 元）+ （25,640元×2 ×10% ）=26,314 元；其優存每月利息之最高金額為12,146元（25,640元×2 ×75%-26,314元=12,146 元）；其得辦理優存之最高金額為809,73
4 元（12,146元×12÷18%=809,734 元）。⒊第2 階段：依優存辦法第4 條第3 項及第4 項核計其退
休所得上限比率為80%-（25- 24）×1%=79%。其中原告在職實質所得包括：⒈年功俸額25,640元；⒉平均之技術或專業加給19,670元；⒊主管職務加給0 元（原告非主管人員）；⒋年終工作獎金為（年功俸額25,640元+專業加給18,350元+ 主管職務加給〈原告退休時非任主管職務〉0 元）×1.5/12為5,499 元，總計在職實質所得為50,809元（25,640元+1 9,670元+5,499元=50,809元）。據上核算其優存每月利息之最高金額為13,826元（50,809元×79% - 26,314元=13,826 元）；其得辦理優存最高金額為（13,826元×12÷18%=921,734 元）。
⒋依優存辦法第4 條第1 項及第3 項，原告優存金額既不
得超過921,734 元，且不得超過809,734 元，僅得按809,734 元辦理（以844,500 元、809,734 元及921,734元，三者取最低者）。
㈡中央法規標準法第18條係指人民向機關申請許可案件時，
於處理程序終結前，倘適用法規有所變更時，應適用新法規，惟其性質應適用舊法規或舊法規有利於人民且新法規未廢止、禁止時，始適用舊法規，本件並無上開中央法規標準法第18條之適用。而優存制度係政府基於雇主身分，有鑑於早期公務人員待遇微薄，連帶影響退休實質所得偏低，為照顧退休公務人員生活而建立之政策性福利措施，屬公法上之給付，並非退休人員與政府之契約，亦非對退休人員之補償。正由於優存措施係屬政策性福利措施，故被告近年來已基於主管機關之立場，考量社會經濟狀況與公益衡平，就優存之適用對象與範圍予以適度調整與限縮；又以優存屬政策性之福利措施，自應依相關法令之規定辦理，何況現優存已於退休法第32條明定其法源依據，亦授權由考試院會銜行政院訂定優存辦法，該辦法並應送立法院查照。據上，退休公務人員辦理優存事項，必須依優存之法令即100 年2 月1 日訂定發布並自該日實施之優存辦法辦理，且優存辦法第5 條第1 項明定已退休人員亦應受退休所得上限之限制，原告得優存金額自應重新核算。㈢另依優存辦法第5 條第3 項，退休公務人員依優存辦法計
算之優存金額如低於依原優存要點第3 點之1 計算之金額者，得於優存契約期滿時，再改按依再調整方案計算所得優存額度辦理。本件原告因屬是類人員，是其公保養老給付優存金額得至100 年2 月1 日以後優存契約期滿日（
100 年9 月4 日），再行調降，已屬從優從寬之處理，附為敘明。
㈣至於原告訴稱再調整方案違反法令不溯及既往原則一節，
基於退休公務人員公保養老給付優存具持續性、週期性質，每1 年或2 年即須由退休人員辦理續存作業，前開優存辦法爰規定已退休人員亦應基於平等原則，一體適用優存辦法所定再調整方案之限制，但對退休人員已依原規定領取之優存利息並未予以追繳，僅於優存辦法施行後繼續辦理優惠存款者，向後發生效力，自無違反法令不溯及既往原則。
㈤是被告聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所述之事實，有內政部100 年8 月8 日役署人字第1000025848號函、原告最後在職同等級人員現職待遇計算表、原告公務人員退休金其他現金給與補償金核給明細表、原告公務人員退休（職）事實表、原告公務人員月退休金證書、訴願決定及原處分附於本院卷、原處分卷可稽。
是本件應審酌之爭點即為：被告依100 年2 月1 日新訂施行之優存辦法，重新核算原告優存續存之金額為809,734 元，是否適法。
六、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按「（第1 項）退撫新制實施前任職年資，依前條或退撫
新制實施前原規定標準核發之一次退休金及退撫新制實施前參加公務人員保險年資所領取之養老給付，得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。（第2 項）兼具退撫新制實施前、後任職年資且支（兼）領月退休金人員，其退休所得如超過最後在職同等級人員現職待遇之一定百分比（以下簡稱退休所得比率上限），在依本法支（兼）領之月退休金不作變動之前提下，應調整其養老給付辦理優惠儲存之金額。（第3 項）前項退休所得以月退休金及公保養老給付優惠存款每月利息計算；現職待遇以本（年功）俸加1 倍計算。退休所得比率上限計算如下：一、支領月退休金人員，核定退休年資25年以下者，以75% 為上限；以後每增1 年，上限增加2%，最高增至95% 。未滿6 個月者，增加1%；滿6 個月以上未滿1 年者，以1 年計。……（第4 項）前項人員所領退休所得不得高於同等級現職人員待遇。（第5 項）第1 項一次退休金與養老給付優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及前2 項退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等相關事項，由考試院會同行政院以辦法定之。」100 年1 月
1 日修正施行之退休法第32條定有明文，是退休公務人員辦理優存制度，自此已有法律依據。次按「（第1 項）依本辦法辦理優惠存款之公務人員所具保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。（第2 項）前項辦理優惠存款之公務人員保險年資，滿1 年以上者，未滿1 年之畸零月數不計。但得辦理優惠存款之年資合計未滿1 年者，畸零月數按比例計算優惠存款最高月數，未滿1 個月者，以1 個月計。」「（第1 項）退休人員兼具退撫新制實施前、後任職年資且支領月退休金者，其每月退休所得不得超過最後在職同等級人員本（年功）俸加
1 倍計算之退休所得比率上限及同等級現職人員待遇；超過者，減少其一次性養老給付得辦理優惠存款之金額。（第2 項）本法第32條第2 項及第3 項所稱退休所得，指依退休生效時待遇標準計算之月退休金及公保養老給付每月優惠存款利息之合計金額；其中月退休金包含依本法第30條第2 項第2 款支領之月補償金。（第3 項）本法第32條第4 項所稱退休所得不得高於同等級現職人員待遇，指退休所得不得超過下列各款給與合計金額之一定百分比；超過者，減少其一次性養老給付得辦理優惠存款之金額：一、退休人員最後在職時，……每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。二、退休人員就下列標準選擇對其較為有利方式計算之主管職務加給：㈠自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。㈡曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額2 千元主管職務加給，每增加一職等增給5 百元，最高增至簡任第十四職等定額為6 千5 百元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。三、依退休生效日當年度或前一年度之軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金12分之1 之金額。（第4 項）前項百分比之計算，核定退休年資25年者，以80% 為上限；以後每增1 年，上限增加1%，最高增至90% 。滿6 個月以上未滿1 年之畸零年資，以1 年計。依第1 項及第3 項規定計算得辦理優惠存款之公保養老給付金額……高於依前條規定計算之公保優存金額者，應按較低金額辦理優惠存款。」「（第1 項）本辦法施行前已退休人員兼具退撫新制實施前、後任職年資，且支（兼）領月退休金者，於本辦法施行後，應按中華民國99年之待遇標準，依前條規定，重新計算其公保優存金額。……（第
3 項）第1 項人員依本辦法規定計算之公保優存金額如低於依原優存要點第3 點之1 規定計算之金額者，得於優惠存款契約期滿時，再依前條及本條規定辦理。……」「本辦法自中華民國100 年2 月1 日施行。」優存辦法第3 條、第4 條第1 項至第5 項、第5 條第1 項、第3 項及第15條亦分別規定甚明，而優存辦法係被告依退休法第32條第
5 項之授權，於100 年2 月1 日所訂定，準此，100 年2月1 日優存辦法施行前已退休生效之支領月退休金人員，於100 年2 月1 日之後辦理優存時，應依上開優存辦法規定，重新計算其得辦理優存之金額，俾符合100 年1 月1日修正施行之退休法第32條規定意旨。
㈡經查，原告係於88年7 月1 日退休生效，屬退休法第32條
第2 項前段所定，兼具退撫新制實施前、後任職年資且支領月退休金之人員，而應為受退休法第32條第2 項至第4項規範之對象。次查原告退休時敘委任第5 職等年功俸2級400 俸點，年功俸額為24,130元（94年1 月1 日全國軍公教員工待遇支給要點修正生效後，該俸點俸〈薪〉額為25,640元），核定公務人員退撫新制實施前、後年資19年及4 年7 月，分別核給退撫新制實施前、後月退休金79%及10% 等情事，有原告相關公務人員人事資料附卷可稽（原處分卷第40 頁 至卷末），是其100 年2 月1 日以後公保養老給付得辦理優存之金額，應依前開100 年2 月1 日發布施行之優存辦法規定審定，其計算方式如下（計算方式詳參原處分附件，原處分卷第13頁）：
⒈原告經被告審定退休年資為23年7 月；其於95年2 月16
日原優存要點第3 點之1 實施前，原儲存優存金額為844,500 元（退撫新制實施前公保年資19年7 月；依原優存要點第3 點附表規定，其公保養老給付得辦理優存之最高月數為35月，核計其金額為24,130元〈退休時待遇標準〉×35=844,550元〈辦理優存時，不足百元者不計〉）。
⒉第1 階段：依退休法第32條第3 項第1 款核計其退休所
得上限比率為75% 。又依優存辦法第4 條第1 項規定，其退撫新舊制月退休金所得為（25,640元×79%+930 元）+ （25,640元×2 ×10% ）=26,314 元；其優存每月利息之最高金額為12,146元（25,640元×2 ×75%-26,314元=12,146 元）；其得辦理優存之最高金額為809,73
4 元（12,146元×12÷18%=809,734 元）。⒊第2 階段：依優存辦法第4 條第3 項及第4 項核計其退
休所得上限比率為80%-（25- 24）×1%=79%。其中原告在職實質所得包括：⒈年功俸額25,640元；⒉平均之技術或專業加給19,670元；⒊主管職務加給0 元（原告非主管人員）；⒋年終工作獎金為（年功俸額25,640元+專業加給18,350元+ 主管職務加給〈原告退休時非任主管職務〉0 元）×1.5/12為5,499 元，總計在職實質所得為50,809元（25,640元+1 9,670元+5,499元=50,809元）。據上核算其優存每月利息之最高金額為13,826元（50,809元×79 %-26,314 元=13,826 元）；其得辦理優存最高金額為（13,826元×12÷18%=921,734 元）。
⒋依優存辦法第4 條第1 項及第3 項，原告自100 年2 月
1 日起之優存金額既不得超過921,734 元，且不得超過809,734 元，依優存辦法第4 條第5 項規定，應取上開
1.至3.所計算3 項金額中之最低金額809,734 元辦理（以844,500 元、809,734 元及921,734 元，三者取最低者），為原告10 0年2 月1 日以後得辦理優存之金額。
從而，被告以原處分重新核算審定原告自100 年2 月1日以後優存契約期滿日（按係100 年9 月4 日），再行調降，公保養老給付得辦理優存金額為809,734 元，已屬從優從寬之處理，徵諸前揭規定及說明，洵屬有據。
㈢原告雖先以：其係88年7 月1 日退休，依據法令不溯及既
往原則，當然適用斯時之退休法，原處分竟以之後始訂定之100 年2 月1 日優存辦法為據，變更審定原告得辦理優存金額為809,734 元，實有未當等情為主張。惟按所謂法規不溯及既往原則，係指新訂生效之法規，對於法規生效前已發生之事件，除非法規另有明文規定，原則上不得適用而言。依被告100 年2 月1 日訂定施行之優存辦法第5條第1 項規定，係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實（即公保養老給付得繼續辦理優存之事實），僅往後生效且一體適用，並未溯及於優存辦法生效日（100 年2月1 日）之前而為適用，且由原處分說明第2 項亦清楚載明「……二、台端『自100 年2 月1 日以後之優惠存款契約期滿日（按係100 年9 月4 日）』止，公保養老給付得辦理優惠存款之金額，審定為新臺幣809,734 元。」之字句以觀，原處分並未溯及減損原告100 年2 月前之優存利息所得，自無悖於法規不溯及既往原則，亦未違反憲法法治國之法安定性原則。是原告此部分之主張，並無可採。㈣退休人員公保養老給付優存制度，係經被告先於63年12月
17日訂頒優存要點，其後由行政院以64年2 月3 日行政院臺64財字第989 號令發布原優存要點後實施。參酌優存非公教人員保險法所定之給付項目，其超額利息係由退休金支給機關編列預算支應，可認優存制度乃屬政府政策性之補助措施，與退休金及養老給付之核給性質不同，於政府「補助性支出」之資源有限情況下，主管機關本得審酌政府財政收支情形，考量整體衡平與公益原則，基於權責就適用之對象與範圍，作必要及限定性之分配，以期有限之國家資源發揮最大之效益，用能符合有效利用與合理分配原則；尤以優存制度於100 年1 月1 日修正施行之退休法第32條取得法律依據後，被告為因應國家財經環境變遷，並衡平公務人員現職待遇與退休人員退休給與，依退休法第32條第4 項之授權訂定修正前優存辦法以取代原優存要點，復於100 年2 月1 日適時修正訂定現行優存辦法，以推動合理退休所得之改革，自符合100 年1 月1 日修正施行之退休法第32條規定意旨，依司法院釋字第614 號解釋意旨，尚無違反依法行政原則情事，且屬正當、合理。次按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第
126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。……」司法院釋字第525 號解釋甚明。是以行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。原告雖次主張：本件除非新修正法規之內容有利於原告，始得以新法優於舊法原則，從優對原告辦理優存金額事宜等情。依司法院釋字第280 號解釋意旨，關於優存每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任1 職等1 級公務員月俸額），其優存自不應一律停止意旨，準此，在保障一定生活條件之前提下，優存應可取消或減少金額。而司法院釋字第485 號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況……亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度……」，從而可知社會福利措施即使係經「立法」之法律保留，也應以維持基本生活相當所需為限。再者，任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，歷來包括原優存要點、優存辦法等公保優存制度之相關規定，自施行以來歷經多次修正（訂定），另參諸辦理優存之臺灣銀行與相關退休人員間簽訂之優惠儲蓄綜合存款存戶約定事項，其中第10點亦有「優惠存款之儲存如因法令或主管機關相關規定變更，致額度或利率之計算有所變動時，應從其規定辦理，貴行毋庸另行通知。」之約定內容，可知原告對優存辦法未來可能修改或廢止並非毫無預見，是本件並無原告主張之「從優原則」適用之可能，本件原告因上揭優存辦法之修正（訂定），致其受有優存利息差額之損失等情，容係純屬願望、期待，亦無違反信賴保護可言。是原告此部分之主張，亦非可採。
㈤原告復主張：公務人員應依勞基法方式辦理退休金給付等
情；惟依司法院釋字第443 號解釋意旨，可知關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。退休公務人員退休金優存制度之建立，係立法院法制委員會於48年7 月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被告邀請有關機關研商。優存制度乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益；惟經十餘年後，被告考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優存之額度，依權限修正優存辦法，以符合正當性與公平性。經查，原告並非兼具勞工身分之公務人員，是以原告主張公務人員可否要求依勞基法方式辦理退休金給付，顯屬乏據。
七、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原處分重新核算原告於100 年2 月1 日以後之優存契約期滿日起，其得辦理優存金額為809,734 元，並無不合；復審決定予以維持，亦無違誤。原告係執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論，逕為判決，併予敘明。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對判決結果不生影響，故不再逐項論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 31 日
臺北高等行政法院第四庭
法 官 鍾啟煌上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 7 月 31 日
書記官 吳芳靜