臺北高等行政法院判決
101年度簡字第7號原 告 林秀霞被 告 臺北市政府觀光傳播局代 表 人 趙心屏（局長）上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服臺北市政府中華民國100 年11月3 日府訴字第10009127600 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）9 萬元，係在40萬元以下，依民國99年1 月13日修正公布，同年5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第
1 項第2 款規定，應適用簡易程序。本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行判決，合先敘明。
二、事實概要：被告於民國100 年6 月27日接獲民眾以臺北市政府單一申訴窗口市長信箱詢問，位於臺北市○○區○○路○○○ 號11樓之
1 「臺北之家」（網址：http://www.taipeiyh.Com/Chinese/……）等Hostel與日租套房是否合法，其急於北上應考，請求給予答覆。經被告於100 年7 月12日查得「臺北之家國際青年之家國際學生宿舍」網站（http://www.taipeiyh.Com/Chinese/ accommodation_c.htm）刊登提供日或週之住宿或休息而收取費用之廣告招攬業務，被告乃於100 年8 月2日下午3 時派員會同財政部臺北市國稅局中北稽徵所及臺北市政府消防局、臺北市建築管理處、稅捐稽徵處中北分處人員前往稽查，發現原告未領取旅館業登記證即經營旅館業務；營業房間數共計4 間，被告審認原告疑似違反發展觀光條例第24條第1 項規定，乃依行政程序法第102 條規定，以10
0 年8 月5 日北市觀產字第10030884201 號函通知原告於文到10日內陳述意見，嗣原告於100 年8 月16日以書面向被告陳述意見後，被告仍審認原告確有以不動產租賃方式，提供不特定人日或週之住宿或休息而收取費用之經營旅館業務事實，惟查原告並未向被告申領旅館業登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1 項規定，因其營業房間數為
4 間，被告乃依同條例第55條第3 項及發展觀光條例裁罰標準第6 條附表2 規定，以100 年8 月24日北市觀產字第10030966100 號裁處書（下稱「原處分」），處原告9 萬元罰鍰，並禁止其營業。原告不服，提起訴願，經臺北市政府100年11月3 日府訴字第10009127600 號訴願決定駁回，原告仍未甘服，遂對裁處其罰鍰9 萬元部分提起本件行政訴訟。
三、本件被告以原處分處原告罰鍰9 萬元，並禁止其營業，原告提起訴願遭駁回後，復提起本件撤銷訴訟，經本院於100 年12月14日裁定命原告表明係就全部處分不服，或僅就罰鍰部分不服，並擇一補繳裁判費後，原告於100 年12月26日具狀表明訴訟標的金額為9 萬元，並補繳裁判費2 千元，是本件原告不服之部分為原處分對其科處罰鍰部分，本院審理之範圍亦僅及於原處分科處被告罰鍰9萬元部分，合先敘明。
四、本件原告主張：本件於94年1 月11日被告職員黃股長率領相關單位人員至現場會勘，其已瞭解現場實際情況，然未為任何處分。嗣100 年8 月2 日被告會同國稅局中山北稽徵所、建管處、稅捐稽徵處中北分處會勘，僅按鈴並於門口詢問，對臺北之家的狀況尚未有實際瞭解即行開罰。又本件原告於91年以自用住宅進行房間分租，登記為不動產租賃業，並遵行德國當初創立Hostel（青年旅舍）宗旨和精神，成立「臺北之家」，乃針對學生和青年旅社的會員提供住宿，並非開放給所有人住，現場有5 個房間其中1 間自住其餘4 間分租（無套房，採上下舖床位分租方式），是原告自始認為非經營旅館，僅如家庭副業般的租賃行為，係為青年學生提供住宿，非如旅館為平衡開銷，乃提供休息，以增房間之使用率。故相形之下，臺北之家的環境單純，具國際交流之功能，令青年學子有拓展視野之機會，國外此類Hostel（青年旅舍）之住宿方式行之有年，惟尚未為臺灣民眾週知。且因近年日租套房猖狂，交通部乃於99年12月29日以交路字第0990012444號令，以除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。原告遲至被告於100 年8 月2 日稽查始知其屬法規限制之列，且何以法規施行，未有宣導期，即行開罰，如有通知限期改善，原告當依法規改善，然本件被告稽查後即予以罰鍰之處分，原告實難甘服。另既然要申領旅館業登記證始得經營旅館業務，原告業已請示相關單位，然本樓坐落地點（三商特）可為之，但建物不能作旅館登記，需整層樓層變更使用用途始得為之，又原告係以自用住宅使用，非其餘兩戶之所有權人，故不能以旅館業登記，原告始以月租長客的方式為租賃服務，而觀光局堅認原告乃經營旅館業，令原告深感難過等情。並聲明：新法令上路均有宣傳期，開罰前無告知即開罰處分不合理，請求撤銷處分。
五、被告則以：按依交通部99年12月29日交路字第0990012444號令、發展觀光條例第24條第1 項、第55條第3 項、裁罰標準第6 條附表2 第1 項、發展觀光條例第3 條、第22條第1 項第1 款、第24條第1 項、第67條及臺北市政府93年11月23日府交四字第09305099900 號公告與96年10月15日府交三字第09634117500 號公告，原告既經營旅館業，自應依上開規定領取旅館登記證後，始得營業，原告既未依法取得旅館業登記證，而在臺北市○○路○○○ 號11樓之1 掛有市招經營「臺北之家」，經被告與相關單位聯合檢查，發現有經營旅館業之事實，現場設置櫃檯及5 間房，1 間自住，另4 間提供短期住宿，其中1 間房有旅客入住約一周，是被告乃依法裁罰，洵屬有據。又查原告網站住宿費用相關資料，顯見其並非供特定對象提供住宿之場所，不特定人亦可住宿，符合發展觀光條例第2 條第8 項之旅館業，自應依本條例第24條之規定取得登記後，始得經營。又原告自認：「……不知道交通部發這號令把租賃業給限制了，直到8 月2 日觀傳局來會勘才知道……」，然依行政罰法第8 條規定，不得因不知法規而免除行政處罰責任。今原告既未依法取得旅館業登記證即不得經營旅館業務，違反者，依發展觀光條例裁罰標準第6條所訂附表2 之規定裁罰，對於房間數在10間以下處新臺幣
9 萬元，並禁止營業，核於前揭法文及法律保留原則、平等原則及比例原則之檢視，均無違誤。又原告縱無故意，要難為無過失，依司法院釋字第275 號解釋意旨，除肯認仍須以過失為責任條件，尚採推定過失制度，對於人民因違反法律上義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以故意為必要，仍須以過失為其責任條件，但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失（司法院釋字第495 號解釋意旨參照）。故原告訴稱原處分於法不合，實無足採等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
六、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告100 年8 月2 日民眾檢舉案現場檢查紀錄表影本、交通部99年12月29日交路字第0990012444號令影本、被告100 年8月24日北市觀產字第10030966100 號裁處書影本、臺北市政府100 年11月3 日府訴字第10009127600 號訴願決定書影本（答辯卷第6 頁、第7 頁、第4 頁、第1 至3 頁）在卷可稽，自堪認為真正。
七、本件之爭點為：被告以原告係經營旅館業，未依發展觀光條例第24條第1 項規定向被告申領旅館業登記證即營業，依同條例第55條第3 項及發展觀光條例裁罰標準第6 條附表2 規定，以原處分裁處原告9 萬元罰鍰是否適法？本院判斷如下：
㈠、按發展觀光條例第2 條第8 款規定：「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」第3 條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第24條第1 項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」第55條第3 項規定：「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣九萬元以上四十五萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」第66條第2 項規定：「觀光旅館業、旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」第67條規定：「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」旅館業管理規則第1 條規定：「本規則依發展觀光條例（以下簡稱本條例）第六十六條第二項規定訂定之。」第2 條規定：「本規則所稱旅館業，指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」第3 條第1 項、第3 項規定：「旅館業之主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理及從業人員等事項之管理，除本條例或本規則另有規定外，由直轄市、縣（市）政府辦理之。」第4 條第1 項規定：
「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」發展觀光條例裁罰標準第1 條規定：「本標準依發展觀光條例（以下簡稱本條例）第六十七條規定訂定之。」第2 條規定：「違反本條例及依本條例所發布命令之行為，依本標準之規定裁罰。」第6 條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表二之規定裁罰。」該附表二則明定：「未領取旅館業登記證而經營旅館業……房間數10間以下，處新臺幣9 萬元，並禁止其營業……。」
㈡、次按交通部觀光局99年6 月29日觀賓字第0990014797號函「說明三：另行政院主計處中華民國行業標準分類將旅館及民宿與不動產租售業區別說明如下：旅館及民宿規定於…住宿服務業：『凡從事短期或臨時性住宿服務之行業均屬之，有些場所僅提供住宿服務，有些場所則提供結合住宿、餐飲及休閒設施之複合式服務。不包括：以月或年為基礎，不提供住宿服務之住宅出租應歸入6811細類【不動產租售業】。』另551小類- 短期住宿服務業及5510細類- 短期住宿服務業規定：『凡從事以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等行業均屬之，如旅館、旅社、民宿等。主要經濟活動（5510細參考子目）為民宿、汽車旅館、旅社、旅館、賓館、觀光旅館。』」又交通部99年12月29日交路字第0990012444號令釋「發展觀光條例第二條第八款及旅館業管理規則第二條規定：『旅館業指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。』除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息之事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。」準此，旅館及民宿係屬住宿服務業，以從事短期或臨時性住宿服務為主，而以月或年為基礎，不提供住宿服務之住宅出租之型態始歸入不動產租售業。
㈢、原告雖辯稱其僅係將現場5 間房間中之4 間分租學生和青年旅社的會員提供住宿，以增加房間之使用率，僅屬不動產租賃業，並非經營旅館業云云。惟查，被告所屬人員於100 年
8 月2 日下午3 時會同財政部臺北市國稅局中北稽徵所及臺北市政府消防局、建築管理處、稅捐稽徵處中北分處人員至現場稽查時，現場查得原告於臺北市○○區○○路○○○ 號11樓之1 經營「臺北之家」（網站上及現場市招名稱為「臺北之家國際青年之家國際學生宿舍」）之旅館業務，其營業房間數為4 間，有原告簽名之現場檢查紀錄表（見答辯卷第6頁）、現場採證照片8 幀（見訴願卷第31頁）、上開網站網頁簡介資料、線上訂房網頁及住宿辦法（見訴願卷第10至29頁）等附卷可稽。而經本院細繹原告於網站所刊登以日或週之住宿或休息而收取費用之廣告，其內容略以：「臺北之家國際青年之家國際學生宿舍/ 住宿辦法：依房間類型及住宿人數列出每床或每間平日及周末假日每晚收費價格550 元至
610 元或1,380 元至4,880 元不等之價格。」又100 年8 月
2 日之現場檢查紀錄表記載略以：「現場房間數共計5 間，其中1 間為原告自住，1 間約6 至8 人，上下舖，餘3 間，約2 人住。有1 間房間有住人，約住1 週。收費以床位計價，共16床，1 天550 元至600 元。業者表示有提供短期住宿。」等語，足證原告有以不動產租賃方式，提供不特定人日或週之住宿或休息而收取費用之經營旅館業務事實。原告雖稱其所經營之臺北之家是針對學生和青年旅舍會員提供住宿服務，並非開放給所有不特定人住宿，應非屬旅館業之營業行為，但由原告所經營臺北之家之網站住宿費用相關資料欄所載：「歡迎持青年旅舍有效期住宿卡，或學生證，無卡者每人每晚另收60元。」顯見並非如原告所述僅對特定對象提供住宿之場所，不特定人亦可登記住宿，顯符合發展觀光條例第2 條第8 項旅館業之定義，自應依該條例第24條第1 項規定取得登記證後，始得營業。原告未經向被告申領旅館業登記證即經營系爭臺北之家之旅館業務，被告據以處分，自屬有據。
㈣、原告雖復陳稱其遲至被告於100 年8 月2 日稽查時始知其所經營者屬法規限制之列，何以法規施行，未有宣導期即行開罰，實難令原告甘服云云。然按行政罰法第8 條前段明定「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」且按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第275 號解釋著有解釋意旨可資參照。本件原告違章事實明確，且縱非故意，亦應推定為有過失，是原告縱因不知法令而違反發展觀光條例第24條第1 項規定，仍不得執為免罰之依據。又法規頒布後是否訂定宣導期以作為過渡，應由主管機關妥為衡酌社會大眾對於系爭法規所規範之社會生活事實是否混沌未明及民眾是否對於系爭法規之頒布需要時間過渡以為適應等情加以酌定，如主管機關衡酌各種情狀後，認社會大眾對於法規所規範之情節於立法過程中透過大眾傳播媒體之報導應已有所認識，而未酌定宣導期以為過渡即行取締，亦難遽指為違法，是原告上開辯稱，亦無可採。
㈤、綜上所述，原告所訴均無足採，被告以原告未依規定領取旅館業登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1項規定，乃按同條例第55條第3 項及裁罰標準第6 條附表2第1 項規定，處原告9 萬元罰鍰，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233 條第1項 、第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 4 月 25 日
臺北高等行政法院第六庭
法 官 黃桂興上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 4 月 25 日
書記官 李承翰