臺北高等行政法院判決
101年度簡字第97號原 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）住同上訴訟代理人 蔡雅婷
林佳世被 告 吳明光上列當事人間返還支領費用事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件因屬其他關於公法上財產關係之訴訟而涉訟，其標的之金額為新台幣（下同）10,500元，本院依行政訴訟法第
229 條第1 項第3 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判，應先敘明。
（二）本件被告經合法通知未到庭，亦未具狀做任何聲明或陳述意見。
二、事實概要：被告於民國（下同）79年擔任改制前臺北縣政府（即原告）工務局山坡地開發許可審查委員，曾具領訴外人蔡金清理想花園案出席費新台幣（下同）3,000 元，永聯建設案出席費7,500 元，共計溢領10,500元。依臺灣省政府71年6 月1 日71府主一字第35245 號函轉行政院71年5 月3 日台(71)忠授三字第03419 號函規定，各機關人員及應邀機關指派出席代表不得支給出席費，故原告向被告要求繳回10,500元。被告於95年迄100 年期間，已多次發函向被告索回出席費，惟被告迄未繳回，原告遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：
（一）按行政程序第127 條規定，被告於79年擔任原告所屬工務局府內山坡地開發許可審查委員，曾領具蔡金清理想花園案出席費3,000 元，永聯建設案出席費7,500 元，共計溢領10,500元。惟被告身份係屬原告機關所屬人員，依據臺灣省政府71年6 月1 日71府主一字第35245 號函轉行政院71年5 月3 日台(71)忠授三字第03419 號函規定，機關所屬人員及應邀機關指派出席代表不得支給出席費。
（二）次按行程序法第117 條及121 條第1 項規定，原告於知悉被告無支領出席費資格之後，旋即於95年迄100 年期間，多次發函向被告索回出席費，惟被告迄今仍拒不繳回。故原告依公法上不當得利之法律關係，請求被告返還其受領原因嗣後已不存在部分之出席費。
（三）按公法上不當得利，係指在公法範疇內，欠缺法律上原因而發生財產變動，致一方得利，他方失利，失利者得請求得利者返還其利益。此項制度之目的，係為將不合法之財產變動調整至合法狀態。於我國司法實務中，以司法院釋字第515 號解釋為代表，實定法中則僅行政程序法第127條有其規定，惟不當得利之返還，於其他公法事件，亦有其必要，始能達依法行政及公平正義之要求，應認其適用範圍不以行政程序法第127 條規定及司法院釋字第515 號解釋規範所及者為限。而不當得利之發生原因，有出於給付者，亦有非出於給付者，二種原因所發生之財產變動欠缺法律上理由時，應均有調整不合法之財產變動之必要；是公法上不當得利返還請求權之行使，應不僅限於給付型不當得利。又不合法之財產變動既有調整之必要，而請求權人就同一財產變動事件除不當得利返還請求權外，或有其他權利可資行使者，其欲行使何項權利以達其目的，應無須作嚴格之限制，蓋以各種不同之權利，其行使之要件、範圍、限制及權利減損消滅之原因各有不同，苟非各種權利間存有法定之行使順序，應許請求權人自由選擇，避免產生有損失（損害）而無救濟，或得救濟之範圍不足將財產變動調整至合法狀態，或因權利形式之限制及權利減損消滅事由發生而不得行使之缺漏。是於特定場合，可能發生不當得利返還請求權與國家賠償請求權、損失賠償請求權競合之情形，惟究不得因已有他種權利得以選擇行使，即謂應限縮於僅得行使其中一特定權利，而不得行使他種權利。從而，應認不當得利返還請求權，於給付以外之原因至之不法財產變動，亦得行使之。
（四）本件被告受領上開出席費時，是否明知為無法律上原因，即被告於受領時是否為惡意？可否類推適用民法第182 條第1項及第183條規定？
１、被告於79年擔任原告所屬工務局機關內山坡地開法許可審查委員，陸續領具10,500元出席費。依據臺灣省政府71年
6 月1 日71府主一字第35245 號函轉行政院71年5 月3 日台(71)忠授三字第03419 號函規定，機關所屬人員及應邀機關指派出席代表不得支給出席費，經原告多次催告返還，被告皆置之不理，即明知其所受領之上開出席費，為無法律上之原因，被告於受領時既為惡意，故不問所受領上開出席費是否存在，均須返還上開出席費（最高法院85年度台上字第45號判例可資參照）。況被告受領上開出席費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被告財產內，難以判斷其不存在。且被告領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領上開出席費部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。無論被告是否主張溢領之上開出席費已花用一空，法律上論斷其所受領上開出席費之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免負返還之責。
２、次查，倘若被告主張並提出證明被告已將所受領上開出席費無償讓與第三人之情形，惟被告如前所述既係惡意受領人，縱其將所受領上開出席費無償讓與第三人時，仍應對原告負償還之義務，並無民法第183 條規定類推適用之餘地。且本件原告在88年間即催告被告返還上開金額，近幾年復因審計部一再糾正，乃再催告及提起本件訴訟。
（五）綜上所述，原告依法提起一般給付訴訟，聲明：１、被告應給付原告新臺幣壹萬零伍佰圓整。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告經合法通知未到庭，亦未具狀聲明或陳述意見。
五、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按「（第1 項）人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8 條第1 項定有明文。次按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷……。」「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」行政程序法第117 條前段、第127 條亦定有明文。因此授益行政處分而受領金錢或可分物之給付，若受領依據之行政處分遭撤銷而溯及失效者，因原受領之法律上原因已不存在，故原受領之給付即成為公法上不當得利，原給付機關自得請求返還。
（二）再按「上訴人請求返還溢領補償費，係基於公法上之不當得利請求權，上訴人並無裁量核定之權，性質上非屬行政執行法第11條之公法上金錢給付義務。次查本件上訴人本於公法上不當得利法律關係請求，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第
180 條至第183 條之規定，上訴人並無單方裁量之決定權，足認上訴人行使不當得利請求權，係基於與被上訴人相同地位，故上訴人所發之內容，其中催告限期返還溢領補償金部分，無非係通知被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分，顯與行政執行法第11條第1 項所定之要件不合。又依行政程序法第127 條第2 項規定，返還範圍準用民法有關不當得利之規定，並未如德國法有明文規定因行政處分撤銷失效，受益人返還所受領給付時，行政機關得以行政處分核定返還金額。主管機關若以行政處分之方式命受領人返還，欠缺法律上依據。行政機關既無依法單方裁量核定之權限，仍應由行政機關提起一般給付訴訟，以確定不當得利之範圍。是以上訴人依行政訴訟法第8 條第1 項規定，依據不當得利返還請求權，提起一般給付訴訟，程序上尚無不合，亦具有權利保護之必要。」參照最高行政法院92年度判字第620 號判決意旨即明。
（三）又按公法上不當得利，除行政程序法第127 條、稅捐稽徵法第28條等特別規定外，尚無統一之不當得利法加以規範。適用之際，除有特別規定者外，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。參諸民法第179 條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下4 要件：①須為公法關係之爭議。②須有一方受利益，他方受損害；於此要件之認定上，應進一步區分給付型不當得利與非給付型（侵益型）不當得利，於前者，受領特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害；於後者利用他人之物或權利為受利益，自己之物或權利為他人所使用即為受損害。③受利益與受損害之間須有直接因果關係。④受利益係無法律上原因。
（四）「一、今後各機關出席費之支給，應照左列規定辦理：㈠依……『行政院暨所屬各主管機關建立諮詢制度實施要點』規定，本院所屬各部、會、……市政府為強化行政功能，對政策性及專案性之重大事項，……本機關人員雖出席會議，應不得支出席費。㈡一般行政機關支出席費，依照上項要點規定意旨，……又其本機關人員及應邀機關指派出席代表亦不得支給。」臺灣省政府71年6 月1 日71 府主一字第35245 號函轉行政院71年5 月3 日台(71)忠授三字第03419 號函釋在案，上開函釋乃針對有關機關人員之出席費支出標準之訂立，並未違反法律保原則，亦未逾越法律授權，被告據為本件行政，本院予以尊重。
六、事實概要欄記載及下列事實，業據原告提出之臺灣省政府71年6 月1 日71府主一字第35245 號函轉行政院71年5 月3日台(71)忠授三字第03419 號函、臺北縣政府工務局98年7 月
1 日北工建字第0980505941號函及送達證書、原告98年12月
2 日北府工建字第0981016149號函及送達證書、原告99 年5月26日北府工建字第0990450985號函及送達證書、原告99年
8 月11日北府工建字第0990732185號函及送達證書、臺北縣政府山坡地開發許可審查費具領清冊( 蔡金清君理想花園案) 、臺北縣政府山坡地開發許可審查費具領清冊( 永聯建設) 、被告戶籍謄本、原告北府工建字第0960328112號函及送達證書、原告北工建字第0970258723號函及送達證書、原告新北市政府郵局存證號碼000360號郵局存證信函（均為影本）附本院卷可查，自足認為真實。
（一）被告退休前擔任改制前臺北縣政府（即原告）工務局山坡地開發許可審查委員，於79年間曾具領臺北縣政府山坡地開發許可蔡金清理想花園案及永聯建設案出席費3,000 元及7,500 元，共計10,500元，有原告簽名之具領清冊可查（本院卷第29-32 頁）。
（二）原告自承類似本件出席費，原本認為依據山坡地開發建築計畫審查費收取金額核算表，可以核發出席費，嗣經審計部發文糾正，依臺灣省政府71年6 月1 日71府主一字第35
245 號函轉行政院71年5 月3 日台(71)忠授三字第03419號函規定，各機關人員及應邀機關指派出席代表不得支給出席費，原告便開始追討出席費，大部分的人都有繳回（詳準備程序筆錄，本院卷第25頁）。原告於88年間曾向被告要求繳回系爭溢領出席費10,500元（惟催繳函已過保存年限致銷毀），96年迄100 年期間，亦多次發函及以存證信函向被告索回前開出席費（本院卷第39-51 頁），惟被告均未有任何回應。
七、經查本件被告領取之「臺北縣政府山坡地開發許可蔡金清理想花園案及永聯建設案」出席費合計10,500元，因被告為改制前臺北縣政府（原告）工務局員工，依照前述臺灣省政府71年6 月1 日71府主一字第35245 號函釋，本不得具領出席費，然原告不查予以核發，被告亦予具領，嗣原告於88年撤銷上開授益處分，請求被告返還上開出席費，嗣陸續催告被告返還未果乃依公法上不當得利法律關係為本件請求，詳如本院認定之事實；參照上開本件應適用之法律說明，本件原告請求被告返還上開金額，初因認有理由。
八、再按「（第1 項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。（第2 項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3 項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」行政程序法第
131 條及民法總則施行法第18條分別定有明文。查於行政程序法90年1 月1 日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131 條第1 項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定。惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致；又有關於公法上請求權之消滅時效，時效完成之法律效果應為權利當然消滅，非僅發生義務人得為拒絕給付之抗辯；因此公法上之請求權若罹於時效，其請求權當然消滅，法院即無待於當事人抗辯，應依職權適用其消滅之法律效果，亦應敘明（參照最高行政法院95年8 月份庭長法官聯席會議決議亦採相同見解）。查如上述，本件原告對被告於79年間支領之出席費公法上不當得利返還請求權，至遲於原告於88年間撤銷授益處分催告返還時起即得請求，乃原告遲至本件訴訟始行使其公法上請求權，參照前揭本院法律見解，本件原告對被告之公法上不當得利返還請求權，早逾自行政程序法施行（90年1 月1 日施行）起算之5 年時效期間，即原告主張之公法請求權業已罹於時效，而發生當然消滅之法律效果，且無待當事人抗辯，本院即應依職權適用；末查，上開請求權時效期間又無時效中斷或不完成之情事，因此本件原告請求權即已消滅，原告之訴核自無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233 條第
1 項、第236條、第98條第1 項前段判決如主文。中 華 民 國 101 年 7 月 24 日
臺北高等行政法院第三庭
法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 101 年 7 月 24 日
書記官 陳德銘