臺北高等行政法院裁定
101年度停字第53號聲 請 人 藍重豐
傅顯雅相 對 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人中華民國101 年6 月18日府地籍字第10131630101 號函之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、事實概要：相對人辦理民國101 年度第1 批代為標售地籍清理未能釐清權屬土地，前於101 年1 月19日以府地籍字第10130136300 號公告標售，並於同年4 月24日開標，聲請人為該批代為標售之第5 標號（臺北市○○區○○段○ ○段882地號）土地（下稱系爭土地）之有效最高標價投標人，其後訴外人傅子華（下稱傅君）於決標後10日內，以101 年4 月30日申請書檢附保證金支票、身分證影本、戶籍謄本、房屋稅籍證明、臺北市83年版地形圖、保證書、保證人之身分證影本及其印鑑證明等文件向相對人所屬地政局（下稱地政局）主張優先購買系爭土地。經相對人邀集臺北市北投區戶政事務所等相關單位於101 年5 月17日辦理現場會勘，並將傅君主張優先購買系爭土地案提送地政局暨所屬各地政事務所地籍清理專案團隊小組第8 次會議審議，審核認為傅君符合地籍清理條例第12條第1 項第4 款規定之優先購買權人資格，准予優先購買系爭土地。相對人乃以101 年6 月18日府地籍字第10131630101 號函（下稱系爭函）通知聲請人略以，系爭土地由優先購買權人承買，聲請人投標時所繳保證金應予發還，以及聲請人如不服優先購買權人資格之審查結果，應訴請民事法院審理等語。聲請人不服系爭函，提起訴願，另向臺灣士林地方法院提起確認傅君於系爭土地無優先購買權等訴訟，並依行政訴訟法第116 條第3 項之規定，向本院聲請停止系爭函之執行。
二、本件聲請意旨略以：㈠本案非屬行政機關代理國庫出售或出租公有財產，而是依據
地籍清理條例，本於具有公權力之行政機關地位，強制處分拍賣人民財產，本案最關鍵投標人何人得標繳價爭執，係由相對人單方面根據主張權利之人所提供文件片面決定，直接對聲請人產生不利之效果，全然符合行政處分之決定人為行政機關、具體個案決定、行政機關單方面決定、具有公權力上下秩序關係，且直接對外產生法律效益等特性，故本案應屬行政爭訟之範疇，非一般民事訴訟爭執。
㈡本件傅君於拍賣期日完成後，主張門牌坐落臺北市○○區○
○路42之2 號建物為其占用系爭土地之證明，然調閱臺北市都市計畫整合系統之地形圖說，發現該建物坐落○○○區○○段○ ○段○○○○○ ○號上，與系爭土地毫無占用關係，傅君提出農林航空測量圖證明系爭土地上確有建物，卻無法證明系爭土地上為臺北市○○區○○路42之2 號建物，為何因此認定有優先承買權？傅君提出上述建物之稅籍證明，亦僅能證明存在該門牌建物而已。傅君復提出張正吉之芳鄰證明書，其上雖有張正吉具名，卻無張正吉本人簽署或蓋章，真實性顯有問題，無法證明任何事實。且張正吉究為何人？相對人亦未調查其是否係居住系爭土地週邊，隨便一閒雜人不需簽名之芳鄰證明書，便認定有占用事實，顯然速斷。即便張正吉主張其住在臺北市○○區○○路○○號屬實，亦與系爭土地相距數百公尺，與地籍清理條例之四鄰證明相去甚遠，顯不構成法規規定之條件。
㈢聲請人認為系爭函顯有瑕疵，有應撤銷之理由存在，且如30
日內第三人繳價後任相對人命地政機關移轉系爭土地所有權後，系爭土地有再移轉第三人之危險，將發生難於回復之損害，且有急迫情事，故依行政訴訟法第116 條第3 項規定，聲請停止相對人系爭函之執行。
三、按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116 條第3 項定有明文。因此停止執行自應以有行政處分存在為前提。經查，相對人決定代為標售地籍清理未能釐清權屬土地之行為，本質上係屬相對人為健全地籍管理、確保土地權利、促進土地利用，而依地籍清理條例、地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法之授權，所為高權強制處分人民土地之行為，該被標售土地之人民或法律上之利害關係人對之有所爭執，固得藉行政爭訟程序請求救濟。惟相對人代為標售地籍清理未能釐清權屬土地之結果，若聲請人（即參加投標人）對於訴外人傅君有無優先購買權之實體爭執，或主張應由聲請人得標承購系爭土地之爭議，本質上應屬買賣私權事項之爭執（按最高法院32年永上字第378 號判例：「拍賣與標賣，皆為使競買人各自提出條件，擇其最有利者而出賣之方法。」可資參照），只得訴由民事法院裁判，不得藉行政爭訟程序請求救濟。從而本件相對人以系爭函通知聲請人略以，系爭土地由優先購買權人承買，聲請人投標時所繳保證金應予發還，以及聲請人如不服優先購買權人資格之審查結果，應訴請民事法院審理等語，僅係單純之事實敘述及理由之說明，並非對聲請人所為之行政處分，是聲請人聲請停止系爭函之執行，自不符行政訴訟法第116 條第3 項所定應以有行政處分存在為前提之要件。
四、又按行政訴訟法第116 條第3 項規定，其立法目的乃因行政機關之行政處分在依法撤銷或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政救濟而停止執行，然於行政訴訟起訴前，如原處分之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，自應賦與行政法院依受處分人之聲請，裁定停止執行，俾兼顧受處分人之利益。本件縱認系爭函為一行政處分，惟聲請人於行政訴訟起訴前，既得先向相對人或受理訴願機關申請停止執行，竟未為之（見本院卷第24-27 頁之訴願書）；聲請人前述聲請理由，亦不足以釋明其有何不能先向相對人或受理訴願機關申請停止執行而必須逕向本院聲請停止執行之急迫情事；況相對人答辯稱：「本案因有效最高標價投標人提起確認優先購買權不存在之訴，標售機關得否暫緩產權移轉作業程序之疑義，地政局以101 年6 月29日函報請內政部核示中，相對人俟該部核復後，再據以辦理相關產權移轉事宜」等語（見本院卷第43頁背面之答辯理由，以及相對人檢送相關資料之證物10），自難認本件聲請人逕向本院聲請停止系爭函之執行有何急迫情事。再按行政訴訟法第116 條第3項所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬該條所指之難於回復之損害。本件縱認系爭函為一行政處分，惟聲請人於訴外人傅君辦理系爭土地產權移轉登記前，或訴外人傅君辦竣系爭土地產權移轉登記且未移轉第三人之前，聲請人並非不得向民事法院聲請必要之保全處分，以保障其權益，且系爭函事實上如經執行，依一般社會通念，將來並非不能以金錢賠償或回復，尚難認將發生難於回復之損害，自亦難准許聲請人本件停止執行之聲請。
五、至於聲請人其餘實體主張，核屬聲請人提起之訴訟有無理由之問題，尚非本件停止執行事件所應審酌，併此敘明。
六、依行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1 項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 16 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 7 月 16 日
書記官 黃玉鈴