臺北高等行政法院裁定
101年度停字第72號聲 請 人 甘錦祥訴訟代理人 鄭玉鈴律師聲 請 人 甘錦裕上二人共同訴訟代理人 連阿長律師相 對 人 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）住同上訴訟代理人 蔡峯億
李浩榕
參 加 人 新北市永翠水岸綠能特區（發展單元AB區）自辦市
地重劃區重劃會代 表 人 簡茂男訴訟代理人 邱景睿律師
周淑萍律師上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文相對人就參加人函送「新北市永翠水岸綠能特區（發展單元AB區）自辦市地重劃區重劃會章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄」所為之核定，即民國99年12月20日北府地區字第0991207623號函，於本院101 年度訴更一字第110 號裁判確定前，停止執行。
聲請訴訟費用由相對人負擔。
理 由
一、本件聲請意旨略以：新北市永翠水岸綠能特區（發展單元AB區）自辦市地重劃區重劃區籌備會（下稱「系爭籌備會」），經相對人民國99年4 月23日府地區字第0990357725號函核定自辦重劃計畫書，並訂於99年4 月27日起至99年5 月27日在改制前臺北縣板橋市公所公告30日。嗣後，系爭籌備會99年6 月1 日召開第一次會員大會，惟因出席會員人數及所有土地面積均未達「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第13條第3 項所定選任理監事之最低門檻，才再次於99年12月
1 日召開會員大會（下稱「系爭會員大會」）決議追認重劃計畫書、通過章程暨選定理事及監事，並以99年12月3 日新永翠自劃重字第0991203001號函及99年12月6 日新永翠自劃重字第0991206001號函將章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄（下稱「系爭會議紀錄」）送請相對人核定，相對人則以99年12月20日北府地區字第0991207623號函准予核定（下稱「原處分」）。惟系爭會員大會之出席及決議違反1 人僅能代理會員1 人之限制，且系爭會議紀錄所選任之理監事，各理監事所得票數之面積並未達重劃區總面積2 分之1 以上，亦與「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第13條第3 項規定不符，是其理監事選任依法無效，且系爭會員大會，尚有以大量人頭虛增地主人數操控重劃之情事，是由人頭會員選任之理監事當然無效，不得行使職權。且參加人未經會員大會決議，即以理事會決議，聲請相對人核定重劃區內土地限制事項、重劃後都市計畫變更未經核定，即以理事會名義，聲請相對人核定計畫負擔總計表，而相對人竟違法以附帶條件之方式予以核定，以及參加人以合法之重劃會自居，編造錯誤之計畫負擔總表、重劃前後土地分配清冊，進而公告並分配土地等情事，是參加人係因相對人以原處分違法核定而成立，並僭行行使職權。又因目前已進入重劃後土地分配階段，若伊向本院提起之撤銷訴訟獲勝訴判決，勢必造成舊地主與重劃後新地主間之權利糾紛。此外，不合法之重劃會所興建之公共建設，如道路、公園、水溝等工程，若本案訴訟獲勝訴判決原處分撤銷後，即無所謂之重劃會，該等施作之工程及費用支出，其法律關係甚難釐清，倘未停止執行，將產生難以回復或回復花費甚鉅之情形，是縱認本件重劃會業務全部係基於公益，惟停止執行原處分，待本案訴訟終結後，由合法之重劃會繼續進行重劃業務，其公益亦僅晚一年實現，爰依行政訴訟法第116 條第
2 項規定，聲請停止執行等語。並聲明：相對人之原處分應停止執行。
二、相對人答辯略以：本件不適用人民團體法，「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」為特別辦法，本應優先適用。「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第13條已明定10人以下才有受僅可委託1 人之規定，而10人以上即無限制，聲請人卻一再主張適用人民團體法，顯有錯誤。又參加人章程於系爭會員大會經超過2 分之1 之土地所有權人及超過土地總面積2 分之1 以上之同意，而章程內已明定以多數決來選定理、監事，是伊依章程之選任辦法來核定，並無違法。另關於負擔費用統計表部分，因都市計畫變更不影響面積及範圍，亦不影響整個重劃計畫之進行及土地所有權人之權益，故伊同時進行土地分配及都市計畫變更，目前都市計劃變更正在進行中。且聲請人聲請停止執行之原處分，係伊於99年12月20日核定參加人所提報重劃會章程、會員與理事、監事名冊及理事會紀錄之處分，僅發生確認之效力，並未產生任何執行力，聲請人若對理、監事得依法執行之職務有爭執，應向普通法院聲請假處分禁止理、監事執行職務。又縱認原處分具有執行力，本件所產生之損害亦僅為財產上之損害，並非難以回復之損害，且如准予停止執行，重劃事務必遭延宕，將影響公共設施之興闢，故請本院否准聲請人之聲請等語，並聲明：聲請人之聲請駁回。
三、參加人答辯略以：聲請人聲請停止執行之原處分，係伊於99年12月1 日召開之系爭會員大會後，將重劃會章程、會員與理事、監事名冊及理事會紀錄報請相對人核定之處分，是原處分僅係核定伊之重劃會章程及會員大會會議紀錄而發生確認之效力，並無產生任何之執行力，聲請人若對理、監事得依法執行之職務有爭執，應向普通法院聲請假處分禁止理、監事執行職務。而事實上，與聲請人相同立場之少數地主即訴外人邱創豐曾另案向臺灣板橋地方法院聲請假處分，經該院以100 年度全字第105 號民事裁定駁回，提起抗告亦遭臺灣高等法院以100 年度抗字第1386號裁定駁回，足見本件聲請人停止執行並不合法。又縱認原處分具有執行力，本件所產生之損害亦僅為財產上之損害，並非難以回復之損害，且市地重劃深具時效性，若無法於法定期間內完成，即有被主管機關撤銷核定之可能，是若本件准予停止執行，重劃事務必定延滯，將影響全體地主之權益，且聲請人所認應停止執行之執行標的，係屬違章建築，無合法應予保護之利益存在，故本件並不符合聲請停止執行之要件等語，並聲明：聲請人之聲請駁回。
四、本院判斷如下：㈠按「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，
將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」行政訴訟法第116 條第2 項、第5 項分別定有明文。是受理行政訴訟之法院，如認為原處分之執行將發生難以回復之損害，且情事急迫，對於公益亦不致發生重大影響時，固得依職權裁定停止原處分之執行，且停止執行之範圍，參諸行政訴訟法第116 條第5 項規定意旨，一經為停止執行裁定，不僅停止給付性質原處分之執行力，即形成性質原處分之形成效果亦因之而受阻（最高行政法院90年度裁字第
168 號裁定意旨參照）。經查：
1.行為時（即95年6 月22日修正頒布）「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第11條第1 項、第4 項分別規定：「籌備會應於重劃計畫書公告期滿日起2 個月內通知土地所有權人並召開第一次會員大會，審議章程、重劃計畫書，並互選代表組成理事會、監事會，分別負責執行業務。」「重劃會於第一次會員大會選定理事、監事後成立。重劃會成立後，應將章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄送請直轄市或縣（市）主管機關核定。」且鑑於自辦市地重劃區之理事會、監事會、係執行、監察重劃各項業務，攸關區內土地所有權人之權益，為避免投機者以土地小面積移轉共有，增加人數，籍以掌控重劃會，並推選依規定未能分配土地之投機者，擔任理事、監事，組成理事會及監事會，操控重劃業務，內政部於修正上開規定時，除增訂擔任理事、監事之資格規定外，並將原第3 項（現移列為第4 項）之「核備」修正為「核定」（立法理由參照），顯有強化主管機關監督權責之意旨。準此，直轄市或縣（市）主管機關基於監督所為之核定，係屬重劃會章程、選定理事及監事之生效要件，亦即上開核定屬於形成處分之性質。
2.本件聲請人聲請停止執行之原處分，係就參加人所陳報之參加人章程、會員與理事、監事名冊及理事會紀錄，被告所為之核定處分，揆諸上開規定及說明，核屬形成處分，是法院一旦裁定停止原處分之執行，將阻止原處分之形成效果，亦即使參加人之章程及所選定之理事及監事處於未經核定效力未定之狀態，則依行政訴訟法第116 條第5 項之規定，參加人即不得再由理事會及監事會依章程續行重劃計畫之全部或部分。是相對人及參加人均辯稱原處分僅係確認處分，並無產生任何之執行力，聲請人聲請停止原處分之執行，於法不合云云，容有誤會，洵不足採。
㈡次按所有「暫時權利保護」制度（包括「停止執行」及「假
扣押」或「假處分」等），其審理程序之共同特徵，均是要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，按當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。是以行政訴訟法第116 條第2 項構成要件之詮釋，或許不宜過於拘泥於條文，而謂一定要先審查「行政處分之執行結果是否將立即發生難於回復之損害」，而在確認有此等難以回復之損害將立即發生後，才去審查「停止原處分之執行是否於公益有重大影響」或「本案請求在法律上是否顯無理由」，因為這樣的審查方式似乎過於形式化。比較穩當的觀點或許是把「保全之急迫性」與「本案請求勝訴之蓋然率」當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。另外「難以回復之損害」，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成惟一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難以回復損害」之範圍（最高行政法院95年度裁字第2380號裁定要旨參照）。經查：
1.聲請人及訴外人林正良因不服原處分，提起訴願，遭決定駁回，向本院提起行政訴訟亦遭本院100 年度訴字第855號判決駁回，再向最高行政法院提起上訴，經最高行政法院以101 年度判字第637 號判決以「行為時『獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法』就重劃會會員以書面委託他人代理出席會員大會，就受託人是否僅能受一人委託，並未有規定，苟其他法令有所規定，應依該法令之規定，如其他法令無規定，受託人自不受僅能受一人委託之限制。……是以其他法令有無規定受託人受委託人數之限制規定，為本案之重要爭點。查上訴人於原審以籌備會為依平均地權條例第58條第1 項規定組成之特殊社會團體，依人民團體法第42條規定，社會團體會員不能親自出席會員大會時，得以書面委託其他會員代理，每一會員以代理一人為限，而主張參加人第一次會員大會有效出席人數不及會員人數之二分之一。原判決對上訴人此項攸關判決結果之攻擊防禦方法，僅以不應適用之上開101 年2 月4 日修正發布之重劃辦法第13條第1 項但書規定，未探究本件有無人民團體法之適用而認不可採，法律見解亦屬有誤。」「另本件有無人民團體法第42條或民法第52條第2 項（按為『第
3 項』之誤）之適用，攸關判決結果，原審更為審理時應闡明兩造進行攻擊防禦，均併此指明」等情為由，而將本院前審判決廢棄，發回更為審理。
2.上開案件發回後，本院更為審理時，經闡明兩造及參加人就上開爭點進行充分之攻擊防禦後，認定系爭籌備會於99年12月1 日所召開之系爭會員大會，應類推適用人民團體法第42條及民法第52條第3 項關於一人僅能代理會員一人之規定，而系爭會員大會實際有效出席人數僅109 人，尚不及系爭籌備會會員人數255 人之1/2 ，依行為時「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第13條第2 項、第3 項之規定，根本不可能達到全體會員1/2 以上及其所有土地面積超過重劃區總面積1/2 以上同意之門檻，而作成追認重劃計畫書、通過章程暨選任理事及監事之決議，是相對人以原處分核定參加人所提報參加人章程、理事及監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄，顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，並據以判決撤銷原處分及訴願決定。可知聲請人所提起之本案請求勝訴之蓋然率頗高。
3.參加人基於原處分核定之理事會及監事會，依原處分所核定之章程持續行使職權，業已先向相對人聲請核定重劃區內土地禁止限制事項（本院卷第183 至191 頁）；再向相對人聲請核定計畫負擔總計表，經相對人以附帶條件方式予以核定（本院卷第192 至193 頁）；再據以編造計畫負擔總計表、重劃前後土地分配清冊，進而公告並分配土地（本院卷第194 至200 、255 頁）等情，可知系爭重劃計畫目前已進入重劃後土地分配階段，倘不停止執行，俟重劃土地分配甚至移轉予善意之第三人後，勢必造成舊地主與重劃後新地主間之權利糾葛，使新、舊地籍資料混亂，並將造成為數甚多之新、舊地主間之糾紛、爭訟與對立，無端浪費社會成本、耗費司法資源，如原處分經判決撤銷確定，土地所有權人所受之損失，縱得以金錢填補，惟其金額顯然過鉅且計算有其困難，為避免將來國家負擔過重之賠償責任及衍生耗費社會成本及司法資源之不必要爭訟，仍應認屬「難以回復之損害」，而有保全之急迫性。是相對人及參加人均辯稱原處分不停止執行所可能產生之損害僅為財產上之損害，並非難以回復之損害云云，亦不足採。
4.自辦市地重劃固有促進土地利用之公益目的，惟該公益之內涵應以確保重劃區內土地所有權人之權益得以獲得合法公平之保障為前提，此觀諸95年6 月22日修正發布「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第11條第3 項、第4 項及101 年2 月4 日修正發布「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第11條第4 項、第13條第1 項、第2 項之修正理由亦明。是如放任少數投機者藉由非法手段推選理事、監事組成理事會及監事會，以掌控重劃會，操控重劃業務，非但犧牲多數土地所有權人之權益，亦無法達到公平合理利用重劃區內土地之公益目的。況目前系爭重劃計畫尚未完成，重劃所涉及公益亦尚未實現，裁定停止原處分之執行，雖可能使公益遲延實現，惟與多數土地所有權人權益之保障，以及公平合理利用土地之公益目的相權衡，尚非屬對公益之重大影響。是相對人及參加人均辯稱市地重劃具時效性，若准予停止原處分之執行，重劃事務必定延滯，將影響全體地主之權益及公共設施之興闢，而對公益有重大影響云云，殊難憑採。
㈢綜上所述，聲請人所提起之本案請求勝訴之蓋然率頗高；系
爭重劃計畫目前已進入重劃後土地分配階段，倘不停止執行，俟重劃土地分配甚至移轉予善意之第三人後，如原處分經判決撤銷確定，土地所有權人所受之損失，雖得以金錢填補，惟其金額顯然過鉅且計算有其困難，為避免將來國家負擔過重之賠償責任及衍生耗費社會成本及司法資源之不必要爭訟，仍應認屬難以回復之損害，並有保全之急迫性；且因目前系爭重劃計畫尚未完成，重劃所涉及公益亦尚未實現，裁定停止原處分之執行，雖可能使公益遲延實現，惟與多數土地所有權人權益之保障，以及公平合理利用土地之公益目的相權衡，尚非屬對公益之重大影響。本件參加人於本案判決確定原處分之合法性前，繼續實施市地重劃之行為，經綜合衡量比較聲請人、相對人及參加人之公私利益後，有准予停止原處分執行之必要，是聲請人據以聲請停止原處分之執行，為有理由，爰依前揭規定，予以准許。
五、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 10 月 11 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 林育如法 官 張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 10 月 11 日
書記官 陳可欣