臺北高等行政法院判決
101年度訴更一字第145號102年3月6日辯論終結原 告 民間全民電視股份有限公司兼 上 1人代 表 人 田再庭共 同訴訟代理人 洪貴叁 律師
陳俊文 律師被 告 中央選舉委員會代 表 人 張博雅訴訟代理人 賴錦珖
蔡金誥方淩貞上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，原告不服中華民國100年7 月14日本院100 年度訴字第469 號判決，提起上訴，經最高行政法院以中華民國101 年11月8 日101 年度判字第954 號判決將原判決廢棄，發回本院審理。本院更為判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣訴外人國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）依民眾檢舉，
原告民間全民電視股份有限公司（下稱民視公司）於臺灣省各縣（巿）第16屆（新竹巿、嘉義巿第8 屆）縣（巿）長、福建省金門縣、連江縣第5 屆縣長選舉（下合稱98年縣市長選舉）民國98年12月5 日投票日上午播出之「民視十一點新聞」（下稱系爭節目），其中上午11時27分許播出前1 日嘉義縣某特定縣長候選人造勢晚會片段畫面，涉有為其宣傳之嫌，以98年12月14日通傳播字第09848049420 號函檢送系爭節目側錄光碟片予被告。
㈡被告依公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第130 條第1 項
及同法施行細則第58條規定，以98 年12 月18日中選法字第0980007400號函請嘉義縣選舉委員會（下稱嘉義縣選委會）查處，嘉義縣選委會第236 次委員會議決議不予裁罰，以99年1 月21日嘉縣選四字第0991450066號函報被告。被告嗣以99年1 月29日中選法字第0993500019號函嘉義縣選委會，略以基於調查事實及證據之必要，本案有無依行政程序法規定通知相關人陳述意見，尚有查明之必要，嘉義縣選委會則以99年2 月9 日嘉縣選四字第0991450129號函復被告，略以系爭節目內容主要播報98年縣巿長選舉選情，先報導花蓮縣、接著宜蘭縣，由北往南報導，民眾檢舉之11時27分28秒許報導嘉義縣部分，除未報導候選人翁玉隆外，先報導嘉義縣長配偶在縣長候選人張花冠選前之夜下跪新聞，繼續報導候選人翁重鈞、蕭登標等競選活動，接續報導嘉義巿、屏東縣長選情，系爭節目已為公正、公平之處理，查無不法情事。被告繼於99年2 月22日以中選法字第0990001746號函嘉義縣選委會，以本案之調查並未以書面通知相關人陳述意見，有無辦理之必要，請再酌，嘉義縣選委會遂以99年3 月1 日嘉縣選四字第0991450165號函請原告於99年3 月11日以民視（新）字第99031101號函陳述意見，其後，嘉義縣選委會99 年5月14日第240 次委員會議決議仍不予裁罰，並以99年5 月27日嘉縣選四字第0991450359號函報被告。
㈢被告於99年7 月13日第404 次會議決議，以系爭節目播送候
選人造勢活動內容，違反選罷法第56條第2 款不得於投票日從事助選活動之規定，考量多次及部分內容反覆播送等情節，以99年7 月27日中選法字第0993500112號及第0000000000號處分書（下合稱原處分）分別處原告民視公司及其代表人田再庭罰鍰各新臺幣（下同）100 萬元；另以嘉義縣選委會第236 次及第240 次委員會議關於不予處罰系爭節目之決議，違反選罷法第56條第2 款規定，依直轄巿縣巿選舉委員會組織準則（下稱選委會組織準則）第6 條第2 項規定，以99年7 月27日中選法字第0993500110號函嘉義縣選委會，撤銷嘉義縣選委會上述2 次委員會議關於不予處罰系爭節目之決議。原告對原處分不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經本院以100 年度訴字第469 號判決駁回原告之訴，原告仍不服，提起上訴，經最高行政法院以101 年度判字第954 號判決將原判決廢棄，發回本院審理。
二、原告主張：㈠被告雖依選委會組織準則第6 條第2 項規定，撤銷嘉義縣選
委會第236 次、第240 次委員會議關於系爭節目不予裁罰之決議，惟依選罷法第130 條、同法施行細則第58條、選委會組織準則第1 條第1 項、第2 條第1 款、第6 條第1 項第3款及第2 項等規定，認定系爭節目有無違反選罷法第56條第
2 款規定，乃嘉義縣選委會之管轄權限。嘉義縣選委會作成上開決議所為證據調查、事實認定及適用法律之涵攝過程，並無任何違法或不當之處，被告自應尊重；又上述決議亦未牴觸任何法律或命令，被告將之撤銷，逕行處罰原告，顯然逾越權限，自屬違法。參諸被告曾將系爭節目側錄光碟函送嘉義縣選委會以外之9 個縣（市）選舉委員會，請其就該節目播送各該縣（市）候選人造勢活動部分依法裁處，惟其中
8 個選舉委員會均謂未涉及違法，不予裁罰，另南投縣選舉委員會則認為主觀上無法證明有助選意思，由此益見嘉義縣選委會關於系爭節目不予裁罰之上開決議洵屬合法，被告卻恣意認定原告民視公司違反選罷法第56條第2 款規定，逕予裁罰，顯然濫用權力，自屬違誤。
㈡按選罷法第56條第2 款規定之「政黨及任何人不得於投票日
從事競選或助選活動」，係指行為人主觀上有從事競選或助選活動之意思，及客觀上有從事競選或助選活動之行為。而在單一候選人當選之選舉（例如縣市長選舉），上開規定在論理上應解釋為幫助唯一特定候選人當選，而排斥其他候選人。系爭節目報導重點在於辭去立委背水一戰之候選人張花冠，決戰主打公平牌，將自己與縣長陳明文之命運緊繫一起，期待激發出雙贏的能量；而對手翁重鈞也在民雄拜票，雙方人馬在火車站前狹路相逢，煙銷四起，此時候選人蕭登標車隊也不甘示弱來插一腳，民雄街上到處都是高分貝的叫囂聲，故節目內容係將不同黨派陣營之候選人掃街拜票、造勢晚會等活動併同呈現，進行平衡報導，完全依照公平、公正原則處理，在主觀上無幫助特定候選人當選之意思，客觀上亦無幫助特定候選人當選之行為，自無違反選罷法第56條第
2 款規定。㈢被告對原告民視公司播送之系爭節目內容，如何違反選罷法
第56條第2 款規定，僅記載「考量其多次及部分內容反覆播送等情節」，於原處分中全未說明所憑事實、證據及理由，顯違行政程序法第96條第1 項第2 款規定，被告恣意裁處原告民視公司及原告田再庭各100 萬元罰鍰，核有行政訴訟法第4 條第2 項裁量濫用、裁量怠惰之違法。
㈣退步言之，被告依選罷法第110 條第6 項規定併罰代表人時
，仍應適用行政罰法第15條第1 項規定及行政罰法之立法原則（有責主義、比例原則等），方為適法。原告田再庭雖為原告民視公司負責人，但實際上從未過問公司之運作，加以電視台之專業分工細膩，各司其職，縱原告民視公司之作業有所疏失，亦不得直接歸責於代表人，故原告田再庭主觀上並無行政罰法第15條第1 項所定故意或重大過失，被告逕依前揭規定併處原告田再庭罰鍰，於法不合。
㈤並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯：㈠按選罷法第56條之規範目的，在避免電視媒體業者作選擇性
之報導，以巧妙地將畫面作選擇性的強調，藉新聞報導之名，以影射方式，行褒揚貶抑候選人之實，而為特定候選人助選，故禁絕電視媒體於投票日從事競選或助選活動，即不得再行製播傳布任何有褒揚貶抑候選人之訊息。且候選人造勢活動原即為候選人自為之競選活動，剪輯播出，即足構成從事為候選人助選活動之要件，至於對各個候選人造勢活動報導內容的質與量是否平衡，或是否已盡平衡報導，概非所論，惟其內容可作為裁罰時對比參照，認定行為人有無故意過失或裁罰輕重之依據。準此，系爭節目有關嘉義縣長選情之畫面內容，已構成在投票日從事助選活動之行為，而違反選罷法第56條第2 款規定。
㈡次按選罷法第110 條第5 項、第6 項就法人違反第56條規定
者，係採「三罰制」，亦即除處罰違規行為人外，併處罰該法人及其代表人，其規範意旨並非採有責主義之連帶處罰，核屬行政罰法第1 條但書之除外規定，不適用行政罰法第15條第1 項規定。被告於98年縣市長選舉前，以98年11月17日中選法字第0983500234號函行政院新聞局及通傳會轉知所管媒體傳播事業，提示有關競選宣傳廣告之播送之注意事項，原告民視公司自應避免製作違反相關規定之節目播送，然其製播之系爭節目仍將投票前夕造勢活動之激情片段重點剪輯重播，另播出投票當日候選人前往投票時之訪談，由該特定候選人表述競選政見等之鏡頭畫面，顯見原告民視公司有以新聞報導之名，對於候選人競選或助選活動內容，作差別角度之表達陳述，係明知且有意於98年12月5 日投票當日播出為候選人助選之內容，依行政罰法第7 條第2 項規定，原告民視公司受僱職員之故意行為，推定為原告民視公司之故意，而認定其有監督義務之違反。至原告田再庭既係原告民視公司之代表人，依法應負善良管理人之注意義務，即其就原告民視公司之業務經營，本不得置之不理，以盡其監督義務。且原告民視公司所經營者乃屬大眾媒體之傳播事業，原告田再庭就其公司所製播之新聞內容是否涉及違法，自有注意防範之義務，且關於系爭節目之播放內容亦應有事前審查之制度，並非不能注意，原告田再庭主張其從未過問公司之運作，主觀上並無故意或重大過失，自非可採。被告併罰原告田再庭，於法有據。
㈢系爭節目分別播送嘉義縣長候選人張花冠、翁重鈞及蕭登標
3 人於投票日前夕之造勢晚會、遊街拜票及候選人前往投票時之訪談，且有現任縣長配偶於造勢晚會為候選人下跪之助選內容，應係構成多次助選活動。而候選人張花冠之助選態樣，包含多次造勢晚會、遊街拜票及二次縣長配偶下跪助選畫面；候選人翁重鈞亦有二次遊街拜票畫面，自屬構成部分內容反覆播送，被告裁處核屬有據，並無裁量逾越、裁量濫用或裁量怠惰等違法情事。
㈣並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有系爭節目側錄光碟、嘉義縣選委會第236 次、第240 次會議紀錄、被告第404 次會議紀錄、被告99年7 月27日中選法字第0993500110號函、原處分書、訴願決定書、本院100 年度訴字第469 號判決及最高行政法院101 年度判字第954 號判決，附原處分卷及本院卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：原告民視公司播送之系爭節目，關於98年嘉義縣長選情之報導部分，有無違反選罷法第56條第2 款規定？若有，被告依同法第110 條第5 項及第6 項等規定，對原告民視公司及田再庭各裁處罰鍰100 萬元，有無違法？經查：
㈠系爭節目有關98年嘉義縣長選情報導部分，違反選罷法第56條第2款規定：
⒈按選罷法第56條第2 款規定：「政黨及任何人，不得有下列
情事：…二、於投票日從事競選或助選活動。…」第110 條第5 項前段規定：「違反第53條或第56條規定者，處新臺幣50萬元以上5 百萬元以下罰鍰；…」同條第6 項後段規定：
「政黨、法人或非法人團體違反第53條或第56條規定者，依前項規定，併處罰其代表人及行為人。」⒉經查，系爭節目所播出有關98年嘉義縣長選舉之內容如下：⑴於11時27分26秒至11時27分46秒，畫面出現：「情義相挺張
花冠，廖素惠催淚下跪」之標題，搭配主播說話：「除了掃街拜票，選前決戰之夜在嘉義縣也出現了激情下跪的場面，嘉義縣長陳明文的太太突然下跪，呼籲鄉親要支持張花冠，才能夠拯救陳明文，而想起陳明文之前被收押，廖素惠還聲淚俱下，陳明文跟張花冠也馬上衝上台去抱住她。」⑵於11時27分46秒至11時28分51秒，播出候選人張花冠造勢晚
會之畫面及當時嘉義縣長陳明文之配偶廖素惠說話：「請你用你的選票來保護陳明文，拜託。」其中，11時27分53秒播出廖素惠下跪畫面，聲音則依序為記者旁白：「廖素惠突如其來的動作，在台下的陳明文立刻一個箭步衝上台去把她拉起來緊緊擁抱。」台上主持人說話：「用選票還陳明文縣長一個公道，支持張花冠好不好。」記者旁白：「張花冠也隨即立即上台抱住廖素惠，這一刻讓所有支持者看了動容。」台上主持人說話：「你的選票會決定我們是不是可以還嘉義縣一個公道。」張花冠說話：「咱一定要把我們神聖的一票，表示咱對國民黨政府執政的不滿，咱一定要表示我們守護台灣的立場。」11時28分32秒再播出廖素惠下跪畫面，聲音依序為記者旁白：「廖素惠激情下跪催票，辭去立委背水一戰的張花冠，決戰主打公道牌，把自己跟縣長陳明文的命運緊緊連繫在一起，要激發出雙贏的能量。」台上主持人說話：「張花冠凍選（台語，下同），張花冠凍選，陳明文公道，陳明文公道。」記者旁白：「口號喊的震天價響，台上三位主角表情卻很沈重，一直到上街拜票，張花冠才露出笑容。」⑶於11時28分52秒至11時29分03秒，播出候選人張花冠遊街拜
票之畫面及記者旁白：「決戰之夜，張花冠不辦大型造勢晚會，選擇徒步到民雄掃街拜票，沿路都是熱情的鄉親支持。」於11時29分04秒至11時29分20秒，畫面出現「張花冠徒步拜票與翁營狹路相逢」之標題，搭配民眾聲音：「翁重鈞當選，翁重鈞當選。」11時29分09秒播出候選人翁重鈞拜票畫面及記者旁白：「巧的是對手翁重鈞也在民雄拜票，雙方人馬在火車站前狹路相逢，煙銷四起，大批警力站在路中間將兩方人馬隔開。」11時29分21秒至11時29分28秒，畫面出現：「張翁狹路相逢，蕭登標車隊叫陣」之標題，搭配記者旁白：「而蕭登標車隊也不甘示弱，也來插一腳，在民雄街上到處都是高分貝的叫囂聲。」11時29分29秒至11時29分32秒，畫面出現：「張、翁、蕭衝刺，民雄街頭狹路相逢。」之標題，11時29分31秒播出翁重鈞拜票畫面及記者旁白：「有
5 、6 萬選票的大票倉民雄，成了決戰之夜的超級戰區，民視新聞曾依翔、陳凱茂、鄭榮文嘉義縣報導。」⑷於11時55分46秒至11時56分00秒，畫面出現「嘉義縣選情激
烈，張花冠投票」之標題，搭配主播說話：「在嘉義縣這裡選情相當的激烈，張花冠還有翁重鈞捉對廝殺，那麼尤其在昨天晚間陳明文的太太廖素惠下跪來拜票，是不是有激化選情呢？連線給記者黃美惠來報導。」於11時56分01秒至11時
56 分42 秒，播出侯選人張花冠投票畫面及記者黃美惠說話：「好的，觀眾，辭立委選縣長的張花冠上午是在家族成員的陪同下回到故鄉竹崎投票，就連她在香港的女兒也特地飛回台灣投下她神聖的一票，這場嘉義縣長選舉可以說是詭譎多變，從先前的賄選賭盤的傳聞，乃至於昨天晚上縣長夫人廖素惠向選民跪票，這個舉動呢又會對嘉義縣長選情帶來什麼樣的一個變化呢，張花冠本人今天倒是很低調的說呢她不知道廖素惠會跪這一跪，讓她是既意外又感動。」⑸於11時56分43秒至11時57分42秒，播出侯選人張花冠受訪畫
面及其說話：「我自己本人也覺得很意外，但是我覺得很感動，因為她主要希望是討公道，為陳明文這八年來的努力，為他討公道，所以她認為說要支持陳明文要為他討公道，就希望投給張花冠一票，我個人真的非常非常的感動。」其後記者發問：「是，也看到您眼睛到現在都還是紅紅的喔，先請問一下現在是不是已經放鬆下來了。選戰已經完了，對不對？」張花冠回答：「睡得也不是很好，因為陸陸續續還是接到喔，還繼續在買票，聽說還有拂曉出擊喔，非常憂心，但是我覺得喔，我對這次選舉非常有信心，就像今天的天氣喔，晴空萬里，就是我的選情，也是代表台灣的未來。」於11時57分43秒至11時58分15秒，播出候選人張花冠投票畫面及記者旁白：「好了，另外一個國民黨的候選人翁重鈞今天也跟他的妻子一起回到他的故鄉義竹投票，不過有一個爭議的地方就是翁重鈞妻子的背心上面前後都還貼著他的競選號次，因為當時被媒體團團圍住，要來進行採訪，選監人員沒有即時制止喔，不過根據選委會的說法是說呢這已經違反公職人員選罷法第56條的規定，這是不是真的要進一步的處分，還要留在選監小組作進一步的討論。這是目前我們為您掌握到的嘉義縣的情況，將鏡頭轉換到棚內。」⑹以上系爭節目內容，有被告提出之逐字紀錄附本院訴更一字
卷第50、51頁可稽，另經本院於102 年1 月29日準備期日當庭勘驗被告提出之系爭節目側錄光碟內容明確，並將勘驗結果記載於該日準備程序筆錄（見本院訴更一字卷第59頁）。
⒊由上可知，系爭節目係在98年縣市長選舉投票日即98年12月
5 日當日上午播出，其中有關嘉義縣長候選人張花冠於投票日前一日晚間競選活動之報導，長度將近2 分鐘（11時27分26秒至11時29分20秒），內容包括當時嘉義縣長陳明文之配偶廖素惠於張花冠之造勢晚會上下跪，張花冠上台擁抱廖素惠，及晚會主持人高喊：以選票還陳明文縣長一個公道，支持張花冠等語，與張花冠徒步在民雄街頭拜票等場景，其中廖素惠下跪之畫面更2 度出現；另段關於張花冠在投票日當日投票完畢後，接受記者訪問之報導，亦長達近2 分鐘（11時55分46秒至11時57分42秒），除記者於訪問張花冠前，再次提及廖素惠於前晚下跪拜票之事可能激化選情以外，另將張花冠於受訪時所述：前日晚間廖素惠下跪，表示要為陳明文8 年來的努力討公道，希望投給張花冠一票，令其十分感動，且其對自己選情有信心等語，不加剪輯完整播出。對照系爭節目對同次嘉義縣長選舉其他3 名候選人選情之報導，翁重鈞部分，僅有其於投票日前一日掃街拜票之畫面（11時29分04秒至11時29分31秒），及以旁白而未搭配畫面之方式，敘述翁重鈞與配偶於投票日返回故鄉投票（11時57分43秒至11時58分15秒），2 段報導之長度均僅在30秒上下；蕭登標部分，則只有長度未達10秒之車隊拜票畫面（11時29分21秒至11時29分28秒），非但篇幅均明顯短於對張花冠競選活動之報導，且所採取之報導方式，皆僅由記者以旁白說明，給予收視民眾之印象，自遠不及以影像、聲音直接呈現張花冠造勢晚會之動態，及訪問其本人，使其得於受訪時自由表述意見者為深刻。加以該次嘉義縣長選舉共有4 人參選，惟系爭節目對張花冠、翁重鈞、蕭登標以外之另一候選人翁玉隆，根本未作任何報導，則由系爭節目上述內容，明顯偏重對於特定候選人（即張花冠）競選活動之介紹，且在投票日當日，僅訪問該名候選人，並任其表述競選政見，俾其得於投票時間尚未結束之際，再次對收視民眾宣揚其參選之訴求等情觀之，該節目有幫助該特定候選人當選之意思，甚為明確，且具有通常智識者應均得理解該節目內容具有於投票日為特定候選人從事宣傳之助選作用，則原告主張：系爭節目內容乃同時呈現不同黨派陣營之候選人掃街拜票、造勢晚會等活動，完全依照公平、公正原則而為平衡報導，並無幫助特定候選人當選之意思與行為云云，即非可採。
⒋原告雖主張：認定系爭節目有無違反選罷法第56條第2 款規
定，乃嘉義縣選委會之管轄權限；嘉義縣選委會第236 次、第240 次會議關於系爭節目不予裁罰之決議，未牴觸任何法律或命令，被告將之撤銷，顯有逾越權限之違法；且系爭節目除嘉義縣外其他9 個縣市之選舉報導，亦經被告將側錄光碟函請相關縣市選委會依法裁處，惟其中8 個選委會均謂未涉及違法，不予裁罰，另南投縣選委會審認主觀上無法證明有助選意思，故被告恣意認定原告民視公司違反選罷法第56條第2 款規定，逕予裁罰，顯然濫用權力云云。惟查：
⑴按中央選舉委員會組織法（98年6 月10日制定公布、98年7
月1 日施行，下稱中選會組織法）第1 條規定：「為貫徹憲法保障民主法治及人民參政權之本旨，統籌辦理公職人員選舉、罷免及公民投票事務，設中央選舉委員會。」第2 條規定：「本會掌理下列事項：一、選舉、罷免、公民投票事務之綜合規劃。二、選舉、罷免、公民投票事務之辦理及指揮監督。三、…七、其他有關選舉、罷免、公民投票事項。」第6 條第3 款規定：「下列事項，應經本會委員會議決議：
…三、違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰事項。」第9條規定：「本會為辦理選舉業務，得於直轄市及縣（市）設選舉委員會；其組織以命令定之。」被告依中選會組織法第
9 條規定之授權，訂定發布施行（99年2 月11日訂定發布、00年0 月0 日生效）之選委會組織準則第1 條第1 項規定：
「中央選舉委員會為辦理選舉業務，於直轄市、縣（市）各設直轄市、縣（市）選舉委員會。」第2 條規定：「直轄市、縣（市）選舉委員會（以下簡稱選舉委員會）分別掌理下列事項：一、總統、副總統、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、直轄市長、縣（市）長選舉、罷免、全國性公民投票及監察事務之辦理。…十、其他有關選舉、罷免、公民投票事項。」第6 條規定：「下列事項，應經委員會議決議：…三、違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰。…（第2項）前項決議與法律或法律授權之法規或上級機關之命令牴觸者，無效；依該決議辦理之事項，上級機關得予以函告無效、撤銷、廢止、變更、代行公告或為其他必要之處置。」故中選會組織法公布施行後，有關違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰事項，應經被告委員會議決議。被告雖依中選會組織法第9 條授權訂定選委會組織準則，規定直轄市及縣（市）得設選舉委員會，且關於違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰事項，應經直轄市、縣（市）選舉委員會議決議，惟於選委會組織準則第6 條第2 項明定：直轄市、縣（市）選舉委員會議所為決議如與法律或法律授權之法規或上級機關之命令牴觸者，係屬無效，且為上級機關之被告，對於依該決議辦理之事項，得予以函告無效、撤銷、廢止、變更、代行公告或為其他必要之處置，以貫徹被告依中選會組織法第6 條第3 款所定職權之行使。系爭節目關於嘉義縣長選情之內容，已構成在投票日從事助選活動之行為，而違反選罷法第56條第2 款規定，業如前述。而嘉義縣選委會所為第
236 次、第240 次會議關於系爭節目不予裁罰之決議，乃以系爭節目係以公正、公平原則進行平衡報導為其理由，有該
2 次決議內容附原處分卷第12、22頁可稽；然依選罷法第49條第3 項規定：「廣播電視事業從事選舉相關議題之新聞報導或邀請候選人參加節目，應為公正、公平之處理，不得為無正當理由之差別待遇。」原告民視公司報導與選舉有關之新聞時，本應公正、公平處理，不得對候選人有差別待遇，則嘉義縣選委會上述2 次決議，僅因系爭節目上述內容未違反選罷法第49條第3 項規定，即遽認其亦與選罷法第56條第
2 款規定無違，尚有未洽。是被告依中選會組織法相關規定授權發布之選委會組織準則第6 條第2 項規定，行使其上級機關指揮監督之權限，因而撤銷嘉義縣選委會第236 次、第240次會議決議，自難認有何逾越權限之違法。
⑵次查，被告另以99年7 月27日中選法字第0993500114號函，
將系爭節目光碟送交9 個縣（市）選舉委員會，請其就該節目播送各該縣（市）候選人造勢活動部分依法裁處，惟其中
8 個縣市選舉委員會均向被告查報未涉及違法，至南投縣選舉委員會則認為主觀上無法證明有助選意思等情，有原處分卷被證13所附被告第411 次會議紀錄可佐（見該會議紀錄第
13 頁 ）。然揆諸前引選委會組織準則第6 條第2 項規定之意旨，被告對於縣（市）選舉委員會議所為決議是否違反法律、法律授權之法規或上級機關之命令，既有審查權，則上述9 個縣（市）選舉委員會之意見，自無從拘束為上級機關之被告；況被告第411 次委員會議係因認系爭節目有關其他縣市報導，與業經裁罰之該節目關於嘉義縣長之選情報導，屬同一行為，有一事不二罰原則之適用，故決議不予裁罰，亦據上述被告第411 次會議紀錄第16至21頁載明，是以被告並非認為系爭節目有關其他縣市之報導未違反選罷法第56條第2 款規定而未予裁罰，原告另以系爭節目有關嘉義縣長以外之其他縣市長選情報導內容，經各該縣市選舉委員會認為並無違法，且未經被告決議處罰，主張系爭節目上述關於嘉義縣長選舉之新聞報導並未違反選罷法第56條第2 款規定，仍難採憑。
⒌再查，被告抗辯其曾於98年11月17日，對行政院新聞局及通
傳會寄發中選法字第0983500234號函，請該2 機關轉知所管媒體傳播事業，有關98年縣（市）議員、縣（市）長、鄉（鎮、市）長等選舉應行注意事項等語，為原告所不爭執，復有該函文附訴願卷內可稽。觀諸該函說明二第㈣項載明：「本法（按即選罷法）第56條第2 款規定，政黨及任何人，不得於投票日從事競選或助選活動。是故投票日當日（凌晨零時起），各廣電媒體及報紙雜誌不得為任何選舉宣傳廣告。」等語，則原告民視公司對其不得於縣市長選舉投票日從事助選活動一事，顯然知之甚稔。加以原告民視公司與田再庭前因違反總統副總統選舉罷免法有關政黨及任何人不得於投票日從事任何競選或助選活動之規定，經被告裁處罰鍰，其
2 人對該罰鍰處分所提行政訴訟，由本院94年度訴字第856號判決駁回，原告2 人所提上訴，復經最高行政法院97年度判字第200 號判決駁回而確定等情，有本院前案查詢表附本院100 年度訴字第469 號卷第5 頁足憑，是原告民視公司先前既曾因於公職人員選舉投票日當日為特定候選人進行助選活動，而遭被告處罰，自當提醒與監督嗣後製播選情報導節目之職員及受僱人注意，不得再有相同之違法情事，惟負責製播系爭節目之原告民視公司職員及受僱人，明知投票日不得從事助選活動，仍於該日播出之系爭節目有關嘉義縣長選舉部分，以明顯超出其他候選人甚多之時間，報導特定候選人於選舉前夕之造勢晚會上有現任縣長配偶下跪助選，及該候選人遊街拜票與接受訪問之新聞，其等有利用上述節目內容幫助該特定候選人當選之故意，實甚為明確，則依行政罰法第7 條第2 項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」應推定原告民視公司亦係故意違反選罷法第56條第
2 款規定，從而被告依同法第110 條第5 項前段規定對原告民視公司裁罰，自無不合。
⒍復按行政罰法第1 條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、
沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」選罷法第110 條第6 項後段規定：政黨、法人或非法人團體違反第56條規定者，依同條第5項規定，併處罰其代表人及行為人，核屬行政罰法第1 條但書之「其他法律有特別規定」。原告民視公司有違反選罷法第56條第2 款規定之情事，已如上述，被告依前引選罷法第
11 0條第6 項後段規定，併予處罰其代表人即原告田再庭，洵屬有據。原告田再庭雖主張：伊實際上從未過問公司運作，原告民視公司縱有疏失，亦不得直接歸咎於伊云云。惟查，原告田再庭既係原告民視公司之代表人，依法自應負善良管理人之注意義務，對於原告民視公司之業務經營，本不得置之不理，否則，即有未盡其善良管理人注意義務之重大過失。尤以，原告民視公司所經營者乃屬大眾媒體之傳播事業，其公司代表人就其公司所播放之節目內容是否涉及違法，自有注意防範之義務，且關於系爭節目之播放內容亦應有事前審查之制度，並非不能注意。是原告田再庭主張其從未過問原告民視公司之運作，主觀上並無故意或重大過失等情，顯係推諉之詞，自無足取。
㈡被告依據選罷法第110 條第5 、6 項規定，以原處分對原告
2 人各裁處罰鍰100 萬元，因將與原告民視公司違反選罷法第56條第2 款規定無關之事實列入考量，而屬違法：
綜上，原告民視公司既有上述故意違反選罰法第56條第2 款所定行政法上義務之行為，被告即得依同法第110 條第5 項前段及第6 項後段授與其行使之裁量權限，對原告民視公司及其代表人即原告田再庭裁處罰鍰。惟按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第4 條第2 項及第201 條分別定有明文。質言之，撤銷訴訟之目的在撤銷違法之行政處分，行政機關裁量權之行使，須在法令授權範圍內始為合法，如有逾越裁量權限或濫用裁量權力而為行政處分者，不論其為積極的作為或消極的不作為，均屬違法，以此情形為限，行政法院得加以審查及撤銷，以限制行政法院之職權，並確保行政機關裁量權之合法行使（參照行政訴訟法第201條立法說明）。學說上固然承認行政機關就不確定法律概念及某些性質之事件，享有「斷判餘地」，但並非表示完全排除司法審查。行政機關行使判斷餘地權限之際，倘未充分斟酌相關之事項甚或以無關聯之因素作為考量，或者判斷係基於不正確之事實關係等情形，即屬違法，行政法院自得予以撤銷。經查，依原處分「違法事實及理由」欄所載：「民視公司新聞台98年12月5 日製播之『民視十一點新聞』節目，播送候選人造勢活動內容，違反公職人員選舉罷免法第56條第2 款不得於投票日從事助選活動之規定，考量其多次及部分內容反覆播送等情節，依同法第110 條第5 項（及第6 項）規定，處民視公司（及其代表人田再庭先生各）新臺幣
100 萬元罰鍰。」等語，可知被告係因原告民視公司於系爭節目「多次及部分內容反覆播送等情節」，作為裁處原告2人各100 萬元罰鍰之依據；又原處分所謂「多次及部分內容反覆播送等情節」，係指：系爭節目就嘉義縣長選情部分，分別播送張花冠、翁重鈞及蕭登標3 人於投票日前夕之造勢晚會、遊街拜票及候選人前往投票時之訪談，且有現任縣長配偶於造勢晚會為候選人下跪之助選內容，構成多次助選活動。又候選人張花冠之助選態樣，包含多次造勢晚會、遊街拜票及2 次縣長配偶下跪助選畫面；候選人翁重鈞亦有2 次遊街拜票畫面，構成部分內容反覆播送等情，除據被告於
101 年12月19日所具補充答辯狀載明（見本院訴更一字卷第30頁反面）外，復經其訴訟代理人於本院102 年1 月29日準備期日再次陳述明確（見本院訴更一字卷第60頁）。由此觀之，被告據以對原告民視公司及田再庭各裁罰100 萬元之事實，除系爭節目中有關候選人張花冠於投票日前夕之造勢晚會、遊街拜票及投票完畢後之訪談外，尚包括另2 名候選人即翁重鈞及蕭登標於投票日前夕遊街拜票之畫面。然承前所述，系爭節目有關嘉義縣長之選情報導，所以違反選罷法第56條第2 款規定，乃因其內容明顯將焦點集中於特定候選人即張花冠，不僅以明顯多於其他候選人之篇幅，報導其選前造勢活動，且於投票當日僅對其進行訪談，任其再次強調參選訴求；申言之，系爭節目僅有報導張花冠於投票日前夕之造勢晚會、遊街拜票及投票日當日之訪談等內容，始構成選罷法第56條第2 款所禁止之助選行為，而為被告對原告2 人裁處罰鍰時所應斟酌之事實，被告卻將系爭節目另播送候選人翁重鈞及蕭登標2 人於投票日前夕拜票之內容，亦認為係原告民視公司於投票日所從事違法助選行為之一部，進而以系爭節目有「多次」及「反覆播送」違反選罷法第56條第2款規定之內容為由，裁處原告2 人各100 萬元罰鍰，乃將與原告民視公司違反前揭選罷法規定無關之事實，亦列為裁罰時所考量之因素，則其裁量權之行使所根據之事實基礎，顯非正確，揆諸前揭說明，自屬違法，應予撤銷。
六、綜上所述，原告民視公司製播之系爭節目，關於98年嘉義縣長選情報導之內容，固有違反選罷法第56條第2 款規定之情，惟被告對原告2 人裁處罰鍰時，將與原告民視公司上述違法行為無關之事實列為考量因素，自非合法，訴願決定未予糾正，亦有未合，應由本院予以撤銷，由被告另為適法之處分。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 3 月 27 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳姿岑法 官 鍾啟煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 3 月 27 日
書記官 李建德