臺北高等行政法院判決
101年度訴更一字第123號
102年2月21日辯論終結原 告 佳昭企業有限公司代 表 人 吳佳蔚（董事）訴訟代理人 紀亙彥律師被 告 國防部軍備局中山科學研究院代 表 人 金壽豐（院長） 通訊處同上訴訟代理人 李新睿 通訊處同上上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國99年3 月19日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決後，經最高行政法院部分廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用（除確定部分外）均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國92年間參與被告辦理之「雷達測試機等2 項（XC92A28P）」採購案（下稱系爭採購案），涉有政府採購法第87條第5 項前段之意圖影響採購結果而借用他人名義或證件投標之犯行，經臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）於98年
7 月22日以94年度訴字第2154號刑事判決，判處罰金新臺幣（下同）30萬元減為15萬元，並於98年8 月6 日以桃院永刑公94訴2154字第0980026573號函檢送上開判決正本通知被告。被告乃據以98年12月23日備科設供字第0980017280號函，通知原告有政府採購法第101 條第1 項第6 款規定之情事，將刊登政府採購公報；並於同日以備科設供字第0980017281號函（下稱原處分），通知原告因其有政府採購法第87條第
5 項規定之情事，依同法第31條第2 項第2 款規定辦理追繳押標金計18萬9 千元。原告對被告上開2 通知不服，提出異議，復不服被告99年1 月12日備科設供字第0990000465號函之異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經審議判斷駁回後，遂向本院提起行政訴訟。案經本院以99年度訴字第1171號判決（下稱原判決）駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院101 年度判字第787 號判決將原判決關於駁回原告請求撤銷被告所為追繳押標金之處分暨該訴訟費用部分均廢棄，發回本院更為審理，其餘上訴駁回（即關於通知將刊登政府採購公報部分已告確定）。
二、本件原告主張：㈠依政府採購法第31條第2 項第2 款規定，就借用及容許他人
借用名義及證件參與投標者，固與違反同法第87條第5 項之構成要件相同，然並無同法第101 條第1 項第6 款之以犯第87條之罪，經第一審為有罪判決者相同之要件規定。最高行政法院101 年度判字第787 號判決業認本件追繳押標金之請求乃公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅，即有行政程序法第131 條之適用。被告稱所為管制性不利處分無行政程序法之適用，與法不合。被告固以政府採購法第101 條第1 項第6 款規定為抗辯，並認其裁處權係於第一審判決有罪後始發生，惟政府採購法之初次立法係於87年5 月27日，嗣經歷次修正，然該等條文於91年2 月6日修正完畢後，即未再修正。本件於92年間所發生違反行政法上義務之行為，被告直至98年始為裁罰，已罹於時效。㈡法務部調查局於92年8 月5 日、同年月14日向被告調閱、影
印系爭採購案之卷證，有相關資料可稽，當時被告職員劉○忠涉犯共諜案，及因通訊監察而發現其違反政府採購法，於92年8 、9 月份之報章中喧騰一時；又劉○忠之辦公處所於同年9 月1 日遭搜索，該等搜索及調取資料均有被告人員及政戰部軍紀調查組人員陪同在場。被告於當時即已知悉系爭採購案涉及違反政府採購法之情事，非如被告抗辯直至桃園地院刑事庭為第一審判決後始知悉。況桃園地院受理94年度訴字第2154號貪污等案件，向被告函查劉○忠任職所屬資訊通信研究所之採購業務職掌範圍，及國軍採購作業規定、採購作業程序及開標程序，被告95年3 月22日回函說明並檢附資料。既認該等追繳押標金之行為，即屬行政機關依政府採購法所行使之公法上請求權，依法應於得為請求之時起算5年，如逾時效即生當然消滅之法效果。
㈢原告所呈新聞報導中，已載明「劉○忠涉嫌協助多家廠商圍
標，並護航、勸退其他廠商」，桃園地院搜索票應扣押之物欄載明「違反政府採購法……」，扣押物品收據亦載明因偵辦「違反政府採購法」案件，在在指向劉○忠有包庇圍標、護航、勸退其他廠商之違反政府採購法嫌疑，然據被告內部調查，竟均無對相關廠商進行訪談、了解，亦無對相關承辦人進行訪談調查，僅以書面檢查文件，提出所謂「計畫申購階段，案內採購項量需求未簽奉核定，逕行申購，作業程序不符『本院財物勞務採購先期規劃及計畫申購階段作業程序』7.1.1 節規定，應檢討改進」。被告未依行政程序法第36條至第43條規定，行使應為之調查，就此等機關知情後，怠為行使行政程序法上調查權之不利益，加諸人民，藉以延長行政處分之時效，使人民權利陷於不安之狀態，即與政府採購法之立法目的不合。
㈣本件追繳押標金之請求，其時效之起算點應自被告知悉或可
得知悉之92年8 月起算，至98年12月被告對原告行使公法上之請求權時，已逾5 年時效，被告之公法上請求權已因時效完成而消滅。被告另提出之案件，與本件情況不完全相同，承辦人亦與本案不同，基於個案正義之原則，應不得援引類比等情。並聲明求為判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於追繳押標金部分。
三、被告則以：㈠追繳押標金，係招標機關得對廠商所繳納之押標金不予發還
，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」，與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊（最高行政法院98年度裁字第1382號、98年度裁字第2704號裁定參照）。職是，被告對原告所為強制追繳押標金之處分，固為不利處分，但不屬於行政罰法所稱之行政罰處分，自無該法第27條關於時效期間規定之適用，並經鈞院99年度訴字第1171號判決肯認在案。
㈡有關原告借用他人（即馬○有限公司及江○有限公司）證件
投標之行為，業據桃園地院94年度訴字第2154號判決後，以98年8 月6 日桃院永刑公94訴2154第0000000000號函送刑事判決書，被告於98年8 月10日收受後，始以原處分通知原告借用他人名義或證件投標之行為，違反政府採購法第31條第
2 項第2 款之情形，被告追繳系爭押標金，核屬有據。本案會請被告所屬採購單位（設施供應處），請其查明被告於發還原告押標金後，「曾否接獲檢舉而得知原告借用他人名義或證件投標之事實」，經採購單位回覆略以：「⒈本院非招標文件投標須知表列之檢舉單位。⒉經查系爭採購案卷，於發還押標金時並未接獲檢舉而得知佳昭公司借用他人名義或證件參與投標之書面資料。」故被告所屬採購單位於系爭採購案卷內，並未查知被告有接獲檢舉而得知原告借用他人名義或證件投標之事實。
㈢針對原告行政訴訟準備書狀所附證物之說明：
⒈「調印案卷簽文暨附件影本乙件」部分：審視該簽文及附件
影本均有敘及系爭採購案（XC92A28P），惟92年間法務部調查局海員調查處人員係因「業務需要」調取該等採購案卷，被告人員對於調查局人員為何會調取採購案卷之原因，均無法知悉，僅得配合供其攜回參辦。再針對該條簽內敘及92年間法務部調查局海員調查處調印系爭採購案及「XC92184P」「XU92E28P」「XC92181P」「XC92C30P」等5 件採購案卷，
5 件均經被告停權、追繳押標金，除本案外，其他3 案分經原告或佳○企業有限公司（下稱佳○公司）提起行政訴訟，經鈞院判決後，業經最高行政法院分別（裁）判確定：⑴「XU92E28P」（即旋轉接合器等2 項）採購案，得標商佳○公司，代表人張○珮，佳○公司循序提起行政訴訟，分別經鈞院99年度訴字第1341號、最高行政法院101 年度判字第625號判決駁回。⑵「XC92181P」（即接頭與電纜線等16項）採購案，得標商即原告，代表人吳佳蔚，原告循序提起行政訴訟，分別經鈞院99年度訴字第1172號判決駁回、最高行政法院100 年度裁字第129 號裁定駁回。⑶「XC92C30P」（即電纜線等5 項）採購案，得標商即原告，代表人吳佳蔚，原告循序提起行政訴訟，分別經鈞院99年度訴字第1170號、最高行政法院100 年度判字第1474號判決駁回。
⒉「報載資料影本3 件」部分：報載資料為「共諜案外案，檢
調搜索中科院」及調查當時被告之員工劉○忠、陳○良等人，均為報載資料，非檢舉資料，且資料中均未提及購案廠商之名銜。退步言之，依前開報載資料之案情，均未提及原告之名銜，是前開報載資料與本案無涉，被告當時（92年間）自亦無從得知原告是否有借用他人名義或證件投標之事實。⒊「桃園地院搜索票暨附件影本乙件」部分：此份文件僅得證
明劉○忠曾因涉嫌違反政府採購法案件，經桃園地院搜索乙事，與本案爭點「原告是否有借用他人名義或證件投標之事實」無涉。
㈣關於當時被告有無進行行政調查及相關資料：
⒈經被告法務單位以會辦單方式，會請被告採購單位（即設施供應處）及監察單位（即軍紀監察處），獲覆意見略以：
⑴設施供應處：本案於92年間經法務部調查局海員調查處調
取相關採購案卷，基於偵查不公開，被告無從判斷案情及進度，更無法得知是否有廠商牽涉，直至桃園地院98年8月6 日處刑審結後函知被告，被告始知悉所有案況，並依上開判決將投標商（即原告）刊登政府採購公報及追繳押標金事宜。設施供應處於92年調查局調取案件起，至接獲法院98年判決期間，未接獲調查局或法院之相關函文資料，故無相關資料可提供。
⑵軍紀監察處：法務部調查局海員調查處92年8 月13日，因
業務需要，要求調印系爭採購案及「XC92184P」「XU92E28P」「XC92181P」「XC92C30P」等採購案資料，軍紀監察處當時由組長齊光榮上校參與陪同至設施供應處辦理調閱資料事宜。法務單位會請提供本案有無行政調查報告等相關資料乙節，經依被告檔案管理系統，以購案號「XC92A28P」（即系爭採購案）「雷達測試機」「佳昭」「劉○忠」等相關字詞，查詢檔案管理資料，與本案有關資料乙件（即被告92年9 月10日泰澧字第0920012131號令稿暨其附件購案清查情形）。
⒉案經審視被告軍紀監察處提供92年度之相關資料，係被告監
察單位對於系爭採購案於法務部調查局海員調查處調取相關採購案卷後，發動全面清查之機關行政調查措施及作為，清查情形及結果為：採購作業程序不符院內計畫申購階段作業程序，建議採購單位應檢討改進。惟清查結果並未發見相關廠商有影響採購公正情事之違反政府採購法行為，僅為發現被告內有採購作業疏失，顯與原告所提「被告於92年8 月份後即有可能知悉原告有違反政府採購法情事」不符。
㈤原告於92年間參與系爭採購案，其借用他人名義或文件投標
之行為，於98年7 月22日始經桃園地院刑事判決，並於98年
8 月6 日以桃院永刑公94訴2154字第0980026573號函檢送上開刑事判決予被告。被告迄98年8 月10日收受刑事判決書後，始確認知悉原告有另行借用他人名義或證件投標之情事，並以原處分通知原告辦理追繳押標金事宜，被告對於追繳押標金之請求，並未逾5 年之公法上請求權時效等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭採購契約（第33-40頁）、桃園地院94年度訴字第2154號刑事判決（第44-65 頁）、原處分（第67頁）、被告99年1 月12日備科設供字第0990000465號函（第68-69 頁）、工程會99年3 月19日訴0000
000 號採購申訴審議判斷書（第16-19 頁）、原判決（第119-129 頁）附原判決審理卷；及桃園地院98年8 月6 日桃院永刑公94訴2154字第0980026573號函（第63頁）、最高行政法院101 年度判字第787 號判決（第9-16頁）附本院卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告以原告有政府採購法第87條第5 項規定之情事，依同法第31條第
2 項第2 款規定辦理追繳押標金，是否適法有據？㈠按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為
廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條第3 項定有明文。查本件發回更審前本院原判決所持見解（即追繳押標金之處分，不屬於行政罰法所稱之行政罰處分，無該法第27條關於時效期間規定之適用之見解），業經最高行政法院101 年度判字第787 號判決所為廢棄理由之法律上判斷中表明：「……投標廠商繳納押標金目的，在於確保投標之公正，此係辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法行為介入。上開追繳押標金之規定，係屬公法上的請求權，依行政程序法第131 條第1 項規定：『公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。』惟上開時效應自何時起算，行政程序法並未規定，即應類推適用民法第128 條之規定，依該條前段規定：『消滅時效，自請求權可行使時起算。』是追繳押標金之請求權時效，即應自請求權可行使時起算。……」則本院審理本件更審案，自應受最高行政法院所為前開廢棄理由之法律上判斷之拘束。
㈡又「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押
標金；……」「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。」「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3 年以下有期徒刑，得併科新臺幣100 萬元以下罰金。」為政府採購法第30條第1 項前段、第31條第2 項第2 款、第87條第5 項前段所明定。查系爭採購案業依上開第30條及第31條規定，於投標須知第44條及第53條第2 款，明定投標廠商須繳納押標金，及投標廠商另行借用他人名義或證件投標者，其所繳納之押標金不予發還，其已發還者，並予追繳，有該投標須知附工程會審議卷足稽。
㈢最高行政法院101 年度判字第787 號判決係以：「本件被上
訴人（即被告，下同）發還押標金後，曾否接獲檢舉而得知上訴人（即原告，下同）借用他人名義參與投標之事實，即影響被上訴人可得行使追繳請求權時間之起算點，原判決未予調查並予敘明，自有應予調查之證據未予調查之違法；且此部分關係請求權時效是否完成之認定，亦即影響本案判決之結果，自應予以查明。」為由，將原判決關於駁回原告請求撤銷被告所為追繳押標金之處分暨該訴訟費用部分均廢棄，發回本院更為審理。
㈣原告主張法務部調查局於92年8 月間即向被告調閱本案卷證
資料，並對被告之辦公處所為搜索，其調閱卷宗或搜索票之事由均記載「違反政府採購法」，被告未依行政程序第36條行使應為之調查行為，與政府採購法之立法目的不符，且被告於該時即已知悉系爭採購案涉及違反政府採購法之情事，本件追繳押標金請求之時效起算點，應自被告知悉或可得知悉之92年8 月起算，至98年12月被告對原告行使公法上之請求權時，已逾5 年時效，被告之公法上請求權已因時效完成而消滅云云。惟查：
⒈上開最高行政法院101 年度判字第787 號判決部分廢棄發回
理由已指明「被告發還押標金後，曾否接獲檢舉而『得知』原告借用他人名義參與投標之事實」影響被告可得行使追繳請求權時間之起算點及請求權時效是否完成之認定。而所稱「得知」應係指明知及確實知悉原告有借用他人名義或證件投標之違法情事，始足當之，倘僅懷疑有該違法情事而未經調查確實者，尚難謂被告已「得知」該違法情事而開始計算其可得行使追繳請求權時間之起算點。
⒉原告所提證一即「調印案卷簽文暨附件影本」，其上記載「
法務部調查局海員調查處人員92年8 月13日……因業務需要，要求調印本院『XC92A28P（即系爭採購案）』『XC92184P』『XU92E28P』『XC92181P』『XC92C30P』等購案相關資料……於8 月14日簽收攜回參辦……」併附所需調印案卷全卷資料影本、調卷簽收單，該資料僅得證明法務部調查局海員調查處人員於92年間，因「業務需要」調印包含系爭採購案在內之5 件採購案卷，惟未能以之確切證明被告於調印資料當時已確知原告借用他人名義或證件投標之事實。
⒊原告所提證二即「報載資料影本3 件」，上載「共諜案外案
檢調搜索中科院－……涉嫌勾結特定廠商，掩護多家廠商進行圍標並勸退競標廠商圖利業者」「……中科院技術員陳○良涉嫌以特殊規格協助廠商圍標和綁標，或勸退部分廠商參加投標，讓特定包商得標。蒐證指出，陳○良至少操作兩起反潛機光電和電戰系統零組件採購案，圖利包商數百萬元，涉及貪污舞弊……」「……台灣中科院的部分，檢調繼前天約談和陳○良過從甚密的兩家業者，昨天再約談兩名曾接觸陳○良的某公司主管，釐清陳○良所涉及的中科院多起圍標案是否有院內高層涉案……」等語，該資料僅為傳聞資料，而非檢舉資料，尚難認斯時被告已確知原告借用他人名義或證件投標之事實。
⒋原告所提證三即「桃園地院搜索票暨附件影本」，僅得證明
被告所屬人員劉○忠曾因涉嫌違反政府採購法案件，經桃園地院搜索乙事，尚無從以之確切證明被告於搜索當時已確知原告借用他人名義或證件投標之事實。
⒌另被告所屬設施供應處（採購單位）表示：「系爭採購案卷
，於發還押標金時並未接獲檢舉而得知原告借用他人名義或證件參與投標之書面資料」「本案於92年間經法務部調查局海員調查處調取相關採購案卷，基於偵查不公開，無從判斷案情及進度，更無法得知是否有廠商牽涉，直至桃園地院98年8 月6 日處刑審結後函知，始知悉所有案況，並依上開判決將投標商（即原告）刊登政府採購公報及追繳押標金事宜」「於92年調查局調取案件起，至接獲法院98年判決期間，未接獲調查局或法院之相關函文資料，故無相關資料可提供」等情（見本院卷第61頁背面、第74頁）。此外，被告所屬軍紀監察處（監察單位）表示法務部調查局海員調查處於92年間，因業務需要，要求調印包含系爭採購案在內之5 件採購案卷，經其查詢檔案管理資料，與本案有關資料乙件，即被告92年9 月10日泰澧字第0920012131號令稿暨其附件購案清查情形，顯示其於法務部調查局海員調查處調取相關採購案卷後，發動全面清查結果，認系爭採購案之採購作業程序不符院內計畫申購階段作業程序，建議採購單位應檢討改進，而未發見相關廠商有影響採購公正情事之違反政府採購法行為，僅發現被告機關內有採購作業疏失等情（見本院卷第74頁背面－第75頁、第76頁）。從而，於原告未能舉出確切事證證明被告發還押標金後曾接獲檢舉而確實知悉原告借用他人名義參與投標之事實，自難僅執被告是否確實進行行政調查，而遽爾謂被告於有關機關調取案卷及搜索當時即確知原告借用他人名義參與投標之事實。
㈤原告涉有政府採購法第87條第5 項前段之意圖影響採購結果
而借用他人名義或證件投標之事實，係屬同法第31條第2 項第2 款規定之「投標廠商另行借用他人名義或證件投標」之情形，被告係於98年8 月10日接獲桃園地院以98年8 月6 日桃院永刑公94訴2154字第0980026573號函檢送該院98年7 月22日94年度訴字第2154號刑事判決書（見本院卷第63頁），始知原告有意圖影響採購結果而借用他人名義或證件投標之事實，則被告於98年12月23日依據政府採購法第31條第2 項第2 款規定，以原處分向原告追繳系爭押標金，且合法送達予原告，即未罹於行政程序法第131 條第1 項之5 年公法上請求權時效。
五、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原告有政府採購法第87條第5 項規定之情事，依同法第31條第2 項第2 款規定，以原處分追繳押標金，依上開規定及說明，於法洵屬有據，且未罹於行政程序法第131 條第1 項之5 年公法上請求權時效；異議處理結果、申訴審議判斷遞予維持原處分，俱無違誤。原告猶執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 14 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 曹瑞卿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 3 月 14 日
書記官 黃玉鈴