臺北高等行政法院判決
101年度訴更一字第134號
102年1月3日辯論終結原 告 林宗正
紀正時張益祥葉日安黃壬駿（原名：黃錦洲）詹帛霖共 同訴訟代理人 林憲同 律師
籃健銘 律師被 告 行政院原住民族委員會代 表 人 孫大川（主任委員）訴訟代理人 吳啟玄 律師
彭若鈞 律師吳啟豪 律師上列當事人間有關補償事務事件，原告不服行政院中華民國100年9 月21日院臺訴字第1000103507號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以100 年12月22日100 年度訴字第1380號判決駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院101 年9 月20日101 年度判字第848 號判決廢棄，發回本院更為審理，本院更為判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對原告林宗正就坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○號土地之地上物應作成准予補償之處分。
被告對原告紀正時就坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○號土地之地上物應作成准予補償之處分。
被告對原告張益祥就坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地之地上物應作成准予補償之處分。
被告對原告葉日安就坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○號土地之地上物應作成准予補償之處分。
被告對原告黃壬駿就坐落花蓮縣○○鄉○○段○、○○及○○地號土地之地上物應作成准予補償之處分。
被告對原告詹帛霖就坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地之地上物應作成准予補償之處分。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告等分別向財政部國有財產局（下稱國產局）臺灣北區辦事處花蓮分處（下稱花蓮分處）承租花蓮縣○○鄉○○段○、○、○、○、○○、○○、○○、○○、○○地號等9 筆國有土地（下稱系爭土地），租期自民國93年至103 年間。
嗣被告於94年11月3 日申請無償撥用花蓮縣○○鄉○○段○○號等228 筆國有土地（包含系爭土地），經行政院以94年11月15日院授財產接字第0940034564號函准予撥用，並於95年4 月27日辦竣土地管理機關變更登記，將管理者變更登記為被告。被告於取得土地管理權後，曾於95年間委託花蓮縣政府與花蓮縣○○鄉公所辦理系爭土地之地上物查估補償等相關事宜，惟迄未給付補償金。原告等爰於100 年2 月14日請求被告作成給付補償金之行政處分，因被告未作成處分，原告等遂依訴願法第2 條規定，提起訴願，並於訴願決定作成前，依行政訴訟法第5 條第1 項規定，逕向本院提起行政訴訟。嗣被告以100 年9 月13日原民地字第1001049411號函（下稱原處分）否准所請，行政院以100 年9 月21日院臺訴字第1000103507號訴願決定不受理。經本院以100 年12月22日100 年度訴字第1380號判決（下稱原判決）駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以101 年9 月20日101 年度判字第848 號判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：㈠被告於94年11月15日經核准撥用系爭土地，並於95年4 月27
日辦理變更管理機關完畢，取得撥用系爭土地之管理權，即應依土地徵收條例第6 條規定，徵收系爭土地上所種植之農作改良物並補償原告等之損失。
㈡原告等依國有財產法第44條第2 項、行為時（下同）國有不
動產撥用要點第6 點規定，得請求被告補償系爭土地之地上物。原告等與國產局訂定之國有地租賃契約中，係指承租人不得向出租人請求補償，並無排除承租人向被告請求補償。又國有財產法第44條第2 項所定「損失補償請求權」之公法上權利，能否以私法上之特約排除，法理上恐有爭議，另國有財產法第44條第2 項應解為原告等與國產局訂定之國有地租賃契約第14條第3 款「法令另有規定」之情形。
㈢被告既已申請撥用系爭土地，並致原告等遭國產局終止國有
地承租權租約，原告等自得依最高行政法院92年度判字第45
7 號判決要旨，類推適用土地徵收條例第19條、第31條之規定，向被告請求徵收補償系爭土地上之地上物。又原告等並無被告所稱之竊占國土情形，被告僅以自身片面之函文即主張原告等有竊占國土等情，誠屬無據。
㈣本件時效應自95年4 月27日被告完成土地無償撥用登記後，
被告方取得系爭土地之管理權限，原告始得對被告為損失補償之請求，故時效應自95年4 月27日起算。原告等於100 年
2 月15日請求被告為補償，自無罹於時效之問題。縱本件消滅時效自被告主張之94年12月16日起算，惟另案民事訴訟（臺灣花蓮地方法院99年度訴字第107 號，即100 年度玉簡字第31號）99年11月5 日之審理期日中，原告之訴訟代理人業主張以對被告之補償費用請求權，與被告請求之不當得利請求權抵銷，即屬時效完成前所為之請求，原告等並於6 個月內提起訴願，請求權消滅時效自已中斷，而無罹於時效之問題。又原告在該民事案的主張抵銷，係就整個補償請求權存在而為意思表示，所以就不會發生被切割僅就抵銷部分生效的問題。
㈤並聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告對原告林宗正就坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○ ○號土地之地上物應作成准予補償之處分。
3.被告對原告紀正時就坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○號土地之地上物應作成准予補償之處分。
4.被告對原告張益祥就坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○ ○號土地之地上物應作成准予補償之處分。
5.被告對原告葉日安就坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○號土地之地上物應作成准予補償之處分。
6.被告對原告黃壬駿就坐落花蓮縣○○鄉○○段○、○○及○○地號土地之地上物應作成准予補償之處分。
7.被告對原告詹帛霖就坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○ ○號土地之地上物應作成准予補償之處分。
三、被告則以：㈠公有土地之撥用是否造成人民財產之特別犧牲，應就事實探
究之，對撥用土地地上改良物之補償，不應直接比照土地徵收而予以補償，應視土地撥用對人民財產權侵害是否已達徵收之強度，並判斷是否比照土地徵收之方式予以補償。國有財產本較一般私人財產負有較高之社會義務，非公用國有財產之使用人亦受國有財產極高社會公益性之義務所限制。原告等於承租系爭土地時均已知悉系爭土地為國有地，且原告等與國產局簽訂之租賃契約，亦均表明相關之權利義務，故原告等對系爭土地及租賃契約得否繼續使用及存續之信賴，本較一般私人在自有土地上之使用收益情況不同。縱被告並未取得撥用土地，原告等亦需於103年6月30日租約到期後，依約騰空土地返還出租人，不得向放租機關要求任何補償。系爭土地雖於94年11月15日即因撥用而由被告取得管理使用權，但原告等仍繼續占有使用數年之久，有充裕時間妥適處理系爭土地上之作物，以維護本身之財產利益，實難謂系爭土地租賃契約遭終止，有何侵害原告等財產權核心，致渠等受有財產上之特別犧牲而需予以補償之情形。原告等不法行為已嚴重破壞國家法秩序，致生嚴重損害，被告要求原告等騰空系爭土地，係回復原有之法秩序，並無任何造成原告等損害之情事，系爭土地之撥用未造成原告等財產權之特別犧牲。
㈡原告等因系爭土地撥用而得向被告請求補償之5 年時效，至
遲應自94年12月16日起算，非自95年4 月27日起算，故原告等對被告補償請求權，至99年12月16日即因5 年時效完成而消滅。蓋最高行政法院判決固認原告於花蓮地方法院100 年度玉簡字第31號民事事件之99年11月5 日審理期日時向被告以損失補償之公法債權與該案不當得利債權為抵銷，故原告之損失補償請求權時效因類推適用民法第129 條第1 項請求之規定而中斷。惟查：
⒈上開最高行政法院判決認為訴訟代理人僅於代理權之範圍內
所受他造之行為，直接對本人發生效力，顯見該案原告之訴訟代理人之代理權，至多僅能於該案原告起訴之範圍內，直接對該案原告發生效力。易言之，超過該案起訴部分之金額，顯非該案原告之訴訟代理人之代理權所及。
⒉民事訴訟法第400條第2項規定：「主張抵銷之請求，其成立
與否經裁判者，以主張抵銷之額為限，有既判力。」可知，抵銷縱屬請求權之行使，亦至多僅在主張抵銷之範圍內生效，且性質屬一部請求，故依最高法院98年台上字第511 號判決理由所示：「為一部請求者，就實體法而言固得自由行使該一部債權，惟在訴訟法上乃為可分之訴訟標的，其既判力之客觀範圍仍以該起訴之聲明為限度，且祇就該已起訴部分有中斷時效之效果。從而因一部請求而起訴之中斷時效，並不當然及於嗣後將其餘殘額擴張請求之部分。」，縱原告之損失補償請求權因主張抵銷而符合民法第129 條第1 項「請求」之時效中斷原因，亦至多僅在原告於臺灣花蓮地方法院上開案件內主張抵銷之債權範圍內生效。因此，未於原告主張抵銷範圍內之損失補償請求權，並不生時效中斷之效果。⒊最高行政法院發回意旨所稱「上訴人林宗正、張益祥、葉日
安、黃壬駿等人，遭花蓮地院以99年度訴字第259 號為有罪判決之判決書，該案事證是否對本案生有影響，本件既經發回，宜由原審併為調查認定。」，因民法第339 條規定：「因故意侵權行為而負擔之債，其債務人不得主張抵銷。」，故原告係因故意侵權行為而負擔之債，如原告果有刑事不法行為，依民法第339 條規定，原告顯不得主張抵銷。故如原告均遭判決有罪確定時，原告之抵銷主張顯不合法。
㈢又由花蓮地方法院100 年度玉簡字第31號民事簡易判決主文
所示可知，本案原告林宗正、紀正時、張益祥、葉日安、黃壬駿（原名：黃錦洲）及詹帛霖等僅分別需支付本案被告新臺幣（下同）31,389元、21,248元、14,703元、61,187元、20,600元、23,531元，故縱原告有主張抵銷之情事，至多亦僅在上開範圍內產生中斷時效之效力。因此，原告其餘之請求均因時效屆至而消滅。
㈣依國有財產法第44條第1 項、第2 項規定，非公用財產租賃
，承租人僅於出租人解除租賃契約後，承租人始得向出租人請求補償。本件原告等之租賃契約係遭國產局終止，並非解除，故原告等向被告訴請因「終止」系爭土地租賃權之補償，於法自有未合。次按國有不動產撥用要點第6 點規定係指必須拆遷補償之情形，但依原告等與國產局間之租賃契約可知，原告等於系爭土地之租賃契約終止後有騰空並返還土地之義務，自無所謂拆遷補償之問題。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：⑴被告否准原告系爭土地地上物撥用補償之申請，是否適法？⑵原告於99年11月5 日民事訴訟審理中以行使抵銷權之方式向被告為請求，是否發生中斷時效之效力？該請求之數額是否以抵銷權行使之範圍為限？茲分述如下：
㈠按「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保
個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。……。」、又「人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。……。」分別經司法院釋字第400號及第440號解釋在案。
㈡次按行為時土地法第26條規定：「各級政府機關需用公有土
地時，應商同該管市縣政府層請行政院核准撥用。」又關於國有不動產撥用，行政院定有國有不動產撥用要點，以為財政部國有財產局及相關機關學校適用之依據。該要點第6 點規定：「申請撥用機關應確實調查所需之國有不動產使用狀況及使用人之姓名、住所，且改良物必需拆遷補償時，除法有規定者外，申請機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。」次按國有財產法第44條規定：「（第1 項）非公用財產類之不動產出租後，除依其他法律規定得予終止租約收回外，遇有左列情形之一者，亦得解約收回：一、基於國家政策需要，變更為公用財產時。……。三、因開發、利用或重行修建，有收回必要時。( 第2 項) 承租人因前項第1 、第3 兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償。
其標準由財政部核定之。」又土地徵收條例第5 條、第6 條亦明定：「( 第1 項) 徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。……( 第2 項) 前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收公告之日起3 年內徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。……。」「需用土地人取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」㈢復按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為
廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第3 項定有明文。查本件發回意旨業已為下列之法律上判斷，本院自應以之為判決基礎，茲就發回意旨摘述如下：「
1.『（第1 項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。（第2 項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3 項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。』行政程序法第131 條定有明文。時效制度之目的，係為維持法律之安定性、尊重權利之既存現狀，避免因時間經過而發生舉證困難，致使法律關係長期處於不安定；權利人若任由權利長期處於停滯狀態，空有權利而不欲行使或任其無期限得行使權利，均非安定法社會秩序所望；因此時效制度係公法與私法之共通原理，均有存在之必要。公法上請求權，除行政機關可能對人民存在請求權外，人民對行政機關亦可能享有請求權，同需時效制度以維上述法安定性等目的。惟觀上開行政程序法第131 條規定，僅於第3 項就行政機關之請求權時效中斷事宜為規範，就人民之請求權時效中斷事宜則未規定，實為法律漏洞。查民法第129 條第1 項及第130 條規定：『消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。』及『時效因請求而中斷者，若於請求後6 個月內不起訴，視為不中斷。』上述公法請求權時效規定之法律漏洞，依法理自得類推適用性質相近之前揭民法規定加以填補。又民法第129 條第
1 項將請求與起訴並列為消滅時效之事由，可見涵義有所不同，前者係於訴訟外行使其權利之意思表示，後者則為提起訴訟以行使權利之行為。
2.依原判決確認之事實，上訴人(按即原告，下同)於兩造間花蓮地院100年度玉簡字第31號民事事件99年11月5日審理期日，曾由其委任之訴訟代理人主張以上訴人對被上訴人( 按即被告，下同) 之損失補償公法債權與該案不當利得債權為抵銷。雖係由上訴人委任之訴訟代理人發話為行使抵銷權之意思表示，並由被上訴人委任之訴訟代理人受此意思表示；依最高法院29年抗字第531 號判例意旨「訴訟代理人於其代理權之範圍內所為之行為，或受他造或法院之行為，均直接對於本人發生效力。」該抵銷之意思表示，雖非兩造本人親為，但既由兩造各自委任之訴訟代理人為發話及受話，依代理權之本旨，對兩造仍生直接之效力；又該項主張業經花蓮地院上開民事判決以上訴人主張抵銷之補償金屬公法上債權，與該事件之私法上債權性質不同，況該補償請求權是否存在於兩造間、補償金額之計算等問題，均非該院職權範圍，在上訴人循行政爭訟程序向被上訴人取得具體明確之補償金債權前，尚不得於該民事事件中主張抵銷為由，不予採據在案；雖尚無從認上訴人之補償請求權時效已因訴訟中主張抵銷而中斷，但於該訴訟中主張抵銷之對話意思表示到達被上訴人時，仍應認其時效有因請求而中斷情形。
3.被上訴人雖主張上訴人於民事訴訟之99年11月5 日以行使抵銷權方式向被上訴人為本件補償之請求，縱生請求權時效中斷事由，但上訴人未於6 個月內起訴，遲至100 年8 月13日始行起訴，類推上揭民法第129 條第1 項及第130 條規定，其時效視為不中斷，本件已罹於時效，不得再請求等語；查上訴人固係100 年8 月13日始提起本件課予義務訴訟，然依行政訴訟法第5 條規定可知，人民提起課予義務訴訟前，須經申請、訴願等前置程序，否則其訴為不合法。則申請及訴願程序既係人民合法提起課予義務訴訟以行使其公法上請求權之必要及準備期間，該段期間其請求事實乃處於持續狀態，並無任其權利停滯而不欲行使；是於類推民法時效因起訴而生中斷事由規定時，自應就公法課予義務訴訟之特質，將法律規定之申請及訴願等起訴前置程序或準備之期間，視為其權利係處於持續請求狀態，不予計入民法第130 條所定6個月內不起訴視為不中斷之期間，始符時效制度目的。本件上訴人除於99年11月5 日民事訴訟審理中以行使抵銷權之方式向被上訴人為口頭請求外，復於100 年2 月14日提出請求書向被上訴人為申請，旋於100 年4 月22日提起訴願，進而提起本件課予義務訴訟，自其時程以觀，該段期間上訴人之請求權乃積極、持續進行，本件公法上請求權自無被上訴人主張之因請求後未於6 個月內起訴，視為時效不中斷情形。
因此本院( 按為最高行政法院) 認為依原審認定之上述事實，本件上訴人所主張之公法上請求權並無因5 年間不行使而消滅情形。
4.復按公法上損失補償之意義，乃指國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人發生財產上之特別犧牲，從全體之公平負擔觀點，為調整該犧牲所為之財產補償之謂。同理，行政機關基於公益考量，撥用公（國）有土地與需地機關，致公（國）有土地管理機關依法終止其與人民間所訂定之非公用財產之租約者，宜認屬依法行使公權力造成特別犧牲之損失補償之一種態樣。至應給予何種程度之損失補償，我國憲法並未明定，惟參酌司法院釋字第425號、第440號及第516號等解釋意旨以觀，係採『相當補償原則』。而何種補償始謂相當，宜以考慮權利人受到逾越權利所負一般社會義務所受損害程度，客觀公平判斷之。上開土地徵收條例第6 條規定需用土地人取得經核准撥用之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用同法第5 條規定徵收之；暨國有財產法第22條( 按應為第44條之誤，下同) 第2 項規定承租人因同條第1 項第1 、第3 兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償，應屬上開解釋之體現。又上開國有財產法第44條第1 項就遇有第1 款『基於國家政策需要，變更為公用財產時』及其他2 款情形，均規定得『解約收回』；於符合第
1 款情形時，依最高法院52年臺上字第4031號判例意旨，固係因政府基於公法上之權力，使需用土地之機關取得該土地之權利，而該土地原使用人之權利因與此不能並存遂歸於消滅（終止）；惟解釋上自不因該法律關係消滅原因與條文用語『解約』不同，即認因權利不能並存歸於消滅情形不在該條補償規定範疇，否則該條第2 項關於承租人因前項第1 款規定，解除租約所受之損失，得請求補償之規定，將無以適用。另觀該條項規定並未明文必須由國產局辦理補償，且參酌前揭行為時國有不動產撥用要點第6 點規定，可知有權辦理補償業務之機關並非國產局而為被上訴人，此由本件被上訴人曾於95 年 間委託花蓮縣政府及○○鄉公所辦理地上物查估補償作業亦明。又此項補償規定，乃公法上之請求權，自不容以私法契約予以排除。查上訴人與國產局所訂國有耕地放租租賃契約書四、（十五）雖約定「租約終止時，承租人應騰空交還土地，除法令另有規定外，不得向放租機關要求任何補償。」然屬上訴人與國產局間私法約定，況該約定亦明文「除法令另有規定外」，始不得要求補償，上開國有財產法第44條規定，應認屬租約所稱之『法令規定』。
5.再以公地撥用後，上訴人之承租人權益即因租賃關係消滅而受侵害並有損失之可能，斯時其損失補償請求權已然發生而處於得請求狀態；至上訴人於系爭土地撥用與被上訴人後，未依租約約定主動交還土地繼續占用，甚或存有原判決所述之私自擴墾、濫墾行為，固非合法，然屬被上訴人得否請求上訴人交還土地並返還占用期間不當利得及依侵權行為請求損害賠償或移送刑事偵查之另事，兩者性質不同。原處分以上訴人與國產局之租約有上開不得要求補償約定，且國產局花蓮分處已以上開94年12月16日函通知終止租約，以上訴人本應騰空土地並不得要求任何補償為由，否准上訴人之申請，自非有據，原判決予以維持，亦有未洽。又系爭土地撥用前，上訴人本於與國產局間租約所生之租賃權而為使用，屬合法行為；其請求損失補償者，亦為該租賃權因國家撥用行政行為歸於消滅所受特別犧牲之損害。原判決以上訴人於承租當時，自租約即知其租賃權隨時有可能為國家任務所使用而遭終止，斯時應負騰空交還土地之義務，認上訴人顯無值得保護之利益，且上訴人於租賃關係消滅後繼續占用系爭土地乃違法行為，自無須補償，亦無行為時國有不動產撥用要點第6 點之拆遷補償問題等項，認被上訴人否准補償無誤，而駁回上訴人在原審之訴，要均不合首揭規定及說明，且與論理法則有違。」等語。
㈣依上開發回意旨，本院分別就本件之事實及其餘法律上判斷，說明如下：
1.查原告等分別向國產局花蓮分處承租系爭土地，租期自93年至103 年間。被告為保障原住民基本權利、恢復原住民部落傳統領域土地之人文、自然生態規劃及國土保育政策需要，由財政部層轉行政院，經行政院於94年11月15日以院授財產接字第0940034564號函核准撥用花蓮縣○○鄉○○段○ ○號等228 筆國有土地，合計面積1,328.3867公頃（包含系爭土地）；國產局於撥用核准後，其所屬花蓮分處於94年12月16日以台財產北花三字第0940015719號函知原告等：「……說明：一、依財政部國有財產局94年11月23日台財產局接字第094003 5818 號函交下行政院94年11月15日院授財產接字第0940034564號函辦理。二、先生所承租之旨述土地，經層奉行政院以前揭函核准行政院原住民族委員會（即本件被告）撥用在案，故自即日起貴我雙方之租賃關係依最高法院52年台上字第4031號判例要旨歸於消滅……」，並於95年4 月27日辦竣土地管理機關變更登記，將管理者變更登記為被告。被告於取得土地管理權後，曾於95年間委託花蓮縣政府與花蓮縣○○鄉公所辦理系爭土地之地上物查估補償等相關事宜，惟迄未給付補償金。因原告未於租賃關係消滅後，騰空並交還土地，且繼續占用，被告乃向花蓮地院提起民事訴訟請求原告等應返還占用期間相當租金之不當利得，該事件審理中，原告委任之訴訟代理人於99年11月5 日當庭向被告委任之訴訟代理人表示以撥用之損失補償債權與該民事債權主張抵銷，嗣復於100 年2 月14日向被告申請作成補償處分，且未待被告為本件駁回處分，即於100 年4 月22日向行政院提起訴願，復未待行政院作成訴願決定，即於100 年8 月13日提起本件行政訴訟。以上事實分別有國有耕地放租租賃契約書（發回前本院卷第17-24 頁）、撥用不動產計畫書（發回前本院卷第25-27 頁）、行政院94年11月15日院授財產接字第0940034564號函（發回前本院卷第28頁）、花蓮分處94年12月16日台財產北花三字第0940015719號函（發回前本院卷第47頁，原處分卷第22頁）、系爭土地登記第2 類謄本暨異動索引資料（發回前本院卷第29-46 頁）、花蓮縣政府95年
7 月24日府原地字第09501106820 號函（發回前本院卷第48-49 頁）、原告等100 年2 月14日土地撥用補償請求書及回執（發回前本院卷第50-52 頁）、原告等之訴願書及回執（發回前本院卷第53-64 頁）、被告98年6 月23日原民地字第0980029753號函送研商會議紀錄（發回前本院卷第67-77 頁）、原處分（第112-113 頁）、行政院100 年9 月21日院臺訴字第1000103507號訴願決定書（發回前本院卷第114-116頁）、花蓮地院民事庭言詞辯論筆錄( 本院卷第53頁）等影本附卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪認定。
2.則依發回意旨，原告等向國產局花蓮分處承租系爭土地，嗣因土地撥用予被告，並將管理者變更登記為被告名義，原告等之租賃契約即因撥用而終止，則依土地徵收條例第6 條規定，需用土地人取得經核准撥用之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用同法第5 條規定徵收之；暨國有財產法第44條第2 項規定，承租人因同條第1 項第1 、第3款規定，關於土地改良物因租賃契約「終止」所受之損失，原告自得請求被告補償。( 蓋租賃契約乃屬繼續性契約，如租賃契約存續期間發生租賃契約消滅之事由，乃係向後發生消滅之效力，性質上為「終止」，而非「解除」，惟均屬國有財產法第44條第2 項規範之範疇，要不影響該條項之適用。) 就此，被告稱本件原告等之租賃契約係遭國產局終止，並非解除，故原告不得請求補償云云，即不可採。再者，系爭土地撥用前，原告本於與國產局間租約所生之租賃權而為使用，屬合法行為；其請求損失補償者，亦為該租賃權因國家撥用而「提前」消滅所受特別犧牲之損害，自有國有財產法第44 條 第2 項規定之適用，與原租賃契約約定「租賃契約終止後原告有無騰空並返還土地之義務」無關。是被告稱國有不動產撥用要點第6 點規定係指必須拆遷補償之情形，但依原告等與國產局間之租賃契約可知，原告等於系爭土地之租賃契約終止後有騰空並返還土地之義務，自無所謂拆遷補償之問題云云，亦不可採。
3.又原告請求補償之權利，係屬公法上請求權，依行政程序法第131條規定，其時效為5年。又系爭土地係於94年11月15日經行政院核准撥用，其所有權人仍為中華民國（所有權並未發生得喪變更之情形），雖於95年4 月27日始辦竣管理機關為被告之變更登記（見發回前本院卷第29-46 頁），然此僅係釐清管理責任之用（見發回前本院卷第188-190 頁之內政部編訂「公地撥用作業手冊」內容），非公地撥用之生效要件。是至遲在國產局於94年12月16日函原告等系爭土地已奉行政院核准被告撥用，且原告等對系爭土地之租賃權歸於消滅後，原告等即可向被告請求相關補償，法律並未設其他限制，更不以系爭土地之管理機關變更登記為被告，始得向被告請求補償。是本件請求權時效應自94年12月16日起算（此觀原告等100 年2 月14日土地撥用補償請求書請求聲明所載原告等請求被告給付「土地撥用補償金及自94年12月16日起至給付日止按年息5%計算之利息」自明）。
4.查被告於取得土地管理權後，曾於95年間委託花蓮縣政府與花蓮縣○○鄉公所辦理系爭土地之地上物查估補償等相關事宜，惟迄未給付補償金。因原告未於租賃關係消滅後，騰空並交還土地，且繼續占用，被告乃向花蓮地院提起民事訴訟請求原告等應返還占用期間相當租金之不當利得，該事件審理中(按該事件原由臺灣花蓮地方法院以99年度訴字第107號審理，嗣因原告起訴請求被告給付總計851,193 元，於訴訟進行中變更為請求211,756 元，核屬減縮應受判決事項之聲明，故改分為100 年度玉簡字第31號，見前審卷第192 頁被告陳報狀) ，原告委任之訴訟代理人於99年11月5 日當庭向被告委任之訴訟代理人表示以撥用之損失補償債權與該民事債權主張抵銷，嗣復於100 年2 月14日向被告申請作成補償處分，且未待被告為本件駁回處分，即於100 年4 月22日向行政院提起訴願，復未待行政院作成訴願決定，即於100 年
8 月13日提起本件行政訴訟，分別有原告等100 年2 月14日土地撥用補償請求書、原告等之訴願書、花蓮地院民事庭言詞辯論筆錄等影本附卷可稽。依發回意旨，應認其時效因99年11月5 日之請求而中斷。
5.被告雖稱：訴訟代理人之代理權，至多僅能於該案起訴之範圍內，直接對該案原告發生效力，超過該案起訴部分之金額，顯非該案訴訟代理人之代理權所及；縱原告之損失補償請求權因主張抵銷而符合民法第129條第1項「請求」之時效中斷原因，亦至多僅在原告於臺灣花蓮地方法院上開案件內主張抵銷之債權範圍內生效，未於原告主張抵銷範圍內之損失補償請求權，並不生時效中斷之效果；又民法第339 條規定：「因故意侵權行為而負擔之債，其債務人不得主張抵銷。」，故原告係因故意侵權行為而負擔之債，如原告果有刑事不法行為，依民法第339 條規定，原告顯不得主張抵銷云云。惟查：
⑴如前所述，本件原告係依國有財產法第44條第2 項規定，請
求被告應作成准予補償之處分，其請求補償之權利，係屬公法上請求權，原告在提起課予義務訴訟時，亦係請求法院命被告作成一個准予補償之處分，雖其補償金額為可分，但其性質上仍為法律上單一之請求權。故原告訴訟代理人於民事訴訟為抵銷之意思表示時，縱其抵銷僅於起訴之範圍內發生效力( 蓋原告起訴聲明有固定之金額，抵銷當然不能超過起訴金額發生效力) ，但其既已表達單一補償請求之意思，自已發生全部中斷時效之效力。
⑵又民事訴訟之被告在訴訟中為抵銷之意思表示，因其已有行
使請求權之意思，故得認為「因請求」而發生中斷時效之效力。至於該民事訴訟之被告在實體法上有無抵銷權之存在？其抵銷權之行使是否合法？均屬另一問題。故縱該抵銷最後經審理後無法發生抵銷之效力，亦不影響前已發生中斷時效之效果。是被告上開所稱：原告經刑事判決有罪，為故意侵權行為而負擔之債，不得主張抵銷云云，亦不可採。
6.發回意旨另載「上訴人林宗正、張益祥、葉日安、黃壬駿等人，遭花蓮地院以99年度訴字第259 號為有罪判決之判決書，該案事證是否對本案生有影響，本件既經發回，宜由原審併為調查認定。」乙節。經查：花蓮地院99年度訴字第259號刑事判決原告林宗正、張益祥、葉日安、黃壬駿有罪，係認原告林宗正、張益祥、葉日安、黃壬駿分別共同犯詐欺得利罪，其犯罪事實係認林宗正、張益祥、葉日安、黃壬駿等人以詐術使國產局陷於錯誤而與渠等簽訂系爭租賃契約，此有該刑事判決書可稽( 參最高行政法院卷第63頁），該刑事判決並未認定租賃契約無效，且依民法第88條、第92條規定，因錯誤或受詐欺之意思表示僅為得撤銷，而非無效。本件國產局並未為撤銷之意思表示，系爭租賃契約於撥用前仍屬有效，附此敘明。
㈤綜上，被告為申撥機關，應依行為時國有不動產撥用要點第
6 點規定，負責與原告協議處理；原告在被告申撥之系爭土地種植農作物，且被告申撥時原告與國產局花蓮分處就系爭土地有耕地租約，被告應予協議補償。又原告之請求權時效，因已於99年11月5 日民事訴訟審理中以行使抵銷權之方式向被告為口頭請求，復於6 個月內為接續之申請、訴願，進而提起本件課予義務訴訟而生中斷時效之效果，其公法上請求權尚未罹於時效消滅，被告以原處分否准原告申請地上物撥用補償，洵有違誤，而訴願決定不受理，亦有未合，原告請求撤銷訴願決定及原處分，及請求被告就其各自承租土地之地上物應作成准予補償之處分，為有理由，應予准許。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 10 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 陳 心 弘法 官 陳 金 圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 1 月 10 日
書記官 劉 道 文