臺北高等行政法院判決
101年度訴更一字第66號
101年11月1日辯論終結原 告 中國電視事業股份有限公司代 表 人 林聖芬（董事長）訴訟代理人 李念祖 律師
朱百強 律師劉昌坪 律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 石世豪（主任委員）訴訟代理人 魏啟翔 律師
王純堂吳宜倫上列當事人間廣播電視法事件，原告不服被告中華民國98年6 月29日通傳營字第09841041290 號行政處分，提起行政訴訟，經最高行政法院發回更審，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、被告代表人原為蘇蘅，於訴訟進行中變更為石世豪，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。又原處分關於附款部分，係被告經聽證程序作成，依行政程序法第109 條規定，原告不服時，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序，合先敘明。
二、事實概要：原告為電視事業，因主要法人股東榮麗投資股份有限公司（下稱榮麗公司，持有原告44.5％股權）之主要股東余○○（持有榮麗公司72.98%股權）將股權全數讓予旺旺集團之旺旺食品股份有限公司（下稱旺旺公司），原告法人股東榮麗公司改派行使原告董事長、常務董事、董事，監察人及總經理職權之自然人代表，經勤業眾信會計師事務所代理，於民國97年12月26日及98年2 月10日分別以勤眾投資0000000 號及0000000 號函向被告申請變更許可。被告認榮麗公司為原告主要法人股東，並持有中天電視股份有限公司（下稱中天電視公司）68.12 ％股權，同屬旺旺集團之蔡合旺事業股份有限公司持有中國時報文化事業股份有限公司（下稱中時公司）100 ％股權，形成旺旺集團同時跨業經營電子媒體之無線電視台與衛星電視事業及平面媒體之報紙，有影響媒體多元觀點呈現之虞，而分別於98年5 月4 日及5 月8 日舉行預備聽證及聽證，並經被告98年5 月27日第301 次委員會議及98年6 月3 日第302 次委員會議決議，爰以98年6 月29日通傳營字第09841041290 號函（下稱原處分）為許可，並附加下列附款：「1.原告法人股東之榮麗公司，其指派於原告之法人董事、監察人代表，其兼任中天電視股份有限公司之董事、監察人者，應於3 個月內變更之，不得兼任。2.原告應於
1 年內設置至少1 名獨立董事。3.原告的部門經理以上之人員，不得兼任中天電視公司之職務。其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事。4.原告應在3 個月內成立倫理委員會，且每3 個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。5.原告（主頻、新聞臺、娛樂綜藝臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於3 個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。」且載明原告如不履行附款，被告得依行政程序法第123 條廢止許可處分。原告不服上開附款，遂提起行政訴訟。案經本院以97年度訴字第1714號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院100 年度判字第245 號判決，將原判決廢棄，發回本院更為審理。
三、原告主張略以：
（一）被告將組織法及立法目的之非作用法授權條文視為授權依據，顯然違背憲法已將涉及重大公共利益或基本人權限制之制度設計權力劃歸屬於立法者之權力分立原則，並徹底摧毀憲政主義法治國賴以存續之法律保留原則：
⑴原告對於促進社會多元意見之形成，並未持反對意見，
惟關鍵在於此項制度形成權力於法治國家，究係屬於立法機關或行政機關？大法官已於司法院釋字第613 號解釋理由書中明白揭示相關規範的制度形成權力並非屬於通訊傳播管理之行政機關，而係屬於立法者，此種國家機關權力分配原則不能因為行政機關認為現行制度有所缺漏或不足，即可化身成為立法機關，透過本質上與立法權完全不同之「行政裁量權」來取代立法之規範。
⑵原告為民營電視台而非公共電視台，陳新民大法官曾於
司法院釋字第678 號解釋之協同意見書中明確指出，民營電臺應享有「低密度管制」的自由，國家僅能為一般的合法性監督，不能為目的性及妥當性等的監督（Fachaufsicht）。特別是在民營電臺的執照取得是透過類似「價購」的方式，例如「標售」（繳交一定的權利金），就更具備類似於租賃，在一定的時間內可以類似財產的使用（使用權），也可準用憲法財產權保障所享有的「私使用性」（Privatnutzigkeit）原則－亦即財產標的可以為財產權人的私人利益而使用－，商業電臺便是此一目的之顯現。從而應當正視其取得經營權利所付出的代價，以及付出代價所應獲得的對價。經濟現實面的因素即應超過純粹道德與公益的訴求。陳新民大法官更進一步指出，即便係為促進「公營電臺」之多元化，亦應以法律加以規定。足證被告所稱之「組織、程序與實體規範之設計」應由法律加以規定，被告無權以本質上屬於「行政裁量權」之附款限制民營電視台之經營權。⑶系爭附款乃對原告憲法第11條基本人權之重大限制，除
大法官曾於司法院釋字第364 號及613 號解釋中認為經營廣播電視的權利應受憲法之言論自由所保障外，德國聯邦憲法法院亦認為，廣播電視經營自由係屬於言論自由之保障範疇，且認為廣播電視自由是一種主觀的「防禦權」，保障廣播電視經營者不受來自國家或其他社會團體的干預、引導與操縱。此項權利之主體，包括公共廣播電視台、民營廣播電視公司及與節目製作直接相關之工作人員，而其保障內涵，從製作資料之蒐集到播送行為皆涵蓋在內，亦涵蓋節目的「準備」與其他相關行為，廣播電視經營者，可以獨立自主且自我負責地決定節目種類與內容，包括政治、社會、經濟、文化、教育或娛樂性節目。系爭附款係對於原告之人事管理、業務經營方式及硬體設備如何利用所為之重大限制，被告以行政裁量權之附款限制原告之通訊傳播自由，不僅違反法律保留原則，其在許可董事、監察人身分變更之處分中附加附款，亦違反附款之基本法理及原則。
⑷被告引用鑑定人羅○○教授意見，指出蔡○○曾表示「
此次收購目的之一，是希望藉助媒體之力量，來推進兩岸關係的進一步發展」、「整體的方向可能對台灣民主產生不可預測的乃至負面的影響」，姑不論此等將個人意識形態列為處分考量因素已違反不當聯結禁止原則，其無非係欲以此主張蔡○○可能以會特定意識形態影響媒體之經營，惟此已顯與另鑑定人黃○○教授之鑑定意見有所牴觸及矛盾。再對照本案另一鑑定人瞿○○教授之意見：「余○○親自主導主筆會議，重要時刻並親自主稿中時社論，對台灣民主化有重大而具體的影響」、「在兩岸關係上，余○○提出大陸方面承認台灣國際生存空間的需求，採取外交休兵…台灣方面取消戒急用忍政策、開放三通…簽訂兩岸和平協定」，相較之下，究竟何者方為公平之判斷標準？⑸根據司法院釋字第443 號解釋所提出之「重要性理論」
，法律保留原則之適用密度，取決於所涉及之基本權利性質，及行政行為所涉及之公共利益是否重大，對於重要性越高的基本人權之限制，或所涉及之公共利益越重大，對於法律保留原則之適用密度即要求越高。就本案而言，系爭附款涉及對通訊傳播自由之限制，係屬於重要之基本人權，同時亦涉及被告所稱之促進多元化之公共利益，國家應給予最大程度之保障，故本案對於法律保留原則之適用自應採取嚴格之審查標準。傳播及法律學者石世豪教授，同時亦為被告之現任主委，曾明確表示現行法律並未授權被告得作成系爭附款。
⑹被告試圖將通訊傳播基本法第1 條、第13條，及國家通
訊傳播委員會組織法第1 條等凡是出現「多元化」之條文，均解釋為係本案之授權依據。然而，行政機關之組織法不得作為行為法之授權依據，係行政法學者之通說見解，且通訊傳播基本法第1 條及國家通訊傳播委員會組織法第1 條，僅係揭示各該法律之立法目的，如該等條文可作為被告限制通訊傳播自由之依據，則立法機關又何須於廣電三法中明定對於媒體事業之各項管制標準及管制手段？至於被告主張之通訊傳播基本法第13條規定，亦足證被告之權限僅係就提升多元文化「提出績效報告及改進建議」，如該等事項涉及法律的修正，則被告應係向立法機關說明法律之「修正方針及理由」，必須由立法機關循法定程序完成修法或立法之後，被告方可依法執行，通訊傳播基本法第13條甚至並未授權被告可就此等事項自行制訂法規命令。
⑺被告另援引通訊傳播基本法第16條規定，為其可附加系
爭附款之法律依據，惟該條規定之立法理由第1 項已明白表示：「鑑於本法係明定我國未來通訊傳播政策之基本方針及綱領，屬於共通性原則，實質之規範應於相關作用法加以落實……爰於第1 項規定於通訊傳播委員會成立後，相關部會及通訊傳播委員會應即依本法所揭示之原則，於兩年內修正通訊傳播相關作用法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法等；相關法規修正前，宜辦理公告及舉行聽證。」即已明確表示本法僅係規定基本方針及綱領，實質規範則必須落實於「作用法」中，而即使被告主張其於法規修正前有解釋法律之權，但被告係於95年2 月22日成立，其於98年6 月29日作成系爭附款，亦早已超過「法律明定」之2 年期間，被告於作成附款時亦公開表示：「NCC並將積極擬（修）訂針對跨媒體政策之規範，如董監事與部門經理以上人員不得兼任其他電視公司之職務、如設置至少一名獨立董事或限制跨媒體所有權實質控制等之經營要求，均將納入未來NCC （跨）媒體所有權政策的規範原則中。」顯然被告亦明知其作成系爭附款並無法律依據，而被告於98年間所自行委託之研究報告亦指出，對於媒體結合為實質審查須有法律依據，方符合法律保留原則之要求。是被告不僅恣意曲解上開法條之規定，更無視本條之立法理由，其將通訊傳播基本法第16條解釋為可作成系爭附款之依據，顯然違反法律明文規定。
⑻被告另以其為獨立行政機關，欲淡化在欠缺法律依據下
限制原告通訊傳播自由之違法性。惟眾所周知，被告當時設立之目的係為避免過去政府不當限制新聞自由，甚至將電視台當成政策宣傳工具之情形再度發生，亦即立法機關設置獨立行政機關之目的乃係為排除上級機關之政治干預，而非取代立法者對於限制人民自由權利事項方有權決定之權力分立基本原則，更非弱化法律保留原則對於基本人權之保障。大法官曾於司法院釋字第613號解釋中明確指出：「……承認獨立機關之存在，其主要目的僅在『法律規定範圍內』，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受『政治干擾』……」、「立法院原就有權經由立法與預算審議監督獨立機關之運作，綜合各項因素整體以觀，如仍得判斷一定程度之民主正當性基礎尚能維持不墜，足以彌補行政一體及責任政治之缺損者，始不致於違憲。」許宗力大法官於本號解釋之協同意見書中亦指出，設置通傳會之目的係為「去政治化」，因為通傳會所監督之通訊傳播媒體有形成公共意見，以監督政府及政黨之功能，因此通訊傳播自由對通傳會之應超越政治考量，免於政治干擾有更強烈要求，是立法者設計通傳會之組成，即有義務降低政治力之影響。許玉秀大法官於本號解釋之部分協同意見書中亦指出，如果從美國法制上獨立機關的建制與發展歷史來看，獨立機關的建制，並不是為了要限制總統的行政權，也不是要「獨立於國會」，更不能獨立於司法，而是要使獨立機關免於受單一政黨的控制。被告之「獨立」乃係獨立於上級機關在個案中之指揮監督，而非「獨立於國會」，更非有較大之空間可無須遵守法律保留原則。被告引用國家通訊傳播委員會組織法第1 條、第3 條、第4條、第6 條、第7 條、第8 條、第9 條規定，主張其可依據促進多元化之立法目的作成系爭附款云云，自不足採。
⑼廣播電視法第14條固規定：「廣播、電視事業之停播，
股權之轉讓，變更名稱或負責人，應經主管機關許可。」惟縱使被告將本案視為股權轉讓，廣播電視法施行細則第19條亦已對「股權轉讓案件」應審查之事項設有明文規定，並透過「持股比例之限制」來避免媒體經營權過度集中之現象，符合法定條件者依法即應准許，並無行政裁量權可言，如允許被告可以附款取代立法者所設計之法定條件，進而對業者課予各種法律所無之負擔，則憲政主義之法律優越及法律保留原則豈非形同具文？⑽依廣播電視法第21條規定，除明定節目內容之管制標準
外，亦於第41至第45條明定違反之法律效果，分別為「警告」、「罰鍰」、「停播」及「廢止許可」，故縱使節目不夠多元化係廣播電視法欲禁止之現象，且被告認為原告已違反義務，其亦僅得依上開規定對原告為處分。系爭附款針對節目內容，於此之外創設法律所無之不接受附款即「否准負責人變更」之法律效果，顯然不符合法律保留原則。是縱使被告所稱之多元化係與公共利益有關，正確之方式亦應係以修法方式為之，被告不得以本質上屬於行政裁量權之附款取代立法者之制度形成自由，否則顯然違背憲法已將涉及重大公共利益或基本人權限制之制度設計權力劃歸屬於立法者之權力分立原則，並徹底摧毀憲政主義法治國賴以存續之法律保留原則。
（二）被告以基本法及組織法之概括條款作成系爭附款，再以法院應尊重獨立行政機關為由主張應對系爭附款進行低密度審查，顯然違背法律明確性原則及權力相互制衡之憲法基本原則：
⑴現代民主法治國家以國會通過之法律為主要治理工具，
其內容必須明確而具有可預見性，否則不僅難以要求行政部門準確無誤的執行法律，亦難以期待司法機關作成符合立法意旨之裁判。縱認被告對股權轉讓案件享有行政裁量權，但行政裁量權之行使亦不能訴諸於抽象而無法使當事人事先知悉具體管制內容之立法目的，被告所使用之「人性尊嚴」、「多元化」立法目的，均屬於概括條款中之抽象法律概念，一部法律中的個別管制條文才是相對人可以清楚預見權利義務內容之規範條文，被告以無法使當事人事先知悉具體管制內容之概括條款為依據作成系爭附款，顯然違背法律明確性原則。
⑵促進多元化係被告作成系爭附款之最主要理由，惟所謂
促進多元化，係屬於立法目的之概括條款。被原告前副主委陳正倉曾公開表示，目前並沒有法律規定「跨媒體現象」，這次僅能以「附款」方式裁處，被告未來將對跨媒體產權交易、經營權移轉制訂一套「跨媒體法」，讓跨媒體經營有共同規範標準可依循。在「整部法律」尚未制訂完成，根本無法律規定之情形下，被告先以概括條款為作成附款之依據，再主張法院應尊重獨立行政機關而降低對系爭附款之審查密度，此顯已違背權力分立相互制衡之憲法基本原則。
（三）被告以本案曾經進行聽證程序為由，欲合理化其可以抽象之立法目的限制原告之通訊傳播自由，此更屬對於憲法上人權保障之認知有誤：
⑴按聽證程序係規定於行政程序法第54至66條，係屬於法
律規範行政機關應如何作成行政處分之程序，「法律保留原則」則係屬於憲法位階之基本原則，不因行政機關就某一處分曾進行聽證，即可取代或弱化法律保留原則對於人民自由權利之保障。況且，行政程序法亦僅規定，行政機關決定舉行聽證後，可無須給予相對人陳述意見之機會（行政程序法第102 條參照），及對於依聽證程序作成之行政處分，其救濟程序可免除訴願及先行程序（行政程序法第109 條參照），法律本身亦已明定舉行聽證之效果並不包括可無須遵守法律保留原則，即便將聽證程序解釋為係屬於憲法上正當法律程序之落實，但「正當法律程序」與「法律保留原則」各有不同之人權保障功能，且此兩項權利均屬於人民之憲法上權利，應係「同時具備，而非相互代替」，故被告對此實顯有誤認。
⑵再者，即便就聽證會之鑑定意見而言，被告亦未對有利
於原告之部分一律注意，如本案唯一的法律鑑定人黃銘傑教授即已明確指出：「主管機關於判斷本案結合之影響時，當有必要避免以閱報率、收視率或收聽率等之調查結果，直接認定為系爭媒體在本案特定市場中之占有率，否則將有可能高估其市場占有率，過份誇大其對市場競爭之影響。」針對限制競爭所應採取之合理手段，鑑定意見書中亦明確指出：「較為有效之因應對策，乃是要求旺旺集團應於其內部訂定有關遵守公平法相關規定的手冊或準則，並令相關部門及員工周知，切忌實施此類可能觸法之行為。」惟被告卻未依據上開鑑定意見，仍以「收視率」、「閱報率」為本案之計算依據，且於附款中強迫原告必須投入鉅額資金設置自有攝影棚，此均已違反鑑定人之鑑定意見。
⑶被告主張，聽證會中已給予原告媒體集團有充分陳述之
機會，法規並未規定鑑定人之鑑定意見應於事前提供，且原告事後亦得申請閱卷云云。惟查，被告所舉行之聽證會自始未將中國時報列為當事人或利害關係人，聽證會當天亦無任何於依法可代表中國時報出席，或受中國時報委任人員參與會議。被告將中國時報之平面報導列入是否作成系爭附款之重要考量因素，卻未通知中國時報參與聽證會議表示意見，此自難謂符合正當法律程序之基本要求。
⑷被告曾於98年5 月4 日舉行預備聽證，鑑定報告亦為法
定證據方法，依行政程序法第58條規定，所稱之有關文書及證據自應包含鑑定人之鑑定報告，被告稱法規並未要求應於事前提供鑑定意見予當事人云云，顯然與上開規定不符，且如認為當事人應於聽證前提出有關文書及證據，但鑑定報告卻可無須於聽證前提供予當事人，亦顯已違反正當法律程序下之當事人對等原則。而被告雖曾於5 月8 日舉行聽證，但本案關鍵的三份鑑定報告並沒有任何一份於聽證前事先提供予原告，原告如何能知悉鑑定內容而事先準備，並在聽證會中有效的提出攻擊防禦？故被告作成系爭附款亦不符合正當法律程序之要求。
⑸再者，依行政程序法第68條第1 、2 項規定，被告主張
鑑定人均係於當日到場為言詞報告時方提出書面鑑定報告，惟何以聽證記錄中卻未記載到場之鑑定人係於當日提供鑑定報告？顯見被告主張係與事實不符。至於被告主張原告可於事後向其申請閱卷云云，更係刻意混淆兩者之不同。原告係於行政訴訟階段方知悉有被告所稱之書面鑑定意見存在，在此之前只知道鑑定人將至現場陳述意見，惟在聽取鑑定意見前，根本無從知悉鑑定意見內容為何，如何可有效進行聽證前之準備？正因如此，即便於訴訟程序中，如有鑑定人提供鑑定報告，法院亦會於開庭前將鑑定報告提供予當事人，俾使當事人可於開庭前事先準備，此等事前的證據揭示本屬於正當法律程序之基本要求，而與當事人能否於事後申請閱卷權無關，被告顯係將兩者予以曲解，故其主張自不足採。
（四）原處分第1 頁主旨欄所記載之法令依據為：「廣播電視法第13條、第14條第1 項及行政程序法第93條及第94條」；第3 頁記載之法令依據則為：「廣播電視法第13條、第14條第1 項」、「行政程序法第93條、第94條、第108 條前段、第109 條、第123 條」，並未記載被告事後於行政訴訟方提出之國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組織法）第1 條、第3 條、第4 條、第6 條、第7 條、第8 條、第9 條，及通訊傳播基本法第1 條、第13條、第16條等規定為法令依據，且處分書內不僅未記載上開法令依據，亦未記載本件事實合於上開規定之具體理由，如被告可於當事人提起行政訴訟之後，再主張未記載於處分書內之高達數十條規定為作成處分及附款之法令依據，則行政處分應記明理由及僅得於提起行政訴訟前補正之規定對於行政機關將毫無規範意義。更甚者，被告所引用之書面鑑定報告，其內容亦未具體記載於原處分內，卻於原告提起行政訴訟後主張此為作成附款之理由，被告於行政訴訟後方主張上開條文為作成處分及附款之法令依據，並援引處分書內未記載之鑑定人書面意見為作成附款之理由，實已違背行政行為明確性原則及行政程序法第96條第1 項第2 款之明文規定。
（五）被告迄今仍未具體說明多元化之判斷標準，如多元化係基於廣播電視法之要求，則被告僅須告知判斷標準並要求原告遵守即可，何須對原告附加諸多附款，故系爭附款不僅無法有效達成目的，更非屬必要，顯然違反比例原則：
⑴政府對於言論之管制可分為對言論之「內容」進行管制
，或是對發表言論之「時間」、「地點」及「方式」進行管制，如政府係對於言論之「內容」進行管制，則此等管制措施須接受之合憲性檢驗應較不涉及言論內容之管制措施更為嚴格，且此種管制措施必須受「違憲推定」之嚴格司法審查。法院會先審查：（一）該措施之目的所追求的政府利益是否為相當急迫及非常重要的（compelling）政府利益；（二）為達成該目的所用的手段是否為達到該目的之必要且侵害最小的手段。系爭附款之目的既係為促進節目多元化，則管制措施顯係對言論「內容」為之，自應以「嚴格審查標準」審查其是否符合比例原則，而系爭附款與目的之間並無正當合理之關聯，客觀上亦無法確認其可有效達成促進多元化之目的，顯已違反比例原則。
⑵被告雖稱原告及最高行政法院係將多元化窄化為節目多
元化，惟電視台須透過節目播出始能向大眾傳達觀點及訊息，就電視台而言，多元化當指所播出之節目應盡可能涵蓋不同之面向，故節目多元化與被告所稱之多元化其實僅是表達方式不同，且被告所稱之結構多元化最終目的亦無非係為促進節目多元化，而最高行政法院於本次發回意旨中稱「多元文化與節目多元化並非完全相同的命題，節目多元化與保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，亦無絕對的關連（節目的優質化才是）」，正是表示被告所應關注者，乃係原告與中天電視公司所播出之節目內容是否「優質」，究竟是一個節目的內容粗製濫造對於閱聽大眾有害，還是節目的主題相同或類似（不夠多元化）有害於公共利益？慈濟的大愛電視台、國家地理頻道及Discover頻道，長期以來均播出相同或類似之主題，同一節目甚至反覆重播數次，是否亦可以該等頻道節目不夠多元化而予以非難？⑶由被告一再以原告與中天電視公司之節目互播為量化標
準，而提出所謂「媒體集團化與內容多元化之關聯性研究」，且由被告於聽證會所列之議題2 、5 ，分別為「（跨）媒體產權集中對內容多元化之影響與具體案例」，及「如果跨媒體產權對傳播內容（報業與電視）言論集中度可能產生疑慮，政策應如何規範與限制（跨）媒體產權及其經營行為」，均以「內容多元化」可能遭受之影響為討論重點，即可知促進節目多元化本即為被告作成系爭附款所欲實現之目的，故系爭附款所採取之手段須可有效達成此一目的，方符合比例原則之要求。
⑷系爭附款要求應獨自設立自有攝影棚，但將鉅額資金用
於設置自有攝影棚，為何不可用於購買好的節目製作公司所製作的優質節目？節目的多元化、優質化與自有攝影棚之間究竟有何關聯性？且利用同一攝影棚亦可製作不同之節目、播放不同的新聞與發表不同的言論，該等附款何以會有助於提升多元文化？且如民視及東森電視台亦曾向原告租借攝影棚製作獨立之節目，足證在同一攝影棚亦可製作不同之節目，並無礙被告所稱之多元化。
⑸被告要求董事、監察人及經理以上人員不得兼任，無非
係假設該等職務如由不同之人擔任，即會選擇不同節目而有助於多元化，惟公視、台視、華視、民視、東森、八大、TVBS之人員倘並無兼任，何以多年來仍有節目互播之情形？且甚至反較原告及中天電視公司更多？尤其被告所為之附款僅係禁止兼任，並非要求隸屬同一集團之不同電視台之董事、監察人及經理以上人員不得共同討論節目內容，甚至未要求原告與中天電視公司不得播出相同之節目，則單純禁止上開人員兼任如何能有效達成促進多元化之目的？其邏輯實令人無法理解，更何況董事、監察人及經理以上人員的指派權利仍然掌握於同一法人股東，縱使其指派不同之人擔任董事、監察人及經理人，亦無法必然可有效達成促進多元化之目的，故單純禁止人員兼任之手段並不足以有效達成附款之多元化目的，違反比例原則之適當性原則。
⑹有關系爭附款要求原告廣告、業務部門與節目部門均須
獨立，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬，更係明顯之不當聯結，且違反比例原則。被告於另案中主張：「原告或中視公司以節目可於二平臺上播出之條件，藉以吸引外製節目內容供應者將其所製作之節目於原告或中視公司之頻道上播出，此舉將造成節目內容出現同質化傾向，使媒體傳播內容喪失多元化」，則被告所應採取之合理手段應係禁止「同一節目不得於兩頻道播出」（惟此並非係廣播電視法所禁止，只要不過於浮濫，好的節目在不同頻道的時段互播，可幫助沒看到的人有機會收看），蓋原告與中天電視公司可以向同一節目供應者購買不同節目，分別在不同頻道播出，此時即無被告所稱之情形（例如一次購買10個節目，其中5 個在原告頻道播出，另5 個在中天電視公司播出），兩家公司反可以更優質且更多元化的節目來滿足不同閱聽大眾之喜好，反而有助於多元化。至於廣告、業務部門與節目部門均須獨立，此一要求亦欠缺正當合理之關聯性，眾所周知，只要節目內容優質而受好評，客觀上呈現比同一時段其他節目收視率高之現象，即會吸引廣告主願意購買時段以播出廣告，此無論原告、中天電視公司或任何電視公司皆是如此，與該等部門是否獨立又有何關聯性？其邏輯顯然令人無法理解。
⑺系爭附款雖要求設置獨立董事、倫理委員會及獨立節目
編審人員，惟被告迄今仍未具體說明多元化之判斷標準為何，該等人員又如何判斷如何可達成多元化之要求（難道該等人員均可憑個人之主觀喜好自由判斷）？且董事（含獨立董事）、經理人、獨立編審人員及倫理委員會均設置於公司之下，其等對於公司均負有善良管理人之注意義務，如其認為共同播出某一節目有助於公司營收，對於股東有利，是否須因被告之促進多元化目的而不得作成此種決定？獨立編審人員之獨立究何所指？其執行職務是否可獨立於董事長或總經理之指揮監督？倫理委員會之意見對於原告有無強制拘束力？如有則是否表示董事會應服從倫理委員會之決議？則最終應由何人對公司經營負成敗之責？均未見被告為任何具體之說明，而僅一昧要求原告應「自行體悟」，則單純於形式上附加系爭附款，如何可有效達成促進多元化之目的？
（六）被告於審查廣電事業負責人資格之程序中要求節目內容須多元化，實係將不同管制目的之事件混為一談，違背不當聯結禁止原則：
查系爭附款要求「廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬」，處分書中所載理由係為防止混合結合之事業透過互惠、交換或搭售手段之交易方式，排除其他媒體之交易機會。惟「排除其他媒體之交易機會」，無非係指原告與其他電視台應公平競爭，此一目的已有現行公平交易法第19條就廠商不公平競爭行為的禁止規定。且維護競爭關係並不涉及原告與中天電視公司之節目不夠多元化的問題，法律鑑定人黃○○教授針對限制競爭部分，亦明確指出：「較為有效之因應對策，乃是要求旺旺集團應於其內部訂定有關遵守公平法相關規定的手冊或準則，並令相關部門及員工周知，切忌實施此類可能觸法之行為」，亦證被告作成該等附款並非係基於聽證會之鑑定意見，該附款與目的之間顯然欠缺正當合理之關聯性，違反不當聯結禁止原則。
（七）被告以系爭附款要求原告須成立倫理委員會，卻未具體說明倫理委員會之組成人員及審議方式為何，例如倫理委員會之成員是否應有觀眾代表？其年齡層及性別是否應予考慮？比例為何？倫理委員會之成員究應以何種標準判斷節目是否多元化？要求原告應提出「內部流程管控機制之改善計畫」，顯然認為原內部流程管控機制仍有疏失不足之處，而有改善之必要，惟原管控機制疏失不足之處何在，應如何改善始能符合要求？上開附款完全未予說明，亦顯已違反行政行為明確性原則。
（八）由被告所引用之鑑定意見及研究報告，足證被告主張本案與余○○持有榮麗公司股權時期具有不同之實證特徵云云，並非事實：
⑴原告並未反對多元意見之表達應受到法律保障，惟被告
於鑑定報告及書狀中均以「節目互播」及「互相報導」為依據，稱此有礙多元化之發展，惟被告在作成系爭附款前，從未以此等情形有礙多元化而對於電視台加以處罰，或作成提醒電視台應注意或改善之行政指導，足證「節目互播」及「互相報導」並不涉及違法之問題，故原告所主張之平等係合法之平等，而非不法之平等。
⑵被告一直以錯誤之資訊，主張本案不同之處在於旺旺集
團係唯一且最大之媒體集團云云。惟查，余○○持有股權時期即同時掌握中國時報、中天電視公司及原告之股權，被告於本案說明書之第一頁亦表示：「本案涉及之跨媒體議題，此乃針對當時榮麗投資股份有限公司之主要股東余○○（擁有99 ％ 該公司之股份）擁有中國時報公司及其關係企業的事實，特此說明。）」而根據本案鑑定人羅○○副教授之鑑定意見書，可知在余○○持有榮麗公司股權時期，原告的收視率反較被告於98年6月29日作成系爭附款時更高。上開鑑定意見書亦指出，在余○○持有榮麗公司股權時期，中時報系之市佔率亦較其轉讓持股時更高。且根據尼爾森公司之調查，中國時報之市場佔有率於2009年以後，亦遠遠不及於其他報紙。
⑶由上開數據可知，余○○持有榮麗公司股權時期，中時
報系之市佔率遠較其轉讓持股時更高，且相互報導情形於余○○持有股權時期即已發生，如採被告之標準當更有必要加以防止，惟何以於余○○持有榮麗公司股權時期卻從未附加類似本件之附款，甚至未作成命其注意或改善之行政指導？卻於余○○將其持有之榮麗公司股權全數讓予旺旺集團後，榮麗公司改派自然人代表分別擔任原告及中天電視公司之董事長、常務董事、董事及監察人職務，並經由董事會選任新總經理，報請許可時，方有本件附款之附加？故系爭附款顯係對原告為差別待遇，明顯有違平等原則。
⑷關於附款1 至附款3 ，被告雖主張臺視公司曾於99年11
月1 日申請董監事負責人變更案中承諾日後將會配合辦理，惟被告並未對臺視公司賦予任何強制性之法律效果，此與本案係以附款課予原告負擔，且以保留廢止權為強制手段之情形顯有不同，更甚者，被告同意臺視公司與飛凡傳播股份有限公司兼任董事、監察人之比例可達
3 分之1 ，甚至可以固定維持兼任之比例，更足證被告對於相同事項並未採取相同之標準，明顯違反平等原則。
⑸關於附款4 要求設置倫理委員會，被告主張其曾於100
年8 月1 日第430 次委員會，決議全面要求新聞頻道應設置倫理組織（或稱為「新聞自律委員會」、「新聞諮詢委員會」或「公評人制度」等），惟此與本案係要求原告及中天電視公司設置倫理委員會，而非僅針對「新聞頻道」及「新聞節目」之情形明顯不同，且上開決議係以「備查」為法律效果，與本案係以廢止原處分作為強制手段亦明顯有所不同，故上開決議亦足證被告對於相同之事項並未採取相同之標準，明顯違反平等原則。
（九）根據被告傳播內容處98年4 月20日之研究報告，被告對於節目互播數量及時間均遠超出原告之其他電視台，並未作成與本件相同或類似之附款，甚至未作成命渠等改善或注意之行政指導，顯見被告主張系爭附款係基於廣播電視法之要求云云，並非事實，且其顯係課予原告其他電視台所無之義務，明顯違反平等原則：
⑴不同電視台間之節目互播乃係極為普遍之現象，可讓觀
眾在個人方便時段欣賞其所喜愛之節目，且一般而言僅有優質且受閱聽大眾喜愛之節目方會在不同電視台間互播，原告與中天電視公司共同播出的「光陰的故事」及「超級星光大道」，前者曾入圍電視金鐘獎諸多獎項，後者則開創歌唱評選節目之風潮，均為備受好評之戲劇及綜藝節目，廣播電視法既未禁止節目互播，自不能因原告與中天電視公司共同播出上開節目，即認為違反多元化之要求。
⑵就被告所稱之節目互播而言，同一時期台視共有「薰衣
草」、「無敵珊寶妹」、「波麗士大人」、「敗犬女王」、「比賽開始」、「百萬大歌星」、「百萬小學堂」、「超級偶像」、「模范棒棒堂」、「我愛黑澀會」及「決戰第一名」，共計11個節目與其他電視台互播，其節目互播之數量及時間均遠超出原告與中天電視公司共同播出之「光陰的故事」及「超級星光大道」，且台視與三立都會臺更訂有「1 年3 部偶像劇合約」，建立長期且固定之節目互播模式，而僅三立集團之年平均收視率即高於原告及中天電視公司，再加以台視本身之收視率，及雙方同一時期共有五個節目互相播出，豈非更有礙於多元化？如被告認為節目互播有害於閱聽大眾之權益，則此又與渠等是否隸屬於同一媒體集團有何關聯性？不僅台視如此，同一時期華視亦有「極道學園」、「西街少年」、「千金百分百」等3 個節目與其他電視台互播，其節目互播之數量及時間亦超出原告與中天電視公司，惟被告對台視及華視並未作成系爭附款，亦未作成命渠等改善或注意之行政指導，顯見被告主張系爭附款係基於廣播電視法之要求云云，並非事實，且係課予原告其他電視台所無之義務，違反行政行為應遵守之平等原則。
⑶又無論戲劇或綜藝節目，節目互播於原處分作成前、後
，均為國內電視台之正常及常態現象，不僅原告與中天電視台有節目互播之情形，公視、台視、華視、、八大、三立及TVBS電視台亦均有節目互播之情形，有的節目甚至於4 個電視台之間互播，顯見節目互播與電視台是否隸屬於同一集團無關，更非被告所稱之言論集中化之佐證依據。
（十）被告所認定之言論集中化如係以中國時報之平面報導為依據，則系爭附款卻對原告及中天電視公司為之，手段顯然無法達成目的，且被告所引用之報導資料亦有明顯之錯誤，被告亦刻意不將中國時報與蘋果日報於同一時期之節目報導情形相互比較，研究報告中對於自由時報及聯合報之統計數字亦有明顯之錯誤：
⑴中國時報之經營團隊亦不受原告或中天電視公司所指揮
，平面媒體亦非屬於廣播電視事業，並非廣播電視法之適用對象，被告認為中國時報平面報導出現言論集中化之現象，卻對原告及中天電視公司作成系爭附款，顯然溢脫廣播電視法之規範範疇，手段與目的間亦欠缺正當合理之關聯性，違反不當聯結禁止原則，且其所採取之手段亦無法對於中國時報達成目的，亦違反比例原則之適當性原則。
⑵被告傳播內容處98年4 月20日之研究報告，其所統計中
國時報對於「光陰的故事」及「超級星光大道」之報導，於數量上有明顯之錯誤。被告刻意挑選「98年3 月14日至28日」為期間，當時「超級星光大道」節目正進入總決賽，係觀眾最注意之時。更甚者，被告於研究報告第5 頁下方表示：「自由時報與聯合報有關『超級星光大道』的報導各有2 則，有關『超級偶像』的報導也各有兩則」，實則，該期間內自由時報共有4 則報導與「超級星光大道」節目有關，分別為3 月18日、3 月20日、3 月21日及3 月23日，其中1 則係同時報導「超級星光大道」及「超級偶像」，是被告之研究報告對於自由時報之報導數量亦明顯有誤。更令人匪夷所思者，聯合報僅有於3 月26日報導「超級星光大道」節目，同一期間內從無「超級偶像」節目之報導，何以被告於研究報告中卻表示「自由時報與聯合報有關『超級星光大道』的報導各有2 則，有關『超級偶像』的報導也各有兩則」？⑶承上，再以被告主張中天電視公司報導「超級星光大道
」新聞偏多而有礙多元化為例，該節目3 月13日之收視率為2.72，3 月20日為3.85，3 月27日為2.53，均為同時段收視率極高而為大眾喜愛觀賞之節目，對照同一時期友台之「超級偶像」，其收視率於3 月14日為1.97、
3 月21日為1.59 ，3月28日為1.96，對於收視率較高之節目給予廣泛報導實為媒體之正常現象，但被告對此卻完全未仔細分析。再以被告以中國時報對「光陰的故事」連續劇報導過多有礙多元化為例，被告亦刻意挑選「98年2 月1 日至2 月17日」，亦適逢該劇播出結局而廣受注意之時，其收視率之高甚至擠下久居同時段收視率前兩名的民視「娘家」與三立台灣台的「真情滿天下」，行政院新聞局亦將本節目列為「99年度電視節目行銷海外地區公開播送獎勵名單」之「連續劇類特優獎」，但被告對此亦未仔細分析，故其作成系爭附款亦有違正當法律程序中行政機關應對「當事人有利及不利事項一律注意」之基本原則。
（）最高行政法院已於發回判決理由中詳述系爭附款違反行政法之諸多基本原則外，行政法學者紛紛指出被告作成系爭附款不僅違反法律保留原則，部分附款之內容亦有違不當聯結禁止原則及比例原則：包括學者黃銘煇教授明確指出系爭附款不符合法律保留原則之要求，部分附款之內容亦違反不當聯結禁止原則。劉孔中教授亦認為被告並無作成系爭附款之法律依據。劉宗德教授亦指出，系爭附款已違反法律保留原則及不當聯結禁止原則，且被告對設定身分之形成處分附加系爭附款，有害於法律之安定性。
（）本件如參照另案鑑定人葉○○教授之意見而採取美國法院審查模式，則對於系爭附款亦應採取「嚴格的審查標準」：
⑴查被告所提另案鑑定人葉○○教授於鑑定書前段介紹美
國法院對於一般行政機關之審查模式，可分為尊重模式及常態模式，並以Chevron 案中最高法院Stevens 所提之Chevron 兩段式審查公式作為尊重模式之理論基礎。
惟如鑑定人於文後所指出，美國法院對於Chevron 原則是否已成為一般性原則仍存有諸多爭議，惟卻以個人意見表示法院對於獨立行政機關之決定宜採取尊重模式云云，顯見此結論僅為鑑定人之個人見解，而與美國目前之司法實務無涉。
⑵在National Cable and Telecommunication Associati
on v. Brand X Internet Service乙案中，Thomas大法官已表明Chevron 原則之適用前提必須是行政機關監管權限內的法條有不明確之處。就本案以言，廣播電視法第14條固規定廣播電視事業變更負責人，應經主管機關之許可，惟本條係基於廣播電視法第13條規定而來，廣播電視法第13條僅規定廣播電視事業負責人之「資格」應符合主管機關之規定，而依主管機關頒佈之「廣播電視事業負責人與從業人員管理規則」第4 條規定，廣播電視事業負責人不得有下列情事：「一、曾任廣播、電視事業之負責人或從業人員，於任職時因其行為致使其電台經依廣播電視法第45條吊銷廣播或電視執照者。二、曾利用廣播、電視或新聞工作之職務關係犯罪，判處有期徒刑以上之刑確定者。三、受破產宣告確定，尚未復權者。四、受禁治產宣告尚未撤銷者。五、國內無住所者。」此外別無其他資格限制。廣播電視法第14條僅要求原告之董事及監察人應具備同法第13條授權主管機關所制訂行政法規要求之資格，其文意並無模糊不清之處，且負責人資格審查與節目內容或促進多元化係屬二事，故本件縱參考美國法院之見解，亦不符合適用Chev
ron 原則之前提要件。⑶美國國會曾於1992年通過Cable Television Consumer
Protection and Competition Act of 1992，授權FCC可限制有線電視之經營權。FCC 基於此一授權，乃於1993年制定有線電視訂戶數之上限比例，當時FCC 所持之理由亦係為促進有線電視之多元化。惟有線電視業者嗣即對於FCC 之管制措施提起一連串訴訟，美國法院亦分別於2001年Time Warner Entertainment Co. v. FCC，及2009年8 月Comcast v. FCC等案中，撤銷FCC 以促進多元化為由，對於有線電視業者經營權所為之各項管制措施，並認為FCC 之決定過於專斷恣意，侵害憲法對於人民言論自由之保障。
（）綜上，系爭附款已違反法律保留原則、正當法律程序、法律明確性原則、比例原則、不當聯結禁止原則、平等原則及行政行為明確性原則等語。並聲明：原處分關於附款部分撤銷。
四、被告則辯以：
（一）被告具有法定獨立機關之性質，且法律上有管制領域特殊性之連結及立法特別授權，法院對被告原處分所為之附款應採尊重模式：
⑴依本院前審依職權囑託葉○○教授就「法院對獨立機關
行政行為之司法審查密度」所為鑑定意見書，於概要及結論指明：「在台灣設置獨立機關的整體脈絡上，……因此，對於法院對獨立機關的司法審查，相對於一般的獨立機關而言，應採尊重模式為當。」「尊重模式的更進一步連結思考，則是從通訊傳播管制所內涵的維護多元價值功能出發，進一步去連結獨立機關以合議制為組織模式，以多元專業為人員組成，以合議論辯與說理為決策模式，對多元價值維護的積極意義，更進一步豐富司法尊重獨立機關決定的意涵。……尤其是行政行為形式的選擇，包括行政處分、行政契約與行政命令的搭配運用，即令在准駁決定的行政處分行為形式內，也有進行彈性搭配措施的需求，包括各種行政處分附款在內，這些都是司法尊重可以運用的場域。」⑵通訊傳播基本法第1 條、第3 條第1 項、第5 條、第16
條，通傳會組織法（97年1 月9 日公布並施行）第1條、第3 條、第4 條、第6 條、第7 條、第8 條、第9條規定，均已明揭立法院以法律特設被告之立法目的及職權範圍，乃包含「多元文化均衡發展」與「傳播競爭秩序之維護」等任務，且進一步明文賦予被告得於傳播法規（如廣播電視法、衛星廣播電視法等）修正施行前，就與本法所揭諸之規定牴觸者，由被告依通訊傳播基本法之原則（如「促進多元文化均衡發展」等）為法律之解釋及適用。是可謂被告在解釋適用傳播法規時，其性質有如立法者特別明文授權之代理人，可得發揮前開鑑定意見所稱之「行政立法作用」。職此，原告主張原處分之作成僅能審查衛星廣播電視法之法規消極要件而無權附款云云，委無可採。
⑶再徵諸原處分作成過程中被告依前開法律之具體實踐，
亦即被告「組織與程序之特殊設計」（合議制、任期保障、強調程序的公開透明與論辯、多元專業的合議決定、資訊公開及聽證），以及「管制領域性質之連結模式」（通訊傳播領域、維護通訊傳播之多元價值、通訊傳播本身之公共性、媒體之權利性質、公共利益之認定），均與前開鑑定意見理由所述相合，足為本案參採。
（二）本件系爭附款所追求之多元文化維護與促進，乃立法者於92年制定通訊傳播基本法設立被告所賦予之任務，非如原告所稱欠缺法律授權依據：
⑴廣播電視法第21條有關節目內容禁止規定，殊非本案訴
訟之正確議題；反之，通訊傳播基本法第16條規定，即為立法者賦予被告以維護促進多元文化解釋適用傳播法律之特別授權。廣播電視法第21條僅屬「節目內容」不得有「損害國家利益或民族尊嚴」、「違背反共復國國策或政府法令」、「煽惑他人犯罪或違背法令」、「傷害兒童身心健康」、「妨害公共秩序或善良風俗」、「散佈謠言、邪說或淆亂視聽」之消極性規定（本條立法於64年），依其性質尚與維護及促進多元文化有間。是也正因先前法律尚有不足，立法者始於92年制定通訊傳播基本法，揭諸維護及促進「多元文化」之積極性規定，同時賦予被告前述之特別授權，以基本法所揭示之上開原則，解釋適用相關傳播法規，使被告藉由上開法規間重疊、複數適用，並按基本法優先於普通法、新法優先於舊法進行比較及解釋，發揮規範功能。因此，原處分有通訊傳播基本法第16條「得依本法原則（含多元文化之促進及維護等原則）為法律之解釋及適用；其有競合者，亦同」之適用，應屬無疑。原告前揭指摘被告「違法、違憲」云云，無異是以64年之前法來否定92年之後法，再以個別法來否定基本法，復無視於基本法第16條之立法特別授權，誠無可採。
⑵「多元文化」之意涵、憲法意義及表現指標：
有關「多元文化」（或「媒體多元」、「多元化」、「媒體多樣」）係一反省主流社會族群、意識、階級、語言、性別、性傾向、宗教、信仰、世代、習俗、價值觀等不同文化群體權力支配之重要概念，亦即社會上本即普遍存在不同文化群體與文化實踐，但其中往往有主要或強勢群體憑藉其數量或資源優勢，或透過思想洗腦的方式，鞏固其擁有之優勢地位，並壓抑非主流或弱勢之各種力量，使後者處於被犧牲、被支配或被剝制之不公平情狀，因此，必須透過相關政策之設計，面對主流/優勢與少數/ 弱勢力量間之差異，給予合理之平等參與機會，其意涵包含了「競爭」、「參與」、「分權」、「制衡」、「差異」、「認同」等精神，以使媒體發揮其民主、公共的特色，促成不同差異文化群體間之互相尊重、包容、選擇及欣賞。這在存有不同族群及意識衝突對立之我國當前社會，其重要性不言可喻。只有在防止媒體集中壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布之「媒體多元」情況下，落實媒體外、內部之「競爭」、「參與」、「分權」及「制衡」機制，以期媒體提供更多選擇而達成前述「多元文化」之立法目的。而媒體之文化多元，則表現於「組織結構多元」與「媒體內容多元」等構面。而媒體之組織結構是否能達到「競爭」、「參與」、「分權」及「制衡」之多元文化表現，更是首要攸關。蓋媒體內容，無非是媒體組織結構之產出，若沒有多元媒體組織結構，實難期待有多元意見及多元表現之媒體內容。再就媒體組織結構之多元而言，控制股東、資金來源、經營管理階層、組織決策及參與方式、人員多樣及專業獨立等，均為重要指標之一，亦為促進多元文化之重要策略及方法。⑶原處分以附款介入媒體經營之內部組織與決策流程，促進多元文化之維護，有其適當性及必要性：
①本案中經由聽證過程所呈現之原告持股結構及控制股
東現象、原告與相關媒體事業之高度連結，原告與集團所屬其他媒體節目互播、重播之比例程度所反映出之「媒體集中」現象，尤其原告乃占有國家稀有頻譜資源、傳播影響無遠弗屆之「無線電視」頻道，原告集團內復有國內重要之平面媒體（中時報系），此均屬國內其他媒體關係企業所無之特有現象（原告所屬媒體集團亦對外宣稱是臺灣「最大」的媒體集團，也是「唯一」擁有網路、報紙、電視、廣告等不同平臺的媒體集團」），本件既有朝媒體組織集中化、減損「競爭」、「參與」、「分權」及「制衡」等多元文化表現之重大負面效應存在，基於前開立法之特別授權，被告於原處分內附加促進「維持市場公平競爭、避免言論集中」、「保障內容多元化」之各附款，有其適當性及必要性。
②原告主張葉○○教授之鑑定結論僅為鑑定人個人見解
，而與美國目前之司法實務無涉一節：惟我國通訊傳播基本法及通傳會組織法既有特別規定，已如前述，此更較美國之立法進一步賦予被告基於獨立機關之行政立法功能。至原告引用劉宗德教授之說法，主張原告係媒體公司，鑑於其所享有之表現自由及在於其背後之國民之知情權利，不得單以行政程序法第93條第
1 項之概括授權而附款，而應有「專業媒體法律明文」根據時為限，始得附加此類附款云云，此實係忽略被告係依前揭基本法及組織法等法律所特別設置之獨立機關特性，且有立法者就「法律解釋及適用」之明文特別授權。原告前揭主張，仍無可採。
（三）原處分之性質乃形成處分，且為裁量處分，依法得附加附款：
⑴依廣播電視法第14條第1 項規定，廣播電視事業係屬「
特許事業」，其負責人之變更為應經許可事項。是類此廣播電視等特許事業負責人之變更，當不可比照一般公司於完成內部選任程序後即依法生效，被告依法自有裁量權利。又依廣播電視法第14條規定之立法意旨，電波頻率乃國家所有，禁止租賃、借貸或轉讓；為避免廣播電視事業藉由交易行為將國家公器私相授受，負責人變更、停播等皆屬廣播電視事業重要營運事項，自應經主管機關許可後始得為之，此一非經審查廣播電視事業不得從事之行為，行政機關審查後認為要件相符之決定，屬一形成行為。準此，本件被告所為許可處分，其性質乃屬形成處分。
⑵本件申請經被告委員會審查、合議討論及決議，認雖已
具備許可之構成要件要素，惟基於通訊傳播主管機關之地位，鑒於廣播電視事業負責人之功能在於保障股東權益，積極參與公司管理事務，領導擬訂公司發展策略、積極監督公司營運、獨立行使職權並應對股東及社會負適當責任。被告以添加附款之方式，在有所保留之限制下予以許可，不僅可為避免因本案負責人變更之許可，致公共利益及閱聽眾權益受到重大影響，並且可達維護言論市場多元化、媒體市場公平競爭之目的。且行政處分之附款，其目的在於對行政處分的主要規制內容作進一步補充或限制，此一行政程序法制上之設計，可使行政決定有彈性、富有效率，並能顧慮人民之利益，符合比例原則及個案正義之要求。系爭許可處分之性質既為裁量處分，被告自得依據行政程序法第93條第1 項及第94條規定，作成本件附附款之許可處分。
（四）本件各附款之必要性（個案附加之必要）─本案經聽證程序所呈現之資料、觀察及各界意見，顯示本案不同於一般媒體併購，確有於個案附加附款之必要：
⑴在傳播領域，多元化一直是媒介追求的目標，同時也是
捍衛其他價值與利益的方法。媒介如何發揮民主、公共的特色以達成多元認同主體間的相互尊重，亦成為媒介多元化的重要課題。同時，面對當代社會中政治力與經濟力的結合，媒介多元化的具體實踐已被視為抗拒媒體單一化與集中化，提供更多選擇，反映社會差異，落實言論自由與保護少數族群傳播權益的重要理念。
⑵聽證會上各政府機構代表、專家鑑定人、學者、公民團
體等，分別從產業經濟、傳播、法律等學理與實證來論述本案，整體而言咸認本案在本質上係跨媒體與實質控制權移轉之案件，而非僅單純之董監事變更申請案。
⑶關於「維持市場公平競爭、避免言論集中」個案附加附款之理由及實證資料：
①根據AGB Nielsen 2008年每分鐘平均收視率的統計，
自中視中天於結合後，顯示中視與中天家族頻道合計有4 個頻道（中視主頻、中天娛樂台、中天新聞台、中天綜合台。不包括中視數位副頻中視新聞臺及綜藝台），其每分鐘年平均收視率是1.4%，約等於每小時平均觀眾達1,760 萬人次，高居現有電視頻道家族收視/ 觀眾市場第1 位。此外，再以2007年的廣告市場營收金額為例，中視、中天結合後的營收為29.5億元，較排名首位之三立家族的30.5億元而言，營收居第
2 位。綜合上述市場實際數據可知，混合結合後之原告所屬電視媒體集團每小時節目播出可觸及之觀眾數量，將達台灣地區的4 分之3 人口強，若再將中時報系（2007年廣告營收達21.5億元）廣告營收金額與本案混合結合後之營收合併計算，將達51億元（中視、中天2 家電視公司2007年廣告營收29.5億元+ 中時報系2007年廣告營收21.5億元），已係台灣地區跨媒體（報紙+ 電視）廣告營收排名第1 ，本案將成為台灣跨媒體第1 集團之事實相當明顯，其對跨媒體（電視+ 報紙）市場公平競爭可能導致之不利影響，自有進行規範之必要。
②依本案鑑定人黃○○、莊○○教授鑑定意見指出，本
案結合特別是深口袋效應（deep pocket effects ）對市場公平競爭可能產生的不利影響反映在三方面，一是優勢地位濫用之可能性，二是潛在競爭者之喪（損）失，三是互惠交換利益或搭售交易。是以，使兩家電視公司董監事、總經理、副總經理與各部門經理等中高階層主管人員獨立分開，不得兼任另一媒體職務，目的乃在預防跨媒體中高層主管人員之決策行為，利用市場優勢地位，產生不利於公平競爭之情事，並避免言論集中化問題出現。其次，跨媒體多角化經營結果，將使市場喪失強而有力競爭者之可能性，市場處於競爭之機會將消失，並不利於整體媒體市場之正常運行，亦妨礙整體媒體市場進化為更具競爭性之產業結構；此外，跨媒體之混合結合，將使原本跨媒體（報紙與電視）在言論市場相互批評、競爭與制衡功能抵銷。因此，對2 家電視媒體在內部治理方面，需要引進外部獨立董事或設置具社會公信力或言論立場多元之監察人，以作為本案內部獨立平衡、相互批評與制衡功能角色之發揮。再者，本案混合結合之事業在與買方進行交易時，例如節目外製、採購或廣告代理等交易行為，進行互惠交換或搭售手段之交易，並進而導致其他媒體事業喪失交易機會，是有必要對
2 媒體之廣告代理業務與節目製作、採購要求獨立行事，不得有聯合招攬承作業務之行為規範，而予以預防。另原告係1 家上市公司，有許多小股東，為了保障小股東權益，避免中視公司與中天公司因關係人交易可能產生之流弊亦應設法預為防止。另外因同一組經營人員可能導致內容與言論單一集中化，亦為必須防止之課題。是以，要求彼等董監事與中高階具有決定權利之人事需各自獨立，不得相互兼任，始能保障經營與言論之多元狀態。
⑷關於「保障內容多元化」個案附加附款之理由及實證資料：
①鑑定人莊春發教授鑑定意見指出，本案結合後，原告
彼等跨媒體言論將占有台灣媒體言論市場10％之綜合影響力，惟媒體言論市場之運作經常會出現「相乘效果」，亦即電視內容與報紙內容均出現相同意見時，綜效之倍數力量將因而產生與擴大。又根據陳炳宏教授研究結論指出，以「超級星光大道」為例，不僅在中視首播，還可以在其（中時）集團旗下的中天綜合台、娛樂台等頻道重播，1 個週末在集團3 個頻道中共播4 次，這種同一集團頻道間節目重播之現象，美其名稱「綜效」，但除傷害內容多元化外，也更呼應中外學者所主張之反媒體產權集中（集團化）或媒體產權再管制的呼籲。
②以被告針對原告案關節目內容之分析，以「超級星光
大道」為例，檢視15天之跨媒體新聞報導露出情形可發現，中視新聞報導該節目之次數達19則（約31分42秒），平均每則新聞報導達100 秒以上，已達到平均每天播出1.3 則新聞來宣傳該節目之情形。中天新聞台報導次數達7 則（約11分35秒），平均每則新聞報導達99 秒 ，亦為平均每2 天就有近1 則該節目之報導。以新聞報導做為推銷、宣傳該台節目之情形，正是一種公器私用之表現，由上開資料觀察，自難認此般高頻繁度之公器私用情形乃「無心造成」，反而可能被認為是有計畫與策略性為之新聞露出。是以，在上開中視公司節目部經理與中天公司新聞台新聞部經理本應各自行使其工作職權與新聞專業判斷下，上開情況之所以發生，合理之推論即為2 家電視公司高層主管人員所決定，係跨媒體經營行為所使然。2 家電視公司節目該「互播互捧」之經營行為，在學理上雖可被視為是「綜效」，除能節省節目成本之外，尚能藉新聞之「公共形象」拉抬特定之節目或卡司，從而為其媒體集團帶來實質收益或名聲之提升。但其反面效果，當然足使聽眾權益受有損害。
③再者，被告針對平面媒體對於同為歌唱選秀節目（在
爭取收視有競爭關係）性質的報導之分析，以原告製播之「超級星光大道」節目為例，中國時報在該研究區間（98年3 月14日至3 月28日，共15日）中，共有13則報導；而另1 歌唱選秀節目「超級偶像」則無相關報導，其報導比重明顯失衡；同時其他平面媒體，如自由時報、聯合報對於2 歌唱選秀節目之報導，「超級星光大道」各2 則，「超級偶像」各2 則，其報導量相較於與原告為同家族經營之中國時報，顯然有相當大之差距。
④再自中視公司（主頻）與中天娛樂台互播節目之情形
可知，在5 個互播節目中，合計於中視（主頻）播出21小時，卻在中天娛樂台播出達44小時，後者互播或重播為前者之2.09倍，特別是中天娛樂台（週五）有
41.7％（10小時）聯播中視公司節目，週六、週日更高達三分之二比例（66.7 ％ ，16小時）聯播中視節目。自此應足合理推論，中天娛樂台於週五至週日之
3 天中，特別是主要觀眾收視時段，均以中視公司之重播節目為主，形同中天娛樂台無異僅屬中視頻道之「播映機器」，再難謂為一個獨立頻道。
⑤復自2 電視公司98年（累計5 個月）由被告所裁處之
違規紀錄觀察，其累計核處紀錄達13件，其中有9 件（69％）均係因「節目廣告化」而受核處之案件，又累積違規紀錄更已超過96年、97年之全年紀錄（分別為12件）。上述關於2家 電視台之節目表現，正為學者專家之所以認為多元化與多樣性降低，甚而憂心此一情形只會更嚴重。而從上述被告隨機抽樣取得之研究資料大致可以推論，中視與中天2 電視公司在頻道定位、節目內容規劃、節目製播流程之內部控管等涉及節目專業製作及經營情形，可謂有朝向於劣質化方向擺盪趨向之虞。是以，於原告所屬媒體集團之情形，若因跨媒體經營強調所謂「綜效」以節省經營成本，卻犧牲頻道、節目多樣性，甚至使節目專業製作及經營情形朝劣質化方向擺盪，自有於原告所屬集團跨媒體經營案件審議中兼顧「保障內容多元化」公共利益之必要性。
⑸綜上，依原告所屬媒體集團該「最大」、「唯一」、「
掌握無線頻道頻譜資源」及前述其他各項之實證特徵，顯然具備給予差別待遇之正當理由，原處分附加附款，當與平等原則無違。又日後若有其他廣播電視事業有與本案原告同一或類似程度之集中化情形，被告基於平等原則亦將對之為相同或類似待遇，或為通案式之規範要求，但不能因此即謂原處分於作成時有悖平等原則。是原告另主張以經營非凡電視台之飛凡傳播股份有限公司為例，而認系爭附款違反平等原則云云，亦不足採。
（五）附款之裁量範圍、所欲達成之目的及其適當性（附款內容與其目的有合理之關聯，其內容適於達成附款之目的）：
⑴以通訊傳播基本法第1 條、第5 條；通傳會組織法第1
條；衛星廣播電視法第1 條等規定為依據，原處分即在於通訊傳播基本法採許可主義之規範架構下，得由被告配合「合目的性」之裁量以決定是否許可原告之申請及附加附款，而其裁量基礎包含「多元文化均衡發展」「傳播競爭秩序之維護」「維護人性尊嚴」「促進廣播、電視事業之健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉」以及任何影響廣播電視事業之整體發展與公眾視聽權益之考量，均係符合前揭法律之立法規範意旨範圍內，而裁量因素只要在裁量所依據法規範之規範意旨內，即使其在裁量基準中沒有明文，但仍可透過解釋之推論得悉此等規範意旨之存在。⑵被告在第301 次委員會議審議本案時，除依據施政目標
，並以獨立、負責、平衡及追求最大公共利益之四大施政信念，作為最高審查原則外，並認為媒體多元可分成上、下兩層結構加以探討，上層結構包括內容、近用、文化等多元議題，下層結構則如媒體產權結構與所有權等，而下層結構對上層結構則相當程度的影響，因此審議時委員會以跨媒體產權集中之政策目標即「追求媒體私有化與公共利益」之均衡為基本價值判斷，並參酌歐盟國家、美國對於跨媒體購併案之規範與審議原則即「消費者保護」、「公共利益的維繫」及「媒體多元表現」（media pl uralism）等3 大原則為準繩。此外，政府機構、專家鑑定人、學者、公民團體之書面及陳述意見，以及當事人之書面及陳述意見，均為委員會審議本案時之重要資料，復納入政策穩定性與一致性之考量，並兼顧本案負責人資格、董監事資格之適法性，以及基於保護善意第三人原則，委員會乃以極其慎重之態度為周延考量，決議以附款方式通過原告與中天公司負責人變更申請案，其附款乃在確保上開目標，亦即「維持市場公平競爭、避免言論集中」與「內容多元化」等。
⑶茲就各附款內容與目的之合理關聯性（適當性）說明如下：
①「維持市場公平競爭、避免言論集中（即追求多元文化）」之附款（即附款1、2、3）：
附款1以及附款3 要求相關人員不得兼任部分，適
足以避免多金之特定大股東藉由其深口袋而深入本案結合後之媒體事業從事競爭，進而引發不公平競爭行為，故有必要使依公司法對原告公司負有忠實義務、善良管理人義務及經營責任之董監事，以及部門經理以上之經理人等中高階層主管人員獨立分開，不得兼任另家電視公司職務，以預防跨媒體公司實際經營階層與中高層主管人員之決策行為利用市場優勢地位，產生不利於公平競爭及言論集中化問題之出現，及保障經營與言論之多元狀態。附款2 要求原告應至少設置1 名獨立董事，乃在引
進該外部獨立董事，藉由該獨立董事之獨立性、外部性及專業性，於董事會中對原告公司事務為獨立判斷與提供客觀意見，以期發揮原告公司董事會內部獨立平衡、相互批評與制衡之內部治理功能，此非僅為保障原告廣大投資人權益，亦在避免與中天電視公司關係人交易可能產生之弊端，更是在促使原告公司董事會因有該內部制衡機制，期能實踐與發揮公司法上董事會應有之討論與決策職能，而非淪於特定大股東之橡皮圖章，適足促進附款1 所期目的之實現。
附款3 另要求原告廣告、業務部門與節目部門均須
獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視股份有限公司有節目聯合招攬之情事，乃基於互惠交換利益或搭售交易之考量，適足避免因本案混合結合之事業在與買方進行交易時，例如節目外製/採購或廣告代理等交易行為，進行如重要設備及交易內容之互惠交換或搭售，並進而導致其他媒體事業喪失交易之市場機會，尚無如原告所稱有不當連結情事。至原告所稱應屬行政院公平交易委員會職權審認範疇乙節，蓋公平交易法所規制者，厥為市場結構與事業的各種限制競爭或不公平競爭之行為，系爭行為是否違反公平交易法相關規定，理應由行政院公平交易委員會本諸職權認定，惟此非即表示被告不得基於媒體產業競爭秩序維護精神針對被告所主管之產業作此要求。另攝影棚運作非僅硬體設備，亦涉原告營運相關設施與人員配置等內部組織運作，均與原告獨立營運息息相關，並達到媒體組織多元、避免集中之目的，避免其與混和結合後之其他事業就重要設備及交易內容互惠交換、重組，亦是避免與其他媒體為不公平競爭之措施。又任一民營之廣播電視事業均有出資或投資之股東，但媒體既有公共性，自不能以單純「營利事業」視之而僅著眼於「股東利益」而已。更遑論原告乃取得國家無線頻譜特許之媒體，其公共性更為強烈。
②「保障內容多元化」之附款（即附款4、5）：
附款4 要求原告成立倫理委員會，及附款5 要求原
告各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於3 個月內提出內部流程管控機制之改善計畫，乃參考日本、歐盟國家電視台新聞內部組織問責之制度，要求電視台自我完成自律行為之一部份。電視經營之「問責制度」（accountability system ）乃是透過政策工具之設計，營造電視經營者以自律或他律之問責先行方式，對自己負責與對公眾負責，亦為電視台內部自我學習或辯護、教育之場域，並藉該委員會及獨立編審人員與內部流程管控系統之操作，定期按部就班檢視節目內容，經由彼等參與、分權、競爭及制衡，引進立場及意見之多樣性，促進對話討論空間以開拓公共領域。倫理委員會並應將檢討報告公開上網以接受社會之監督，適足避免媒體單一化，提供更多選擇，反應社會差異，落實言論自由與保障少數族群權益，而非淪為特定大股東指揮之傳聲筒，而達到媒體內容多元化之目標。
此外，被告另於100 年8 月1 日第430 次委員會，
決議全面要求新聞頻道應設置倫理組織（或稱為「新聞自律委員會」、「新聞諮詢委員會」或「公評人制度」等），並要求各業者於一定期限內提出該等組織之規劃及運作方式，並以實驗或示範方式製播新聞之規範、線上新聞之製播規範、訂定涉己事務之製播準則資料等，上揭承諾及所提各項補正資料均視為營運計畫之一部分，業者之辦理情形均將列為未來評鑑及換照之重點審查項目，非僅對原告要求而已，而是被告對相關媒體業者之通案要求。
原告於其營運計畫載有設置專職節目品管人員，為
維護其節目品質，保障觀眾收視權益，原告之組織既已設置此類人員，被告認為原告未來的董事長、董事、經理人及監察人等於未來經營行為上應予尊重，是為強化其獨立性，而為獨立編審人員及流程改善計畫之附款。
③被告於本件董監事負責人變更申請許可處分附加附款
，要求實踐媒體經營上公司治理之獨立性與相關問責機制，應屬適當，且具有合理關聯。復參酌本案鑑定人黃○○教授之鑑定意見，可資證明於原告因經營權變動而申請變更董監事負責人之本案中，被告附加為達「維持市場公平競爭、避免言論集中」、「保障內容多元化」目的之各項附款，應屬適當，且具有合理關聯。同時，亦可反徵原告所謂「董監事之指派權仍掌握於同一法人手中」而非必然發揮作用之說，係無視於公司法上明定董監事應對公司（而非其指派之法人）負忠實義務及善良管理人注意義務之規定，故無可採。
（六）原處分於理由欄已將倫理委員會之設置組織及審議方式（由電視台以自律方式為之）、倫理委員會之運作內容（回應觀眾的意見、定期開會檢視自身的節目內容、將檢討報告公開於申請人網站以接受社會監督，使本件申請人之董事長、董事及監察人變更後重視其應擔負之公共利益任務等），業已敘明綦詳，並無不明確之處。縱使，設若原告主觀稱設置該自律組織有任何無法履行之問題（假設語），亦得尋求被告行政指導而釋原告之疑。但原告依其電視台媒體之專業知識，就原處分附款所指倫理委員會之組織設置及審議運作內容，果真無法預見或無法履行嗎？實則，原告尚連行政指導都不曾需要，於其原處分作成後，即已按原處分所載理由意旨完成倫理委員會之設置並運作至今，職司媒體之自律工作，此原告倫理委員會組織章程及網頁公告會議記錄等資料可稽。至獨立設置節目編審人員等，乃為維護媒體之專業獨立判斷，故要求原告各頻道均應獨立設置節目編審人員，是而，原告當就其原營運計畫內無法明確呈現各頻道編審人員獨立性進行檢討，據此提出編審人員獨立設置後之流程管控機制，則系爭附款後段延續前段內容，要求原告就此提出改善計畫，自無不明確之處。
（七）原告將「內容多元化」不當限縮成「節目互播」之「節目內容多元化」云云，實屬誤解或曲解。至原告主張在2002年至2003年余○○持有榮麗公司股權時期，原告中視頻道收視率或中時報系市占率高於現在，且相互報導情形於當時即開始發生，如採被告之標準則當更有必要加以防止，惟何以於先前卻從未附加附款，有違平等原則云云。但查，原告所指摘之「2002年至2003年」時期，被告尚未成立，且前述本案相關實證資料均為余○○透過榮麗公司購併中天電視公司之時所無。被告基於該等客觀事實資料而作成系爭附款，即屬有據。換言之，前後2 案處分審查時之客觀證據資料不同，自無從比擬，否則原告無異是主張「不法之平等」。至於收視率或市占率僅係觀察指標之一，即便其中收視率或市占率略有微幅漲跌，但均不影響原告所屬旺旺中時媒體集團於國內媒體產業之「唯一」、「最大」特徵。
（八）原告另於言詞辯論程序時主張：「中國時報並非當事人，中國時報當時有無參加過聽證？如果內部都已經認為用中國時報的報導來判斷是否有礙多元化，為什麼不通知中國時報參加聽證？為什麼不給予中國時報表達意見的機會就草率作成判斷？」「中國時報不等於原告或中天電視公司，被告一直用此理由管制原告跟中天不是很奇怪嗎？」云云。惟查：
⑴各鑑定人或相關出席人員引用原告所屬媒體集團（自包
含其旗下之主要平面媒體中國時報）為例，則至少呈現兩層意義：其一，係以跨媒體經營、跨媒體集中化對社會產生之負面影響來說明，例如鑑定人瞿○○教授，其非僅提及中時集團，亦提及東森集團，既然原告所屬媒體集團當時在國內跨媒體版圖確有「最大」、「唯一」之特徵，故以原告跨媒體事業之表現為例說明，至屬適當。其二，則係以旺旺中時媒體集團之控制股東或集團控制力量在併購前後對旗下所屬媒體之經營介入現象，來探究媒體集中化之負面影響，於此層面，原告所屬集團整體媒體表現（自然包含旗下之重要平面媒體中國時報），自屬切合、適當且重要之觀察指標。
⑵中國時報雖非原處分之申請人，但聽證會上不論原告或
其關係企業中天電視公司出席人員其發言時亦多有代表集團發言或為集團之整體經營內容提出陳述，自難謂聽證會未予原告所屬媒體集團有充分陳述意見之機會。再者，於聽證會之後，原告及中天電視公司於98年5 月13日聯合提出「案情詢答說明回覆」補充意見，亦係代表整個媒體集團（包含旗下之中國時報）說明。可見，不論原告或其所屬集團於聽證會或會後提出之書面補充意見，非僅未爭執中國時報未參與聽證，反而是以整體集團提出中時、中視及中天等跨媒體事業之經營說明。原告自不能謂被告未賦予其所屬媒體集團（含其旗下之中國時報）充分陳述意見之機會。又鑑定人以原告所屬集團整體媒體表現（自然含其旗下之重要平面媒體中國時報）作為跨媒體經營、媒體集中化之觀察指標，乃為切合「跨媒體」、「媒體集中化」之議題，亦屬允當。更遑論中天電視公司代表人於聽證會上明揭將以「中國時報」過去經驗、風格，作為現在及未來「原告與中天電視」之一貫新聞原則與理想，是以，聽證會鑑定人將中國時報之媒體表現綜合納入觀察指標，亦屬合理關聯。⑶原告復爭執本案相關鑑定報告何時提供予原告，讓原告
得以知悉並有充分表達意見之機會云云。惟查，聽證會鑑定人之書面鑑定報告，乃鑑定人於言詞報告同時提出，兩造均係一同聽取鑑定人之意見，業經被告訴訟代理人陳明在卷。實則，法規並未規定鑑定人報告必須於聽證會前先送原告表示意見。反而是聽證會於98年5 月8日舉行後，至原處分98年6 月29日作成之前，均有相當時日，原告可依行政程序法聲請閱卷。況原告及中天電視公司復已於會後之98年5 月13日提出「案情詢答說明回覆」完整陳述意見。是以，自前揭事實經過，顯見原處分作成前已賦予原告可得充分陳述意見之程序保障。
（九）綜上所述，原處分為追求文化多元、維護傳播公平有效競爭，以促進通訊傳播健全發展而附加系爭附款，有法律授權為依據，且有必要，並無原告指摘之違法情事等語。並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
（一）按通訊傳播基本法第1 條規定：「為因應科技匯流，促進通訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升多元文化，特制定本法。」第5 條規定：「通訊傳播應維護人性尊嚴、尊重弱勢權益、促進多元文化均衡發展。
」；廣播電視法第1 條規定：「為促進廣播、電視事業之健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，特制定本法。」第4 條第1 項規定：「廣播、電視事業使用之電波頻率，為國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配。」第13條規定：「廣播、電視事業之組織及其負責人與從業人員之資格，應符合主管機關之規定。」第14條第1 項規定：「廣播、電視事業之停播，股權之轉讓，變更名稱或負責人，應經主管機關許可。
」又行政程序法第93條第1 項規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」行政處分為附款，除於裁量處分，本條項之規定即可作為賦予行政機關附加附款權限之一般性法規範依據外，在羈束處分，限於法律明定或為確保行政處分法定要件之履行，始得為之（以上所述，學說稱之為「附款容許性」）。而行政程序法第94條規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」是以行政處分之附款必須具合目的性，且不得有不正當之聯結。因行政處分是否加附款，係行政機關裁量權之行使，此項裁量權之行使，不得有逾越權限及濫用權力情形（行政訴訟法第201 條參照），自應受一般法律原則（例如明確性原則、比例原則及平等原則等）之拘束。據此，行政處分相對人對該處分之附款提起撤銷訴訟時，行政法院自應先審查該附款之容許性，再就其有無具合目的性、不正當之聯結、違反一般法律原則，審查其合法性。
（二）經查：⑴有關廣播電視事業負責人之認定範圍和資格要件，主要法
源依據是廣播電視法第5 條第3 項、第5 條之1 第3 項及依同法第13條和第50條授權訂定之「廣播電視事業負責人與從業人員管理規則」，而前述法令僅係規範負責人之消極任用資格，並未對於擔任負責人之適任條件有所規範；然廣播電視法14條第1 項既規定廣電事業變更負責人應經主管機關「許可」，被告當然應於具體個案中就擬任負責人之適任能力進行調查與判斷，方能落實此規定之實質意涵；再者，上開法文規定不僅「變更負責人」應經被告同意，「股權之轉讓」亦須經被告同意。就本案而言，原告之股份雖未直接轉移，但其背後之母控股公司股權移轉，實質上即生股權移轉效果，在此經營權轉換之情況下所為負責人變更，早已超脫單純因為公司治理需要或負責人個人因素導致之人員更迭，被告將之視為股權轉讓案件予以審查，並非無據；質言之，此等由廣電事業背後之控股法人股權移轉所造成的廣電事業股權「間接移轉」情事，若不以股權轉讓視之，則法規針對廣電事業股權轉讓所設之任何特殊條件，技術上皆可透過此種間接移轉而予以規避。又許可與特許尚有所不同，前者乃人民於憲法上所保障固有權利之回復，若申請條件齊備，行政機關就應給予許可，無裁量權限，予以限制需合乎法律保留授權明確性；後者乃為公益目的，主管機關所創設賦予人民之權利，人民即使申請條件齊備，行政機關仍得裁量是否給予許可，擬予限制原則上只需法律概括授權即可。而廣播電視法第
4 條第1 項已明定廣電事業使用之電波頻率為國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配，此一觀點下，規範媒體經營權之許可，乃至於廣播電視法第14條所規範之股權轉讓（其實即為經營權轉讓）「許可」，其法律上性質應為「特許」，而非單純之許可而已。被告就原告系爭申請許可與否，既然以股權轉讓視之，自有其裁量權限，法律性質上係屬裁量處分，以附加附款方式而為處分，乃前述行政程序法第93條第1 項所容許。
⑵又對於行政處分提起撤銷訴訟之目的，在於解除行政處分
的規制效力，是以行政處分之規制效力如果存在，原則上即有提起撤銷訴訟之實益。又行政處分之執行與其規制效力之存續係屬二事，已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能者，行政法院仍應准原告提起撤銷訴訟以為救濟，除非行政處分已執行，且無回復原狀之可能，或行政處分規制效力已因法律上或事實上之原因而消滅，始認其欠缺提起撤銷訴訟之實益，而於原告有即受確認判決之法律上利益時，許其依法提起確認該行政處分違法訴訟。此綜觀行政訴訟法第4 條、第6 條、第196 條之規定意旨自明（最高行政法院100 年度判字第1046號判決意旨參照）。查原告就原處分所列5 點之附款均已履行一節，為兩造所不爭執（見本院卷第297 頁言詞辯論筆錄），而系爭附款乃要求原告須持續履行各種作為及不作為義務，並被告藉此仍然保有得予廢止許可原告董事長、董監事及總經理變更處分之廢止權，故原告選擇提起撤銷訴訟，訴請撤銷原處分關於附款部分，以解消原處分附款之規制效力，依法即有提起撤銷訴訟之實益。
⑶廣播電視法施行細則第19條固已就「股權轉讓案件」應審
查之事項設有明文規定：「（第1 項）前條股份轉讓申請時，受讓人如為法人，應檢具過戶申請書、受讓法人之登記資料，向本會申請許可。受讓人有左列情形之一者，不予許可：一、未依中華民國法律設立登記。二、國內無營業所或事務所。三、新聞紙、無線電視或無線廣播事業之股東持股或與其相關企業共同持股達各該事業總股數百分之50以上。（第2 項）前項第3 款所稱相關企業，係指經營廣播、電視事業之股東所擔任董事或監察人之企業或其投資所占股權百分之20以上之企業。」惟此乃針對股權轉讓案件許可與否所定之審查標準，與被告於許可原告實質上為股權轉讓案之系爭申請變更案件時，另依法附加附款，並保留廢止許可權限，係屬二事。被告既已依法許可原告系爭申請變更案，就此而言，自無原告所主張被告依法即應准許，並無行政裁量權可言云云。原告係將系爭申請變更案之應否許可與有無附加附款之必要混為一談，容有誤會。
（三）次按通訊傳播基本法第3 條第1 項、第16條分別規定：「為有效辦理通訊傳播之管理事項，政府應設通訊傳播委員會，依法獨立行使職權。」「（第1 項）政府應於通訊傳播委員會成立後2 年內，依本法所揭示原則，修正通訊傳播相關法規。（第2 項）前項法規修正施行前，其與本法規定牴觸者，通訊傳播委員會得依本法原則為法律之解釋及適用；其有競合者，亦同。」行為時通傳會組織法第1條規定：「為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，特設國家通訊傳播委員會。」再參酌前引通訊傳播基本法第1 條、第5 條之規定，可知立法者以法律明文特設並授權獨立機關－被告行使包含「促進多元文化均衡發展」與「確保通訊傳播市場公平有效競爭」等職權，並進一步賦予被告得於通訊傳播相關法規（如廣播電視法、衛星廣播電視法等）修正施行前，就其與通訊傳播基本法規定牴觸者，由被告依該法原則（如促進通訊傳播健全發展、提升多元文化等）為法律之解釋及適用。法律雖明定「政府應於通訊傳播委員會成立後2 年內，依本法所揭示原則，修正通訊傳播相關法規」等語，惟非謂被告於2 年期滿後、通訊傳播相關法規修正施行前，即不得依本法原則為法律之解釋及適用。原告主張被告於98年6 月29日作成系爭附款，早已超過「法律明定」之2年期間，並無法律之依據云云，尚難憑採。
（四）再按司法院釋字第613 號解釋理由書明揭：「……三、憲法第11條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由。通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能。鑑於媒體此項功能，憲法所保障之通訊傳播自由之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域。是立法者如將職司通訊傳播監理之通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出，得以擁有更多依專業自主決定之空間，因有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成，自尚可認定與憲法所保障通訊傳播自由之意旨相符。」是通訊傳播基本法、通傳會組織法使用「多元文化」之不確定法律概念，即係賦予該管獨立機關即被告相當程度之判斷餘地，除其判斷有恣意濫用及其他違法情事而得依法撤銷或變更外，否則應尊重其所為合法性之判斷。
就此，被告對於「多元文化」之意涵、憲法意義及表現指標等主張略以：只有在防止媒體集中壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布之「媒體多元」情況下，落實媒體外、內部之「競爭」、「參與」、「分權」及「制衡」機制，以期媒體提供更多選擇而達成前述「多元文化」之立法目的。而媒體之文化多元，則表現於「組織結構多元」與「媒體內容多元」等構面。多元文化之政策設計及檢視指標，亦即在於媒體之組織結構，以及媒體之內容表現。而媒體之組織結構是否能達到「競爭」、「參與」、「分權」及「制衡」之多元文化表現，更是首要攸關。蓋媒體內容，無非是媒體組織結構之產出，若沒有「競爭」、「參與」、「分權」及「制衡」之多元媒體組織結構，實難期待有多元意見及多元表現之媒體內容。再就媒體組織結構之多元而言，控制股東、資金來源、經營管理階層、組織決策及參與方式、人員多樣及專業獨立等，均為重要指標之一，亦為促進多元文化之重要策略及方法等語，經核其判斷並無恣意濫用或違法之情事，本院自應予尊重。
（五）原告為電視事業，其主要法人股東榮麗公司，分別持有原告44.5％股權及中天電視公司68.12 ％股權。而榮麗公司之主要股東余○○（持有榮麗公司72.98%股權）將股權全數讓予旺旺集團之旺旺公司，同屬旺旺集團之蔡合旺事業股份有限公司並持有中時公司100 ％股權之事實，為兩造所不爭執。又本件申請案，經由原處分卷附聽證程序所呈現之原告集團化及其因此所呈現媒體集中化現象等各項資料，各政府機關代表、專家鑑定人、學者、公民團體等咸認本申請案在本質上係跨媒體與實質控制權移轉之案件，非僅單純之董監事等變更申請案。且根據兩造所引述AGBNielsen 之調查統計，原告於無線收視市場佔有率2009年時為24.3% ，居第2 位；原告加中天家族（中視主頻、中天娛樂台、中天新聞台、中天綜合台）2008年每分鐘年平均收視率1.4 、每小時平均觀眾1,764 萬人次，居第1 位；2007年廣告營收市場金額29.5億，居第2 位；又目前中時媒體集團包括「中國時報」、「工商時報」、「時報周刊」、「愛女生」、「時報資訊」、「中時電子報」、「中天電視」、「中國電視」、「商訊出版」、「時藝多媒體」、「時報國際」、「時報文教基金會」、「艾普羅民意調查」、「時報旅行社」等，若再將中時報系（2007年廣告營收達21.5億元）廣告營收金額合併計算，則被告主張原告所屬媒體集團該「最大」、「唯一」、「掌握無線頻道頻譜資源」等不同以往一般媒體併購之實證特徵，尚非無據。被告既已究明原告持股結構所呈現之控制股東、原告與其相關媒體事業之高度連結，復參酌原告與集團下其他媒體節目互播、重播之比例程度等，因認原告既有朝媒體組織集中化、減損「競爭」、「參與」、「分權」及「制衡」等多元文化表現之重大負面效應存在，為達成上開通訊傳播法規所欲達成「促進通訊傳播健全發展、提升多元文化（促進多元文化均衡發展）、維護媒體專業自主、保障公眾視聽權益、確保通訊傳播市場公平有效競爭……」等立法目的，而以原處分為附款，當合於上開目的性，具正當聯結，且有必要性。況媒體集中化乃是傳播產業陸續發展成形之匯流趨勢，於余○○取得榮麗公司股權之後，通訊傳播市場之媒體集中現象產生及其所致之多元性減損結果，仍需長期實證資料累積及檢驗，本案原處分卷內相關鑑定報告及統計資料即係根據於此後數年數據進行蒐羅觀察並加以研究分析，此等實證資料均為余○○透過榮麗公司購併中天電視公司之時所無，自有相異之實證特徵與事證，兩案尚無從互為比擬。被告亦已說明「日後若有其他廣播電視事業有與本案原告同一或類似程度之集中化情形，被告基於平等原則亦將對之為相同或類似待遇，或為通案式之規範要求」等語，並提出100 年8 月1 日第
430 次委員會議紀錄，決議全面要求新聞頻道應設置倫理組織（或稱為「新聞自律委員會」、「新聞諮詢委員會」或「公評人制度」等），並要求各業者於一定期限內提出該等組織之規劃及運作方式，並以實驗或示範方式製播新聞之規範、線上新聞之製播規範、訂定涉己事務之製播準則資料等，且業者之辦理情形均將列為未來評鑑及換照之重要依據（見本院卷第194 頁以下）。可見於媒體內部要求設置倫理組織，營造媒體內部之結構多元，以此政策工具塑造媒體內部之問責機制，接受社會監督，非僅對原告要求而已，而是被告對相關媒體業者之通案要求。此外，臺灣電視公司亦配合被告之政策方向，提出書面承諾辦理事項，包括董事長不宜兼任總經理職務、獨立董事之設置、儘速改善與飛凡傳播股份有限公司間董監兼任問題、儘速改善公司部門經理以上之人員兼任飛凡傳播公司職務者等（見本院卷第191 頁）。縱使對於原告之申請案係以保留廢止權之附加附款方式為之；以及被告同意臺視公司與飛凡傳播公司董監兼任比例可達3 分之1 等情形容有差異，惟此本應尊重被告考量個案情形（例如媒體集中度、媒體力量、媒體性質等），藉諸不同之行政措施及管制密度而採取不同之政策手段。是當不得以本件附加附款之方式與他案情形不同，即謂系爭附款有違平等原則。至於收視率或市占率、節目互播比例或重播程度、集團媒體間互播報導情形等等，僅係綜合觀察指標之一，即便其中收視率或市占率略有微幅漲跌；其他媒體間節目互播比例、重播或相互報導程度如原告所主張相形嚴重等情，均不影響原告所屬媒體集團該「最大」、「唯一」、「掌握無線頻道頻譜資源」等不同以往一般媒體併購之實證特徵。亦因本案具有此等不同尋常之實證特徵，即難僅以其他電視媒體間節目互相報導或播出比例甚高係普遍現象為由，而據以主張被告既未就該等電視媒體作成相同內容之附款，則系爭附款即有違平等原則。
（六）原告另主張廣播電視法第21條除明定節目內容之管制標準外，亦於第41至第45條明定違反之法律效果，分別為「警告」、「罰鍰」、「停播」及「廢止許可」，縱認原告已違反義務，被告亦僅得依上開規定對原告為處分。系爭附款針對節目內容，於此之外創設法律所無之不接受附款即「否准負責人變更」之法律效果，顯然不符合法律保留原則云云。應係將「多元文化」限縮為「節目（內容）多元化」所致，惟本案實質上已屬於股權轉讓案之審查，已如前述，此與原告所主張節目內容多元化之命題，容有本質上差異，原告此部分主張，亦不足採。
（七）原處分理由已敘明附款1 要求原告法人股東之榮麗公司，其指派於原告之法人董事、監察人代表，其兼任中天電視公司之董事、監察人者，應於3 個月內變更之，不得兼任；以及附款3 要求原告部門經理以上之人員，不得兼任中天電視公司之職務，是為維護市場競爭秩序，確保媒體獨立自主、資訊提供之多元化及多樣化等語；附款2 要求原告應至少設置1 名獨立董事，乃為避免公司經營與所有權不分之情事，強化董事會之獨立性與專業性，希冀其於執行業務時，除重視公司及股東利益外，並兼顧媒體應盡之社會責任、重視內容多元表現與公共利益之維繫等原則，以作為內部獨立平衡，相互批評與制衡功能角色之發揮等語；附款3 另要求原告廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事，乃為保障同為一法人股東控制下之原告與中天電視公司經營與內容（包括節目、新聞與言論）之多元，避免對於其他競爭的媒體事業可能之交易機會產生排除效果；附款4 要求原告成立倫理委員會，且每3 個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告，係內部問責制度之體現，著重在媒體自律面之要求，透過政策工具的設計，營造頻道經營者對自己負責與對公眾負責等語；附款5 要求原告各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於3 個月內提出內部流程管控機制之改善計畫，係以原告於其營運計畫或評鑑所提資料分別載有設置專職節目品管人員，故各事業之節目編審人員均應獨立進行編審作業，以維護其節目品質，保障觀眾收視權益，並強化內部流程控管機制等語。被告所採取之手段（即附款內容），與為達成「促進通訊傳播健全發展、提升多元文化（促進多元文化均衡發展）、維護媒體專業自主、保障公眾視聽權益、確保通訊傳播市場公平有效競爭」之目的間，經核尚屬適當，難謂有違反比例原則之處。另就附款3 有關獨自設立自有攝影棚部分，被告亦已說明乃在於確保原告此一取得國家無線頻譜特許之無線電視業者應按其原有營運計畫從事節目設置製播，不致因新經營者可能有前述鑑定意見所指業務掛帥、集團綜效考量而不獨立設置自有攝影棚。且攝影棚運作非僅硬體設備，亦涉原告營運相關設施與人員配置等內部組織運作，均與原告獨立營運息息相關；而禁止節目聯合招攬部分，乃基於互惠交換利益或搭售交易之考量，避免因本案混合結合之事業在與買方進行交易時，導致其他媒體事業喪失交易之市場機會等語。由媒體兼具之公共性質觀點而言，被告所辯並非無據，尚不宜僅以是否將因此增加原告營業成本等情視之。至原告主張此種情形可依公平交易法處理一節，按公平交易法第46條規定：「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。」是通訊傳播事業關於競爭之行為，自應優先適用通訊傳播相關法規。再公平會對於事業間之競爭管制，係考量「經濟層面」之市場競爭秩序，而非考量媒體市場經營權變動所涉媒體集中化之效果拉抬或同質化等「社會層面」之公共利益及跨媒體效應，從而通訊傳播相關法規應得作為被告以產業主管機關角色，確保通訊傳播市場公平有效競爭，以落實「促進通訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升多元文化」等目的之規範依據。是原告此部分主張，亦不可採。綜上，系爭附款自難認有不當聯結或違反比例原則情事。
（八）又原處分理由已敘明附款4 倫理委員會之設置機制，在於回應觀眾的意見、定期開會檢視自身的節目內容、將檢討報告公開於申請人網站以接受社會監督，使本件申請人之董事長、董事及監察人變更後重視其應擔負之公共利益任務等。在此目的之下，責由原告以自律方式成立倫理委員會，自訂其組成人員及審議方式。且包括原告、中天電視公司及壹傳媒等，均已成立倫理委員會運作並各自訂有組織章程（見本院卷第34頁至43頁），足認該附款內容並無不明確而難以履行之處。另就附款5 要求原告提出內部流程管控機制之改善計畫部分，原處分理由亦已敘明係以原告於其營運計畫或評鑑所提資料分別載有設置專職節目品管人員，故各事業之節目編審人員均應獨立進行編審作業，以維護其節目品質，保障觀眾收視權益，並強化內部流程控管機制等語。此乃延續前段「設立獨立節目編審人員」而來，而就原告設立獨立節目編審人員後，其內部流程管控機制應如何強化始足達成維護媒體之專業獨立判斷目的，責由原告提出改善計畫以資因應，尚非指摘在設立獨立節目編審人員前之現有內部流程管控機制有何疏失不足極待改善之必要。準此而言，原告自可在現有內部流程管控機制之基礎上，擬定強化改善之計畫以憑辦理，且如前述，原告亦自承就系爭附款內容均已履行，足認上開附款內容並無違反明確性原則而有難以履行之處。
（九）行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1 項第2 款定有明文。
但觀諸前開規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。
故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反（最高行政法院100 年度判字第1839號判決參照）。查本件原處分主旨記載：「貴公司申請董事長、常務董事、董事、監察人及總經理變更，依廣播電視法第13條、第14條第1 項及行政程序法第93條及第94條規定，為附附款之許可」等語；另說明欄第三、四、五、六項分別記載「本案事實及調查經過」、「本案許可內容、附款及待改善事項」、「法令依據」（援引廣播電視法第13條行政程序法第93條、第94條、第108 條前段、第109 條、第
123 條等）、「理由」；第八項復載明如有違反廣播電視法……或前揭附款者，被告得廢止許可之意旨等語。已足使原告知悉被告對系爭申請案予以許可，惟附加系爭附款保留廢止權之事實理由及法令依據。原告主張被告於行政訴訟後方主張通傳會組織法第1 條、第3 條、第4 條、第
6 條、第7 條、第8 條、第9 條；通訊傳播基本法第1 條、第13條、第16條；及引用鑑定人書面意見等為作成附款之理由，違背行政行為明確性原則及行政程序法第96條第
1 項第2 款之明文規定云云，尚難憑採。
（十）末查，本件被告以98年4 月17日通傳營字第09841025620號公告於同年5 月8 日舉行聽證，附件二參與者名單並載明：一、當事人（即原告及中天電視公司）；二、已知利害關係人（包括原告現任董監事會代表及總經理……等人）；三、政府機關（由被告邀請）；四、學者與專家鑑定人（由被告邀請）；五、公民團體等。被告並以98年4 月29日通傳營字第09841029640 號函通知當事人及利害關係人，並於通知函附件聽證時程表第十項亦列明「專家鑑定人陳述意見（3 人）」等情。是就原告所屬集團之中國時報並非當事人亦未經被告認列為利害關係人；以及聽證會將邀請專家鑑定人陳述意見等情，自為原告所知悉，惟原告並未就此於聽證程序進行之任一階段或於原處分作成前表示不同意見。況被告訴訟代理人並已陳明鑑定報告乃鑑定人於言詞報告同時提出，兩造均係一同聽取鑑定人之意見等語（見本院卷第302 頁），被告自無從事先提供鑑定報告予原告參考。復遍觀行政程序法第54條以下關於聽證程序之規定，亦未明定鑑定人之報告須事先提供與會當事人或利害關係人閱讀，及其未遵行之法律效果。至同法第58條乃對預備聽證程序所為規定，該條第2 項第3 款明定預備聽證程序得提出有關文書及證據等語，尚不足執為被告須事先提交鑑定人之報告給與會當事人或利害關係人之法律依據。準此，原告主張被告未通知中國時報參與聽證會議；亦未事先提供專家鑑定人之鑑定報告予原告，不符合正當法律程序之基本要求云云，仍難憑採。
六、綜上所述，原告之主張均無可採。被告於原處分附加系爭附款，於法核無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 29 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 11 月 29 日
書記官 樓琬蓉