臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1414號原 告 陳瑞玉被 告 財政部國有財產局代 表 人 周後傑（局長）訴訟代理人 沈碧恕複 代理人 羅鳳美被 告 財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處代 表 人 沈碧恕（主任）訴訟代理人 羅鳳美上列當事人間申租公有土地事件，原告不服財政部中華民國101年9月5日臺財訴字第10113011220號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告原為淘然山實業股份有限公司（下簡「淘然山公司」）負責人，並以淘然山公司名義租用臺東縣○○鄉○○段759 、760 、761 、761-2 、762 、762-5 、762-
6 、763 、763-2 、763-3 、765 、767 、769 、770 、77
1 地號等15筆土地，分別與被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處簽訂（88）國耕租字第11001 號國有耕地租賃契約書及（88）國林租字第10138 號國有鄰地租賃契約書（甲式）。嗣該公司變更負責人為甲○○君（原名為乙○○），淘然山公司乃於89年向被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處申請變更代表人為甲○○君。後因該公司經股東決議解散，遂於96年間檢具相關文件向被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處申請將上述15筆國有土地承租權過戶予甲○○君及丙○○君等2 人，並經被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處分別於96年9 月16日與甲○○君訂立國有耕地租賃契約書及97年1 月17日與甲○○君及丙○○君2 人訂立國有林地租賃契約書。嗣原告以101 年
5 月15日祐000000000 號書函及同年月20日祐00000000號書函表示，依臺灣高雄地方法院101 年4 月12日100 年度訴字第1576號民事判決內容引述被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處101 年2 月24日臺財產北東三字第1010000826號函（下稱「101 年2 月24日函」）說明三內容：「倘黃君等2 人因上述地號土地租約過戶換約所檢附之文件經貴院審認為虛偽不實，本分處將依規定撤銷甲○○及丙○○等2人原申請過戶換約之申請案及所訂租約，並恢復以淘然山公司為租賃對象之租賃關係」，要求被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處回復以淘然山公司為租約對象，被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處爰以101 年6 月
6 日台財產北東三字第10 10004081 號函（下稱「101 年6月6 日函」）說明三略以：「經高雄地方法院判決，臺端已非淘然山公司股東，故無權利主張任何權利... ，是臺端所請回復以淘然山實業股份有限公司為租賃對象，本分處無從據以辦理。」等語，原告不服，經財政部101 年9 月5 日臺財訴字第10113011220 號訴願決定（案號：00000000）不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告原為淘然山公司所聘僱之行政管理人，依臺灣高雄地方法院101 年4 月12日100 年度訴字第1576號民事判決內容引述被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處101 年2 月24日函「倘黃君等2 人因上述地號土地租約過戶換約所檢附之文件經貴院審認為虛偽不實，本分處將依規定撤銷甲○○及丙○○等2 人原申請過戶換約之申請案及所訂租約，並恢復以淘然山公司為租賃對象之租賃關係」，是自該判決可知，甲○○與丙○○承認會議紀錄不實，被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處自應遵守10
1 年2 月24日函，恢復以淘然山公司為租賃對象之租賃關係，原告方可恢復管理權，然被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處以101 年6 月6 日函拒絕，違反行政程序法第5 條、第6 條及第8 條之規定。㈡按司法院釋字第469 號解釋，原告係淘然山公司承租土地之管理人，因甲○○與丙○○偽造會議紀錄，致原告喪失管理權，非反射利益，故原告具有訴訟權利。且依司法院釋字第324 號、第348 號、第
533 號及第423 號解釋，行政契約可提起行政爭訟救濟。又本件被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處回復淘然山公司為租賃對象係屬行政處分，是訴願機關之不受理決定係屬違誤等情。並聲明：原處分機關必須依原告申請作成准允恢復以淘然山公司為租賃對象之行政處分。
三、被告財政部國有財產局則以：㈠行政機關代表國庫出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，當事人若對之有所爭執，自應循民事訴訟程序解決，亦即行政機關代表國庫出租公有財產發生爭議時，應由普通法院審判。本案原告因申租國有土地原因，不服財政部101 年9 月5 日臺財訴字第10113011220 號訴願決定，係屬被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處與原告之私經濟行為，依行政法院51年判字第282 號判例及司法院釋字第448 號解釋應屬私權爭執，不得提起行政訴訟，是原告提起本行政訴訟，顯不合程序要件。㈡本案原告之訴理由，要求被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處回復以淘然山公司為租賃對象，原告已非淘然山公司之股東，無權利要求臺東分處做任何處分，原告申請撤銷他人承租權，與被告有所爭執，核其性質乃屬私權爭議事件，按司法院釋字第448 號解釋意旨，原告如欲爭訟，應循民事訴訟程序以求解決等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處主張：㈠行政機關代表國庫出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，當事人若對之有所爭執，自應循民事訴訟程序解決，亦即行政機關代表國庫出租公有財產發生爭議時，應由普通法院審判。本案原告因申租國有土地原因，不服財政部101年9月5日臺財訴字第10113011220號訴願決定，係屬被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處與原告之私經濟行為，依行政法院51年判字第282號判例及司法院釋字第448號解釋應屬私權爭執，不得提起行政訴訟，是原告提起本行政訴訟，顯不合程序要件。㈡本案原告之訴理由，要求被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處回復以淘然山公司為租賃對象，原告已非淘然山公司之股東，無權利要求臺東分處做任何處分，原告申請撤銷他人承租權，與被告有所爭執，核其性質乃屬私權爭議事件，按司法院釋字第448號解釋意旨，原告如欲爭訟，應循民事訴訟程序以求解決等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有高雄市政府95年8 月28日高市府建二公字第095006600510號函影本、淘然山實業股份有限公司96年1 月12日股東會議議事錄影本、甲○○與被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處之（88）國耕租字第11001 號國有耕地租賃契約書影本、甲○○及丙○○與被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處（88）國林租字第10138 號國有林地租賃契約書（甲式）影本、被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處101 年2 月24日台財產北東三字第1010000826號函影本、被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處101 年6月6 日台財產北東三字第1010004081號函影本、被告101 年
7 月12日台財產北東三字第1010004819號函影本、財政部10
1 年9 月5 日臺財訴字第10113011220 號訴願決定書影本（本院卷第46頁、第47頁、第48頁、第49至50頁、第51至53頁、第54頁、第55頁、第25至28頁）等在卷可稽，自堪認為真正。
六、本院判斷如下：
㈠、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第
107 條第3 項定有明文。本件原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，本院爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之，合先敘明。
㈡、次按行政程序法第2 條第2 項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」是一行政組織體究是否為行政機關抑或內部單位，通常以有無單獨之組織法規、有無獨立之預算及有無印信等項標準而判定，如具備上開標準者，即該當行政機關之地位，否則僅屬機關之內部單位。本件被告財政部國有財產局所屬臺灣北區辦事處臺東分處雖得自行對外行文，但因預算係編列於被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處之分預算中，並無獨立編列預算，核屬被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處之內部單位，而非具有單獨法定地位之行政機關，並無作成行政處分之權能，其就本件原告申請恢復由淘然山公司承租國有非公用土地所為之決定，應視為所隸屬機關所為之意思表示（最高行政法院93年度判字第113 號、78年度判字第1311號、71年度判字第
292 號判決意旨參照）。本件被告財政部國有財產局所屬臺灣北區辦事處臺東分處既非行政機關，原告以其為被告對之提起本件課予義務訴訟，與行政訴訟法第24條規定不符，本院原應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定裁定駁回之，爰併於本判決以較裁定程序為慎重之判決程序駁回之，先予敘明。
㈢、再按我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判，而因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（司法院釋字第448 號、第46
6 號解釋意旨參照）。人民依相關行政法規向主管機關申請訂約，因其請求之權源並非基於私法上之規定，且主管機關得就該申請案件審查是否具備規定之要件，而為同意與否之決定，亦係本於公法上所賦予之權限，自屬公權力行政範疇。故主管機關倘認人民之申請與規定要件不符，予以拒絕時，因人民與行政機關間尚無私法契約之法律關係存在，核非屬私法上之爭議事件，人民自無從循民事訴訟途徑以救濟，且因主管機關就具體申請案件所為否准決定，已直接對外發生法律效果，應認該當於訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項規定所稱之行政處分，申請人如有不服，自得提起行政爭訟，方符「有權利斯有救濟」之法理（司法院釋字第540 號及第695 號解釋意旨參照）。觀諸本件原告據以申請之國有財產法及其授權訂定之國有非公用不動產出租管理辦法及國有耕地放租實施辦法等相關規定，足見財政部頒行上開管理辦法，使一般人民具備一定要件者，得就國有非公用土地之林地或國有耕地向主管機關申請承租，明顯係為執行國有財產法，以達成國有非公用土地之管理目的所訂定之行政規則，基於行政自我拘束原則及平等原則之作用，已對外產生法效性，一般人民自得本於管理辦法之相關規定，請求被告就其申請為准駁之決定，而有提起課予義務訴訟之公法上請求權基礎（最高行政法院99年度判字第212 號判決意旨參照）。是以本件被告財政部國有財產局下屬臺東分處經依分層負責授權規定就原告提出之本件申請案件，依規定予以審查，認定原告之申請與規定要件不符，而否准所請，核屬基於國家行政機關之地位，就人民之申請事件，行使公權力所為之公法上決定，並對外發生一定之法律效果，足認具行政處分之性質。被告抗辯其不同意原告申請由淘然山公司恢復承租之決定，非屬行政處分，原告應循民事訴訟途徑以為救濟，容有誤解，並不可採。
㈣、復按行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。又「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」行政訴訟法第
5 條第2 項定有明文。是以，依行政訴訟法第5 條第2 項規定提起課予義務訴訟，以其權利或法律上利益，因行政機關對依法申請之案件予以駁回，致受損害為要件，具備該要件者，始具有以自己名義實施訴訟之權能，方屬適格之原告。提起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。而所謂之「權利」或「法律上利益」，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利益；所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係則不屬之（改制前行政法院75年判字第362 號判例意旨參照）。
㈤、本件原告主張其原為淘然山公司所聘僱之行政管理人，對系爭土地有管理權，而依臺灣高雄地方法院101 年4 月12日10
0 年度訴字第1576號民事判決所引述被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處101 年2 月24日函文內容，被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處應依照該函文內容，作成恢復以淘然山公司為租賃對象之租賃契約，以恢復原告之管理權，因此起訴請求原處分機關必須依原告申請作成准允恢復以淘然山公司為租賃對象之行政處分云云。然查，原告主張被告應作成准允恢復以淘然山公司為租賃對象之租賃契約之行政處分，其所主張之權利或法律上利益，係其原為淘然山公司所聘僱之行政管理人，系爭土地恢復為以淘然山公司為對象之租賃契約後，其始可行使系爭土地之管理權，經核原告所主張之行使系爭土地之管理權，衡情僅屬經濟上或事實上之利害關係，尚非法律上之權利或利益受有損害，是揆諸前開說明，原告自不得以自己名義提起本件課予義務訴訟，其提起本件課予義務訴訟屬當事人不適格，應判決駁回之。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第10
7 條第1 項第10款、第3 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 3 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 黃 桂 興
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 12 月 3 日
書記官 李 承 翰